Определение последовательности обжалования постановлений и характеристика проблем, возникающих у судов при рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях

Во многих статьях КоАП РФ содержатся многочисленные правовые установления. Наиболее радикальными, по нашему мнению, из них необходимо признать содержащиеся в ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ нормы, которые дают основания утверждать, что постановление по делу об административном правонарушении является правовым итоговым актом и выносится по окончании рассмотрения дела по существу. Другим принципиально важным положением является предусмотренное п. 6 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ требование о том, что излагаемое в постановлении решение по делу должно быть мотивированным. Подобные правовые установления обусловлены серьезными правовыми последствиями, которые возникают в связи с разрешением дела об административном правонарушении, существенно ограничивающим права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц в случаях применения к ним мер административного наказания. При прекращении производства по делу об административном правонарушении постановление является основанием для освобождения от административной ответственности указанных лиц, что также сопряжено с привлечением к юридической ответственности должностных лиц, виновных в незаконном возбуждении дела об административном правонарушении. Таким образом, не только лица (физические или юридические) при совершении ими административных правонарушений несут ответственность перед государством, но и государство является ответственным перед ними в случае незаконного применения мер административного наказания. При этом возможно возвращение взысканных денежных сумм административного штрафа, возвращение незаконно изъятого имущества и иных предметов. Возмещается иной материальный ущерб и/или компенсируется моральный вред. Необходимо иметь в виду, что исполнение решений о "повороте" постановлений сопряжено со значительными сложностями для заинтересованных лиц и государственных органов, разрешающих подобные претензии, а также может порождать отрицательное отношение к государственной власти.

В соответствии с ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ выносятся два вида постановлений по делу об административном правонарушении: о назначении административного наказания и о прекращении производства.

Закон не содержит указаний о месте и времени составления подобных процессуальных документов. Полагаем, что постановление необходимо составлять немедленно по окончании рассмотрения дела и в условиях, исключающих постороннее влияние.

В настоящее время закон предъявляет одинаковые высокие требования к содержанию и форме постановления по делу об административном правонарушении независимо от того, кем оно выносится - судьей или, например, инспектором органов экологического контроля.

Постановления по делам об административных правонарушениях могут быть обусловлены основаниями, которые предопределяют возбуждение дел о них. В каждом отдельном случае в постановлении по-особому излагаются обстоятельства совершения правонарушения, доказательства по делу, юридическая квалификация правонарушения, смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства, обосновываются вид и мера административного наказания. В зависимости от фактической ситуации также различаются способы изложения решения по существу.

Основные реквизиты постановления по делу об административном правонарушении содержатся в ст. 29.10 КоАП РФ, где прослеживаются четкие критерии по двум структурным частям постановления - вводной и резолютивной. Вводную часть постановления регламентируют п. п. 1 - 5 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ; резолютивная часть постановления формируется в соответствии с ч. ч. 2 и 3 ст. 29.10 КоАП РФ. Изложение вводной и резолютивной частей постановления в строгом соответствии с законом призвано гарантировать исполнимость постановления по делу об административном правонарушении.

В п. 6 ч. I ст. 29.10 КоАП РФ содержится предписание о том, что в постановлении по делу об административном правонарушении указывается "мотивированное решение по делу". Таким образом, получают нормативно-правовое надлежащее разрешение два вопроса. Во-первых, мотивированное решение требует полного изложения фабулы дела с указанием обстоятельств совершения административного правонарушения (в случае применения административного наказания) либо оснований для возбуждения дела об административном правонарушении (в случае прекращения производства по таковому). Во-вторых, исключается составление постановления в виде записи его в протоколе об административном правонарушении, что широко использовалось до введения в действие КоАП РФ. Указание о необходимости излагать в постановлении мотивированное решение по делу фактически исключает применение форменных бланков постановления, которые применялись до введения в действие КоАП РФ. На подобных форменных бланках во многих случаях излагались постановления по делам о мелком хулиганстве со ссылкой на Указ от 26 июля 1966 г. Без каких-либо исправлений бланки также использовались при рассмотрении иных дел, чаще всего о злостном неповиновении требованию работника милиции, что приводило к неправильному применению закона в связи с административной преюдицией. Так, в соответствии с УК РСФСР 1960 г. повторное совершение мелкого хулиганства влекло уголовную ответственность; при повторном совершении неповиновения таких последствий не наступало.

Типизированные формы бланков постановлений по делам об административных правонарушениях не следует использовать.

Заданные "узкие рамки" формы процессуального документа невольно заставляют правоприменителя стараться разместить на нескольких строках описание обстоятельств совершения правонарушения, обоснование его юридической квалификации, оценку доказательств, смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства, т.е. полностью всю описательно-мотивировочную часть постановления. Но вынужденная лаконичность наносит вред выполнению задач производства по делам об административных правонарушениях.

Правовая ценность цитируемого требования закона о мотивированности решения по делу об административном правонарушении в совокупности с указанием на обстоятельства дела (п. 4 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ) состоит в том, что оно дает основания для конструирования третьей его структурной составляющей, которая всегда фактически присутствует - описательно-мотивировочной части постановления по делу об административном правонарушении,

Не повторяя дословно текст ст. 29.10 КоАП РФ, изложим некоторые суждения о составлении постановления по делу об административном правонарушении.

Во вводной части постановления по делу об административном правонарушении необходима максимальная полнота сведений о личности физического лица или данных о юридическом лице, привлекаемых к административной ответственности. Кроме указанного в ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ необходимо записать в отношении физического лица: дату и место рождения; место работы; должность (если работает); о наличии или отсутствии детей; место учебы; источники доходов. В отношении юридического лица должно быть указано: полное наименование юридического лица; его юридический адрес; номер расчетного счета и соответствующий банк.

Полагаем, что реквизит в п. 1 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ об имени и отчестве названных там лиц, рассмотревших дело об административном правонарушении, надо воспринимать как указание об инициалах соответствующих лиц.

Вводная часть постановления начинается словами "Рассмотрев дело об административном правонарушении..." и заканчивается словом "установил".

Описательно-мотивировочная часть постановления по делу об административном правонарушении составляет его значительный объем. Полное изложение обстоятельств совершения правонарушения, иных имеющих правовое значение данных, обоснованная с их учетом мотивированная оценка рассмотренных доказательств, профессионально грамотная юридическая квалификация совершенного правонарушения либо соответствующий правовой анализ оснований для возбуждения дела об административном правонарушении придают постановлению такие его качества, как законность, исключительность, справедливость, обязательность, непоколебимость и исполнимость, что в конечном итоге обеспечивает социально эффективное правовоспитательное воздействие не только на непосредственных участников производства по делу об административном правонарушении, но и на других лиц.

Спецификой правоприменения по делам об административных правонарушениях является необходимость знания, правильного понимания и применения законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности. В описательно-мотивировочной части постановления требуется указывать дату подписания закона, полное его название, дату внесения изменений его редакции, если таковые были внесены. При юридической квалификации административных правонарушений необходимо учитывать изменения и дополнения, которые были внесены в КоАП РФ, а их насчитывается к настоящему времени. Например, внесены дополнения в ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ о порядке применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Описательно-мотивировочная часть постановления обуславливается особенностями категории правонарушений и каждого из них в отдельности, но в каждом постановлении необходимо излагать отношение правонарушителя к содеянному и при необходимости соотносить признание/непризнание им своей вины с другими доказательствами по делу. Также следует указывать основания для взыскания с виновного имущественного ущерба, причиненного правонарушением, либо указать на иной порядок его взыскания. Детальное изложение указанных обстоятельств важно на случай пересмотра постановления в установленном порядке, так как протоколы ведутся только при рассмотрении дел коллегиальными органами (ст. 29.8 КоАП РФ).

Если санкция закона предусматривает альтернативное наказание (с конфискацией или без таковой, различные штрафные суммы либо сроки административного приостановления деятельности), то в постановлении должно быть мотивировано назначение наказания. Судьям, уполномоченным на применение административного ареста, надо иметь в виду, что это наказание назначается лишь в исключительных случаях (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ), когда применение иных мер будет признано недостаточным для конкретного лица с учетом данных о его личности, обстоятельств совершения и характера противоправного деяния.

Правоприменителям надо учитывать требования закона о том, что при рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях предметом оценки их качества являются обоснованность постановлений (п. 8 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ) и соблюдение материальных и процессуальных правовых норм при рассмотрении дела (ст. 30.7 КоАП РФ).

Описательно-мотивировочная часть постановления заканчивается следующим образом: "Руководствуясь статьями 29.9 и 29.10 Кодекса Российской федерации об административных правонарушениях (без каких-либо сокращений), постановил:...".

Резолютивная часть постановления по делу об административном правонарушении должна быть краткой, но предельно четкой и понятной для исполнителя постановления. В этой части постановления цифрами и прописью указываются сумма административного штрафа, а также срок назначенного административного ареста, начало его отбывания (если таковые применяются).

Верховный Суд РФ разъяснил, что в постановлении по делу об административном правонарушении не указывается, в доход какого бюджета подлежит взыскать штраф. При применении конфискации либо возмездного изъятия орудий и предметов совершения административного правонарушения перечисляются соответствующие вещи с указанием их основных признаков.

В резолютивной части постановления федерального и мирового судьи указывается в цифрах и прописью денежная сумма, взыскиваемая в возмещение имущественного ущерба в пользу конкретного гражданина либо юридического лица. В резолютивной части постановления по делу об административном правонарушении указывается решение об издержках по делу. В резолютивной части постановления фиксируются иные решения правоприменителей, указанные в ч. 4 ст. 29.10 КоАП РФ (об изъятых вещах, документах, наградах и т.п.).

