Конституционно-правовой статус Президента Приднестровской Молдавской Республики

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ТИРАСПОЛЬСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

ИМ. М.И. КУТУЗОВА

Кафедра государственно-правовых дисциплин

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Тема: «Конституционно-правовой статус Президента ПМР»

Выполнил:

студент5 курса 502 гр.

дневного обучения ФОДО

Писларь Максим Юрьевич

Научный руководитель:

преподаватель кафедры

государственно-правовых дисциплин

Мытник Елена Валентиновна

Рецензент:

Начальник отдела правового анализа

действующего законодательства правового

управления Аппарата Верховного Совета ПМР

Заблоцкая Надежда Валерьевна

Решение о допуске к защите _________

И.О. Начальника кафедры

государственно-правовых дисциплин

подполковник в/с _________ Г.Г. Березовский

Дата защиты «____»________________2011г.

Оценка: _______________________________

Тирасполь-2011 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

1.1 Институт Уполномоченного по правам человека: зарубежный опыт

1.2 Становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.3 Проблемы становления института Уполномоченного по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

2.1 Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике

2.2 Компетенция Уполномоченного по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике

ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

ВВЕДЕНИЕ

С момента образования Приднестровской Молдавской Республики и принятия Конституции в 1995 году большое значение было придано правам и свободам человека и гражданина, их соблюдению и защите. В связи с этим возникла потребность в создании механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. институт уполномоченный права человек

Актуальность выпускной квалификационной работы обусловлена следующим. Решению такой сложной задачи как необходимости поиска новых институциональных форм, которые помогли бы сделать механизм защиты прав человека в Приднестровской Молдавской республике более эффективным, максимально затруднить возможность их бесконтрольного попирания со стороны государства и его служащих, призвано было способствовать создание и развитие института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира. Его особая роль состоит в том, что он находится как бы между обществом и властью, являясь своеобразным «мостом» между ними, каналом обратной связи. Миронов О.О. Доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1998, в 2000, 2002 гг. // Защита прав человека. Сборник документов. 1998-2000. М., 2001. С. 13- 57. С одной стороны, это орган государства, имеющий достаточную степень самостоятельности, но в то же время это и агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему меры воздействия. В принципе любой государственной машине свойственно стремление подчинить себе общество. Весь вопрос лишь в эффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданской свободы, не дающих государству пустить свои корни в общественную среду слишком глубоко. Таким механизмом и призван был стать институт омбудсмена, который сегодня, функционирует в Приднестровской Молдавской Республике.

Задачей Уполномоченного по правам человека, в соответствии с Конституционным Законом ПМР от 03.11.2005г., является обеспечение свободы отношений между гражданами и государственными структурами, защита граждан от правонарушений и бюрократических извращений. Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в РФ // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 14.

По мнению Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина «... этот институт создан для того, чтобы осуществлять государственную защиту прав человека внесудебными методами. Это дополнительные методы. Уполномоченный не влияет существенным образом на судебную практику, но до суда и после суда, комментируя его с точки зрения процессуальных возможных нарушений, он существенным образом влияет на восстановление утерянных прав. Что касается базовой защиты Конституции и прав человека, то по Конституции, ею является Президент». Лукин В.П. Обеспечение эффективного взаимодействия и координации при осуществлении государственного контроля -- стратегия сегодняшнего дня // КонсультантПлюс. 2004. 14 января.

Таково официальное отношение современного нашего государства к правам человека и их месту в государственно-правовой системе страны. Это отношение, несомненно, изменяется с каждым годом. Однако трансформация отечественной государственности еще далека от тех целей, которые были поставлены в начале реформ, и ни для кого не секрет, что конституционные декларация являются пока скорее целевыми установками, чем реальностью. Закрепленные в Конституции и других законах нормы и принципы во многом оказываются на практике пустой декларацией, и гражданам, чьи права нарушены государством, его органами и должностными лицами, крайне сложно добиться справедливости и выполнения своих законных требований. Права человека еще не стали серьезным фактором государственного развития. Это связано, очевидно, с двумя основными причинами. Во-первых, это инерция самого государства, государственного аппарата, сформированного в основном еще в те «старые, добрые» времена, когда нарушения прав человека были не случайностью, проявляющейся в результате неэффективности работы администрации, низкого качества кадров и т.п. (что всегда неизбежно, даже в самых демократических странах), а целенаправленной государственной политикой. В государственных структурах до сих пор преобладают люди со старой советской ментальностью, для которых понятие «права человека» лишены какого-либо практического смысла, но которые любят рассуждать о «государственных интересах».

Стоит заметить, что в этом смысле нынешняя государственная машина наследует не только советской, но и давней русской традиции, которой всегда было свойственно подавление общества и человека государством. Усиление государства в России всегда сопровождалось ущемлением прав и свобод граждан. «Государство пухло, народ хирел», по выражению В.О. Ключевского.

Второй момент заключается в пассивности самих граждан. Они, также как и армия бюрократов, воспитаны в советской системе ценностей и в советской политической практике. Они воспринимают себя (и точно так же их воспринимает государство) не как граждан, имеющих неотъемлемые права и свободы и имеющих право предъявлять претензии к государству, которое они же и нанимают на работу, а как подданных. Общество в целом и каждый человек в отдельности чувствует себя по привычке в роли ведомого, некоего материала, «теста», из которого начальство может лепить все, что ему в голову взбредет. Основные заботы связаны лишь с тем, чтобы «барин» не сильно порол и сносно кормил. Мысль же о том, что государство - это служебный механизм в руках общества, что мы его формируем и можем спросить с него потом по всей строгости, - такое понимание в сознании постсоветского человека приживается с большим трудом.

И тот, и другой факторы очень сильно укоренены и в сознании, и в реальной государственной практике. Насквозь прогнило не только дерево, но и почва. Сейчас мы пока пытаемся вырастить новое демократическое растение на старой античеловечной почве. Это, естественно, не получается. Нужно менять почву, а почва в данном случае - это сознание людей.

В силу сказанного очевидна необходимость поиска новых институциональных форм, которые помогли бы сделать механизм защиты прав человека в нашем государстве более эффективным, максимально затруднить возможность их бесконтрольного попрания со стороны государства и его служащих.

Целью исследования является формулирование и обоснование основных теоретических положений института Уполномоченного по правам человека, его конституционно-правового статуса, определение его места и назначения в современной правовой системе и современном обществе ПМР и РФ.

Достижению постановленной цели способствует решение следующих задач:

- рассмотреть историю становления и развития института Уполномоченного по правам человека в ПМР;

- рассмотреть правовой статус Уполномоченного по правам человека в ПМР;

- проанализировать проблемы участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства ПМР.

Предметом исследования являются, общественные отношения механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Приднестровской Молдавской Республике связанные с деятельностью Уполномоченного по правам человека (субъектного правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина).

Объектом исследования являются правоотношения в сфере организации и функционирования деятельности института Уполномоченного по правам человека в связи с развитием и укреплением государственно-правового механизма защиты прав человека.

Теоретическую основу исследования составили работы ученых по теории государства и права, конституционному праву, материалы научных и практических конференций, посвященных проблематике прав и свобод человека, их классификации, законодательному закреплению, защите, совершенствованию механизмов их реализации.

При решении поставленных задач использовались как общие, так и частные методы исследования: диалектический, логический, метод анализа и синтеза, системный (системно-структурный), функциональный, формально- юридический, метод моделирования и статистический метод.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем проводится комплексный анализ правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина ПМР, его основных элементов, определяется их место в рассматриваемой в системе обеспечения прав и свобод личности.

ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

1.1 Институт Уполномоченного по правам человека: зарубежный опыт

В ряде стран, если обратиться к современным словарям, омбудсменом является специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод. А также чиновник, рассматривающий претензии граждан к правительственным служащим. В отличие от других структур, он осуществляет контроль и ведет расследование с точки зрения не только законности, но и эффективности, целесообразности, добросовестности, справедливости. Должностные лица этого рода имеют разные названия: собственно «омбудсмен» - в скандинавских странах; «народный защитник» - в Испании и Колумбии; «посредник» - во Франции; «адвокат» - в Румынии. Омбудсмен может избираться или назначаться различными способами. В подавляющем большинстве стран любой гражданин вправе обратиться к омбудсмену непосредственно. Обнаружив упущение или злоупотребление, омбудсмен указывает на это соответствующему органу или должностному лицу и предлагает их устранить. В случае отказа он может обратиться в органы правосудия или в парламент. Омбудсмен действует не только по жалобам граждан, но и по собственной инициативе. Во Франции граждане обращаются к посреднику не непосредственно, а через своего сенатора или депутата. Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии. М.,1999. С.148

В России и Приднестровье аналогичный омбудсмену институт носит название Уполномоченного по правам человека.

Исторически первой вехой в истории института в Швеции (и, соответственно, во всем мире) является возникшая в XVI в. фигура Главного Сенешаля («drotsen»), основная задача которого определена в Конституции 1960 г.: «Исторически и до сих пор в обязанности Сенешаля входит осуществление от имени верховной власти короля надзора за деятельностью и отправлением правосудия в королевстве». Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин; под ред. Л. В. Сморгунова. - Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. - М., 2006. С. 180

Итак, Институт Омбудсмена впервые возник в Швеции в XVI веке и выполнял контрольные функции королевской власти по отношению к судебным чиновникам. Решающую роль в изменении статуса и компетенции омбудсмена в Швеции сыграл разгром шведов под Полтавой русской армией под предводительством Петра I. Король Швеции Карл XII на протяжении нескольких лет находился в Турции, за время его отсутствия система управления в государстве пришла в упадок. Для наведения порядка среди чиновников и судей он учредил пост Королевского омбудсмена юстиции, в обязанности которого входил надзор за деятельностью правительственных чиновников. Основными принципами деятельности Омбудсмена были провозглашены: верховенства закона, независимости от властей, ответственности государственных служащих за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, вплоть до судебного преследования. Омбудсмен получил звание Канцлера юстиции и широкие полномочия по контролю органов правосудия и королевской администрации.

После смерти Карла XII в 1718 году в Швеции наступило парламентское правление; на протяжении определенного периода времени Канцлера юстиции назначал парламент. Затем вновь наступила эпоха сильных королей, назначавших Канцлера юстиции. И лишь после войны с Россией, когда Швеция потеряла территорию Финляндии, а король потерял трон, была принята Конституция, установившая баланс власти короля и парламента. Курс «Права человека»: учебное пособие для сотрудников аппаратов уполномоченных и комиссий по правам человека в РФ. М.: Московская Хельсинкская группа, 2005. С.65

В результате в 1809 году в соответствии с Конституцией Швеции введен институт Омбудсмена юстиции, который был уже отделен от канцлера юстиции, подчиненного королю. Существенным отличием Парламентского омбудсмена от Канцлера юстиции являлось то, что Канцлер защищал интересы короля, а Парламентский омбудсмен - интересы простых людей от нарушений закона чиновниками. Омбудсмен юстиции назначался шведским парламентом (Ригсдагом) и был ему подотчетен. Омбудсмен осуществлял надзор за судами и административными органами, был наделен широкими прокурорскими полномочиями - обладал компетенцией возбуждения судебного производства против лиц, совершивших противоправные действия при исполнении должностных обязанностей.

Первый Омбудсмен был назначен в 1810. По Конституции 1809 г. введен институт омбудсмена юстиции. Он был отделен от Канцлера юстиции, по-прежнему подчиненного королю и являющегося его чиновником. В 1915 г. наряду с гражданским появляется и военный омбудсмен, в функцию которого входили контроль за военной администрацией и расследование всех жалоб, подаваемых солдатами и офицерами в связи с их службой в армии. С 14 декабря 1967 г. начали действовать уже три шведских омбудсмена, первый из которых осуществляет надзор за судами, прокуратурой, армией и полицией; второй занимается социальными вопросами, информацией, прессой и народным образованием, третий же отвечает за остальные вопросы, касающиеся управления (транспорт, налоги и т. д.).

1 января 1975 г. вступила в действие новая шведская Конституция, и в итоге с 1976 г. в Швеции работают уже четыре омбудсмена юстиции.

Прошло почти два столетия, но и сегодня Парламентские Омбудсмены следуют основным принципам, которые сохранились с тех пор. В настоящее время статус Парламентского омбудсмена (Омбудсмена юстиции) практически не изменился. По-прежнему в соответствии с Конституцией Швеции омбудсменом юстиции может быть лицо, пользующееся широкой известностью и уважением в обществе. Омбудсмен избирается на 4 года, в своей деятельности независим, обладает чрезвычайными полномочиями и имеет доступ к любым, в том числе секретным, документам. Бюджет Омбудсмена юстиции достаточно высок - около 10 млн. долларов США, а зарплата выше зарплаты судей Верховного суда. Как правило, Парламентскими омбудсменами избираются бывшие судьи, в аппарате омбудсмена также работают в большинстве своем бывшие судьи, работники судов - высокопрофессиональные юристы. В то же время Парламентский омбудсмен не обладает никакими привилегиями, может быть в любой момент досрочно отстранен от должности за противоправное поведение, чего, впрочем, ни разу за 200 лет существования института не случалось. Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). М., 1997. С.92

До 1919 г. в Финляндии существовал канцлер юстиции, он назначался генерал-губернатором для контроля за деятельностью правительства и администрации в звании прокурора.

В принятой 17 июля 1919 г. Конституции подтверждалось создание омбудсмена юстиции, действующего параллельно и независимо от канцлера юстиции, укрепившего свои позиции. В 1933 г. позиции омбудсмена упрочились в конституционном порядке и в правовом контексте страны, с этого времени в стране сосуществуют оба контролирующих института.

В Норвегии первым возник институт военного омбудсмена, закон о котором был принят Стортингом в 1952 г. В 1962 г. в этой стране появился гражданский омбудсмен юстиции, затем - и омбудсмен потребителей. Институт омбудсмена юстиции Дании был учрежден законом 11 июня 1954 г.

Первой из англоязычных стран, применивших у себя институт омбудсмена была Новая Зеландия. История его создания начинается с семинара ООН в Цейлоне в 1959 г., где присутствовали генеральный прокурор Новой Зеландии и будущий министр юстиции, которые инициировали принятие в 1962 г. закона о парламентском уполномоченном по делам администрации, в 1976 г. в этой стране появился новый закон об омбудсмене.

В 1955 г. в Великобритании была создана комиссия по административным судам и расследованиям (комиссия Фрэнкса). Доклад комиссии обнародован в 1957 г. В нем предлагалось создать два Совета по административным судам. Однако положение со средствами защиты граждан оставалось нестабильным и в 1959 г. последовал доклад комиссии Whyatt или доклад «Justice» (английское отделение Международной комиссии по правосудию). Выводом доклада было заключение о целесообразности использования опыта омбудсмена. Консервативное правительство Мак-Милана встретило это предложение в штыки. Г. Вильсон включил эту идею в свою политическую программу и, победив на выборах в 1964 г., начал реализацию. В итоге закон о парламентском уполномоченном был принят в 1967 г. Сунгуров А. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. С. 101

В Северной Ирландии с 1969 г. существует два вида омбудсмена, которые исполняет одно лицо: уполномоченный Северной Ирландии по делам администрации и уполномоченный Северной Ирландии по разбору жалоб.

В Канаде федерального омбудсмена пока нет, хотя проект соответствующего закона был представлен в 1978 г., зато существуют два отраслевых федеральных омбудсмена: уполномоченный по вопросам государственных языков (1969) и следователь по делам исправительных учреждений (1973). Во всех канадских провинциях существуют свои омбудсмены, их посты были учреждены с 1967 г. (Альберта) по 1977 г. (Британская Колумбия).

Идея федерального омбудсмена была отклонена и в США, но он появился в ряде американских штатов: Гавайи (1967), Небраска (1969), Айова (1972), Нью-Джерси (1974) и Аляска (1975). Появился и целый ряд псевдо омбудсменов, назначаемых губернаторами, или даже являющиеся одновременно вице-губернаторами. Омбудсмены появились и в ряде городов: Дейтон (Огайо), Эри (Пенсильвания), Джеймс-таун (Нью-Йорк), Сан-Хосе (Калифорния) и др.

Особенность Франции заключается в том, что эта страна имеет особую область административной юстиции, рассматривающей конфликтные отношения между администрацией и администрируемым, которая в последней инстанции представлена судебной деятельностью Государственного совета.

Идея внедрения института омбудсмена широко обсуждалась в начале 70-х годов и встретила резкое оппонирование чиновников-профессионалов. После форсированной парламентской дискуссии в 1972 г. внесенный правительством закон был принят 3 января 1973 г. Как будет видно далее, французская модель (медиатор) имеет ряд специфических особенностей, и некоторые исследователи считают даже, что сам термин «омбудсмен» не может здесь использоваться. (Дельбоф, 2001). Институт медиатора получил здесь распространение также на региональном (Иль-де-Франс) и местном уровне (Париж).

Парламентская комиссия Израиля в 1968 г. рекомендовала ввести институт омбудсмена. В 1971 г. подготовлен соответствующий закон, однако на деле Закон о генеральном цензоре был дополнен 7-й главой о деятельности уполномоченного по жалобам, в результате генеральный цензор брал также полномочия Уполномоченного по жалобам.

Отдельно стоит остановиться на особенностях института омбудсмена в странах, имеющих федеративное устройство. Как уже отмечалось, федеральные омбудсмены отсутствуют в Канаде и США. Отсутствует он и в ФРГ, хотя там уже с 1957 г. существует Уполномоченный Бундестага по делам армии (Трумпелъ, 1998). На Уровне земель ситуация иная, так в земле Рейнгальт-Вестфалия Должность гражданского омбудсмена существует с 1974 г. - это Поверенный граждан, подчиняющийся Собранию этой земли. Еще раньше - в 1970 г. - институт Уполномоченного по защите частной жизни был образован в земле Гессен.

В Швейцарии при отсутствии обще швейцарского омбудсмена действуют омбудсмен кантона Цюрих и омбудсмен Базеля. В Бельгии существуют свои омбудсмены для валлонской и фландрской частей страны.

В Индии идея федерального омбудсмена также не нашла поддержки, зато существуют омбудсмены штатов. По-видимому, первый федеральный омбудсмен появился в Австралии (Закон от 13 апреля 1977 г.) К этому времени в стране уже два года существовал омбудсмен по делам сил обороны. Имеются омбудсмены и во всех федеральных штатах - они появились с 1971 г. (штат Западная Австралия) по 1979 г. (о. Тасмания). В последнем случае он работает в двойном качестве - местного и федерального омбудсмена - в тех случаях, когда ему делегированы соответствующие полномочия. Опыту Австралии последовал и Пакистан, где имеется один федеральный омбудсмен, а также региональные омбудсмены в каждой провинции.

Институт омбудсмена справедливо рассматривается как один из важных рычагов демократизации власти в странах с авторитарным и тоталитарным прошлым.

Так, в Португалии пост Поручителя юстиции был введен законом № 212 от 21 апреля 1975 г. В Испании институт Народного защитника (омбудсмена) был определен Органическим законом № 3 от 6 апреля 1981 г. Первым из восточноевропейских стран этот институт был введен в Польше, причем институт Уполномоченного по правам граждан начал действовать уже в последние годы правления ПОРП (Летовска, 1997).

Далеко не везде институт омбудсмена находит признание. Так, например, еще в 1980 г. Национальный парламент Бангладеш принял специальный акт, направленный на установление в стране института омбудсмена. Однако этот акт до сих пор не вступил в силу и служба омбудсмена в этой стране отсутствует.

1.2 Становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Институт Уполномоченного по правам человека (Омбудсмена) получил в России достаточно широкое развитие. Так, на федеральном уровне работает уже третий Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации -- В.П. Лукин, уполномоченные по правам человека избраны региональными парламентами уже в половине субъектов РФ, в ряде субъектов РФ на основании соответствующих законов действуют уполномоченные по правам ребенка.

Федеративное устройство России, а также громадная территория стали причиной того, что уже в процессе разработки Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» встал вопрос о формах работы Уполномоченного в республиках, краях и областях России. В одном из вариантов Федерального закона предусматривалось, что российский Уполномоченный будет создавать свои представительства во всех субъектах РФ. Вместе с тем такой принцип противоречил федеративному устройству России, так как защита прав человека является по Конституции предметом совместного ведения центра и субъектов РФ. Наиболее активно выступали против назначения представителей федерального Уполномоченного губернаторы и члены Совета Федерации. В этой ситуации в законе появилась позиция о том, что в субъектах РФ учреждается должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Тамбовцев В.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М.: ИД «Юриспруденция», 2006. С. 71

Против этого предложения выступали ряд правозащитников, их аргументом было то, что не могут быть права человека областные или краевые, соответственно, защищать их должна единая федеральная структура.

Однако и формулировка Федерального закона, обязывающая субъекта РФ к созданию должности Уполномоченного по правам человека, присутствующая в первоначально принятом Государственной Думой Федеральном законе «Об Уполномоченном», также не устроила российских сенаторов, была создана согласительная комиссия, в результате работы которой появилась компромиссная формулировка, которая и вошла в окончательный текст закона.

Итак, ст.5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» вводит понятие «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации» следующим образом: «1. В соответствии с Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. 2. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств субъекта Российской Федерации».

Следует отметить, что в некоторых субъектах РФ работа по введению института Уполномоченного по правам человека началась до принятия Федерального закона «Об Уполномоченном». Пионером здесь оказалась Республика Башкортостан, где закон «Об Уполномоченном по правам человека» был принят в апреле 1996 г., и Свердловская область, где закон был принят двумя месяцами позже. Матвеев С.Н. Правовые проблемы становления и развития институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Казань, 2004. С. 134 Активная работа по подготовке региональных законов велась также и на Северо-Западе России, в Сибири и на Дальнем Востоке -- до конца 1997 г. соответствующие законы были приняты в Красноярском и Приморском краях, в Архангельской области и в Санкт-Петербурге.

Институт Омбудсмена, разновидностью которого являются российские уполномоченные по правам человека, получил широкое развитие в мире только в последней трети XX века. Как известно, Омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.

До начала 60-х годов прошлого века он существовал только в скандинавских странах. Быстрое распространение этого института (в 1983 г. он существовал в 21 стране, к 1997 -- уже в 87 странах, а к лету 2004 г. -- в 122 странах мира), появление наряду с национальными также и региональных и муниципальных омбудсменов, а также Омбудсменов специализированных, прежде всего Омбудсменов по правам детей (количество офисов Омбудсменов всех уровней и видов перевалило за 400), само по себе является феноменом. Столь стремительное распространение нового для большинства стран института является ярким примером «трансфера инноваций», причем этот трансфер происходит не спонтанно, а благодаря усилиям конкретных людей и организаций.

Это развитие происходит не в безвоздушном пространстве, а в конкретных условиях реальных стран, которые трансформируют исходную модель к своим конкретным условиям. Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмена (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом. Москва, 2009. С. 130 Так, инкорпорация института Омбудсмена в англосаксонские страны в 60-70-е годы прошлого века привела к одной модели, модели Уполномоченного по делам администрации, развитие этого института в Испании, Португалии и странах Латинской Америки -- к модели Защитника народа, в посткоммунистических странах Восточной Европы и бывшего СССР -- к модели Уполномоченного по правам человека.

На встречах и конференциях, посвященных опыту развития института Омбудсмена в современном мире, сегодня обсуждается две модели Омбудсмена -- модель «классического Омбудсмена», ведущая свое происхождение от опыта шведского Омбудсмена, главная задача которого -- расследовать жалобы жителей на действия администрации и давать рекомендации по устранению причин, вызывающих эти жалобы, а также модель Уполномоченного по правам человека, главной целью которого является предотвращение нарушений прав человека и инкорпорация в национальную практику международных норм прав человека. Не случайно одно из выступлений на конференции Института Европейских Омбудсменов (Инсбрук, июнь 2003 г.) носило название «Является ли Омбудсмен Уполномоченным по правам человека и является ли Уполномоченный по правам человека -- Омбудсменом». Вагизов Р.Г. Институт Уполномоченного по правам человека: история, теория, практика: учеб. пособие. - Казань. 2008. С. 37 Первая из этих моделей сформировалась в странах со стабильным демократическим режимом, вторая -- в поставторитарных и посткоммунистических странах. Выделяют также реактивную и проактивную модели деятельности Омбудсмена, связанные с акцентом на реагирование на уже случившееся событие либо на предотвращение подобных нарушений.

Развитие института Омбудсмена тесно связано с развитием публичной политики как таковой, с распространением стандартов надлежащего качества работы чиновников исполнительной власти разного уровня, не случайно причиной для вмешательства Уполномоченного по делам администрации в Великобритании являются случаи «ненадлежащего администрирования», причем что такое «надлежащее администрирование» -- тоже до конца никому не ясно. В качестве же условного критерия можно привести ощущение жителя, столкнувшегося с таким случаем, ощущение несправедливости и неправильности.

Таким образом, тема развития института Омбудсмена смыкается с темой «очеловечивания» властных структур, направленности работы чиновников и их ведомств на решение проблем конкретных людей, жителей данной местности. С другой стороны, работа Омбудсменов в современных условиях тесно связана с понятием «права человека», внедрением международных стандартов прав человека в реальную практику тех или иных стран.

Наконец, институт Омбудсмена во всем мире признан как один из эффективных институтов предотвращения коррупции, которая существует во всех странах, но особенно развита сегодня в поставторитарных странах.

Институт Омбудсмена во всех странах, кроме скандинавских, является новым институтом государственной власти, не принадлежащим ни к одной из устоявшихся властных ветвей. С другой стороны, сила института Омбудсмена заключается в его общественной поддержке, поэтому так важны формы его взаимодействия со СМИ и общественными, в особенности правозащитными организациями.

В России впервые должность Уполномоченного по правам человека была Упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 года, принятой Верховным Советом. Причем в ней говорилось именно о Парламентском уполномоченном, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации, Парламентский уполномоченный осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ. Должность Уполномоченного по правам человека, назначаемого и освобождаемого от должности Государственной Думой и действующего в соответствии с федеральным конституционным законом установлена статьей 103 Конституции РФ. Ливеровский A.A. , Романков Л.П. , Худяков А.А. , Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека, выпуск 2. СПБ. 2007. С. 123

Однако в Конституции РФ 1993 года эта идея не получила развития, чему причиной являлась политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью.

В принятом варианте Конституции определение «парламентский» исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст. 103), относит к ведению Госдумы назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Румянцев О.Г.. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М., 1994. С.66

До принятия данного закона институт Уполномоченного действовал на основании президентского указа «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека» от 04.08.94 № 1587. Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Зиновьев A.B. Конституционное право России. М., 2000. С.43

В качестве гарантий деятельности Уполномоченного были установлены определенные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Они должны были в двухнедельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина.

Для нашей страны создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории он уже известен давно. Институт омбудсмена исследовался учеными в рамках административного и конституционного права зарубежных стран. В этот период появляется ряд интересных и глубоких работ по формированию института омбудсмена в России, защите прав граждан в различных сферах, анализируется зарубежный опыт.

Функции национальных институтов омбудсмена кроме рассмотрения жалоб и обращений граждан, как правило, включают в себя взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления, мониторинг ситуации с соблюдением прав и свобод человека, анализ внутреннего законодательства в целях выявления его несоответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам страны в области прав человека, правовое просвещение граждан по вопросам прав человека, форм и методов их защиты. В последнее время омбудсмены все больше и больше вовлекаются в широкий круг информационно-просветительской деятельности. Они все чаще берут на себя обязанности формировать культуру прав человека, в частности путем просветительской деятельности и разработки информационных программ образования и просвещения в этой области.

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник «омбудсмен» - это «служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады». Комарова B.B. Уполномоченный по правам человека в РФ // Государство и право. 2005. № 9. С. 21

Таким образом, в государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Хаманева Н.Ю. Правовой институт уполномоченного по правам человека // Гражданин и право. 2005. № 6. С. 23

Учреждение в России должности Уполномоченного по правам человека закреплено в ст. 103 Конституции РФ, в соответствии с которой к ведению Государственной Думы Федерального Собрания РФ относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, т.е. упоминание о нем дано через призму компетенции. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 февраля 2004г. на должность Уполномоченного по правам человека в РФ назначен Лукин Владимир Петрович. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 февраля 2004г. Ж77-1УГД «О назначении Лукина Владимира Петровича на должность Уполномоченного по правам человека в РФ» // Собрание Законодательства РФ. 2004. №8. Ст. 623

Основная задача Уполномоченного - это помощь гражданам в восстановлении их нарушенных прав. Он также должен способствовать совершенствованию российского законодательства, касающегося прав человека и гражданина, приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению в этой сфере. Выполнение этих задач обеспечивается наделением Уполномоченного специфическими средствами таких как, например, направление заключений, обращение в судебные органы, обращение к субъектам законодательной инициативы, представлении ежегодного доклада Государственной Думе и т. д.

Важным моментом статуса Уполномоченного является его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. Этот институт пользуется значительной самостоятельностью, несравнимой с другими органами. Такая независимость является основным условием и предпосылкой выполнения контрольно-надзорных функций, которые ему доверяет конституционно-правовой порядок. Подобная практика существует и в других странах.

Так, например, в соответствии с Конституцией Португалии проведор в течение срока своей выборной должности не подлежит никакому контролю, является суверенным и распоряжается средствами, которые ему ежегодно выделяет парламент.

При выполнении возложенных на Уполномоченного функций он должен руководствоваться Конституцией РФ, ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», законодательством РФ, кроме этого, он должен согласовывать свою деятельность, опираясь на общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997г. №1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1997. №9. Ст. 1011 Уполномоченный должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В этой связи введение в России подобного института как дополнительного средства защиты гражданских прав не связано с отменой или пересмотром компетенции других государственных органов, обеспечивающих эту защиту, таких как, например, судебные органы, прокуратура и др. Ведь именно разветвленная система различных органов может помочь парламентскому Уполномоченному в успешном осуществлении его функций. Чем больше существует способов ликвидации нарушений законности, прав и свобод граждан, тем демократичнее общество.

Учитывая федеративный характер устройства российского государства, Закон об уполномоченном предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах РФ, т.е. создание нескольких уровней уполномоченного на территории страны. По состоянию на июль 2006г. Уполномоченные по правам человека работают в 43 субъектах РФ.

Практика зарубежных стран Швеции, Финляндии, ФРГ и др. свидетельствуют о целесообразности формирования этих органов также и по отраслевому принципу, на основании специализации института Уполномоченного с тем, чтобы он, имея возможность в полную силу реализовать свои контрольно-надзорные функции в случае нарушения прав и свобод граждан, учитывая специфику различных сфер, где могут возникнуть конфликтные ситуации, например, по защите прав в сфере информации, по делам военнослужащих, по делам несовершеннолетних и т.д. По данным на июль 2004 г. в 6 субъектах РФ учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ / Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 2005. С. 43

1.3 Проблемы становления института Уполномоченного по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике

Права человека и их защита - обязательные элементы в понимании сущности и содержания правового государства. Для приднестровской правовой системы, признание прав человека означало необходимость пересмотра всего законодательства, всей системы правового регулирования в целях обеспечения признания, уважения и защиты прав человека. Отсюда вытекает потребность в изучении возможности формирования особой системы правозащитного регулирования.

Введение специального института Уполномоченного по правам человека в ПМР является новацией в государственно-правовой системе защиты прав и свобод человека в Приднестровье.

С 1 января 2006 года вступил в силу Конституционный Закон ПМР от 03.11.2005 года № 657-КЗ-Ш «Об Уполномоченном по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике». Уполномоченный по правам человека - государственный правозащитный институт, созданный в соответствии с Конституцией ПМР.

7 июня 2006 года Верховным Советом ПМР был избран первый в истории нашего государства Уполномоченный по правам человека.

Учитывая большой поток обращений, которые начали поступать Уполномоченному по правам человека, уже с первых дней работы возникла необходимость в соответствующем кадровом, финансовом, материально- техническом обеспечении деятельности институции, без чего выполнение Уполномоченным своих конституционных обязанностей было бы невозможным. Необходимо отметить, что и Верховный Совет ПМР и органы центральной исполнительной власти, на которые была возложена обязанность обеспечения надлежащих условий деятельности новообразованного учреждения, оказали необходимую поддержку, особенно в наиболее сложный начальный период работы. Это, прежде всего, касается открытия, финансирования и выделения помещения.

Решением Государственной администрации г. Тирасполь от 18.07.2006г. для деятельности нового конституционного органа были выделены помещения на втором этаже административного здания, расположенного по ул.25 Октября, д. 114 в г. Тирасполе. Проведение ремонтных работ в указанных помещениях, лишало возможности Уполномоченного привлечь к работе с обращениями необходимых квалифицированных специалистов - юристов, обеспечить сотрудников рабочими местами, оргтехникой и всем необходимым для их нормальной работы.

Наряду с этим протекал процесс организационного становления нового конституционного органа, в рамках которого нужно было решать также вопросы создания нормативной базы деятельности Аппарата: условий и оплаты заботы, порядка подбора кадров, материально-технического обеспечения и т.п.

Несмотря на все перечисленные факторы, которые иногда создавали серьезные трудности в деятельности учреждения, в том числе приводили к задержкам в рассмотрении обращений граждан, институт Уполномоченного начал работать, стараясь обеспечить надлежащий уровень выполнения функций, возложенных на Уполномоченного Конституционным Законом ПМР. Кроме того, идя навстречу пожелания гражданам, с первых дней деятельности учреждения начался личный прием граждан. В период с 1 сентября 2006 года по 1 марта 2007 года на личном приеме в учреждении Уполномоченного по правам человека, в том числе во время выездов по городам и районам республики, побывало 140 человек.

В ноябре и декабре 2006 года Уполномоченный по правам человека в ПМР с делегацией из сотрудников Аппарата Уполномоченного на основании приглашений Уполномоченных по правам человека на Украине и в Российской Федерации, в целях делового сотрудничества в сфере защиты прав и свобод всех лиц, постоянно проживающих или временно находящихся на территории Приднестровья, Российской Федерации и Республики Украина, для осуществления обмена информацией, аналитическими и справочными материалами, а также для стажировки специалистов Аппарата, выезжали в г. Киев и г. Москву.

Институт Уполномоченного по правам человека в ПМР призван создать условия для повседневного предания гласности действий бюрократических структур и чиновников, для ознакомления общества с объективной информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина. Тем самым открывается фактическая возможность для каждого лица, чьи права нарушены и ущемлены, «достучаться» до государственной власти посредством привлечения внимания общественности к проблеме, указания на нее властным органом- Уполномоченным.

Базовая функция Уполномоченного - быть арбитром между властью и обществом - требует его независимости и неподотчетности каким-либо государственным органам и должностным лицам. Свобода и независимость Уполномоченного при принятии решений, невмешательство в его работу называются непременным условием его эффективной правозащитной деятельности, гарантией объективности и беспристрастности. Принимаемые Уполномоченным в рамках его компетенции решения не подлежат жалованию и пересмотру государственными органами, включая органы правосудия и прокуратуры.

Деятельность Уполномоченного не заменяет и не подменяет деятельность других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод граждан. Она способствует совершенствованию их работы в этой области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действиями или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, и таким образом содействует более полной реализации прав граждан.

Мандат Уполномоченного по правам человека в ПМР, установленный Конституционным Законом ПМР, достаточно ограничен, но при максимальной его реализации весьма значим. Уполномоченный рассматривает обращения граждан и способствует восстановлению их прав, осуществляет независимый мониторинг ситуации с соблюдением прав человека в Приднестровье, взаимодействует с представителями властей различных уровней, правоохранительными органами, производит анализ законодательства в целях выявления имеющихся расхождений с Конституцией ПМР и международными обязательствами ПМР в сфере прав человека, вносит предложения по его совершенствованию.

Уполномоченный выступает в роли непосредственного представителя государства в общении с населением, способствуя, таким образом, общему повышению авторитета государственной власти, оказывает бесплатную юридическую помощь и консультации нуждающимся лицам. Конституционный закон ПМР от 30.11.2005г. № 657 КЗ-III «Об Уполномоченном по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике»// САЗ (05-45).

Одной из главных задач Уполномоченного является повышение правовой культуры общества, способствующее лучшему пониманию гражданами своих прав, форм и методов их защиты. Эффективным средством обобщения информации о положении дел с соблюдением прав и свобод человека в стране и доведения ее до власти и общества в целом является публикация и направление в высшие органы государственной власти ежегодных и специальных докладов. Степень внимания власти к докладам и иным официальным документам, исходящим от Уполномоченного, является повсеместно одним из важнейших показателей уровня демократии государства, его чувствительности к нуждам, заботам и интересам граждан.

Процесс создания и деятельности института Уполномоченного по правам человека в Приднестровье открыл важную страницу в отношениях между государством и гражданином. Институт омбудсмена является важным фактором укрепления законности и правовой основой в деятельности органов власти, важнейшей формой внесудебного контроля. Дорошенко Л. «Это наша с тобой биография»// Приднестровье. 2009, № 9. С. 16

В Уставе Организации Объединенных Наций (ООН) провозглашено, что одной из целей деятельности ООН является международное сотрудничество для содействия всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех. Для обеспечения данной цели Генеральная Ассамблея ООН 10 декабря 1948 года приняла Всеобщую декларацию прав человека. Впервые был установлен перечень основных прав и свобод человека, которые подлежат соблюдению во всем мире. Также было согласовано юридическое содержание этих прав и свобод и определены легальные случаи допустимых их ограничений. На основе Всеобщей декларации в 1966 году ООН открыла для подписания и ратификации Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах, которые были ратифицированы в большинстве стран мира.

В Конституциях более 120 государств содержание и допустимые ограничения прав и свобод, которые содержатся в декларации, стали общепризнанными нормами международного права, то есть международными стандартами прав человека, которых должны придерживаться все страны мира.

Приднестровская Молдавская Республика в полной мере разделяет общепризнанные нормы международного права, поскольку выполнение международных стандартов является важным фактором существования демократического общества. В связи с этим, Приднестровье готово на международный контроль над соблюдением этих стандартов в нашей правовой системе. При этом мы исходим из того, что принципы прав человека являются необходимыми составляющими современного общества. Страны, стремящиеся к признанию их надежными членами международного сообщества, должны, безусловно, придерживаться этих принципов.

Не вызывает сомнений, что экономический и социальный прогресс государства тесно связан с уровнем признания и соблюдения в нем прав человека. На международном уровне эти принципы провозглашены во Всеобщей Декларации прав человека и систематизированы в семи основных документов по правам человека, а именно:

- Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах;

- Международном пакте о гражданских и политических правах;

- Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации;

- Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин;