Определение последовательности обжалования постановлений и характеристика проблем, возникающих у судов при рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и значение пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях как стадии производства по делам об административных правонарушениях

1.1. Понятие и особенности пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях как стадии производства по делам об административных правонарушениях

1.2 Значение пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях как стадии производства по делам об административных правонарушениях

Глава 2. Право на обжалование (опротестование) постановления по делу об административном правонарушении

2.1 Условия подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении

2.2 Порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении

2.3 Принесение протеста по делу об административном правонарушении

Глава 3. Порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях

3.1. Подготовка к рассмотрению жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении

3.2. Рассмотрение жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении

3.3 Вынесение и оглашение решения по жалобе (протесту) на постановление по делу об административном правонарушении

3.4 Пересмотр решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении

Заключение

Список используемых источников и литературы

Приложения

Введение

Актуальность избранной темы. Одним из средств, обеспечивающих достижение задач производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в ст. 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), выступает обжалование постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Содержание норм КоАП РФ, регламентирующих процедуру обжалования, и накопленная правоприменительная практика свидетельствуют о наличии некоторых проблем, связанных с осуществлением данной юридической процедуры в судах.

Не случайно в интерпретационных актах высших судебных органов Российской Федерации значительное место уделяется вопросам обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях:

п. 10, 13, 14, 20, 21, 26, 28, 30 - 34 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях";

п. 6, 8, 11 - 14, 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях";

п. 1, 4, 9, 12 - 14, 19, 20, 23, 24, 26 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях".

Более того, поскольку в производстве по делам об административных правонарушениях важно обеспечить соблюдение установленных КоАП РФ сроков, на что ранее неоднократно обращалось внимание, теперь данные вопросы получили системное освещение в п. 11 14, 18, 20 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2007 г. N 52 "О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях".

Причина избрания в качестве объекта исследования отношений обжалования в суды объясняется тем, что из четырех возможных вариантов подачи жалобы. На постановления и решения по делам об административных правонарушениях, названных в ч. 1 ст. ЗО.1 КоАП РФ, три осуществляются исключительно в судебном порядке и только в одном предусматривается возможность обжалования вышестоящему должностному лицу, но опять-таки как альтернатива обжалованию в суд. Растущая популярность судов у россиян, достаточно высокая квалификация судейского корпуса, потенциал, заложенный в отечественной судебной системе, перспективные направления ее развития позволяют ограничить избранную тематику изучением теоретических вопросов и практики подачи в суды жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.

Действительно, наша судебная система и судопроизводство не лишены пороков. Назовем основные. "Во-первых, это традиционное и в значительной степени идеологическое понимание судьями своих целей и назначения (например, "вершить правосудие", "стоять на страже закона" и т.п.). Во-вторых, "обвинительный уклон" в установках судей. В-третьих, многие судьи не различают право и закон, видя свою задачу главным образом в преданном служении закону, исполнении его даже в тех случаях, когда закон приходит в противоречие с чувством справедливости. В-четвертых, и сам судья, и другие участники процесса, как правило, исходят из упрощенного понимания юридического познания (исследования) и оценивания". Однако перечисленное в полной мере можно отнести к другим профессиональным участникам юридической деятельности, а суды, подчеркнем, наиболее "совершенны" в этой среде.

Теоретический и практический интерес к процедуре обжалования, особенно в свете последних изменений в КоАП РФ, послужил поводом для выбора темы дипломной работы.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях.

Предметом работы выступают административно-правовые нормы, составляющие институт производства по делам об административных правонарушениях, а также работы ученых, занимающихся исследованием проблем обжалования и опротестования по делам об административных правонарушениях.

Целью исследования является комплексное рассмотрение производства по делам об административных правонарушениях на стадии обжалования постановлений, определение последовательности обжалования постановлений и характеристика проблем, возникающих у судов при рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с поставленной целью сформулированы задачи

а) определить понятийную специфику понятия пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях;

б) выявить значение пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях как стадии производства по данной категории дел;

в) охарактеризовать право на обжалование постановления;

г) проанализировать процедуру пересмотра постановлений в процессуальном смысле данной категории,

д) выработать предложения по совершенствованию института пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях.

При написании дипломной работы были использованы такие методы, как формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический, исторический и др.

Дипломная работа выполнена на основе анализа Конституции, федерального законодательства, подзаконных нормативно-правовых актов, а также практики Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и нижестоящих судов общей юрисдикции.

Тема дипломной работы избрана среди наиболее спорных институтов административного права. Вопросами производства по делам об административных правонарушениях занимались такие видные ученые, как Козлов Ю.М., Бахрах Д.Н., Габричидце Б.Н., Дугенец А.С., Масленников М.Я., Чечот Д.М. и др.

Практическая значимость исследования состоит в том, что возможно его применение как при реформировании административного законодательства России, поскольку работа содержит предложения по внесению изменений в КоАП РФ, так и непосредственно в практической работе государственных органов.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Понятие и значение пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях как стадии производства по делам об административных правонарушениях

1.1 Понятие и особенности пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях как стадии производства по делам об административных правонарушениях

На рубеже тысячелетий в Российской Федерации деятельность законодательной и исполнительной властей направлена на обеспечение своевременной качественной защиты прав и законных интересов человека и гражданина, в том числе и в административно-юрисдикционном процессе. Не умаляя достижений в защите прав граждан в недалеком советском прошлом страны, следует заметить, что в ряде случаев они не в полном объеме выполняли свои правозащитные функции, что объясняется как субъективными, так и объективными причинами. В первые годы советской власти вопросам защиты прав граждан при наложении административных наказаний практически не уделялось должного внимания, обжалование вынесенных постановлений не практиковалось по причине слабо разработанной в то время соответствующей нормативно-правовой базы. Обращение к научным работам указанного периода позволяет проникнуться духом того времени. Разнообразны были органы, налагавшие административные взыскания: ЧК, Комдезертиры, Комтруды, коллегии отделов управлений, президиумы исполкомов, продовольственные органы, чрезвычайные уполномоченные и т. д. И столь же разнообразны были не урегулированные никаким законодательным положением меры воздействия, применявшие круговую ответственность, не знавшие порядка обжалования, пересмотра постановлений. Затем положение несколько улучшилось, но в целом подход органов и должностных лиц исполнительной власти к институту обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях заслуживал некоторой критики. Например, в некоторых учебниках для студентов юридических факультетов вузов более позднего советского периода указанному направлению деятельности исполнительной власти посвящалось в буквальном смысле слова всего несколько строк. Будущие юристы в силу объективных причин не получали должного представления о важности административно-процессуальной деятельности должностных лиц государственных органов по защите прав граждан при применении административных наказаний за совершенные проступки.

Совершенно иной подход просматривается в современных условиях российской действительности, характеризующейся реальными действиями органов исполнительной власти по построению в стране правового государства. Например, И. А. Галаган отмечал, что «обжалование, опротестование и пересмотр постановлений о наказаниях служит целям укрепления правопорядка, всемерной охраны прав и интересов граждан, является способом предотвращения или устранения нарушений законности в вопросах административной ответственности. Пользуясь правом обжалования, гражданин может доказать свою невиновность или несоразмерность наложенного наказания его личности и материальному положению, а прокурор может устранить нарушение закона» .

М. Я. Масленников, рассматривая обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, отмечает, что «главная цель этой стадии производства проверка законности, обоснованности и справедливости принятых решений. На этой стадии проверяется также реальность гарантированных Конституцией прав и законных интересов граждан». Следует обратить внимание на заслуживающую уважения и должной оценки позицию ученого, заключающуюся в отнесении к целям проверки не только необходимости соблюдения законности и обоснованности, но и, что очень важно, - справедливости вынесенного по делу решения. К сожалению, в работах других авторов эта мысль практически не просматривается. А ведь в необходимости соблюдения справедливости находит свою реализацию, как отмечалось ранее, важнейший принцип административно-юрисдикционного процесса - принцип индивидуализации, призванный как раз защитить интересы привлекаемых к ответственности лиц. Важной гарантией как защиты интересов граждан, так и реализации указанного принципа производства, по нашему мнению, и должна являться обязанность должностных лиц органов административной юрисдикции устанавливать справедливость обжалуемого применения административного наказания. Думается, что подобная позиция правоприменителя в полном объеме отвечает требованиям правового государства.

В настоящее время в административно-юрисдикционном процессе возрастает роль защитника, призванного оказать привлекаемому к ответственности лицу квалифицированную юридическую помощь. «Правосознание общества уже не определяется произволом власти и всеобщим бесправием - сама власть открыто провозглашает идеал правового государства и пытается привлечь на свою сторону в первую очередь правозащитников. Именно с развитием правосознания властных элит приобретает особую значимость искусство правовой аргументации» .

Одной из необходимых составляющих данной деятельности в современных условиях является совершенствование действующего законодательства, как Федерального, так и субъектов Российской Федерации, регулирующего административно-правовые отношения.

Особую актуальность рассматриваемая проблема приобрела после принятия в декабре 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, обозначившей ряд задач, важнейшей из которых, по нашему мнению, является в том числе и защита прав на обжалование и опротестование вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях. Важной вехой в реализации рассматриваемого направления деятельности государственной власти в стране является принятие в декабре 2001 г. и вступление в силу 1 июля 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Порядку обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях посвящена глава 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Сразу же отметим изменение законодателем названия рассматриваемой в данном случае главы - в утратившем в настоящее время силу КоАП РСФСР 1984 г. она называлась «Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении», в новом же законе мы видим эту главу под названием «Пересмотр постановлений и решений по делам об административном правонарушении». Думается, что в деятельности органов административной юрисдикции, призванных руководствоваться правовыми нормами, революционных изменений не предвидится в условиях действия нового закона. КоАП 2001 г. по количеству содержащихся статей повторяет старую редакцию их, более того, собственно содержательная часть новой редакции в основном сохранила общую правовую идеологию Кодекса 1984 г. КоАП Казахстана в разделе содержит 31 статью. Но и это не все. Указанный закон бывшей союзной республики вопросам обжалования постановлений посвятил 3 главы:

глава 39. Пересмотр не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях;

глава 40. Пересмотр вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях и определений по результатам рассмотрения жалоб, протестов на них;

глава 41. Реабилитация. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях.

Не вызывает никаких сомнений, что позиция казахстанского законодателя значительно выигрывает по отношению к позиции российской законодательной ветви власти. Детальный анализ норм КоАП Казахстана позволяет утверждать о более высоком уровне правовой защищенности субъектов административно-юрисдикционного процесса. Это проявляется в появлении совершенно новой для российского административного права главы, в которой определен механизм возмещения вреда, причиненного незаконными действиями соответствующих должностных лиц. Казахский административист А. А. Таранов, комментируя происшедшее, верно отметил, что «следуя логике процессуального производства, законодатель выделил вопросы возмещения вреда, причиненного незаконными действиями органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях в самостоятельную главу, посвященную реабилитационным процедурам. В общеправовом смысле реабилитация означает восстановление в правах... Реабилитация означает реализацию процедуры признания невиновности лица, привлеченного к административной ответственности». Вызывает серьезную озабоченность, что по данному пути до настоящего времени не пошел российский законодатель. Более того, предложения такого рода практически не встречаются в отечественной юридической литературе.

1.2 Значение пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях как стадии производства по делам об административных правонарушениях

Возвращаясь к российскому закону, отметим, что право обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях по КоАП России представляет собой гарантированную государством возможность восстановления нарушенных прав и охраняемых интересов граждан, средство выявления и устранения недостатков в деятельности органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Не случайно в специальной юридической литературе стадия обжалования и опротестования справедливо рассматривается как важная гарантия законности и обоснованности применения административных взысканий.

Следует отметить, что рассматриваемое административно-процессуальное действие неоднократно становилось объектом тщательного изучения учеными-административистами. Учитывая важность вопроса, представляется необходимым остановиться на анализе существующих на страницах юридической литературы различных точек зрения, высказанных в разное время по данному вопросу. Считаем необходимым обратиться к работам некоторых из них.

«Выполнение требований закона об обоснованном и законном решении вопросов правоприменения в административно-юрисдикционном процессе, -отмечал М. Я. Масленников, - обеспечивается посредством соблюдения юридических гарантий личности, представляющих собой совокупность правовых условий и средств восстановления нарушенного права. В числе таких гарантий определяющее положение занимает институт обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях» .

«Важнейшими предпосылками твердого соблюдения гарантий прав личности в административно-юрисдикционном процессе» охарактеризовал данный институт А. П. Шергин. «Институты обжалования и пересмотра постановлений имеют, - по его мнению, - своей целью не только отмену незаконного акта органа административной юрисдикции, но и реальное восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан». Исключительно важное значение рассматриваемой стадии придает Н. Г. Салищева, отмечая, что «гражданин играет самую активную роль в защите своих прав, имея полную возможность выступить с инициативой пересмотра постановления, а также непосредственно участвуя в пересмотре решения». Конкретность предназначения правовых норм на рассматриваемой стадии административно-юрисдикционного процесса отметил В. Е. Севрюгин, взяв за основу высказанное ранее мнение И. А. Галагана о том, что «пользуясь правом обжалования, гражданин может доказать свою невиновность или несоразмерность наложенного взыскания его личности и материальному положению...». Более того, практика идет по пути увеличения числа жалоб, поступающих в судебные органы. В стране формируется новое направление, призванное повысить степень правовой защиты граждан, - административная юстиция. «Данный вид юстиции, отмечают Н. Г. Салищева и Н. Ю. Хаманева, - представляет собой юридическую форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти...

Такие споры имеют специфический административно-правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения)».

Мнения указанных ученых позволяют судить об обеспечении реализации принципов законности и индивидуализации в юрисдикционной деятельности соответствующих должностных лиц.

Содержание вступившего в силу 1 июля 2002 г. КоАП России характеризуется усилением защиты прав граждан. «...В КоАП РФ перенесен центр тяжести на защиту прав граждан, - отмечают Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявский, - перемещен акцент с охраны интересов государства на защиту прав, законных интересов, свобод гражданина, человека, что придает новому Кодексу черты подлинно демократического и нормативного документа, федерального закона с внутренне присущими ему глубоко гуманистическими сущностью и направленностью» . В то же время ряд авторов, не умаляя роли и места института обжалования вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях в общей системе общественных отношений, высказывают определенного рода сомнения в правильности позиции разработчиков соответствующего раздела КоАП России при конструировании отдельных статей, регламентирующих процессуальный порядок возможного пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, соотношение норм нового КоАП с наработанной многолетней практикой рассмотрения подобных споров в порядке гражданского судопроизводства.

Приведенные мнения известных российских ученых-административистов и их коллег из стран СНГ свидетельствуют об исключительной важности стадии обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях.

И совершенно непонятна точка зрения, в том числе и некоторых вышеназванных авторов, о роли, месте и значении института обжалования и пересмотра постановлений в производстве по делам об административных правонарушениях. Например, Д. Н. Бахрах и Э. Н. Ренов считают, что в отличие от других, стадия пересмотра является факультативной, необязательной . Эту же точку зрения разделяют также А. П. Шергин и М. Я. Масленников . Неоднозначный, но обнадеживающий подход к рассматриваемому вопросу имеют А. П. Алехин и Ю. М. Козлов. В вышедшем в 1994 г. учебнике по административному праву содержится указание на факультативность стадии обжалования, но с течением времени произошло изменение изложенной позиции. Мысль о факультативности, необязательности стадии обжалования или опротестования вынесенного постановления не нашла своего подтверждения. Заслуживает уважения позиция ученых, признавших, по нашему мнению, допущенную ошибку и решившихся на ее исправление.

К сожалению, мнение о факультативности, необязательности стадии обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях можно встретить также во многих используемых студентами учебниках по административному праву. Оно, по нашему мнению, ошибочно.

Участниками производства по делам об административных правонарушениях, как правило, являются две стороны: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и, соответственно, привлекаемое к административной ответственности, и правоприменительный орган. Как известно, правила поведения участников производства содержатся в правовых нормах, регламентирующих порядок его осуществления. Для обеих сторон эти правовые нормы едины, более того, они формулируются как права для одних и как обязанности для других участников этого же производства.

Применительно к рассматриваемой проблеме изложенное будет выглядеть следующим образом: обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях является правом (но не обязанностью) для лица, привлекаемого к административной ответственности, или потерпевшего. В данном случае приемлемо мнение ученых о факультативности, необязательности стадии обжалования, это полностью зависит от волеизъявления правонарушителя.

С другой стороны, факт обжалования постановления трансформируется в обязанность (а не право) правоприменительного органа рассмотреть поступившую жалобу.

Правоприменительный орган в данном случае обязан не просто рассмотреть жалобу, но и принять одно из обязательных решений, предусмотренных ч. 1 ст. 30.7 КоАП России.

В данном случае речь о необязательности процессуальных действий со стороны органа правоприменения вообще не идет. Возможность поступить тем или иным образом для лица, привлеченного к административной ответственности, или потерпевшего, а также обязанность совершения определенных процессуальных действий правоприменительным органом является неотъемлемым элементом стадии обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях.

Представляется, что обжалование и опротестование постановлений необходимо характеризовать как важную стадию производства, позволяющую на основе единообразного толкования закона выявить и устранить, возможно, допущенные ошибки, а факультативность, необязательность применять лишь при характеристике действий лиц, привлекаемых к административной ответственности, и потерпевших. Уместно отметить, что высказанное ранее автором сомнение в факультативности стадии обжалования и опротестования постановлении по делам об административных правонарушениях не осталось незамеченным, получило поддержку в последующих научных исследованиях.

Глава 2. Право на обжалование (опротестование) постановления по делу об административном правонарушении

2.1 Условия подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении

Право обжалования действий и решений органов государственной власти является одним из приоритетных прав и свобод граждан, установленных ст. 46 Конституции России, поэтому пробелы, несогласованности, коллизии и иные дефекты правовых норм и обусловленные ими юридические конфликты, порождаемые или иным образом связанные с органами государственной власти, должны быть сведены к минимуму. Тем более считаем недопустимыми нарушения со стороны самих государственных органов в отношении лиц, привлекаемых к административной ответственности. Правоприменительные ошибки, к сожалению, имеют место. Один из основных источников таких ошибок - смешение процессов, когда при вынесении решений по жалобам в судах применяются нормы как КоАП РФ, так и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), в то время как вопросы обжалования в этих законах разрешаются различным образом.

По общему правилу под обжалованием понимаются различные формы апелляции или пересмотра, которого может добиваться пострадавшая сторона относительно административного акта или решения. Часто это понятие включает в себя внутренний для органа власти апелляционный процесс, за которым следует одна или более форм внешних процессов. Внешние процессы включают в себя подачу апелляции по поводу качества административного акта в суд .

Предмет дипломной работы достаточно точно обозначен в ее названии, однако неизбежны некоторые отступления, поскольку мы не только ограничиваем свои задачи поиском и обозначением проблем, но и предлагаем возможные пути их разрешения. Последние в отдаленной перспективе должны привести к созданию института административной юстиции, в понимании которого мы придерживаемся традиционного подхода. Идея административной юстиции "порядка рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере государственного управления"3 неизбежно будет реализована в России. Данный институт предусмотрен Конституцией России и путь "от идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству" начат - на рубеже тысячелетий был разработан проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", а скептики и противники этой идеи могут только поучаствовать в обсуждении деталей построения российской административной юстиции.

КоАП РФ действует уже несколько лет, споры в сфере государственного управления продолжаются, а значит, необходимы, пусть временные, "рецепты" разрешения возникающих в судах проблем обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Их можно сгруппировать в несколько блоков: субъекты обжалования, основания подачи жалобы, форма и содержание жалобы, этапы обжалования, сроки, связанные с процедурой обжалования, порядок рассмотрения жалоб, типичные существенные и несущественные ошибки, выявляемые в процессе пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, виды и содержание решений по результатам рассмотрения жалобы.

Субъектами обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах выступают:

- в соответствии с ч. 1 ст. ЗОЛ КоАП РФ субъекты, указанные в ст. 25.1 -25.5 КоАП РФ: "виновная", потерпевшая стороны, их законные представители, а также адвокат или иные лица, оказывающие сторонам юридическую помощь;

- в порядке ст. 30.10 КоАП РФ предусмотрено участие прокурора.

Лицами, в отношении которых ведется производство по делу, могут выступать физические лица (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства), в том числе должностные лица, а также юридические лица. Юридические лица или лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении, как предусмотрено ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, обжалуют их в арбитражный суд в соответствии с § 2 главы 25 АПК РФ. Если юридическое лицо является потерпевшим, то обжалование осуществляется его законным представителем или представителем в суд или в арбитражный суд в зависимости от субъекта правонарушения. Вопросы производства по делам об административных правонарушениях, включая вопросы обжалования, отличаются качественным своеобразием и, на наш взгляд, нуждаются в самостоятельном изучении, которое будет проведено в третьей главе дипломной работы.

Обжалование от имени физических лиц могут осуществить это лицо лично, его защитник или представитель, а если оно является несовершеннолетним либо по своему физическому или психическому состоянию лишено возможности самостоятельно реализовывать свои права, то его законный представитель (родители, усыновители, опекуны или попечители). Родственные связи или соответствующие полномочия должны быть удостоверены документами (паспорт, ордер, доверенность и др.)- Защитник и представитель могут участвовать в производстве по делу с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Эти правила касаются не только физических лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, но и потерпевших.

Статьей 25.5 КоАП РФ предусмотрено участие в производстве по делам об административных правонарушениях защитников и представителей, однако суммы, выплачиваемые адвокату или иному лицу, способному оказать юридическую помощь сторонам производства по делу об административном правонарушении, не включаются в издержки по делу (ч. 1 ст. 24.7 КоАП РФ). Это не означает, что права сторон на юридическую помощь в производстве по делу об административном правонарушении ограничены, возмещение произведенных затрат возможно в порядке гражданского судопроизводства. Вопрос о возмещении затрат на защитников и представителей может быть разрешен судом в ходе рассмотрения дела по существу, что вытекает из смысла ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ.

Круг субъектов обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в судах сужается до лица, в отношении которого ведется производство по делу, его защитника и прокурора, если производство ведется по правонарушениям, которые не влекут причинение физического, имущественного или иного вреда. Поскольку одной из основных особенностей административных правонарушений выступает то, что по конструкции их составы, как правило, формальны, постольку и круг субъектов обжалования постановлений по таким делам, как отмечено выше, сужается. В этой связи считаем одним из недостатков современного законодательства России отсутствие возможности подачи жалобы на административные решения не только участниками производства по делу, а другими субъектами.

Представляется, что поскольку в качестве участников производства по делу об административном правонарушении не названы должностные лица, допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении не только с момента составления протокола об административном правонарушении, но и во всех других (с 1 июля 2008 г. - шести) случаях, перечисленных в ч. 4 ст. 28.1. Они уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ), то они не могут напрямую выступить инициаторами пересмотра дела. Вместе с тем ст.30.9 КоАП предусмотрены такие случаи. Можно предположить по крайней мере два таких случая, если:

материалы дела были переданы на рассмотрение уполномоченному в соответствии с главой 23 КоАП РФ судье, органу, должностному лицу, а вынесенное постановление по каким-либо причинам не удовлетворяет должностное лицо, направившее протокол и другие материалы;

материалы дела, переданные на рассмотрение уполномоченному в соответствии с главой 23 КоАП РФ судье, органу, должностному лицу, были им возвращены на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ без обоснования мотивов или по мотивам, которые должностное лицо, направившее протокол и другие материалы, по каким-либо причинам считает несущественными.

В первом случае для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотрен только один вариант инициирования процедуры обжалования - посредством обращения к прокурору с просьбой принести протест на вынесенное постановление по делу об административном правонарушении. Вопрос, насколько эффективно такое обращение и как часто оно применяется, не обсуждаем, поскольку в этом случае законодательством предусмотрен по крайней мере хотя бы один вариант действия для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Оспаривание во втором случае в КоАП РФ не предусмотрено, а теоретическая возможность спора о правильности составления протокола и оформления других материалов дела либо полноты представленных материалов на практике приводит порой к обострению взаимодействия правоохранительных органов, а нередко - к их противостоянию и различным формам конфронтации. Безусловно, такое положение неприемлемо, поскольку споры между государственными органами возможны, допустимы, как и должны быть предусмотрены процедуры их разрешения. Поскольку невозможно конкретизировать оценочные критерии правильности и полноты, то полагаем возможным дополнить КоАП РФ нормой (например, ч. 4 ст. 29.4), которая предоставит должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, легальный способ оспорить определения о возвращении протокола и других материалов, выносимые судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело.

Ряд проблем может возникнуть в связи с основаниями подачи жалобы. Согласно ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ могут быть обжалованы в порядке главы 30 КоАП РФ не только постановления по делам об административных правонарушениях, но и определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Перечень документов, которые могут быть обжалованы в рамках производства по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном КоАП РФ, этим исчерпан. А можно ли обжаловать иные процессуальные действия до вынесения постановления по делу об административном правонарушении? Как обжаловать протокол об административном правонарушении военнослужащим и иным лицам, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов? Поскольку специальной процедурой обжалования по КоАП РФ такие ситуации не предусмотрены, то, очевидно, следует руководствоваться общей нормой, установленной главой 25 ГПК РФ.

При подаче жалобы в порядке, предусмотренном ГПК РФ (оспаривание, кассационное производство), значительная роль уделяется вопросам формы (реквизитам) и содержания такого документа. В главе 30 КоАП РФ таких требований к жалобе на постановление по делу об административном правонарушении не содержится, что вызывает ряд вопросов:

- допускается ли подача жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в устной форме или посредством электронных средств связи: телефона, факса, электронной почты?

- как поступить должностному лицу, органу, вынесшему постановление по делу об административном правонарушении, если в жалобе, поданной в соответствии с ч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ, адресат не назван, следует ли признать жалобой документ, в котором содержится только требование уменьшить размер назначенного наказания, но не оспаривается факт правонарушения?

- можно ли признать жалобой документ, в котором не приводится приемлемых доводов (например, недовольство манерой поведения, речью, одеждой должностного лица, рассматривавшего дело) в обоснование требования об отмене принятого решения?

Что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении должна отвечать общим требованиям, установленным для обращений граждан в органы государственной власти, по форме: указание адресата, "стандартных" сведений об обращающемся лице, название документа -жалоба на постановление по .делу об административном правонарушении, сведения о постановлении по делу об административном правонарушении (рассмотревшее должностное лицо (орган), номер, дата, место вынесения), подпись и дата.

Поскольку ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ обязывает суд рассматривать дело в полном объеме, независимо от доводов жалобы, то по содержанию в жалобе может быть указано только требование о пересмотре дела. Считаем, что это справедливо, поскольку гражданин должен иметь право на проверку вынесенного постановления по делу об административном правонарушении, и соответствует принципу, закрепленному в ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ: "Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность". Это шаг вперед на пути к реализации идеи того, чтобы гражданин выступал в производстве по делу не "жалобщиком", просителем, а полноправной стороной в споре с государством. Получается, что по КоАП РФ, в соответствии с которым осуществляется также оспаривание решений административного органа о привлечении к административной ответственности в порядке, предусмотренном § 2 главы 25 АПК РФ, в отличие от норм ГПК РФ имеет юридическое значение факт подачи жалобы, а не ее содержание.

Тем не менее можно внести предложения о внесении дополнений в законодательство: при подаче жалобы на постановление по делу об административном правонарушении указывать также следующее:

- основания, по которым лицо, подающее жалобу, считает неправильным вынесенное постановление по делу об административном правонарушении;

- конкретные требования по пересмотру постановления по делу об административном правонарушении (указаны в ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ);

- перечень прилагаемых доказательств;

- в случае пропуска срока обжалования - ходатайство о его восстановлении;

- требование о возмещении произведенных затрат в соответствии со ст. 15 и 1070 Гражданского кодекса РФ, если в производстве по делу участвовал защитник (представитель).

Жалоба на постановление и решение по делу об административном правонарушении подается в суд по месту рассмотрения дела. Как правило, жалоба подается в письменной форме, но законодательно не запрещены иные способы, поэтому в зависимости от технической возможности, квалификации персонала суда допускаем возможность подачи жалобы в иной, не только письменной форме .

Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлены формы подачи обращений: письменная и устная; ст. 2 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 г. N 124-3 "О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Нижегородской области" также предусмотрена возможность подачи обращений телеграммой или факсимильной связью. Считаем, что расширение форм информационного взаимодействия граждан и органов власти полностью отвечает современным условиям.

Претензии по жалобе излагаются произвольно, поскольку обязательные элементы жалобы законодательно не установлены, в связи с чем отсутствие правовой мотивации не может служить основанием для отказа в принятии жалобы. Желательно свои доводы подтвердить имеющимися в деле доказательствами. Жалоба должна завершаться изложением требований заявителя исходя из полномочий инстанций, куда она направляется.

Недостатки содержания жалобы не могут повлечь негативных правовых последствий для заинтересованных лиц, например таких, как приостановление или прекращение производства и т.д. Подача жалобы с соблюдением норм ст. ст. 30.2 и 30.3 КоАП РФ автоматически вызывает обязанность судей, должностных лиц соответствующих инстанций рассмотреть ее, проверить законность и обоснованность постановления по делу об административном правонарушении.

2.2 Порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении

КоАП РФ определен порядок обжалования. Жалоба подается указанными лицами в вышестоящий орган, по отношению к вынесшему обжалуемое постановление:

1) вынесенное судьей - в вышестоящий суд;

2) вынесенное коллегиальным органом - в районный суд по месту на хождения коллегиального органа;

3) вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;

4) вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации - в районный суд по месту рассмотрения дела;

5) по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Предварительное изучение специальной юридической литературы позволяет судить о неоднозначном понимании настоящего раздела КоАП России. Можно встретить ошибочное мнение об адресате жалобы. Например, анализируя ч. 1 ст. 30.2 КоАП России, С. Всеволодов и Ф. Багаутдинов утверждают, что «поскольку в тексте этой статьи применен термин «соответствующий» и поскольку именно заявителю законом предоставлено право выбора той инстанции, куда он желает обратиться с жалобой, можно сделать вывод, что жалоба со всеми материалами дела направляется тому органу, которому она адресована лично заявителем. Именно это правило должно действовать, даже если заявителем не соблюдены правила о подведомственности». Налицо явная ошибка авторов. Действующее административное законодательство предусматривает подачу жалобы и рассмотрение ее только в вышестоящий по отношению к органу, непосредственно вынесшему обжалуемое постановление. При этом закон не предусматривает каких-либо исключений. Следовательно, утверждение авторов о направлении материалов дела «тому органу, которому она (жалоба) адресована лично заявителем ... даже если заявителем не соблюдены правила о подведомственности», мягко выражаясь, не выдерживает никакой критики. Обратим внимание, что в цитате нет упоминания о правомочном органе административной юрисдикции. Возникает закономерный вопрос, а что делать, если жалоба направлена в орган, некомпетентный вообще рассматривать жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях? Следует поправить уважаемых цитируемых авторов: жалобу с необходимыми материалами дела следует направлять, как отмечалось ранее, в вышестоящий по отношению к органу, непосредственно вынесшему обжалуемое постановление, таково требование действующего законодательства (ч. 1 ст. 30.1 КоАП России).

Достоинством действующего законодательства является правовая норма о том, что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается (ч. 4 ст. ЗОЛ КоАП).

Если жалоба на постановление по делу об административном правонарушении поступила одновременно в суд, вышестоящий орган и вышестоящему должностному лицу, в соответствии с ч. 2 ст. 30.1 КоАП России она рассматривается судом.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу. Жалоба со всеми материалами дела в течение трех суток со дня ее поступления направляется в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Анализ правоприменительной практики свидетельствует, что при этом какие-либо процессуальные действия не проводятся, решения не принимаются. Следовательно, представляется необходимым срок направления жалобы с делом компетентному органу (должностному лицу), правомочному ее рассматривать, с трех сократить до одних суток, тем самым обеспечить максимальную оперативность чисто технической процедуры. Это придаст процессу быстроту и будет способствовать сокращению общей временной продолжительности процесса в целом.

Вызывает уважение позиция российского законодателя, внесшего в новый КоАП существенные уточнения порядка подачи жалобы. В советском кодексе предусматривалось, что жалоба должна подаваться в орган, непосредственно вынесший обжалуемое постановление. На практике и в юридической литературе прошлых лет можно было встретить предложения о возможности направления жалобы непосредственно в орган (должностному лицу), правомочному ее рассматривать, одновременно предоставив последнему право истребования всех необходимых материалов дела. Часть 3 ст. 30.2 КоАП на законодательном уровне допускает возможность подачи жалобы непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать. Эта правовая норма направлена на защиту прав привлеченных к ответственности лиц.

Важным моментом, также способствующим защите прав и законных интересов граждан, является норма КоАП России, предусматривающая, что жалоба на постановление судьи о назначении самого сурового административного наказания в виде административного ареста подлежит направлению в вышестоящий суд в день ее получения.

В случае, если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, должностного лица, которым обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, она направляется на рассмотрение по подведомственности в течение трех суток.

Как отмечалось ранее, вопросы защиты нарушенных прав и законных интересов граждан должны находиться в центре внимания органов исполнительной власти и ее правомочных должностных лиц. Положительным примером в данном случае является подход некоторых федеральных органов исполнительной власти, значительно повысивших уровень ответственности за принимаемые по итогам рассмотрения жалобы решения. В качестве примера можно вспомнить порядок рассмотрения жалоб на постановления по делам о нарушениях законодательства о средствах массовой информации. Приказом Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций от 22 августа 2002 г. № 159 определено, что жалобы на постановления, вынесенные руководителями территориальных управлений МПТР России и их заместителями, по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.17 и 13.22 КоАП, должен рассматривать заместитель Министра. Несомненно, что рассмотрение жалобы на постановление о наложении административного наказания на уровне заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти будет способствовать повышению качества административно-юрисдикционной деятельности подчиненных должностных лиц. Вызывает сожаление, что обозначенный подход к повышению ответственности за принятие решения по делам об административных правонарушениях не получил своего развития в иных федеральных органах исполнительной власти.

Действующий КоАП России, к сожалению, должным образом не урегулировал некоторые процессуальные особенности порядка обжалования постановлений о наложении административного наказания. В первую очередь это относится к подаче жалобы должностными лицами в случаях привлечения их к ответственности за совершенные административные проступки, не связанные с исполнением своих должностных обязанностей, например, управление автомобилем в состоянии алкогольного или иного опьянения. «Практике известны случаи, - замечают по данному поводу Т. Н. Хохлова и С. Н. Бочаров, -когда привлеченные к ответственности должностные лица оформляют личные жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях на бланках соответствующих предприятий, присваивают этим обращениям исходящие номера, заверяют свои подписи печатями юридических лиц, почтовые расходы производят за счет предприятия, т. е. в личных целях используют средства и реквизиты, являющиеся принадлежностью юридического лица» . Результаты изучения правоприменительной практики свидетельствуют, что указанные факты нарушения правовых предписаний действующего законодательства об административных правонарушениях не единичны. Данные нарушения характерны для административно-юрисдикционных правоотношений, субъектами которых выступают должностные лица коммерческих структур, где эффективность действия правовых норм не отвечает в полном объеме предъявляемым требованиям. В правоприменительной практике следует неукоснительно руководствоваться правилом, согласно которому должностное лицо за совершенный проступок к административной ответственности привлекается в индивидуальном порядке и, следовательно, должно нести ответственность индивидуально, не перекладывая ее бремя на других лиц или бюджеты организаций, предприятий или учреждений, членом которых является. В соответствии с ч. 1 ст. 30.1 КоАП России юридические лица не являются субъектами института пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, а следовательно, не имеют права оформлять свои жалобы на бланках организаций. Неверным является также и отнесение возникающих при этом финансовых затрат на счет организаций. Подобные поступки должностных лиц любого уровня надлежит расценивать как существенное нарушение действующего законодательства, а, может быть, и на законодательном уровне требует своего разрешения вопрос о внесении в КоАП России нормы, не допускающей рассмотрения подобным образом оформленных жалоб.

По общему правилу, в соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП, жалоба может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления о привлечении к административной ответственности. В то же время законодатель в целях защиты прав и законных интересов субъектов избирательной кампании предусмотрел иной, пятидневный срок подачи жалобы. Указанный срок распространяется на обжалование постановлений о привлечении к ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 5.1 - 5.25, а также ст. 5.45 - 5.52 КоАП России. Введенная в КоАП России в 2003 г. правовая новелла, по нашему мнению, представляется не в полном объеме продуманной и взвешенной. С одной стороны, понятно стремление законодательной власти минимизировать время между вынесением обвинительного вердикта в отношении участника выборов за совершенный противоправный проступок и принятием по нему решения в случаях несогласия заинтересованного лица. Думается, что эту задачу должен решать другой процессуальный срок - срок рассмотрения поступившей жалобы. Действительно, по нашему мнению, он должен быть максимально сокращен до оптимальной временной продолжительности.