В КоАП РФ не содержатся нормы об определении места в постановлении по делу об административном правонарушении об указании на срок и порядок его обжалования. Полагаем целесообразным указывать на это в резолютивной части постановления непосредственно перед подписанием его лицом, названным в ч. 5 ст. 29.10 КоАП РФ.

Надо иметь в виду рекомендацию Пленума Верховного Суда РФ о том, что постановление должно быть объявлено в полном объеме.

Последовательное, четкое и. полное соблюдение требований правовых норм ст. ст. 29.9 и 29.10 КоАП РФ к правилам вынесения постановлений по делам об административных правонарушениях будет способствовать утверждению законности и повышению правовых гарантий прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц, являющихся участниками производства по названным делам.

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится и должным образом оформляется одно из указанных решений:

а) об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения.

Данная категория дел доминирующая, так как большинство постановлений выносятся грамотно, профессионально подготовленными специалистами. Как правило, в этих постановлениях достаточно содержательная мотивировочная часть, установлен состав административного правонарушения и само постановление вынесено без процессуальных нарушений;

б) об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено обжалуемое постановление.

Так, Тальменским районным судом было вынесено решение по жалобе гражданки 3., поскольку она ранее не привлекалась к административной ответственности, однако в ее действиях присутствует состав административного правонарушения, ей снижено наказание до предупреждения;

в) об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. 2.9 и 24.5 КоАП России, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Так, Тальменским районным судом было отменено постановление мирового судьи судебного участка №1 от 20.11.2009 года и производство по делу в отношении Шапрова В.В. прекращено, поскольку не доказаны обстоятельства, установленные постановлением по делу об административном правонарушении, за отсутствием состава административного правонарушения;

г) об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания;

д) об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом.

Последнее требует необходимого уточнения. В данном случае законодательством предусмотрены отмена постановления и направление дела компетентному органу (должностному лицу) (п. 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП России).

Следует остановиться на двух важных процессуальных моментах - «постановление отменяется» и «дело направляется». Указанные процессуальные действия необходимо регламентировать посредством установления процессуальных сроков их реализации. Что касается первого, то по логике п. 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП России к моменту отмены постановления будет безошибочно установлено вынесение постановления органом (должностным лицом), неправомочным рассматривать конкретное дело. А следовательно, и срок реализации процессуального действия «постановление отменяется» должен быть минимальным и измеряться сроком-моментом «немедленно». Установленный факт нарушения закона должен быть устранен незамедлительно.

По сравнению с отменой постановления процессуальное действие «направление дела» является более сложным, так как от органа (должностного лица), непосредственно рассмотревшего жалобу или протест, материалы дела поступают техническому работнику, который после регистрации и соответствующей обработки осуществляет собственно направление дела компетентному органу (должностному лицу). В данном случае целесообразно установить процессуальный срок в течение суток после принятия соответствующего решения. Это позволяет внести предложение о четкой временной регламентации действий органов (должностных лиц), в связи с чем п. 5 ч. I ст. 30.7 КоАП России представляется необходимым изложить в следующей редакции: «об отмене постановления и о направлении в течение суток дела на рассмотрение по подведомственности...».

Решение по жалобе на постановление (решение) о назначении административного наказания, решение по жалобе на постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении оглашаются вынесшими их судьей, должностным лицом немедленно после их вынесения.

Резолютивная часть решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении должна быть конкретной и четкой, исключающей различные понимание и толкование. Исполнимости решения по жалобе (особенно в случаях изменения вида и меры административного наказания) призваны способствовать соблюдение правил о немедленном оглашении решения, вручении (или высылке) его копии и доведении его до сведения органа исполнения, а также заинтересованных участников производства.

Не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении (в т.ч. постановление судьи) и (или) последующие решения вышестоящих органов (должностных лиц) по жалобам на такое постановление могут быть опротестованы прокурором.

В рамках арбитражного процесса в случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не изменено или не отменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции, а копия решения направляется арбитражным судом в трехдневный срок со дня его принятия лицам, участвующим в деле. Направление копии решения в вышестоящий в порядке подчиненности административный орган остается на усмотрение арбитражного суда (статья 211 АПК РФ).

Об исполнении постановления об административном аресте говорится в ст. 32.8 КоАП РФ. Административный арест является мерой административной ответственности.

Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 N 726 "Об утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста" 3 закреплено, что арестованные содержатся под стражей в специальных приемниках органов внутренних дел для содержания лиц, арестованных в административном порядке, куда доставляются в специальный приемник органом внутренних дел, производившим их задержание. При поступлении в специальный приемник арестованные подлежат дактилоскопированию и фотографированию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кроме того, арестованные обязаны выполнять требования режима содержания, определяемые правилами внутреннего распорядка специальных приемников, утверждаемыми Министром внутренних дел Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 13 рассматриваемого Положения арестованные пользуются правами и свободами, установленными для граждан РФ, с ограничениями, предусмотренными законодательством РФ. Режим содержания под стражей лиц, подвергнутых административному аресту, определен Правилами внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, утвержденными Приказом МВД России от 6 июня 2000 г. N 605дсп, зарегистрирован в Минюсте России 20 июля 2002 г. N 232064.

В пункте 54 Правил закреплено, что лица, подвергнутые административному аресту, могут быть использованы на физических работах только с их согласия; при помещении арестованного в специальный приемник с него берется письменное согласие быть трудоиспользованным на протяжении срока ареста.

Срок административного задержания лица исчисляется с момента доставления, а лица, находящегося в состоянии опьянения, - со времени его вытрезвления.

Жалоба на указанное постановление подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы судьей, которым вынесено постановление по делу, и подлежит рассмотрению в течение суток, если лицо, в отношении которого вынесено данное постановление, отбывает административный арест65.

3.4 Пересмотр решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении

Существенной особенностью процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях является возможность неоднократного пересмотра решений, вынесенных по жалобам на постановление, не вступившее в законную силу.

Постановление, вынесенное должностным лицом, может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу, а затем (или сразу) - дважды в судебные инстанции. Постановление, вынесенное коллегиальным органом или органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, после обжалования в районный суд может быть повторно обжаловано в вышестоящий суд. В вышестоящий суд обжалуется и постановление, вынесенное судьей.

Необходимость существования ранее двух судебных инстанций при рассмотрении дел об административных правонарушениях определена Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях66. Этим Постановлением указанные нормы закона были признаны не соответствующими Конституции РФ как исключающие возможность проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еще одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки.

Процедура подачи и рассмотрения последующих жалоб тождественна процедуре рассмотрения первой жалобы. Также одинаковы сроки рассмотрения жалоб и вручения заинтересованным лицам копий решений.

Если дело рассматривалось органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, то его постановление может быть обжаловано в районный суд, а военнослужащими - в гарнизонный военный суд. Решение судьи районного суда или гарнизонного военного суда, принятое по жалобе на такое постановление, может быть обжаловано в соответствии с частями 1 и 2 статьи 30.9 КоАП РФ в вышестоящий суд.

Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вынесенное органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, или арбитражным судом, может быть обжаловано в арбитражный суд.

Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, вынесенное судьей суда общей юрисдикции, может быть обжаловано в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 30.1 КоАП РФ в вышестоящий суд общей юрисдикции.

Если дело рассматривалось мировым судьей, судьей районного суда или гарнизонного военного суда, то их постановление может быть обжаловано только в вышестоящий суд: соответственно в районный суд либо в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной (флотский) военный суд.

Возможность обжалования в таком же порядке решения судьи вышестоящего суда статья 30.9 КоАП РФ не предусматривает, в связи с чем оно вступает в законную силу немедленно после вынесения.

В дальнейшем возможен только пересмотр вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном статьей 30.12 КоАП РФ.

Подача жалоб и их рассмотрение осуществляются согласно части 3 статьи 30.9 КоАП РФ в порядке, установленном статьями 30.2 - 30.8 этого Кодекса.

По ходатайству лица, обратившегося с жалобой, пропущенный срок подачи апелляционной жалобы может быть восстановлен арбитражным судом апелляционной инстанции при условии, если ходатайство подано не позднее шести месяцев со дня принятия решения и арбитражный суд признает причины пропуска срока уважительными.

Вступившие в законную силу постановление по делу, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором в соответствии со статьей 30.12 КоАП .

До недавнего времени порядок пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов регулировался ст. 30.11 КоАП РФ, положения которой явно не охватывали всю процедуру, необходимую для надзорного производства. С принятием Федерального закона от 3 декабря 2008 г. N 240-ФЗ этот пробел в законе был компенсирован, тем не менее не все вопросы нашли свое разрешение с введением в действие названного Закона.

Во-первых, что представляется немаловажным, появился термин "надзор", существующий в других процессуальных законах - УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ.

Во-вторых, уточнены участники процесса, имеющие право на подачу жалобы (протеста); прямо определена возможность пересмотра вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов в порядке надзора окружными (флотскими) военными судами и Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации; введены требования к содержанию жалобы, протеста, а также к содержанию самого постановления; определен круг обжалуемых актов; установлены основания отмены или изменения постановлений и решений.

Так, в ст. 30.12 КоАП РФ полно определен круг лиц, имеющих право на подачу жалобы и принесение протеста в порядке надзора.

Впервые в КоАП РФ (ч. 3 ст. 30.13) закреплено положение о пересмотре Верховным Судом Российской Федерации в порядке надзора только судебных постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Однако в ч, 2 ст. 30.13 КоАП РФ о таком ограничении при пересмотре в порядке надзора постановлений и решений по делам об административных правонарушениях по жалобам и протестам председателями верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, автономной области и автономных округов или их заместителями не указывается.

В связи с этим представляется необходимым дополнить ч. 3 ст. 30.13 КоАП РФ текстом следующего содержания: "Акты несудебных органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях могут быть обжалованы в порядке надзора, если они являлись предметом судебного рассмотрения".

Согласно ч. 3 ст. 30.13 КоАП РФ жалобы и протесты в порядке надзора на постановления и решения по делам об административных правонарушениях рассматриваются Верховным Судом Российской Федерации в случае, если они были рассмотрены в порядке надзора председателями соответствующих верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов или их заместителями. Данный порядок обжалования также не был ранее законодательно урегулирован, существовала лишь аналогичная практика Верховного Суда Российской Федерации.

Очень важным представляется закрепление в ч. ч. 2 и 3 ст. 30.14 КоАП РФ требований к содержанию жалобы, протеста, которые поданы (принесены) в порядке надзора. Таким образом, возврат жалобы, протеста должен сопровождаться ссылкой на закон, что не будет нарушать прав участников процесса на объективное судебное разбирательство, а также не будет оставлять сомнений в законности действий судьи при возвращении жалобы, протеста без рассмотрения (ч. 3 ст. 30.15 КоАП РФ).

Новеллой является ч. 1 ст. 30.15 КоАП РФ, предусматривающая вынесение определения о принятии к рассмотрению в порядке надзора жалобы, протеста.

Справедливо введена в закон обязанность судьи, принявшего к рассмотрению в порядке надзора жалобу, протест, известить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевшего о подаче жалобы, принесении протеста и предоставить указанным лицам возможность ознакомиться с жалобой, протестом и подать возражения на них (ч. 2 ст. 30.15 КоАП РФ). Очевидно, что законодатель учел правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Сроки рассмотрения дел являются важной составляющей правил судопроизводства71, что не было учтено законодателем в ст. 30.11 КоАП РФ. Этот пробел восполнен в ч. 3 ст. 30.16 КоАП РФ, реализующей право участников производства по делам об административных правонарушениях на справедливое разбирательство дела в разумный срок.

О недопустимости подачи в порядке надзора повторных жалоб и протестов теперь прямо указано в ч. 4 ст. 30.16 КоАП РФ.

Сравнительный анализ статей 30.7 и 30.17 КоАП РФ показывает, что законодателем учтены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которым пересмотр в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу, возможен лишь как дополнительная гарантия законности таких актов и предполагает установление особых оснований и процедур производства в данной стадии процесса, соответствующих ее правовой природе и предназначению. Поворот к худшему как общее правило недопустим. В отличие от положений п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, ст. 30.17 КоАП РФ не предусматривает возможность ухудшения положения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Отсутствие в ст. 30.17 КоАП РФ самостоятельного основания к отмене постановления и (или) решения ввиду их вынесения неправомочным судьей, органом, должностным лицом, как это предусмотрено в п. 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, представляется закономерным, поскольку такое основание входит в понятие существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, которое содержится в п. 3 ст. 30.17 КоАП РФ.

До настоящего времени только в ст. 29.10 КоАП РФ были указаны требования к постановлению по делу об административном правонарушении. В ст. 30.7 КоАП РФ (ч. 2) имеется лишь ссылка, что решение по результатам рассмотрения жалобы на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ. С внесением в главу 30 КоАП РФ ст. 30.18 КоАП РФ этот пробел также восполнен, определено содержание постановления, принимаемого по результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы, протеста.

Следует отметить, что в ст. ст. 30.17 и 30.18 КоАП РФ законодатель прямо указал на возможность изменения постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста ввиду допущенных нарушений не только норм КоАП РФ, но также и норм закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, что соответствует положениям ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ о структуре законодательства об административных правонарушениях, состоящего из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Очень важной новеллой, еще не получившей применение в практике, является введение ч.5 в статью 30.9 КоАП РФ, в соответствии с которой решение суда по жалобе на вынесенное должностным лицом постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано помимо лиц, указанных в части 1 статьи ЗОЛ настоящего Кодекса, должностным лицом, вынесшим такое постановление.

Постановление, указанное в ч. 1 ст. 30.18 КоАП РФ, подписывается принявшим его судьей. В ч. 2 ст. 30.18 КоАП РФ, в ч. ч. 1 и 2 ст. 30.15, ч. 2 ст. 30.16 КоАП РФ в качестве судей, безусловно, имеются в виду председатели верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов или их заместители, Председатель Верховного Суда Российской Федерации или его заместители, что следует из системного толкования перечисленных статей КоАП РФ и ст. 30.13 КоАП РФ.

Вместе с тем в целях точного и единообразного толкования закона, исключающего предположения, что в стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в порядке надзора участвуют сразу два субъекта административной юрисдикции, одни из которых вправе пересматривать акты, принятые по делам об административных правонарушениях, а другие вправе принимать собственно процессуальное решение (постановление) и соответственно подписывать его, полагаем целесообразным в ч. ч. 1 и 2 ст. 30.15, ч. 2 ст. 30.16, ч. 2 ст. 30.18 КоАП РФ слово "судья" заменить словами "судья, указанный в ч. 2 ст. 30.13 КоАП РФ".

Заключение

Итак, на основании изложенного можно сделать несколько выводов.

Во-первых, институт пересмотра постановлений и решений юрисдикционных органов - необходимый элемент системы обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Он представляет собой совокупность процессуальных действий участников производства, направленных на проверку законности и обоснованности постановлений и решений субъектов юрисдикции, восстановление нарушенных прав, служит эффективным средством контроля за деятельностью правоприменительных органов.

В работе разделена точка зрения ученых-юристов, которые признают данную стадию факультативным элементом производства по делам об административных правонарушениях, возникновение которой зависит от инициативы ряда участников производства . В соответствии со ст. ЗОЛ КоАП РФ право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении предоставляется: лицу, в отношении которого ведется производство по делу; потерпевшему; законным представителям физического или юридического лица; защитнику и представителю (ст. ст. 25.1 - 25.5 КоАП РФ).

Во-вторых, законом предусмотрено два альтернативных способа обжалования административный и судебный. Вместе с тем, в КоАП РФ закрепляется принцип примата рассмотрения жалобы в судебном порядке. То есть если жалоба поступила в суд и вышестоящему должностному лицу, то ее рассматривает суд. По результатам рассмотрения жалобы выносится решение.

В стадии пересмотра автором выделен ряд последовательных этапов: подача жалобы или протеста, подготовка дела к пересмотру, слушание дела, вынесение решения, доведение решения до заинтересованных лиц, а также пересмотр решения, вынесенного по жалобе на постановление об административном правонарушении.

В-третьих, в ходе анализа положений гл.30 КоАП РФ автор пришел к выводу, что процедура рассмотрения жалобы по сути идентична порядку рассмотрения дела по существу, установленному ст. 29.7 КоАП РФ. В то же время в ст. 30.6 КоАП РФ не указано, какие определения выносятся в процессе рассмотрения жалобы. Представляется, что принимаемые при этом процессуальные решения следует оформлять именно в виде определения. Также разграничивается понятие «обжалование», предполагающее процедуру принесения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, то есть деятельность лица, подающего жалобу или протест, и «пересмотр» постановления как процедуры рассмотрения поданной жалобы по существу и проверки законности обжалуемого постановления, составляющего содержание деятельности государственного органа.

В-четвертых, прокурор имеет право принесения протеста на постановление по делу независимо от участия в деле (п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ). Процессуальные аспекты принесения и рассмотрения протеста прокурора на не вступившее в законную силу постановление и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление регламентированы в ст. ст. 30.1 - 30.8 КоАП РФ (ч. ч. 1, 2 ст. 30.10 КоАП РФ)

Вместе с тем, как показывает статистика, прокуратура редко участвует в административных делах, так как процессы по административным делам являются труднодоказуемыми. Лишь в очевидных случаях нарушения норм мировыми судьями или должностными лицами прокурором приносится протест.

В-пятых, вопросы соблюдения сроков в любом юридическом процессе, в том числе в производстве по делам об административных правонарушениях, становятся едва ли не основным объектом споров. Причина споров о нарушении сроков в процедуре обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, по нашему мнению, вызвана нередко проблемой смешения процессов в производстве по делам об административных правонарушениях. Считаем, что такие коллизии должны разрешаться следующим образом. Действующим законодательством Российской Федерации предусмотрено два варианта обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях:

1) общая процедура - оспаривание в суде решений, действий (бездействия) органов власти (глава 25 ГПК РФ). Решение суда, вынесенное в порядке данной процедуры, не окончательно, оно, в свою очередь, может быть обжаловано в рамках кассационного производства (глава 40 ГПК РФ);

2) специальная процедура - пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (глава 30 КоАП РФ).

Поскольку при наличии специальной и общей норм, регулирующих одно и то же общественное отношение, в данном случае - обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, подлежит применению специальная норма, то суды должны руководствоваться нормами КоАП РФ, В настоящее время сложилось правило: если суды руководствуются нормами ГПК РФ, в то время как для регулирования данных отношений существуют нормы КоАП РФ, то такое решение подлежит отмене при условии, если это нарушение или неправильное применение привело или могло привести к неправильному разрешению дела. Данный вывод вытекает из смысла ст. 363 и 364 ГПК РФ и фактически означает, что судам разрешено применять общие процессуальные нормы (применять закон, не подлежащий применению) вместо специальных процессуальных норм (не применять закон, подлежащий применению). Такая ситуация, на наш взгляд, неприемлема, но до разрешения ее путем внесения изменений в действующее законодательство (идеальный вариант - дополнение коллизионной нормой) можно предложить следующие варианты применения ГПК РФ в процедуре обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.

Нормы ГПК РФ подлежат применению либо когда аналогичная норма отсутствует в КоАП РФ, либо если нормы КоАП РФ не подлежат применению. Последний случай имеет место, если лицо, подающее жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, пропустило срок подачи жалобы, установленный ст. 30.3 КоАП РФ, и его ходатайство о восстановлении срока было отклонено. Тогда суд должен либо предложить гражданину переоформить жалобу в соответствии с требованиями главы 25 ГПК РФ (иное название документа - заявление, более подробное обоснование по содержанию, иногда - другой субъект обжалования), либо принять жалобу к производству, указав, что оно будет осуществлено в соответствии с другим законом.

В связи с обозначенными вопросами, связанными с соблюдением сроков процедуры обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, считаем целесообразным поднять такую проблему, как ответственность органов государственной власти за нарушение процессуальных сроков. Действующее законодательство России допускает, что пропуск процессуальных сроков не является пресекательным, не влечет прекращения производства по делу об административном правонарушении. Мы же полагаем, что такие нарушения следует рассматривать как безусловное основание прекращения производства по делу об административном правонарушении. В противном случае нарушается .принцип равенства сторон в правоотношении, ущемляются права и законные интересы гражданина, приоритет прав и свобод которого закреплен ст. 2 Конституции России. Отсюда вытекает следующий аспект названной проблемы: не представляется возможным даже при наличии вины привлечь уполномоченного судью (суд), орган, должностное лицо к юридической ответственности. Проблема юридической ответственности государства перед гражданами неоднозначна, требует специального исследования, нуждается в разработке и реализации комплекс мероприятий для попытки ее разрешения, поэтому только обозначается нами без обоснования видов, мер, оснований, порядка применения и пр.

В-шестых, предлагаем внести некоторые изменения в законодательство, касающиеся сроков направления дел и наименований постановлений и последующих решений по жалобам. По сравнению с отменой постановления процессуальное действие «направление дела» является более сложным, так как от органа (должностного лица), непосредственно рассмотревшего жалобу или протест, материалы дела поступают техническому работнику, который после регистрации и соответствующей обработки осуществляет собственно направление дела компетентному органу (должностному лицу). В данном случае целесообразно установить процессуальный срок в течение суток после принятия соответствующего решения. Это позволяет внести предложение о четкой временной регламентации действий органов (должностных лиц), в связи с чем п. 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП России представляется необходимым изложить в следующей редакции: «об отмене постановления и о направлении в течение суток дела на рассмотрение по подведомственности, ...».

В-седьмых, в рамках административно-юрисдикционного процесса возможен неоднократный пересмотр не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях и решений по жалобам на них. По мнению автора дипломного исследования, в ст. 30.9 КоАП РФ следует внести дополнение, уточняющее, что указанный в ней порядок пересмотра касается не всех постановлений и последующих решений по жалобам (как может показаться при буквальном толковании нормы), а только не вступивших в законную силу. Ведь уже вступившие в законную силу постановления и решения пересматриваются в специальном порядке (ст. 30.12 КоАП РФ).

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации; принята всенародным голосованием 12.12.1993 года // Российская газета. - 2009 - 21 января.

2. О внесении изменений в статью 25.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 27 ноября 2007 г. № 273-ФЗ // Российская газета. - 2007. - 29 ноября.

3. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Российская газета. - 2006. - 5 мая.

4. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. // СЗ РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4472.

5. О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 03.12.2008 года №240-ФЗ // СЗ РФ. - 2008. - № 38. Ст.4759.

6. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 17.07.2009 года № 160-ФЗ // - СЗ РФ. - 2009. - № 29. - Ст.3597.

7. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. от 14.12.1995 № 197-ФЗ)//Российская газета. - 1993.- 12 мая.

8. О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям: Постановление Правительства России от 25 декабря 2007 г. № 931 // Российская газета. - 2008.- 12 января.

9. Об утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста: Постановление Правительства РФ от 02.10.2002 № 726// Российская газета. 2002.- 9 октября.

Пакты судебных органов

1. По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Ткачука: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. № 9-П // СЗ РФ. - 1999. - №23. - Ст. 2890.

2. По делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ "Нижнекамскнефтехим" и "Хакасэнерго", а также жалобами ряда граждан" : Постановление Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. № 2-П // СЗ РФ. -2007. -№ 7. -Ст. 932.

3. По жалобе гражданина Овчинникова Виктора Александровича на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Определение Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2006 г. № 113-О // СЗ РФ. - 2006. - № 27.-Ст. 2971.

4. По жалобе гражданина Маслова Александра Ивановича на нарушение его конституционных прав частями 1, 2 и 3 статьи 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Определение Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 г. № 113-О // СЗ РФ. - 2005. - №22.-Ст. 2195.

5. О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2007 г. № 52 // Российская газета. - 2008. - № 4. - 12 января,

6. О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 // Российская газета. - 2005. - 19 апреля.

7. О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. № 2 // Вестник ВАС РФ. - 2003. - № 3.

8. О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 10 // Вестник ВАС РФ. - 2004. - № 8.

9. О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2007 г. № 52 // Российская газета. - 2008. - 12 января.

10. О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 14 апреля 1988 г, № 4 в редакции постановления Пленума от 21 декабря 1993 г. № 11// Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1961 -1993. М. - 1994. - С. 88-94.

11."Электронная Россия (2002 - 2010 годы)": Федеральная целевая программа. Утверждена Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 5. Ст. 531.

12.Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства России от 25 октября

2005 г. № 1789-р //Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

13.Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России на 2007 - 2011 годы". Утверждена Постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. № 583 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 41. Ст. 4248.

14. О применении главы 30 КоАП РФ: Письмо ГТК РФ от 27.03.2003 года № 27-14/13306 // Консультант Плюс (справочно-поисковая система).

15. Дело №7.1-175//Архив Тальменского районного суда, 2009.

16. Дело №7.1-195//Архив Тальменского районного суда, 2009. 17.Дело №7.1-210//Архив Тальменского районного суда, 2009. 18.Дело №7.1-217//Архив Тальменского районного суда, 2009.

Литература

1. Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации/А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. - М.: Статус, 1994. - Часть 1. - 340 с.

2. Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации/ А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. -М.:Тейси, 2001. -498 с.

3. Агапов, А.Б. Административная ответственность: учебник/А.Б. Агапов. - М.: Юринформ, 2000.-170с.

4. Административная ответственность за нарушения общественного порядка: законодательство и практика его применения органами внутренних дел: учебное пособие / Арбузкин А. М, Бирюков М. П., Зубов И. Н. и др. - М.: ВНИИ МВД России, 1993.-210 с.

5. Административная юстиция в новых европейских демократиях. Практические исследования в сфере административного права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине. Киев.: АртЭк, Будапешт.: ОСИ/КОЛПИ, 1999. - 679 с.

6. Бахрах, Д.Н. Административное право/Д.Н. Бахрах. - М.: Статус, 1993. - 455с.

7. Бахрах, Д.Н. Производство по делам об административных правонарушениях/Д.Н. Бахрах, Э.Н. Ренов. - М.: Юридическая литература, 1989. - 310с.

8. Бандурка, А.М. Административный процесс/А.М. Бандурка, Н.М, Тищенко. - Киев.: Право, 2002. -328с.

9. Володина, С, Справедливость не может быть косноязычной. К вопросу о возрождении судебной риторики в России.- М.: Российская юстиция, 2002. - №9.-29-33 с.

10. Ю.Всеволодов, С. Смешение терминов затрудняет правоприменение/С. Всеволодов, Ф. Багаутдинов,- М.: Российская юстиция, 2002. - № 11.- 37-41с.

11. Габричидзе, Б. Н. Административное право: учебник/Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. - М.: ООО «Издательство Проспект», 2003. - 467 с.

12. Галаган, И.А. Административная ответственность в СССР (процессуальное регулирование)/И.А. Галаган. Воронеж.: Издательство Воронежского университета, 1976. - 245 с.

13. Гросъ, Л.А. КоАП РФ: Игнорирование норм гражданского процессуального права/Л.А. Грось // Арбитражный и гражданский процесс. -М.: Норма, 2002. -№12.- 14-15с.

14. Дугенец, А.С. Административно-юрисдикционный процесс/А.С. Дугенец. - М,: ВНИИ МВД, 2003. - 312 с.

15. Дугенец, А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: дисс.... канд. юрид. наук/А.С. Дугенец. - М.: ВНИИ МВД России, 1995. - 220 с.

16. Елистратов, А.И. Административное право РСФСР/А.И. Елистратов. - Л.: Государственное издательство, 1925. - 347 с.

17. Жетписбаев, Б.А. Административный процесс: производство по делам об административных правонарушениях в Республике Казахстан: учебник/Б.А. Жетписбаев. -- Алматы.: Издательство «Юридическая литература», 2002. -490с.

18. Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий). - Харьков.: Знание, 2000. - 214 с.

19. Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях/ Под ред. М. А. Шапкина. -М.: Норма, 1989. - 398 с.