Определение последовательности обжалования постановлений и характеристика проблем, возникающих у судов при рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях

С другой же стороны, применение сокращенного в два раза срока обжалования постановлений, предусмотренных ч. 3 ст. 30.3 КоАП России, в практической деятельности в определенной мере будет ущемлять провозглашенные и гарантированные Конституцией Российской Федерации права личности. Законодатель в данном случае почему-то не предоставил гражданам возможности восстановления пропущенного срока обжалования. Отмеченная привилегия распространяется только на общий порядок обжалования, предусмотренный ч. 1 ст. 30.3 Кодекса.

Содержательная часть ст. 30.3 КоАП России обязывает законодательную власть принять незамедлительные меры по скорейшему устранению указанного противоречия закона. По нашему мнению, ч. 3 рассматриваемой статьи необходимо считать ч. 2, а нынешнюю ч. 2 надлежит переместить ниже и считать ее ч. 3, внеся в нее необходимые изменения. Слова «предусмотренного частью 1...» заменить словами «предусмотренного частями 1 и 2...».

В отличие от Уголовно-процессуального кодекса РФ, где факт подачи жалобы приостанавливает исполнение решения, в КоАП РФ данный вопрос не нашел закрепления. В этом случае следует руководствоваться общим правилом, установленным Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (в ред. от 14.12.1995 N 197-ФЗ) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"39. Согласно ст. 4 Закона, приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого постановления по делу об административном правонарушении. Ходатайство о приостановлении исполнения решения может быть изложено в жалобе.

2.3 Принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении

Производство по делам об административных правонарушениях имеет достаточно сложную структуру. В производстве по делам об административных правонарушениях участвуют различные субъекты, у которых соответствующий правовой статус. Административно-правовой статус участника производства по делам об административных правонарушениях зависит от того, какое место он занимает в соответствующем юрисдикционном производстве. Необходимо сказать, что в производстве по делам об административных правонарушениях есть участники, которые имеют собственный интерес, - это прежде всего лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший. Есть группа участников, которые содействуют эффективной деятельности по осуществлению производства по делу об административном правонарушении; это, прежде всего, свидетель, эксперт, специалист, переводчик.

Прокурор в производстве по делам об административном правонарушении занимает особое место. Как отмечается в ст. 24.6 КоАП РФ, Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

Прокурор в пределах своих полномочий вправе:

- возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

- участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

- приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (ст. 25.11 КоАП РФ).

Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель при наличии оснований возбуждает производство по делу об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами:

- освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

- опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

- вносит представление об устранении нарушений закона.

Должностные лица органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Как отмечается в научной литературе, "...важнейшей административно-процессуальной формой прокурорского надзора является принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении" . Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Что касается протеста на постановление по делу об административном правонарушении, то п.З ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ наделяет прокурора в пределах его полномочий правом приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле. Статья 29.9 КоАП РФ устанавливает два вида таких постановлений:

а) постановление о назначении административного наказания;

б) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. При этом постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении может выноситься в случае:

в) наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ;

г) объявления виновному устного замечания в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ;

д) прекращения производства по делу и передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления.

Здесь следует учитывать специфику закрепленной в гл. 30 КоАП РФ процедуры пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

Так, ст. 30.2 КоАП РФ устанавливает порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, который применим и к случаям принесения протеста прокурором. При этом прокурор может по своему усмотрению направить протест в орган административной юрисдикции, принявший соответствующее постановление, либо непосредственно оспорить незаконное решение в суд или вышестоящему лицу, уполномоченным его рассматривать.

Целесообразно использовать процедуру прямого обращения в орган (суд, должностному лицу), правомочный рассмотреть протест. Это, во-первых, позволит сэкономить время. Во-вторых, обращение напрямую в вышестоящую инстанцию более приемлемо и с точки зрения логики, поскольку в противном случае протест адресуется органу, который не вправе его рассмотреть по существу и принять основанное на законе решение. П.1 ст. 23 Закона о прокуратуре также корреспондирует данной позиции, предоставляя право прокурору или его заместителю приносить протест на незаконный правовой акт в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

Статья 30.1 КоАП определяет органы и должностных лиц, которым адресуется протест. Так, протест направляется на постановление:

- вынесенное судьей, - в вышестоящий суд;

- вынесенное коллегиальным органом, - в районный суд по месту нахождения коллегиального органа;

- вынесенное должностным лицом, - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;

- вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, - в районный суд по месту рассмотрения дела.

