Виконання рішень цивільних судів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВИКОНАННЯ РІШЕНЬ ЦИВІЛЬНИХ СУДІВ В УКРАЇНІ

Петер Л. Кан

Дослідження показує, що рішення цивільних судів[CL1] погано виконуються в Україні. Лише незначний відсоток коштів, присуджених судовими рішеннями, фактично стягується і виплачується стягувачеві. Крім того, з'ясувалося, що кошти, які стягуються за судовими рішеннями, стягуються переважно у незначних справах з невеликими грошовими сумами. Дані також свідчать про те, що найбільша кількість справ, у яких Державна виконавча служба стягла кошти, - це справи, в яких сама держава є стягувачем. Більшість же значних справ припиняються у зв'язку з відкриттям провадження у справі про банкрутство, оскільки для погашення заборгованості по судовим рішенням не можуть бути знайдені відповідні кошти.

У таких поганих результатах не можна звинувачувати тільки Державну виконавчу службу, орган, який формально відповідає за виконання судових рішень. Причини, які перешкоджають виконанню судових рішень постійно існують у всьому суспільстві. Глибока ворожість до дотримання законодавства заражає основні суспільні установи, починаючи від банків і закінчуючи органами державної влади, включаючи органи законодавчої влади, які уникають виплат по судовим рішенням проти держави за допомогою різних способів, у тому числі регулярно виділяючи недостатньо коштів для цієї мети. Штрафи за недотримання процесу виконання судового рішення є занадто малими, щоб бути значимими, застосовуються співробітниками прокуратури, які відмовляються від співробітництва, або їхньому застосуванню перешкоджають надлишкові процесуальні гарантії. Інститути, від яких зазвичай залежить виконання судових рішень, наприклад земельні кадастри та інші офіційні засоби визначення місцезнаходження власності боржника та накладення на нього арешту, або не існують, або недостатньо добре функціонують, або є непридатними через мораторій на накладення арешту на майно. Процесуальний кодекс, який на практиці є занадто преференційним для боржників, створює численні перешкоди для стягувача і працівник державної виконавчої служби, що веде його справу, може мало що запропонувати як заходи забезпечення позовних вимог, і робить фактично неможливим накладення арешту на майно боржника, яке могло б бути в іншому випадку доступним.

Проте Державна виконавча служба неадекватно реагує на це складне середовище. Хоча ці численні перешкоди і могли б бути теоретично подолані у багатьох випадках за допомогою досить інтенсивних зусиль державного виконавця, Служба відмінила майже всі заохочення для того, щоб державний виконавець докладав значних зусиль, необхідних у цьому середовищі, не доплачуючи персоналу та роблячи неможливим для виконавця отримання премії. Крім того, Служба вклала недостатні кошти в ресурси, які б допомагали державному виконавцю у стягненні коштів, наприклад комп'ютери, підготовку і технічний персонал. Служба не мала бажання чи можливості вкласти кошти в покращення своїх можливостей можливо тому, що вона втрачає кошти в процесі виконання судових рішень і потребує субсидії з державного бюджету. Недостатнє вкладення коштів, низька зарплата, мінімальні заохочення і погана підготовка виконавців привели до високого рівня текучості кадрів і низької ефективності роботи. Більш поширеними стають заяви про політичне втручання в процес виконання судових рішень, в яких стверджується що державні виконавці намагаються не нашкодити інтересам керівництва Служби активним виконанням судових рішень проти осіб чи організацій, що мають зв'язки у сфері політики, або проти самої держави.

Як результат, Україна повинна зробити політичний вибір - рухатися в напрямку правового суспільства, в якому рішення судів мають значення, чи зберегти середовище, яке захищає деяких членів суспільства від закону. Якщо Україна обере перший з цих варіантів, вона повинна буде розглянути питання стосовно прийняття наведених нижче реформ:

Створення інституту державних приватних виконавців як альтернативи існуючій Державній виконавчій службі або замість неї; забезпечення заохочень для контрольованих державою приватних виконавців у наданні високоякісних послуг з виконання судових рішень для приватних і державних стягувачів та вкладення необхідних коштів в розвиток навичок та основне обладнання;

Розвиток вдосконалених методів накладення арешту і конфіскації банківських коштів за допомогою механізмів централізованих електронних переказів коштів та застосування цього механізму проти боржників незалежно від того, чи є вони юридичними особами, підприємцями, фізичними особами, чи державними органами чи підприємствами;

Розробка механізму, який би робив можливим безпосередній електронний доступ для отримання номерів банківських рахунків, ідентифікаційного номера роботодавця та іншої інформації, необхідної для полегшення та запитування прямих переказів коштів для державних виконавців або працівників державної виконавчої служби за допомогою зв'язку з Єдиним державним реєстром суб'єктів господарської діяльності і записами Податкової адміністрації, у поєднанні з відповідними заходами забезпечення секретності і захисту під час переказу коштів;

Вивчення системи банкрутства для оцінки її ефективності і визначення доцільності її модернізації;

Відміна особливого ставлення до держави у випадках банкрутства; розпорядники майна для державних підприємств повинні призначатися судом, а не урядом, та під наглядом судів;

Вивчення необхідності та корисності існуючого мораторію на конфіскацію різного майна;

Вирішення питання стосовно альтернативного майна для конфіскації за допомогою відміни порядку звернення стягнення на грошові кошти та інше майно, що містяться у статті 50 Закону України ,,Про виконавче провадження”, а також положення частини 7 статті 50, яке вимагає від державного виконавця отримання дозволу суду або іншого органу для заміни способу виконання;

Значимо підвищити розміри санкцій за невиконання судових наказів або виконавчих листів, пред'явлених державним виконавцем, передбачити окремі і вищі штрафи для юридичних осіб (у тому числі банків); за невиконання або перешкоджання виконанню наказу про накладення арешту на майно повинен накладатися згаданий вище збір з особи, що не виконує такий наказ;

Заміна кримінальних покарань цивільно-правовими санкціями або доповнення кримінальних покарань цивільно-правовими санкціями, з правом постраждалих стягувачів пред'являти позов безпосередньо проти сторін, які вчинили шахрайство, що призвело до нестягнення коштів, зниження рівня процесуальних формальностей у „субсидіарних” справах (наприклад, незаконні передачі активів з метою уникнення конфіскації для цілей виконання судового рішення), ініційованих кредиторами для відшкодування шкоди в цивільному порядку, та вдосконалення критеріїв доведеності для незаконної передачі активів боржників та інших шахрайських дій або неналежного ухиляння;

Збільшення санкцій, які можуть накладатися безпосередньо Державною виконавчою службою на сторони за невиконання наказів, пов'язаних з виконанням судових рішень;

Створення кращих заохочень для державних прокурорів для успішного переслідування злочинної поведінки, пов'язаної з виконанням судових рішень;

Покращення можливостей виявлення активів боржників, у тому числі за допомогою показів боржника і низки інших сторін, надання документальних доказів, доповнених значимим набором санкцій, у тому числі не грошових санкцій, аналогічних загально правовій концепції невиконання судового рішення, винесеного на користь іншої сторони в процесі;

Об'єднання всіх апеляцій стосовно справ, що знаходяться в провадженні, в одну апеляцію, з продовженням виконання протягом строку для подачі апеляції і утриманням стягнутих коштів на резервному рахунку клієнта працівника державної виконавчої служби або іншому рахунку умовного депонування до винесення рішення стосовно апеляцій;

Розробка засобів судового захисту до винесення рішення та імплементація міжнародних стандартів для їхньої доступності під час провадження у справі;

Відміна вимог особистої доставки повідомлення боржнику за постановою суду на початку виконавчого провадження, якщо боржник вже був повідомлений про судове рішення в попередньому судовому процесі, та допускання субститутів повідомлень навіть для початкового повідомлення під час виконавчого провадження;

Значне вдосконалення реєстрів для полегшення швидшого доступу та реєстрації, загальнонаціональної інтеграції та безпосереднього електронного доступу для пошуку державних виконавців;

Розробка термінового провадження стосовно „автентичних документів”, яка б дозволяла видачу судового рішення, що підлягає виконанню на основі тільки доведення дійсності документа та незалежно від питань основного позову, аналогічно тому, як виконуються виконавчі написи нотаріусів відповідно до пункту 4 статті 3 Закону України „Про виконавче провадження”;

Зміна або відміна порядку звернення стягнення на грошові кошти та майно, що містяться в статті 50 Закону України „Про виконавче провадження”;

Продаж конфіскованого рухомого та нерухомого майна повинен відбуватися через компанію з продажу, вибрану боржником, за умови, що боржник не може купувати таке майно. Якщо боржник не вибирає компанії з продажу, повинен надаватися дозвіл кредитору зробити вибір замість нього за умови, що кредитор не може брати участь у продажі.

I. Ефективність системи виконання судових рішень в Україні

Зі статистики Державної виконавчої служби зрозуміло, що зовсім малий відсоток коштів, які стягуються через Державну виконавчу службу, фактично стягується від імені кредиторів. Відповідно до звіту Державної виконавчої служби, протягом перших семи місяців 2006 року приблизно 40,3 мільярди гривень були присуджені до стягнення; з цієї суми приблизно 2,75 мільярди було стягнуто, таким чином відсоток стягнутих коштів склав 6.8%[1]

Державна виконавча служба міста Києва надала подібні статистичні дані.[2] Від інших місцевих і регіональних державних виконавчих служб статистичні дані було неможливо отримати. Ці дані показують відсоток стягнутих коштів приблизно порівнюваний із загальнодержавним показником.

Ці відсоткові показники стягнутих коштів є досить низькими і набагато нижчими, ніж відсоток стягнутих коштів в 53,2%, який був заявлений самою Державною виконавчою службою. Відсоток Державної виконавчої служби обчислюється за допомогою порівняння кількості справ, в яких стягуються кошти, з кількістю „завершених” справ, в яких завершення справи є юридичним позначенням, яке включає різні причини припинення справи на додаток до фактичного стягнення коштів. Це перебільшує відсоток стягнень у два способи. По-перше, відсоток, обчислений Державною виконавчою службою, ґрунтується на кількості справ, а не на стягнутих грошових коштах, хоча стягнута сума в „фактично виконаній” справі може бути далеко меншою, ніж 100% суми, встановленої за судовим рішенням; по-друге, використання „завершених” справ, а не всіх переданих справ як знаменника явно виключає справи, в яких виконання триває, що означає, що кошти у справі ще не повністю стягнуті, оскільки справи, в яких кошти повністю стягнуті вважаються „закінченими”[3] Справи ж, в яких виконання триває і стосовно яких кошти не стягнуті, в кращому випадку становлять ще не досягнутий успіх, і можливо провал, тому відсоток стягнутих коштів, обчислений Державною виконавчою службою, видається однозначно перебільшеним.

Крім того, стягнуті кошти, дані про які наведені в Таблицях 1 і 2, важко погоджуються зі зборами, стягнутими Державною виконавчою службою. Відповідно до даних веб-сайту Державної виконавчої служби, 62,8 мільйонів гривень було стягнуто як виконавчий збір за перші сім місяців 2006 року - приблизно 2,7% заявлених фактично стягнутих коштів або навіть більше одної четвертої 10% обов'язкового виконавчого збору за статтею 46 Закону України „Про виконавче провадження”. Основним значним винятком з обов'язку визначення зборів за статтею 46 для справ, які були передані на виконання, є виняток стосовно справ, в яких збір був добровільно сплачений відповідно до статті 24; для стягнутих коштів, що утворилися згідно з положенням про добровільний платіж, необхідний лише лист боржнику, в якому останній повідомлятиметься про початок виконавчого провадження.[4] Додавши приблизно 12% справ, які належать до категорій, що звільняються від сплати зборів, ми бачимо, що менша половина стягнутих сум є результатом примусових стягнень Державної виконавчої служби; з цього випливає, що примусові стягнення дорівнюють 3% - 6% від сум, присуджених судовими рішеннями. Проте цей аналіз відносить нестягнуті збори до справ з добровільними платежами; декілька спостерігачів, з якими я спілкувався в Україні, підтвердили, що добровільні сплати по позовам є досить рідким явищем. Низький рівень стягнення зборів вимагає детальнішого пояснення.

Принаймні частково низький відсоток стягнутих коштів можна пояснити причинами, що знаходяться поза контролем виконавчої системи загалом. Зі справ, які знаходилися у виконавчому провадженні в Державній виконавчій службі Києва на 1 липня 2006 року (і в яких таким чином виконання ще не було завершене на цю дату), приблизно 11% сум, присуджених судовими рішеннями, не могли бути стягнуті, оскільки майно боржника знаходилися під оголошеними державою мораторіями стосовно конфіскації. Два основних мораторії на конфіскацію майна були (1) проти конфіскації сільськогосподарських угідь та (2) проти конфіскації обладнання і будівель державних органів і державних підприємств. Іншими словами, стягнуті суми могли теоретично досягнути додаткових 11% сум за судовими рішеннями в Києві, якби держава не оголосила наявні активи (можливо в основній частині активи самої держави) забороненими для стягнення. Це наводить на більш значиму думку: розміри стягнутих сум є засобом оцінювання ефективності виконавчої системи в цілому, а не тільки державної виконавчої служби, яка є тільки частиною загального виконавчого середовища і яка повинна приймати обмеження всієї системи.

Дані Києва деяким чином пояснюють такий низький відсоток стягнутих коштів. Зрозуміло, що безумовно більша частина сум не стягується у відносно малій кількості справ, в яких вирішується питання надзвичайно великих сум.

Разом справи з мораторієм і справи з банкрутством становили приблизно 3% всіх справ, але в них присуджувалося 91% грошових коштів у справах, що знаходилися на виконанні в Державній виконавчій службі міста Києва. Оскільки справи про банкрутство переходять з системи виконання судових рішень в систему банкрутства та оскільки в справах з мораторієм кошти просто не можуть бути стягнуті як питання права, виявляється, що майже усі великі справи вирішуються в способи, інші ніж за допомогою виконавчого провадження, а система виконання судових рішень має справу винятково з малими або середніми справами. З цього звичайно випливає, що дані міста Києва є характерними для загальнонаціональних тенденцій.

Що стосується справ з мораторієм, зрозуміло, що мораторій на конфіскацію майна в Україні сприяє захисту від стягнення коштів у невеликій кількості справ із залученням досить значних коштів. Із-за характеру мораторію на конфіскацію майна здається правдоподібним, що у всіх або більшості цих справ відповідачами (боржниками) є державні органи або державні підприємства. Сільськогосподарські угіддя і надалі перебувають у володінні в основному уряду держави або місцевих органів. Про державні обладнання і будівлі звичайно не може й бути мови у справах проти держави.

Справи про банкрутство, провадження у яких відкрито під час процесу виконання судового рішення, скоріше за все є невдалою спробою стягнути кошти під час виконання судового рішення. Приблизно 80% усіх сум, присуджених судовими рішеннями не могли б бути стягнуті через відкриття провадження у справі про банкрутство проти боржника,[5] і тому виконання судового рішення на користь певного кредитора призупиняється на користь провадження у справі про банкрутство для часткового задоволення вимог додаткових кредиторів. Яке значення має відкриття провадження у справі про банкрутство? Оскільки на цей час ми маємо мало інформації про функціонування банкрутства в Україні, найбільш типовою причиною на цей час для примусового оголошення сторонами про банкрутство після судового рішення на користь окремого кредитора у більшості країн є те, що у боржника не виявляється достатньо відповідних коштів для виплати по судовому рішенню. Насправді, якби не було невиконаного судового рішення проти боржника, справам про банкрутство не було б місця у виконавчій статистиці Державної виконавчої служби. Справи, в яких судове рішення не було виконане через банкрутство, є типовими справами, в яких відшкодовувані прийнятні активи боржника є недостатніми для здійснення виплати по судовому рішенню. Це може ймовірно мати місце, коли боржник має недостатньо активів. Проте це може також мати місце, коли боржник мав можливість приховати свої активи або переказати їх іншій стороні для уникнення сплати коштів за судовим рішенням; або коли кредитор через численні причини не міг виявити активи боржника; або коли більш пріоритетними вимогами (наприклад, стосовно аліментних зобов'язань, вимоги, що випливають з трудових правовідносин або несплати податків)[6] повністю вичерпуються або зменшуються наявні активи. Ми мало що знаємо, чому сторони в Україні оголошують про банкрутство, або про успіх арбітражних керуючих у збиранні активів або задоволенні вимог позивачів. Проте зрозуміло, що важливість банкрутства у врегулюванні позовів та розподіленні активів для такої домінуючої частини судових рішень, що виносяться до порушення справи про банкрутство, є одною зі складностей, що постають перед державними виконавцями. Також є зрозумілим те, що володіння більшою інформацією про успіх і функціонування системи банкрутства в Україні є надзвичайно важливим для розуміння та вирішення питань виконання судових рішень в Україні.

Незважаючи на велику частку судових рішень, пояснених мораторієм та банкрутством, зрозуміло, що меншим справам не місце в цій системі. Екстраполюючи з даних міста Києва, приблизно 96,8% виконавчих справ становлять лише 8,7% вартості судових рішень. Великі справи з мораторієм та банкрутством є лише незначною кількістю справ. Все-таки відповідно до загальнодержавної статистики, наведеної на веб-сайті державної виконавчої служби, „фактично виконується 1 448 996 виконавчих документів” (іншими словами, принаймні щось стягується по таких документах) із загальної кількості 5 243 207 документів - іншими словами, менше ніж по 28% судових рішень у всій країні стягуються хоч якісь кошти. Оскільки справи з мораторієм і банкрутством становлять лише 3% справ (якщо цифри Києва є типовими), переважна більшість справ, в яких судові рішення взагалі не звертаються до виконання, повинні бути серед менших справ. Таким чином, хоча справи без мораторію і без банкрутства і становлять незначну частку економічної цінності в системі, приблизно в трьох четвертих з них кошти зовсім не стягуються, і звичайно в решті багатьох менших справах кошти можуть бути стягнуті лише частково.[7]

Варто зробити ще декілька зауважень. По-перше, здається, що держава є головним стягувачем у позовах у цій системі. Знову покладаючись на дані міста Києва, справи класифіковані як „конфіскація на користь держави” (у тому числі митні збори, штрафи, фінансові санкції тощо) становили приблизно 42% від загального робочого навантаження. Якщо включити стягнення до Пенсійного фонду України та стягнення комунальних платежів, то відсоток справ, в яких певний орган або підприємство держави є кредитором, досягає приблизно 52% від усіх справ. Проте якщо оцінювати ту саму групу справ на основі вартості, то ці справи становлять менше 1% всієї вартості судових рішень. Держава є головним користувачем послуг Державної виконавчої служби, але її справи є порівняно невеликої економічної цінності. Насправді, якщо ми візьмемо всі справи разом, виявляється, що майже весь час і зусилля Державної виконавчої служби для стягнення коштів спрямовуються на стягнення в справах незначної економічної цінності - приблизно 90% справ (приблизно стільки ж часу і зусиль) виділяються на приблизно 15% економічної цінності.

З іншого боку, „інші” справи, в яких не бере участі державний кредитор (наприклад Українська держава) та які не стосуються „соціальних” вимог (наприклад, аліментних платежів, заборгованості по заробітній платі, відшкодування шкоди, завданої каліцтвом та іншим ушкодженням здоров'я), становлять незначну частину загальної кількості вимог (9,5%), але явно головну частку вартості судових рішень (84%). У той час, як значення цих цифр не є повністю зрозумілим, одним з пояснень є те, що приватний сектор використовує невелику частку ресурсів, що виділяються для Державної виконавчої служби, але несе значні втрати від неналежного функціонування органу.

Рекомендації

Правомірність існуючого мораторію на конфіскацію активів повинна бути ретельно вивчена. Зрозуміло, що мораторії є основними перешкодами для завершення значної кількості судових справ, багато з них значної вартості. Якщо держава хоче захиститися від судового процесу, вона може це зробити. Дозволяючи продовжувати судові процеси, але водночас захищаючи значну частину державних активів від конфіскації, держава явно не визнає значимість закону для своїх власних операцій. Крім того, оскільки держава продовжує відігравати велику роль в економіці України, мораторії становлять значну перешкоду для економічного розвитку країни через те, що значна частина економіки є ненадійною для приватних сторін стосовно бізнесу, оскільки відшкодування буде неможливим і тому контракти не будуть по суті виконуватися. Нарешті, оскільки державні підприємства є менш привабливими, ніж партнери по контрактах, мораторій погіршує конкурентноздатність і знижує вартість таких підприємств.

Подібним чином повинне бути вивчене і функціонування системи банкрутства для забезпечення її здатності ефективно справлятися з надзвичайно важливою роллю, яку вона безсумнівно відіграє в економіці та вирішенні виконавчих справ. Виявляється, що з надзвичайно великою частиною коштів, присуджених українськими судами, справу має в кінці-кінців не Державна виконавча служба, а система управління банкрутством. Як тільки відкривається провадження у справі про банкрутство, права вислизає з рук Державної виконавчої служби і звичайних механізмів конфіскації прибутку і активів та накладення на них арешту. Якщо розпорядники майна здатні зібрати значну суму коштів та ефективно розподілити такі кошти між кредиторами, тоді це не є проблемою; проте якщо система відповідним чином не стягує кошти з боржників-банкрутів або неналежним чином розподіляє кошти, тоді система банкрутства є основним джерелом деформації в економіці і може становити засоби, за допомогою яких боржники уникають всієї системи виконання судових рішень.

У цьому відношенні є цікавим те, що призначення розпорядників майна здійснюється зовсім інакше у справах, в яких значна частина юридичної особи-боржника належить державі. Коли значна частина боржника не належить державі, розпорядник майна призначається судом; проте для підприємств зі значною державною часткою розпорядник майна призначається Міністром економіки. Держава розробила низку методів для уникнення впливу судових рішень - наприклад, за допомогою мораторію на конфіскацію активів для більшості оборотних активів державних підприємств та постійної відмови надати достатні кошти для погашення річної заборгованості по судовим рішенням проти держави. Можливо спеціальне ставлення до державних підприємств під час справ про банкрутство (і здається вірогідним, що дуже велика частина конкурсної маси може належати боржникам, які певним чином є частиною держави, наприклад державними підприємствами) є ще одним механізмом, за допомогою якого держава уникає своєї правової відповідальності. Якщо це так, то цей механізм є дуже значним і майже не може бути досліджений неспеціалістами. Ця система повинна бути змінена у два способи. По-перше, слід виключити особливе ставлення до держави у справах про банкрутство. По-друге, саме законодавство про банкрутство повинно бути повторно вивчене для визначення, по-перше, адекватності законодавства, у тому числі повноважень та незалежності, що надаються розпорядникам майна; і по-друге, ефективності системи банкрутства.

III. Державна виконавча служба

Державна виконавча служба є державним органом з монополією, що має законну основу, стосовно виконання судових рішень та рішень інших органів в Україні.[8] Формально вона входить до складу органів Міністерства юстиції, але є в деякій мірі адміністративно автономною. Її бюджет фінансується з державного бюджету України,[9] і збори, стягнуті Державною виконавчою службою направляються до державного бюджету.[10]

(a) Прийом на роботу та заохочення

Основними працівниками Державної виконавчої служби є державні виконавці, до обов'язків яких входить здійснювати примусове виконання рішень судів та інших державних органів України.[11] Усього в країні налічується приблизно 7 000 державних виконавців, які організовані та контролюються за допомогою адміністративної ієрархії Державної виконавчої служби.

Необхідні умови для прийняття на посаду державного виконавця включають вищу юридичну освіту та принаймні три роки стажу юридичної роботи.[12] Закон передбачає великий і детальний список обов'язків і повноважень для державного виконавця. Тим не менше, ця посада має деякі характеристики працівника канцелярії. Дуже формальний набір процедур вимагає, щоб кожна дія державного виконавця супроводжувалася виданням численних, навіть таких, що повторюються, повідомлень та документів на кожному кроці виконавчого провадження. Відповідно до одного експертного дослідження, процитованого нам в наших інтерв'ю, середньостатистична невелика справа з виконання вимагає видачі принаймні 40 окремих повідомлень та наказів, кожен з яких становить окремий правовий документ, яких повинен окремо готуватися для справи, підлягає окремому оскарженню і може привести до дисциплінарного покарання державного виконавця. Лише видача цих документів та надання відповідей на скарги і апеляції становить основну діяльність державного виконавця. І це потрібно розглядати в тому контексті, що типова кількість справ для кожного державного виконавця коливається від 100 до 150 справ на місяць, за які державний виконавець є відповідальним. З цього випливає, що в середньому державний виконавець повинен видати декілька тисяч повідомлень, наказів та інших документів протягом звичайного місяця, більшість з яких могла б бути оскаржена і які часто оскаржують. Значними є складність процедур, існування можливостей для затримки з боку боржників і об'єми роботи державного виконавця.

Вся ця робота повинна виконуватися державними виконавцями в середовищі з низьким рівнем ресурсів або капітальних вкладів. Державні виконавці виконують свої обов'язки майже без комп'ютерного обладнання, місця для зберігання документів або допомоги технічного персоналу. Один спостерігач розповів нам, що державні виконавці мають в середньому один комп'ютер на кожних 7 працівників. Крім того, їм також не вистачає засобів, які могли б сприяти їм у їхній роботі, наприклад, автомобілів, мобільних телефонів, лептопів та подібного обладнання. Державні виконавці також мало навчаються за місцем роботи.

Крім того, державні виконавці виконують цю роботу за дуже малу заробітну плату і майже без заохочувальних виплат. Державний виконавець-початківець заробляє приблизно 500 гривень (приблизно 100 доларів) на місяць, досвідчений же виконавець на керівній посаді заробляє приблизно 1200 гривень (240 доларів) на місяць. Також можливо отримати премію розміром до 40 доларів на місяць; наскільки я можу сказати, не існує чітких критеріїв для виплати премії, крім затвердження керівника виконавця. Хоча принаймні в теорії, можливо заробити заохочувальну премію за стягнення в окремій справі: в статті 47 Закону України „Про судове виконання” дозволяється виплата державному виконавцю двох відсотків від суми вартості майна, стягнутого виконавцем, максимум до „тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян” або приблизно 510 гривень (приблизно 100 доларів). Умови для отримання цієї виплати є проте дуже вимогливими: державний виконавець отримує виплату тільки якщо (1) державний виконавець стягує 100% від присудженої суми; (2) вона стягнута протягом дозволеного шестимісячного періоду з дати початку провадження у справі; (3) державний виконавець також стягує 10% виконавчого збору, який повинен виплачуватися Державній виконавчій службі; та (4) якщо всі папери належним чином заархівовані в Департаменті Державної виконавчої служби. Для того, щоб показати, як важко заробити цю комісійну винагороду, я говорив з досвідченим державним виконавцем, яка пропрацювала на виконавчій службі 17 років; вона мені розповіла, що за попередній рік вона опрацювала приблизно 3 000 виконавчих справ, а комісійну винагороду отримала тільки в 4 справах в розмірі приблизно 10 гривень (приблизно 2 долара) за кожну справу. Посадові особи Державної виконавчої служби призналися, що комісійну винагороду дуже важко заробити.

Чому так важко заробити комісійну винагороду державного виконавця? Мало коштів, присуджених судовим рішенням, стягуються у повному розмірі, що є наслідком бідних інформаційних джерел для виявлення місцезнаходження боржника і його активів, неадекватних механізмів накладення арешту та низки інших питань. Крім того, присуджені кошти повинні бути повністю стягнуті протягом шестимісячного періоду, але існують численні причини для затримок. Нечуйність та повільність працівників реєстратур, опір боржників чи осіб, яким вручений наказ суду про накладення арешту на майно боржника, що знаходиться у них, та численні апеляції роблять майже неможливим дотримання кінцевого строку. Крім того, часто досить складно стягнути 10% збору Державної виконавчої служби, навіть коли сума, присуджена судовим рішенням стягнута у повному розмірі, частково тому, що від банків не вимагається сплата збору Державної виконавчої служби, а при багатьох стягненнях конфіскуються банківські кошти. Здається, що банки вважають своїм обов'язком перед своїми клієнтами допомагати в ухилянні від виконання судових рішень. Відповідно до Закону України „Про банки і банківську діяльність”, від них вимагається лише сплата грошової суми, що вимагається в початковому рішенні суду, і не може вимагатися будь-яка додаткова сума, у тому числі грошова сума виконавчого збору. Насправді, банки ігноруватимуть платіжні доручення державних виконавців, якщо вони стосуються виконавчого збору, незалежно від того, чи він окремо зазначений у дорученні. Оскільки в більшості випадків не існує будь-якого кращого варіанту для стягнення, виконавчий збір не стягується, в результаті чого державний виконавець не може підпадати під право на отримання винагороди. Державні виконавці майже ніколи не отримують права на винагороду, і таким чином вона не впливає на їхню поведінку. Низькі заробітні плати, що виплачуються Державною виконавчою службою, становлять по суті основний їхній дохід.

Фактична відсутність заохочувальної виплати повинна розглядатися в контексті складності завершення справ в Україні. Гальмуюча поведінка банків, роботодавців та інших потенційних осіб, яким вручається наказ суду про накладення арешту на майно боржника, що знаходиться у них; повільне реагування та відмова від співробітництва з боку податкових органів влади, реєстратури, які є джерелом критичної інформації під час процесу стягнення, та інших органів; явно високий ступінь опору боржників стягненню коштів, у тому числі переказ або інші спроби приховати активи, часті апеляції стосовно незначних процедурних питань та спроби уникнення повідомлення про початок виконання - все це вимагає значних зусиль державного виконавця для завершення виконавчого провадження. Фактична відсутність значимої заохочувальної виплати безпосередньо саботує ці зусилля. Наприклад, для клієнтів банків є явно можливим відкрити нові рахунки в тому самому банку і переміщати між ними активи для ухиляння від виплат по платіжних дорученнях, а виконавцям знадобляться зусилля для того, щоб відстежити активи, коли вони переміщаються з рахунків на рахунки. Один банківський співробітник, з яким ми говорили, зауважив: „Виконавцям занадто мало платять, щоб їх це турбувало, вони фактично ніколи не роблять будь-яких зусиль для відстеження переказів між рахунками”.

Низька заробітна плата та інституційна ворожість до заохочень в поєднанні з низьким рівнем капітальних вкладень у виконавців і дуже велике, занадто рутинне робоче навантаження призводить до високого рівня текучості кадрів серед виконавців. Відповідно до слів одного високопосадовця з Державної виконавчої служби, текучість кадрів в органі становить приблизно 30% на місяць. Відповідно до інших джерел, це є перебільшенням, але тим не менше текучість кадрів є дуже високою. Це звичайно впливає на досвід співробітників у справлянні з опором і ухилянням боржників і осіб, яким вручається наказ суду про накладення арешту на майно боржника, що знаходиться у них. Це також піднімає питання підготовки. Будь-яка користь для органу від надання підготовки швидко зводиться нанівець тенденцією державних виконавців залишати цей орган протягом короткого часу. Можливо це одна з причин, чому цей орган забезпечує так мало підготовки; керівник обласної державної виконавчої служби повідомив нам, що посадові особи в його регіоні отримують приблизно чотириденну підготовку кожні три роки. З іншого боку, може бути правдою і те, що низький рівень підготовки в складній процесуальній сфері закону призводить до поганих результатів, низької зарплати і високої текучості кадрів. Високий відсоток текучості кадрів зазвичай призводить до високого рівня незадоволеності працівників.

В двох словах, орган з винятковою відповідальністю за виконання рішень цивільних судів або рішень інших органів в Україні, явно має серйозні проблеми. Найголовнішою з них є низький рівень мотивації працівників, що викликано дуже низькою заробітною платою в поєднанні з великим робочим навантаженням, що є дуже рутинним, малою кількістю заохочень, обмеженими можливостями просування по службі в рамках органу та несприятливим робочим середовищем, причини якого полягають в поганому управлінні органом та значних складнощах стягнення коштів в Україні. Дуже обмежена підготовка в поєднанні з дуже формалістичним процесуальним кодексом, численними можливостями для оскарження дій державних виконавців (у тому числі апеляції проти самого державного виконавця) за недотримання процедурних вимог, призводить до поведінки державних виконавців, яка є ворожою до інновацій та байдужою до вимог стягнення коштів. Ця система є повністю непридатною для вирішення проблем виконання судових рішень в українському середовищі.

b) Відомча неупередженість та незалежність судів

Структура ДВС створює дві неминучі проблеми для відомчої незалежності. По-перше, верховенство держави у виконавчому процесі створює ризик, що відомство почне слугувати інтересам держави, яка сплачує його рахунки та несе за нього адміністративну відповідальність. По-друге, оскільки рішення судів не мають значення доти, доки виконавче відомство не примусить до виконання цих рішень, то існує внутрішня загроза незалежності судів. Фактично, обидва ці ризики виявляються досить реальними.

Головним клієнтом відомства виступає держава. Як вже зазначалося раніше, близько 50% усіх справ, що знаходяться у відомстві, передбачають стягнення із інших сторін від імені державних відомств; ці стягнення охоплюють мито, штрафи, та дрібні фінансові стягнення, включаючи тисячі справ відносно низьких за обсягами сум, що стягуються. Таким чином, робота від імені держави складає головну частку робочого навантаження відомства, і завдяки державним дотаціям, що виплачуються через Міністерство юстиції з держбюджету, ? його головним джерелом прибутку. Увесь бюджет ДВС надходить із держбюджету, і всі зароблені ДВС кошти повертаються державі.

Таким чином, хоча держава і є основним одержувачем послуг ДВС, вона багато чого зробила для захисту себе від стягнень з боку інших. Цього вдалося досягти трьома способами: по-перше, мораторієм на арешт державних активів, що складаються з обладнання та нерухомих конструкцій; по-друге, відмовою держави виплачувати за виконання судових рішень суму більшу ніж сума, виділена наперед з Держбюджету для виконання судового рішення; та, по-третє, небажанням ДВС фактично добиватися виконання рішень, винесених проти держави, зокрема, проти Міністерства юстиції. Таке небажання ДВС робити навіть якісь зусилля, добиваючись стягнення з держави, згадувалась кількома опитаними особами, включаючи колишніх і нинішніх працівників ДВС. Причина такого небажання незрозуміла. Слід думати, що політичне верховенство Міністерства юстиції над відомством, а також залежність від державних справ у робочому навантаженні та грошовому відношенні, призводить до небажання відомства йти проти держави або арештовувати її майно.

Таке неформальне небажання ДВС стягувати гроші з держави, навіть незважаючи на офіційні обмеження стягнень, обмежує повноваження судів, навіть якщо суди мають офіційні правові повноваження накладати стягнення на державу, і це означає відмову від принципу верховенства права. Однак, проблема полягає не тільки у стягненні грошей. Якщо держава прагне використовувати політичну владу для попередження застосування до неї законів щодо стягнення грошей, те саме може стати реальністю і для правових і конституційних обмежень дій держави, або політично впливових осіб у державних структурах. Політичний вплив держави на здійснювану ДВС діяльність зі стягнень передбачає фундаментальне обмеження бажання держави взагалі дотримуватись закону.

Основним моментом є те, що виконання рішень проти держави (а також проти політично впливових осіб у державних структурах) не має залежати від відомства, контрольованого та фінансованого державою.

c) Корупція у ДВС

Робота у Державній виконавчій службі дає багато внутрішніх можливостей для корупції. По-перше, кредитори, що хвилюються про свої преміальні[CL2] , можуть пропонувати державним виконавцям (ДВ) приватні стимули, від яких офіційно відмовляється ДВ, або боржники можуть давати ДВ хабарі, щоб перешкодити стягненню. Низькі доходи ДВ створюють передумови для здійснення подібних виплат. По-друге, ДВ взагалі -це погано оплачувані працівники, які час від часу ведуть справи, де задіяні дуже великі гроші, і спокуса перехопити і собі щось від значних грошових сум залишається досить сильною. Кошти, що стягуються з боржників чи з третіх осіб в якості боргів боржників, можна обернути на прибутки не кредиторів, а самих ДВ. Нарешті, замість пропозиції плати ДВ, боржник чи кредитор може скористатися зв'язками чи політичним впливом для впливу на роботу ДВ, при чому, оплата може надійти посадовцю ДВС вищого рівня або до Міністерства (або до суду).

Зовнішні спостерігачі звертають увагу головним чином на другу з цих наведених можливостей: а саме, що ДВ отримують частку від загальної суми стягнених коштів. Саме занепокоєння цього роду викликало пропозиції створити систему моніторингу, яка б відслідковувала кожну судову постанову, що виконується ДВ, Кожне рішення має розміщуватися на Інтернет-сайті, де і кредитори, і боржники можуть перевірити це рішення, знаючи, що інформація повністю доступна. Публічна доступність інформації перешкоджатиме державним виконавцям у отриманні коштів для себе, тому що існуватиме громадська поінформованість про офіційні рішення судів.

Подібна пропозиція ставить кілька проблем. По-перше, ті кілька керівників у ДВС, з якими ми розмовляли, заперечують можливість вилучення хоч трохи значних сум державними виконавцями із загальних сум грошей, стягнених з осіб, до яких застосовані санкції, оскільки майже по всіх справах стягнені гроші одразу ж в електронному вигляді надходять на рахунок ДВС для передачі потім на рахунки клієнтів, і для окремого ДВ просто неможливо отримати доступ до стягнених коштів. Більшість справ із виконання судових рішень вважаються завершеними, коли відбувається фактичне виконання рішення, тобто, під час арешту рахунку чи то у банку боржника чи то зарплати боржника через роботодавця. зазвичай такі платежі здійснюються електронним переказом грошей. Дійсно, само відомство надто зацікавлено у попередженні подібних втрат, оскільки вони зменшують не тільки те, що отримає кредитор але й плату, яку отримує ДВС. Тому відомство розробило механізми переказу коштів, які запобігали б тратам, і один з вищих керівників відомства відзначив, що вони дуже задоволені, що практично не існує способів для крадіжки коштів окремими працівниками відомства. Отже, перш ніж розробляти систему протидії проблемі, варто провести дослідження та з'ясувати, чи проблема насправді існує.

По-друге, припустивши, що проблема крадіжки заарештованих коштів дійсно існує, важко пояснити, як цій проблемі можуть зарадити пропоновані заходи. Виконавчі ордери можуть не призвести до фактичного переказу грошей, чи призвести до переказу значно меншої суми грошей, ніж це вказано в ордері. Сама по собі публікація ордера не є інформативною з точки зору суми заарештованих коштів, вона також нічого не каже про те, чи були заарештовані кошти, чи вони були стягнені. Щоб бути інформативним, оголошення мало б містити інформацію про суму заарештованих коштів; можливо, що опублікування цієї інформації на публічно-відкритому сайті буде порушенням норм права, що охороняють невтручання у приватне життя[CL3] , і може бути небажаним для сторони, що вносить платіж, оскільки виносить на публічний розгляд частину їхніх активів. Видачі однакових квитанцій про отримання для боржника та кредитора, підписаних тим, хто передає ці кошти, чи третьою стороною, на майно боржника у якої накладено арешт, ? має бути достатньо.

Найбільшою проблемою корупції, напевне, залишається виплата грошей ДВ, що призначені змінити їхню поведінку у процесі виконання рішення, з метою або посилення, або зменшення інтенсивності вжитих заходів. Такі виплати можуть змусити ДВ знехтувати процедурними правилами чи приділяти менше уваги іншим справам, що, очевидно, суперечитиме політичним цілям державної виконавчої системи. низькі зарплати державних виконавців, зокрема у порівняні із коштами, що задіяні у справах, які вони ведуть. створює ідеальні умовами для здійснення подібних виплат.

Одне з наших джерел інформації засвідчило, що хабарництво державних виконавців призвело до випадків порушення виконавчого процесу, включаючи припинення виконання судових рішень; до незастосування накладання арешту на кошти чи власність боржника, до несвоєчасного застосування покарань, коли власність вже була прихована; до навмисного заниження вартості власності; до організації аукціонів, де участь була обмежена колом певних кількох осіб; до подібних же порушень, що або захищали боржника, або кредитора, або треті сторони. Ці приклади, якщо вони дійсно мали місце, свідчать, що ДВ можуть отримувати виплати від численних учасників чи спостерігачів виконавчого процесу (боржники, сторони, що сподіваються придбати арештовану власність за меншою ціною).

Звичайний спосіб вирішення проблеми корупції такого роду полягає у збільшенні покарань як для того, хто бере хабара, так і для того хто його дає, та посилення моніторингу і виявлення таких платежів. Проблема подібного підходу полягає в тому, що подібну поведінку досить важко виявити, державні виконавці можуть виявитися неспроможними заплатити солідні штрафи, а стимули для роботи державним виконавцем на сьогодні такі незначні, що постійна зміна кадрів підриває роботу відомства. Криміналізаційний підхід, коли відомство бореться за залучення та утримання кваліфікованих агентів, може спрацювати проти інтересів відомства. Альтернативний підхід може полягати у поєднанні криміналізації із значним збільшенням зарплатні та інших доходів державних виконавців. Але немає гарантії, що це спрацює, оскільки подібні злочини важко виміряти, і не існує вимірювання для поточного рівня корупції, для їх порівняння із зростанням чи зменшенням корупції внаслідок збільшення зарплатні, ? щоб оцінити корисність програми. Значне посилення моніторингу також важко організувати , і воно саме може збільшити корупцію. Окрім того, саме відомство, як здається, не бажає платити надто високу зарплатню зменшення привабливості корупції.

Рекомендації

Найкоротшим шляхом для вирішення всіх цих питань - невідповідності стимулів та поганого виконання відомством своєї ключової місії, очевидного саботажу незалежності судів та корупції, ? є певна форма приватизації професії виконавця. Це є широкозастосовуваним рішенням проблеми виконання рішень у колишніх соціалістичних країнах Східної Європи, а також загальновживаною практикою у Західній Європі. Хоча тут існує багато питань, які слід вирішити, але такий підхід пропонує вирішення багатьох проблем, що виникають у ДВС. У колишніх соціалістичних країнах напрацьовано широкий спектр альтернативних інституційних форм, які можуть бути використані в Україні як можливі альтернативи.

Система приватних агентів виділяється серед інших тим, що дає сильну мотивацію агентам для надання якісних послуг кредиторам, і зазвичай підлягає суворому нагляду та підпадає під жорсткі санкції з точки зору дотримання законодавства. Оскільки агент представляє кредитора, окрім його відповідальності перед державою в якості її уповноваженого, то існує досить малий ризик того, що агент не виконає певних правових дій, навіть якщо боржник - державне відомство чи підприємство, і тому постанови судів, які накладають санкції на державу, можуть відповідним чином виконуватись. Оскільки виконавці тут належним чином вмотивовані своїми діловими інтересами служити інтересам клієнта, то існує дуже мала вірогідність отримання хабарів для таємного представлення інтересів боржника, і система таким чином пропонує - окрім звичайних правових рівнів вирішення проблем - ще й ринкові гарантії, що за подібної недоброчесної поведінки агент підриватиме власний бізнес.

Однак, існують деякі базові вимоги для вибору приватизованої системи роботи. По-перше, уникнення картелізації серед виконавців. За певних обмежень, обмеження чесно регульованої конкуренції підірве стимули орієнтації на клієнта, які є мотивацією для роботи приватного виконавця судових рішень. По-друге, повинен існувати суворий та справедливий правовий і фінансовий моніторинг поведінки приватних агентів-виконавців, чіткі та прийнятні стандарт поведінки, та логічні санкції на випадок порушення всіх цих правил. Зазвичай це вимагає ефективної системи страхування, зрозумілих вимог до підготовки людей, та професійних вимог, досить високих і здатних забезпечити фахову компетентність та значну втрату капіталу для людини, яка була позбавлена довіри внаслідок неналежної професійної поведінки. По-третє, така система організації судових виконань має поєднуватись із вдосконаленнями інших складових виконавчої системи, просто щоб забезпечити можливість успішного виконання рішень приватним виконавчим агентом.

Часто з приватизацією виконавчої служби пов'язаний сумнів, чи можуть бути змушені до виконання рішення у справах незначної економічної вартості, такі, як немайнові справи. У цієї проблеми існує кілька рішень, включаючи державну субсидію для сторін, що ведуть певні категорії справ, або утримання державної виконавчої служби в якості альтернативи приватним агентам, і ця державна виконавча служба буде зобов'язана займатись такими справами.

Іншим часто висловлюваним побоюванням щодо приватизованою виконавчої системи є те, що бідніші чи віддаленіші райони залишаться без виконавчих агентів взагалі. І знову, тут можна застосовувати інституційні альтернативи. наприклад, агенти можуть отримувати ліцензію на діяльність у певних регіонах, із зобов'язанням отримувати і вести справи у регіоні, але з правом приймати справи із інших територій, так що агенти відчуватимуть конкуренцію з інших регіонів навіть якщо вони надають гарантовані послуги у власному регіоні. Інший варіант : агенти можуть бути обмежені певним регіоном; єдина проблема в цьому випадку - це забезпечити, щоб у клієнтів був належний вибір агентів.

Для успішності системи приватних агентів дуже важливо, щоб агенти підлягали професійному, неупередженому моніторингу як фінансової, так і процедурної поведінки. Державні виконавці мають діяти згідно з законом, та повинні мати сильні стимули для таких дій. Вони мають справу з потенційно великими сумами грошей своїх клієнтів, та мають скрупульозно звітувати про ці кошти, і це звітування має бути поставлене під суворий зовнішній нагляд. Постійний і обґрунтовано частий моніторинг виконавчих агентів має здійснюватись моніторинговим відомством з аудиторськими та бухгалтерськими функціями, можливо, у складі Міністерства юстиції чи іншого урядового відомства, або професійного закладу; результати моніторингу мають передбачати подання позовів до суду. Санкції повинні бути досить суворими, щоб дійсно відбити бажання до порушення правил поведінки агентами. Зазвичай практикується страхування професійної відповідальності.

III. Дотримання законодавства

Незважаючи на те, що державні виконавці є центральним органом виконання судових рішень в Україні, як ми показали, існує досить низький рівень їх підтримки та небажання з боку держави інвестувати у відомство чи створити для державних виконавців достатні стимули для належного виконання роботи. В результаті, в Україні добре розуміють, що державні виконавці виконують свої обов'язки погано. Погана підготовка, низька зарплатня та дуже низький рівень інвестицій у поліпшення роботи державних виконавців, ? все це свідчить про те, що ані держава, ані відомство не намагаються поліпшити роботу ДВС, що у свою чергу свідчить, що ані ДВС, ані держава не вважають виконання судових рішень великим суспільним чи державним пріоритетом.

Однак, фактично, таке ставлення до виконання судових рішень виявляється широко застосовуваним ставленням до законодавства взагалі в Україні. Всезагальне недотримання законодавства та неповага до закону проявляється у різний спосіб та у різних соціальних верствах. Це справедливо не тільки по відношенню до пересічних громадян, але й для основоположних суспільних інститутів, від банків до урядових виконавців та приватних роботодавців. Держава винайшла численні способи уникнення виконання прийнятих проти неї рішень; банки захищають власників рахунків і у багатьох випадках фактично санкціонують шахрайства; державні прокурори показово бездіяльні та відмовляються порушувати справи проти сторін, що порушують судові постанови або уникають правової відповідальності, навіть коли судові виконавці представляють докази таких порушень. Реєстраційна влада чи урядовці інших урядових відомств тижнями і місяцями не дають відповіді на прості запити про інформацію. Роботодавці постійно наймають працівників - „привидів”, що не зареєстровані у державній податковій адміністрації, погоджуючись з тим, що їхні працівники уникають оподаткування та не сплачують внески соціального страхування. Враховуючи таку поведінку ключових інституційних складників суспільства, годі дивуватися, що пересічні громадяни намагаються обійти чи ухилитися від виконання законів. Надзвичайно важко добиватися виконання судових рішень у подібному оточенні.