Статья 30.3 КоАП РФ устанавливает, что жалоба, а равно и протест на постановление по делу об административном правонарушении могут быть поданы в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Таким образом, законодатель установил две точки отсчета для обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, равно как и для опротестования, поскольку ч. 1 ст. 30.10 Кодекса содержит прямую ссылку на ст. ст. 30.1 - 30.3 КоАП РФ.

Вместе с тем прокурор фактически не в состоянии обеспечить сплошную проверку всех принимаемых в рамках его территориальной или пообъектной юрисдикции и не вступивших в законную силу решений как судебных, так и несудебных органов. Поэтому основной акцент в работе следует ставить на оспаривании в надзорном порядке вступивших в законную силу решений.

Определенное внимание следует уделить и вопросу мотивационной стороны протеста прокурора на незаконное, по его мнению, постановление по делу об административном правонарушении. Для удобства рекомендуется руководствоваться положениями ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, определяющей какого рода решение может быть вынесено по результатам рассмотрения жалобы (протеста). Так, прокурор вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении в случаях, когда:

а) необходимо внести изменения в это постановление. При этом следует иметь в виду, что у рассматривающих протест судьи или должностного лица нет полномочий на усиление административного наказания или иное ухудшение положения лица, в отношении которого вынесено постановление. Поэтому основанием для принесения протеста в этом случае будет вынесенное органом административной юрисдикции необоснованно строгое административное наказание, о чем должно говориться в мотивировочной части акта прокурорского реагирования. В свою очередь, в резолютивной части протеста нужно ставить вопрос о смягчении наказания путем внесения изменений в оспариваемое постановление;

б) имеется хотя бы одно из обстоятельств, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ. Статья 2.9 КоАП РФ, на которую делается ссылка в рассматриваемой норме КоАП РФ, устанавливает, что при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Обстоятельства, указанные в этой статье, не могут быть положены не только прокурором, но и жалобщиком в мотивационную основу своих претензий, поскольку в ней отсутствует элемент долженствования, что предполагает применение такой нормы по личному усмотрению уполномоченного на то лица или органа.

Напротив, ст. 24.5 КоАП РФ приводит исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, к которым относятся:

- отсутствие события административного правонарушения;

- отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного Кодексом для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

- действия лица в состоянии крайней необходимости;

- издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

- отмена закона, установившего административную ответственность;

- истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

- наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

- смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и др.

В мотивировочной части протеста необходимо сослаться на одно из приведенных оснований, а в резолютивной части поставить вопрос об отмене незаконного постановления и о прекращении производства по делу. В основу мотивировочной части может' быть положен также факт недоказанности обстоятельств, на основе которых вынесено оспариваемое постановление. Здесь прокурор исходит из положений ст. 26.1 КоАП РФ, перечисляющей обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении;

в) существенно нарушены предусмотренные КоАП РФ процессуальные требования, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть

дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания. В мотивировочной части протеста необходимо указать, какие именно существенные нарушения процессуальных требований Кодекса не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело или почему следует применить закон об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого наказания. В резолютивной части акта реагирования прокурор ставит вопрос об отмене постановления и возвращении дела на новое рассмотрение;

г) постановление вынесено неправомочным судьей, органом или должностным лицом. В этом случае прокурор мотивирует свою позицию со ссылкой на нормы КоАП РФ о подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях, а в резолютивной части ставит вопрос об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности.

Приведенная привязка к ст. 30.7 КоАП РФ должна наиболее полно способствовать целям прокурорского реагирования, искоренению присутствующего пока в работе примитивизма, повышению ответственности прокуроров за качество готовящихся ими актов реагирования.

Согласно ст. 31.6 КоАП РФ основанием для приостановления исполнения постановления является только протест прокурора на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста. Таким образом, исходя из требований ст. 30.14 КоАП РФ, необходимо обеспечить синхронность в процессе принесения такого протеста прокурором субъекта РФ или его заместителем на имя председателя (заместителя председателя) соответствующего их уровню суда и в уведомлении суда или органа административной юрисдикции, вынесшего оспариваемое постановление по делу об административном правонарушении, о приостановлении его исполнения до рассмотрения протеста. Вопросом уведомления предпочтительнее заниматься выявившему нарушение прокурору по месту нахождения органа административной юрисдикции, вынесшего постановление. При этом должна быть достигнута максимальная согласованность в принятии решений прокурорами районного и областного звена.

Непосредственное отношение к рассматриваемому участку надзорной деятельности в плане прокурорского реагирования имеет опротестование решений органов административной юрисдикции и судей по жалобам на постановления по делу об административном правонарушении. Поскольку ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ установила столь же жесткие требования к опротестованию решения по жалобе, как и в случае принесения протеста на постановление органа административной юрисдикции, у прокурора имеется для реагирования не более десяти суток после вручения или получения копии решения со ответствующим адресатом.

При решении вопроса о принесении протеста по названным основаниям прокурор должен исходить из правил субординации, то есть в случае, если должностное лицо, принявшее решение по жалобе, соответствует территориальной или специальной юрисдикции прокурора, последний вправе опротестовать решение такого лица, а при отсутствии соответствия принесение протеста является прерогативой вышестоящего прокурора.

Протесты приносятся на имя председателя суда соответствующего субъекта РФ в случаях несоответствия указанных решений процессуальным требованиям, установленным в ст. ст. 30.6 и 30.7 КоАП РФ, а также неправильного использования норм материального права. Основаниями для их принесения являются:

а) нарушение требования о единоличном рассмотрении жалобы или протеста;

б) рассмотрение жалобы (протеста) в отсутствие вызванных для участия в рассмотрении жалобы лиц, когда их явка имеет существенное значение для принятия решения;

в) участие в рассмотрении жалобы (протеста) лиц, не имеющих на то полномочий;

г) проверка дела не в полном объеме;

д) оставление постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения, в то время как необходимо было принять иное основанное на законе решение;

е) принятие решения об отмене постановления и о прекращении производства по делу в отсутствие хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. ст. 2.9 и 24.5 КоАП РФ, а также в случаях неправильного вывода о недоказанности обстоятельств, на основании которых вынесено обжалуемое (опротестованное) постановление;

ж) вынесение решения об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение при отсутствии доказательств существенного нарушения предусмотренных Кодексом процессуальных требований, которые не позволяли бы всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также когда не может быть применен закон об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания;

з) непринятие мер по отмене постановления и направлению дела на рассмотрение по подведомственности, когда постановление вынесено неправомочным должностным лицом;

и) отсутствие в решении сведений, предусмотренных ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ;

к) рассмотрение жалобы (протеста) по существу, в то время как необходимо было вынести определение о передаче этого документа на рассмотрение по подведомственности.

Таким образом, прокурор имеет также полномочия, предоставленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, органам и уполномоченным должностным лицам участникам административного процесса.

В целях соблюдения законности при производстве по делам об административных правонарушениях прокурор наделен правом принесения протеста на не вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и принятые последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на постановление в порядке и в сроки, установленные статьями 30.1 - 30.3 данного Кодекса.

Ошибочно считать, что жалоба прокурору с просьбой о принесении протеста является специальной административной жалобой, на которую распространяются процессуальные правила ст. 30.1 - 30.3 КоАП РФ'". Она безусловно является общей и используется только тогда, когда постановление затрагивает интересы лиц, не обладающих правом его обжалования, либо когда участники производства, имеющие такое право, по тем или иным причинам не в состоянии им воспользоваться - обратиться к прокурору вправе их родственники, представители общественных объединений, в том числе за рамками десятидневного срока.

Глава 3. Порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях

3.1 Подготовка к рассмотрению жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении

В соответствии со статьей 30.4 КоАП РФ должностное лицо, рассматривающее жалобу, на стадии подготовки к рассмотрению жалобы выясняет следующие обстоятельства:

1) относится ли рассмотрение данной жалобы к компетенции данного должностного лица. Жалоба, поданная не в надлежащий таможенный орган, направляется по подведомственности в региональное таможенное управление (таможню), правомочное рассматривать жалобу, или передается должностному лицу, уполномоченному рассматривать данную жалобу от имени вышестоящего таможенного органа. При этом следует иметь в виду, что вышестоящий таможенный орган вправе принять к рассмотрению жалобу на постановление по делу, вынесенное любым таможенным органом в регионе его деятельности;

2) может ли жалоба быть принята к рассмотрению: соблюден ли установленный для обжалования срок, не находится ли аналогичная жалоба на рассмотрении суда, отсутствуют ли иные обстоятельства, препятствующие рассмотрению жалобы. При наличии таких обстоятельств принимается решение об отказе в принятии жалобы к рассмотрению. В случае принятия жалобы к рассмотрению должностное лицо, которому передана жалоба для рассмотрения, извещает о дате, времени и месте рассмотрения жалобы лицо, обратившееся с жалобой, а также прокурора в случаях, если дело об административном правонарушении возбуждалось по инициативе прокурора либо рассматривалось с его участием, вызывает лиц, участие которых признано необходимым. К таким лицам могут быть отнесены понятой, в присутствии которого в ходе производства по делу совершались процессуальные действия, свидетель, специалист, эксперт, переводчик, а также лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу;

3) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения жалобы данным должностным лицом (статья 29.2 КоАП РФ). При установлении таких обстоятельств жалоба передается начальнику таможенного органа, который самостоятельно ее рассматривает либо передает на рассмотрение другому должностному лицу. В случае если самоотвод заявлен начальником таможенного органа, жалоба направляется для рассмотрения в вышестоящий таможенный орган;

4) заявлены ли лицом, обратившимся с жалобой, отводы и какие-либо ходатайства. В соответствии со статьей 24.4 ходатайства подлежат обязательному и немедленному рассмотрению. Удовлетворение ходатайства выражается в фактическом совершении требуемых лицом действий. Об отказе в удовлетворении ходатайства выносится определение, копия которого направляется лицу, обратившемуся с жалобой, в течение трех суток со дня его вынесения. Ходатайство, поступившее в таможенный орган после рассмотрения жалобы либо отказа в принятии жалобы к рассмотрению, а также повторное ходатайство, поданное по тем же основаниям, удовлетворению не подлежит, за исключением ходатайства о восстановлении срока обжалования, которое может быть удовлетворено после отказа в принятии жалобы к рассмотрению;

5) имеются ли в производстве данного должностного лица другие жалобы, поданные этим же лицом. В случае нахождения в производстве нескольких жалоб, поданных одним и тем же лицом, их рассмотрение по возможности назначается на одну дату;

6) имеется ли необходимость проведения дополнительных процессуальных действий либо истребования дополнительных материалов;

7) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу (статья 24.5 КоАП РФ);

8) иные обстоятельства, выяснение которых необходимо в целях разрешения жалобы в соответствии с требованиями закона.

В случае установления необходимости проведения дополнительных процессуальных действий либо истребования дополнительных материалов должностным лицом, рассматривающим жалобу, решается вопрос о назначении экспертизы, в том числе повторной или дополнительной, принимаются меры к получению дополнительных материалов, запрашиваются заключения у соответствующих подразделений таможенных органов по вопросам, относящимся к их компетенции, проводятся иные необходимые процессуальные действия. Указанные процессуальные действия проводятся в порядке, предусмотренном соответствующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (статьи 26.4, 26.10 и др.).

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается судьей, должностным лицом единолично. Частью 2 ст. 30.4 КоАП России на орган административной юрисдикции возложены определенные процессуальные обязательства:

объявляется, кто рассматривает жалобу, какая жалоба подлежит рас смотрению и кем она подана;

устанавливается явка физического лица, или законного его представителя, или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу, а также явка вызванных для участия в рассмотрении жалобы лиц;

проверяются полномочия законных представителей физического или юридического лица, защитника и представителя;

выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении жалобы в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения жалобы;

разъясняются права и обязанности лиц, участвующих в рассмотрении жалобы;

разрешаются заявленные отводы и ходатайства;

оглашается жалоба на постановление по делу об административном правонарушении;

проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления, в частности, заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении; при необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы; пояснения специалиста и заключение эксперта; исследуются иные доказательства; осуществляются другие процессуальные действия в соответствии с действующим законодательством;

в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение (ст.30.6 КоАП РФ).

Содержательная часть законодательства определяет, что судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами поступившей жалобы и обязаны проверить соответствующее дело в полном объеме. В специальной юридической литературе правомерно акцентируется внимание на необходимости проверять правильность действий органа административной юрисдикции по привлечению конкретного лица к установленной законом административной ответственности; устанавливать, совершило ли лицо данное правонарушение и виновно ли оно в этом; соблюдены ли порядок привлечения лица к ответственности и другие процессуальные действия". Неукоснительное выполнение установленных правил должностными лицами органов, правомочных рассматривать жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, в полном объеме будет способствовать реализации принципа законности административно - юрисдикционного процесса. административное правонарушение жалоба постановление

По нашему мнению, содержание ст. 30.4 КоАП, посвященной подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении вызывает некоторые критические замечания. При подготовке дела, в принципе, нелишне проверить, нет ли обстоятельств, исключающих возможность рассмотрения жалобы данным судьей либо вообще производство по делу. Однако такая "задача" поставлена перед судьей процессуальными законами на стадиях принятия заявления и возбуждения гражданского дела.

Действующие процессуальные законы не предусматривают передачу жалобы "по подведомственности", если ее рассмотрение не относится к компетенции "соответствующего судьи", хотя скорее всего в п. 3 ст. 30.4 речь идет о подсудности. Подведомственность - институт определяющий и разграничивающий компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Процессуальное законодательство не предусматривает передачи дел из суда общей юрисдикции в арбитражный суд "по подведомственности", хотя в научной литературе предложения об этом высказываются - чаще всего в связи с идеей объединения судов общей юрисдикции и арбитражных судов в единую ветвь судебной власти.

При подготовке к рассмотрению дела по жалобе на постановление об административном правонарушении судья должен совершить действия, подчиненные выполнению задач, направленных на определение нормы административного права, подлежащей применению; уточнение круга обстоятельств, подлежащих установлению; определение состава лиц, участвующих в деле; разъяснение лицам, участвующим в деле, их обязанностей по доказыванию.

3.2 Рассмотрение жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении, в соответствии с частью 1 статьи 30.6 Кодекса, подлежит рассмотрению судьей, должностным лицом единолично.

Сложность рассмотрения - жалобы на постановление по делу об административном правонарушении заключается в том, что ее рассмотрение производится в строго процессуальном порядке, а именно с соблюдением требований, предусмотренных частью 2 статьи 30.6 Кодекса.

По общему правилу, на КоАП РФ не распространяются положения ФЗ от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"45, так как установленный порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Соответственно, в силу специфики процессуальных отношений, обращения граждан, связанные с реализацией своих процессуальных прав, регулируются Гражданским процессуальным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом, КоАП РФ,

Рассмотрение жалобы производится в строго процессуальном порядке, а именно с соблюдением базовых требований, так, она подлежит рассмотрению судьей единолично в 10-дневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд.

Должностное лицо, осуществляющее рассмотрение, не связано доводами жалобы (протеста) и проверяет дело в полном объеме.

Акцентируется внимание на законности и обоснованности дополнительно представленных материалов, заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении; при необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства, осуществляются другие процессуальные действия в соответствии с КоАП и ГПК.

При рассмотрении жалобы разрешаются заявленные отводы и ходатайства, заслушиваются объяснения лиц, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении, заслушиваются показания других лиц, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства, осуществляются другие процессуальные действия. В целях удостоверения совершения должностным лицом, рассматривающим жалобу, и иными участниками производства действий, предусмотренных на стадии рассмотрения жалобы, а также в целях удостоверения соблюдения прав лица, обратившегося с жалобой, может вестись протокол рассмотрения жалобы.

Положения статьи 30.6 нашли более детальное отражение в части 6 ст. 210 АПК РФ, где не только воспроизведено это положение, но и определены обстоятельства, которые подлежат установлению при рассмотрении дела в судебном заседании: наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение; имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности; соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности; не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Следует отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, прямо возложена на административный орган, принявший оспариваемое решение. Согласно ч. 5 ст. 210 АПК РФ в случае непредставления административными органами доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанных органов по своей инициативе.

Арбитражный суд при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Исключительно важную роль в административно-юрисдикционном производстве призваны сыграть сроки рассмотрения поступивших жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях.

В соответствии со ст. 30.5 КоАП России жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в десятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, орган, должностному лицу, правомочным рассматривать жалобу. В то же время законодатель предусмотрел сокращенные сроки рассмотрения некоторых категорий жалоб. Например, поступившие жалобы на постановления о применении административных наказаний за совершение проступков, ответственность за которые предусмотрена ст. 5.1-5.25, 5. 45-5.52 КоАП России, подлежат рассмотрению в пятидневный срок. Необходимость оперативного рассмотрения поступившей в данном случае жалобы и пересмотра соответствующего постановления обусловлена особенностями предвыборной кампании, необходимостью «вписывания» административно-юрисдикционного в избирательный процесс, четко регламентированный другими федеральными и федеральными конституционными законами.

Обращает на себя внимание тот факт, что процессуальное движение поступившей жалобы и принесенного протеста при их рассмотрении во второй инстанции выравнивается. Они подлежат рассмотрению в 10-дневный срок со дня их поступления.

В случаях обжалования постановления о наложении административного наказания в виде административного ареста жалоба подлежит рассмотрению в течение суток с момента ее подачи.

Изучение правоприменительной практики позволяет констатировать недопустимые в условиях построения правового государства факты - грубое нарушение сроков рассмотрения жалоб, на что обращалось внимание в юридической литературе. По нашему мнению, тут требуется некоторое уточнение причин. В ряде случаев это может быть вызвано необходимостью соблюдения прав и законных интересов самого правонарушителя, когда он не является на рассмотрение дела. Например, Ю. Н. Старилов справедливо уточняет требования правовых норм, согласно которым суд может признать присутствие гражданина, подавшего жалобу, обязательным. В случае неявки в суд лиц, участвующих в деле, при отсутствии сведений о вручении им повесток разбирательство должно быть отложено.

По нашему мнению, пунктуальность должностных лиц, рассматривающих жалобы, в соблюдении требований закона в условиях растущего пренебрежения к нормам права и морали со стороны ранее законопослушных граждан оказывает определенное влияние на соблюдение сроков рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях. При этом требуется некоторое уточнение, заключающееся в том, что безусловная необходимость реализации важнейшего принципа производства по делам об административных правонарушениях - принципа законности должна в обязательном порядке сочетаться с не менее важным принципом своевременности. Применительно к рассматриваемой теме временной регламентации производства по делам об административных правонарушениях, изложенное будет означать, что срок рассмотрения жалобы на постановление по делу не может откладываться, даже в угоду требованиям закона, бесконечно долго. Ведь содержательная составляющая данного производства характеризуется незначительным объемом собственно процессуального материала, количество задействованных при этом субъектов соответствующих административно-правовых отношений позволяет решать процедурные вопросы, может быть, даже за пределами установленного законом 10-дневного срока рассмотрения жалобы, но в разумном, приемлемом временном диапазоне. Совершенно недопустимо, когда решение организационных вопросов правоприменения затягивается на многие месяцы. В одной из монографических работ М. Я. Масленникова описан возмутительный пример: 29 октября и 29 декабря 1999 года административная комиссия при администрации г. Твери по ч. 2 ст. 1464КоАП РСФСР подвергла штрафу гр. К. и Л. Жалобы же по данным делам рассмотрены лишь 8 июня 2000 г., а решение по ним было принято только 1 февраля 2001 г. Не вызывает сомнения, что никакая пунктуальность или желание органа административной юрисдикции обеспечить реализацию принципа законности при рассмотрении жалобы по делу в описанные выше сроки не может служить оправданием действий соответствующего должностного лица. В данном случае усматриваются основания для утверждения о наличии ничем не объяснимой волокиты в рассмотрении жалобы, никакими обстоятельствами не оправданной. Правовые нормы нашего государства должны дисциплинарным воздействием на виновных должностных лиц обеспечить исполнение процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, причем на всех его стадиях.

В данном случае уместным будет обращение к Закону Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»4 . Закон предоставляет каждому гражданину право обращения с жалобой в суд, если считает, что государственные органы или их должностные лица нарушили права и свободы данного гражданина, например, привлекли его к какой-либо ответственности. Изложенное несколько проблематично, так как упомянутый закон устанавливает процессуальные сроки обжалования, значительно отличающиеся от сроков, предусмотренных КоАП России. В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. жалоба может быть подана в течение:

трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод;

одного месяца со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа (должностного лица) в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Представляется, что 3- и 1-месячные сроки подачи жалобы не могут входить в противоречие со сроками обжалования, предусмотренными КоАП России. Жалоба гражданина в суде общей юрисдикции оформляется в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом России, который, в частности, предусматривает, что в суд не могут быть обжалованы индивидуальные и нормативные акты, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Не вызывает сомнения, что глава 30 КоАП России как раз и устанавливают предусмотренный ГПК «иной порядок судебного обжалования» постановлений по делам об административных правонарушениях. Следовательно, в правоприменительной практике, при решении вопросов подачи жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях следует руководствоваться процессуальными сроками, установленными КоАП России (10 дней).

Процессуальный срок обжалования постановлений исчисляется днями. При исчислении срока не принимается в расчет день, в который было вынесено постановление. Срок истекает по окончании рабочего времени последнего десятого дня, если окончание срока обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях приходится на нерабочий или выходной день, то последним днем срока считается первый следующий за ними рабочий день. Указанный порядок исчисления длительности сроков обжалования направлен на защиту прав и законных интересов граждан, что соответствует требованиям конституционно-правовых норм.

Рассмотрение вопросов института сроков обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях будет далеко не полным, если не сказать о механизме реализации самого права обжалования. Характерной особенностью его реализации является возможность отправления жалобы по почте. Срок не считается пропущенным, если это сделано до истечения 10-дневного срока, что должно быть подтверждено почтовой квитанцией или штемпелем на конверте.

Сроки обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в юридической литературе изучены не в должном объеме, что вызывает обоснованное беспокойство. К примеру, в широко доступных населению работах некоторые авторы употребляют применительно к рассматриваемому вопросу термин «предельный срок подачи жалобы», что может ввести привлеченных к административной ответственности лиц в заблуждение и тем самым лишить их возможности защиты нарушенных прав и законных интересов. Имеется в виду работа А. Б. Агапова «Административная ответственность», в соответствующем разделе которой вне пределов внимания автора остались вопросы имеющейся у заинтересованных граждан возможности восстановления пропущенного срока на подачу жалобы. К тому же совершенно не к месту применен вышеуказанный термин «предельные сроки». Думается, что в данном случае ученым допущена определенная неточность рассмотрения изучаемой проблемы. Действующее законодательство допускает возможность восстановления пропущенного по уважительным причинам срока подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении.

В случае пропуска указанного срока он по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу (ч. 2 ст. 30.3 КоАП России). В данном случае законодатель несколько изменил подход к порядку защиты привлеченных к административной ответственности лиц. КоАП РФ предусматривает возможность обжалования всех постановлений с пропущенным сроком обжалования, в то время как Кодекс РСФСР 1984 г. допускал возможность восстановления только срока, пропущенного «по уважительным причинам». В условиях построения правового государства данная новелла, может быть, является оправданной и своевременной, но, по нашему мнению, она представляется поспешной. Законодатель частями принимаемых правовых норм должен обеспечивать, в том числе, и процессуальную дисциплину. Думается, что более оправданной представляется старая редакция, ограничивающая круг субъектов возможного обжалования, - только в случаях пропуска срока обжалования «по уважительным причинам». Не хотелось бы, чтобы предоставленная законом возможность обжалования постановлений использовалась недобросовестными субъектами административно-юрисдикционного процесса для затягивания фактического исполнения постановления о привлечении к административной ответственности без должных на то правовых оснований.

Орган административной юрисдикции, принимающий решение о возможности восстановления срока обжалования, замечают Д. Н. Бахрах и Э. Н. Ренов, прежде чем рассматривать жалобу по существу, выясняет, были ли уважительными причины пропуска срока, следует ли его восстанавливать. Специального постановления в этом случае не выносится, о восстановлении срока свидетельствует сам факт пересмотра дела. Если же срок не восстановлен, об этом сообщается гражданину.

Иную точку зрения, несомненно заслуживающую внимания, имеет М. Я. Масленников. Заявление о восстановлении срока, утверждает он, подается одновременно с жалобой на постановление по делу. Определение суда об отказе в восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы может быть обжаловано или опротестовано прокурором в вышестоящий суд. Из этого следует, что в результате рассмотрения заявления суд должен вынести решение в форме отдельного процессуального документа - определения, после чего, в случае удовлетворения заявления, в том же или другом судебном заседании жалоба рассматривается по существу .

Для обеспечения законности и процессуальной дисциплины в производстве по делам об административных правонарушениях приемлемо последнее утверждение. О восстановлении пропущенного срока должно подаваться заявление, по которому будет вынесено соответствующее решение. Д. Н. Бахраха и Э. Н. Ренова отрицают необходимость вынесения специального определения, а в качестве подтверждения восстановления срока рассматривается факт пересмотра дела.

Полагаем, что основанием для принятия к рассмотрению и собственно разбора жалобы на постановление по делу об административном правонарушении с пропущенным сроком ее подачи должно быть постановление или определение органа (должностного лица) по этому вопросу. Орган (должностное лицо) должен рассматривать вопрос о восстановлении пропущенного срока только на основании письменного заявления заинтересованного лица, которое впоследствии в обязательном порядке должно приобщаться к делу. В ряде случаев оно может послужить дополнительной информацией для вышестоящих инстанций при проверке законности и обоснованности решения по делу.

В первом Комментарии к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, вышедшем в 1989 г., один из его авторов, И. И. Веремеенко, писал, что «заявление о восстановлении пропущенного срока подается лицом, в отношении которого вынесено постановление, а равно другими лицами (ст. 249, 250 КоАП)». Обратим внимание на позицию автора, справедливо отметившего, что «заявление ... подается», это словосочетание однозначно следует расценивать как письменное заявление.

Оно может быть как в отдельном виде, так и непосредственно в тексте жалобы. Такая рекомендация содержалась ранее в п. 6 ч. 2 и в п. 7 ч. 4 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 14 апреля 1988 г. № 4 в редакции постановления Пленума от 21 декабря 1993 г. № 11 «О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях» .

В заявлении должны быть указаны обстоятельства, которые, по мнению заявителя, послужили препятствием для своевременного обжалования постановления по делу об административном правонарушении. К ним могут быть отнесены, например, служебная командировка, тяжелая болезнь или смерть близких родственников и ряд других. Подобные обстоятельства, по нашему мнению, являются основанием предоставления возможности восстановления пропущенного срока на подачу жалобы, причем без какого-либо временного ограничения. Недопустимо установлением процессуальных сроков ограничивать возможность устранения нарушенных прав и законных интересов граждан, которые в соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства.

При выяснении уважительности причин пропуска срока на подачу жалобы на постановление по делу об административном правонарушении органу (должностному лицу) особое внимание следует обратить на выполнение требования закона о немедленном объявлении постановления и о вручении копии постановления в 3-суточный срок (ч. 2 ст. 30.8 КоАП России), имея в виду, что его несоблюдение может лишить заявителя возможности своевременного обжалования постановления по делу.

Выводы о причинах пропуска срока на подачу жалобы и о том, подлежит ли он восстановлению, в обязательном порядке должны быть отражены в решении органа (должностного лица). Если же будет установлено, что срок пропущен без уважительных причин, такое заявление удовлетворению не подлежит, но не всегда.

В связи с демократизацией правовой политики и расширением процессуальных гарантий прав личности в производстве по делам об административных правонарушениях представляется оправданной возможность восстановления в ряде случаев пропущенного срока на подачу жалобы, в том числе и по неуважительным причинам. Например, при очевидной ошибочности наложения административного взыскания, если, допустим, в жалобе содержится информация о наложении административного взыскания на лицо, не достигшее 16-летнего возраста. Ибо это является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП России).

Отклонение ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении оформляется соответствующим определением.

3.3 Вынесение и оглашение решения по жалобе (протесту) на постановление по делу об административном правонарушении

Уровень выполнения задач производства по делам об административных правонарушениях по обеспечению всестороннего, полного и объективного установления обстоятельств каждого дела, разрешению его в соответствии с законом и исполнению принятых решений характеризуется качеством и стабильностью выносимых итоговых процессуальных документов постановлений и определений. Установленные в ст. 24.1 КоАП РФ задачи производства по делам об административных правонарушениях обязаны выполнять судьи, коллегиальные органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, независимо от того, является ли это их профессиональными функциями (федеральные, мировые судьи, руководители органов милиции общественной безопасности и т.п.), или применение мер административно-правового воздействия для них не является обязательным (комиссии по делам несовершеннолетних, должностные лица органов санитарного надзора, органов геологического контроля и т.п.).

Сложности в правоприменительном процессе по делам об административных правонарушениях нередко приводят к вынесению ошибочных постановлений даже профессиональными юристами - федеральными и мировыми судьями. Так, в 1-м полугодии 2005 г. областными и приравненными к ним судами удовлетворены жалобы участников производства и протесты прокуроров на постановления и иные решения по делам об административных правонарушениях, вступившие в законную силу (от числа рассмотренных): на постановления судей районных и городских судов - 38,1%, мировых судей - 47,3%, на постановления должностных лиц иных государственных органов - 44,4%. За то же время отменено или изменено каждое третье постановление мировых судей.

Данные показатели свидетельствуют о нестабильности постановлений по делам об административных правонарушениях, что во многом усугубляет ситуацию тем, что при пересмотре постановлений в так называемом надзорном порядке фактически исключается исправление ошибок правоприменителей, ввиду краткости сроков давности привлечения к административной ответственности не остается времени для повторного рассмотрения дел по существу (ст. 4.5 КоАП РФ). Подобные факты подтверждаются практикой пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях.