Механізми забезпечення конституційного права громадян на інформацію та механізми інформаційної безпеки

Размещено на http://www.allbest.ru/

інформаційний безпека правовий система

Механізми забезпечення конституційного права громадян на інформацію та механізми інформаційної безпеки

На нашу думку, необхідно докладніше зупинитися на розгляді питання щодо поліпшення забезпечення конституційного права громадян на інформацію. Це пов'язано з тим, що в сучасних демократичних суспільствах юридичний засіб регуляції відносин між владою, ЗМІ і громадянами втілюється, насамперед, у законодавчому встановленні і реальному забезпеченні права громадянина на інформацію.

Всяке монопольне володіння інформацією, що характерно, насамперед, для тоталітарних держав, “бумерангом б'є” і по самій державі, заводячи суспільство в економічну, політичну і правову безвихідь на основі, у тому числі, безвиході інформаційної. Адже ущербність, однобокість, зрізаність інформації, тобто довільне дозування прямого зв'язку, що, на перший погляд, вигідно для суб'єкта управління, зрештою, призводять до зрізаної, "дозованої" інформації, що надходить по каналах зворотного зв'язку. Це, природно, виводить найважливішу стадію управління -- прийняття рішення -- із нормального режиму. Досвід нашого суспільства дуже красномовно підтверджує це. Достатньо нагадати, що більшість нормативних актів, що стосуються прав і свобод громадян СРСР, у тому або іншому ступені до останнього часу носили закритий характер. В результаті цього людина була позбавлена можливості повною мірою використовувати свої конституційні й інші права і свободи, ускладнювалася боротьба зі свавіллям, створювалися перешкоди для оскарження неправомірних дій державних органів та посадових осіб. Подібний стан справ обмежував правовий статус особистості, ставив його в залежне положення від державного апарату, чиновництва, бюрократії. Проте, і сьогодні проблема реалізації права на інформацію значною мірою не вирішена позитивно.

Надання все більшій кількості відомств права засекречувати свої документи, створення спеціальних структур "із захисту інформації", жорсткість режиму доступу до архівних матеріалів -- усе це укладається у певну систему. Тим самим порушується одне з найважливіших прав людини -- право на інформацію. При цьому ігнорується істотний демократичний принцип -- принцип відкритості та публічності влади. Для нас це має особливе значення, тому що давня традиція недовіри до влади може бути переборена тільки одним: загальнодоступністю інформації про роботу державного апарату у всій можливій повноті. Співвідношення статусів громадянина і держави повинні змінитися, владу необхідно перерозподілити між громадянським суспільством і його політичною організацією. Традиційний пріоритет посадових осіб перед громадянами в інформаційному забезпеченні повинний бути зруйнований. Держава з "хазяїна" повинна трансформуватися в "слугу" суспільства, стати більш відкритою для громадян і в інформаційній сфері, доступ до якої необхідно значно полегшити, зробив це на твердій правовій основі. От чому в теперішніх умовах життєво важливо покінчити з інформаційним дефіцитом за допомогою проголошення і діючого рівня забезпечення права громадян на інформацію, тому що в демократичному суспільстві таке право -- норма.

Право громадян на інформацію -- самостійне конституційне право, що дозволяє людині вільно шукати, одержувати, передавати, створювати і поширювати інформацію будь-яким законним засобом. У літературі висловлюються точки зору, у яких право громадян на інформацію -- лише складова частина свободи слова і преси, або, навпаки, свобода інформації -- умовне позначення цілої групи свобод і прав: свободи слова або свободи вираження думок; свободи преси та інших ЗМІ; права на одержання інформації, що має суспільне значення; свободи поширення інформації. Вважається, що право на інформацію не охоплюється цілком свободою слова і преси. Воно значно багатіше, змістовніше і має власну субстанцію, грає свою роль у задоволенні певних інтересів суб'єктів; тому зрізаність даного найважливішого права необгрунтовано.

Навряд чи виправданий і такий, надмірно широкий, підхід до змісту права на інформацію. Аргументом на користь таких висловлень є, безумовно, законодавча практика найвищого рівня -- конституційна. Йдеться, наприклад, про ст. 34 Конституції України, де закріплені не тільки свобода думки, слова, але і право на інформацію. У Конституції України зовсім не випадково закріплені свобода думки і слова та право на інформацію в різних частинах, хоча й однієї статті.

Тобто тим самим підкреслюється як їхній взаємозв'язок і взаємопроникнення, так і відома автономність, самостійність, "суверенність".

Зрозуміло, права громадянина на інформацію -- дуже не просте суб'єктивне право, бо воно складається з ряду юридичних можливостей. Серед них можна виділити право на безперешкодне ознайомлення з нормативними актами. Частина 3 ст. 57 Конституції України спрямована саме на здійснення даної можливості: "Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права й обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є нечинними". Крім того, універсальне право громадянина на інформацію може містити в собі такі конкретні правомочності:

право знати про створення і функціонування всіх конкретних інформаційних систем, що будь-яким чином торкаються сфери особистого життя громадянина або інформації про нього, а також інформації про інші сфери життєдіяльності громадянина;

право давати згоду на збирання особистої інформації для соціально-економічних, культурних та інших соціальних цілей;

право доступу до такої інформації з метою її перевірки, одержання необхідних довідок;

право знати про використання цієї інформації у відповідних цілях і відповідними користувачами систем;

право на громадський код (позначення громадянина у відповідній інформаційній системі);

право на достовірну інформацію про стан навколишнього середовища;

право на достовірну фінансову інформацію й ряд іншіх прав.

Вперше на міжнародному рівні про право на інформацію було продекларовано в ст. 19 Загальної декларації прав людини[175], що в принципі відтворено і в ст. 34 Конституції України.

Найбільш повна інформація для громадянина потрібна з тієї ж причини, що і для законодавця і правозастосовника -- для прийняття рішень, але, природно, на своєму рівні. Існують три основні стадії управлінського циклу: збирання та обробка інформації, оцінка її з позицій визначених норм і прийняття рішення, які характерні і для особистої саморегуляції як однієї з різновидів управління. Тому людина також прагне мати максимум цінної інформації для прийняття припустимого рішення, яке вигідне для нього. Реалізація такого прагнення -- свідчення свободи громадянина.

Звідси конституційне закріплення даного права - це крок вперед у розширенні інформаційних можливостей, а значить і свободи особи, у розвитку нових інформаційних відносин між людиною і державою. Водночас, щоб воно стало "живим" і діючим правом, необхідні відповідні гарантії, що складаються з умов, які забезпечують безперешкодне здійснення цього права і створюють, по суті справи, механізм його реалізації. Зупинимося більш докладніше на політичних, законодавчих та організаційно-технічних заходах.

Політичні гарантії пов'язані з подальшим проведенням демократичних перетворень, що, безсумнівно, буде сприяти найбільш повній реалізації права на отримання інформації. У свою чергу, використання персональних комп'ютерів у політичній сфері все більш буде впливати на практику демократії, буде змінювати відносини між владою держави і громадянським суспільством. Інформатизація забезпечить широкий доступ до інформації і тим самим полегшить “функціонування” суспільства, привертаючи до участі в його управління будь-яку зацікавлену сторону, полегшить більш повне здійснення народовладдя.

Серед законодавчих гарантій необхідно виділити потребу в прийнятті спеціального Закону України "Про право на інформацію", де важливо закріпити основи інформаційної системи в країні, дати нормативну характеристику інформації та її видів, визначити права й обов'язки суб'єктів інформаційних відносин, юридичний режим роботи з інформацією. Подібні закони діють в США, Німеччині, Франції і в деяких інших державах. Ми живемо в країні, де ще багато відомостей сховані за сьома печатками. Однак в таких умовах неможливо створити нормальне громадянське суспільство.

У подібному законі необхідно розвити і конкретизувати ст. 32 Конституції України, де сказано, що "кожний громадянин має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею". Обов'язки цих органів повинні бути дуже чітко і детально позначені з тим, щоб зводити до мінімуму можливості свавілля з боку чиновників.

Юридичною гарантією дотримання ст. 32 Конституції України могла б виступити окрема стаття Кримінального кодексу України, наприклад, із такою назвою "Відмова в наданні громадянину інформації". При цьому така норма могла б включати два діяння: 1) неправомірна відмова посадової особи в наданні громадянину документів і матеріалів, що безпосередньо торкаються прав і свобод громадян; 2) надання йому неповної або явно помилкової інформації. Обидва діяння стають злочином тільки у разі заподіяння правам і законним інтересам громадян шкоди, що повинна бути причинно пов'язана із згаданими діяннями. Тут же визначаються і відповідні санкції. На жаль, поки ще не прийнятий новий Кримінальний кодекс України, а в чинному Кодексі така стаття відсутня. Слід зазначити, що подібна норма уже введена в Кримінальний кодекс Російської Федерації.

Щоб уникнути усіляких упереджених тлумачень в майбутньому Законі "Про право на інформацію" також необхідно встановити і систему обмежень права громадян на інформацію. Адже цілком зрозуміло, що тут неминучі певні межі, рамки, що у загальному виді зафіксовані в ст. 34 Конституції України: "Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя".

Проте, сама по собі фіксація обов'язків посадових осіб надавати інформацію громадянам і фіксація системи обмежень не будуть виконувати свою повноцінну роль без установлення юридичної відповідальності за їх порушення, за перешкоди в задоволенні інтересів громадян, за приховання або перекручування тих або інших повідомлень. Крім того, у Законі "Про право на інформацію" слід закріпити і систему правових обмежень, базуючись на принципі інформаційної відкритості. Цей принцип повинен виражатися:

у доступності для громадян інформації, що зображує суспільний інтерес або торкається особистих інтересів громадян;

у систематичному інформуванні громадян про передбачені або прийняті рішення;

у здійсненні громадянами контролю за діяльністю державних органів, організацій і підприємств, громадських об'єднань, посадових осіб і прийнятими рішеннями, що пов'язані з дотриманням, охороною і захистом прав і законних інтересів громадян.

Для упорядкування багатьох інформаційних відносин, що існують поки ще стихійно, для визначення оптимальної системи обмежень права людини на інформацію потрібен пакет нормативних актів. Деякі з них уже діють, наприклад, закони України "Про державну таємницю" [95], "Про інформацію" [11], "Про науково-технічну інформацію" [147], "Про захист інформації в автоматизованих системах" [148]. Інші закони ще слід розробляти. Йдеться, зокрема, про закони про військову таємницю, підприємницьку таємницю і т.ін. Варто підтримати і висловлену в літературі пропозицію щодо необхідності прийняття закону про охорону таємниці особистого життя, де одним із розділів може бути такий: "Захист прав і свобод людини в зв'язку з використанням засобів інформатики". Відповідно до зміста запропонованого закону громадянин має право визначати, яка інформація про нього персонального характеру може бути доступна для інших осіб і для кого саме. І хоча в ст. 23 Закону України "Про інформацію" мова йде про персональні дані громадян і встановлюється для приватної інформації певний правовий режим [11], здається, одною статтею не обійтися. Потрібний і спеціальний закон, у якому важливо грунтовно і детально регламентувати цю досить особисту сферу.

Відповідно до ст. 32 Конституції України право громадянина на інформацію так само, як і всяке право, можна захищати в суді, що є ще однією істотною законодавчо-юридичною гарантією. На це ж націлені ст. 10 ("Гарантії права на інформацію"), ст. 31 ("Доступ громадян до інформації про них"), ст. 45 ("Охорона права на інформацію"), ст. 47 ("Відповідальність за порушення законодавства про інформацію") Закону України "Про інформацію" [11]. Крім того, з метою забезпечення закріплених ст. 34 Конституції України інформаційних прав громадян, дотримання їх законних інтересів у цій галузі варто вивчити питання щодо можливості створення в складі Верховного Суду України або Вищого арбітражного суду України колегії з інформаційних спорів. Про це вже йшлося раніше, наприклад, згадувалось у Рекомендаціях учасників парламентських слухань "Свобода слова в Україні: стан, проблеми, перспективи" [171].

З огляду на тенденцію до інтеграції правової системи України з іншими правовими системами розвинутих країн, важливо створювати загальні механізми реалізації права людини на інформацію та його захисту. До них, зокрема, можна віднести і положення ст. 55 Конституції України, де встановлено, що "кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна".

Серед організаційно-технічних заходів потрібно виділити проблему комунікацій у нашій країні як головну, тому що, якщо немає демократичних структур в галузі комунікацій, то немає і гарантій для здійснення права на отримання і поширення інформації, а тому немає і демократії. Розвиваючи на основі нових інформаційних технологій відповідну інфраструктуру, можна перетворити проголошену в Конституції України ідею в реальність. На нашу думку, індивід, який озброєний комп'ютером і має вільний доступ до всіх відкритих баз даних і знань, за рівнем інформованості не тільки не поступається, але може перевершувати державних службовців. Наявність інтегрованих систем зв'язку відкриває, по суті, необмежені можливості для підприємницької ініціативи, контактів і взаємодій, що саме по собі становить об'єктивну соціально-економічну підставу реальної демократії. Особливо потужним чинником є механізми самоорганізації інформаційних систем і горизонтальних мереж.

Тому уже зараз створюються деякі передумови для цього. Наприклад, діють окремі регіональні банки даних, що призначені для інформаційного обслуговування населення, але поки, правда, в основному з побутових питань: розподілу житла, врахування автомобілів, працевлаштування і т.ін. Тим часом, давно вже необхідні банки даних про населення, що містять, насамперед, відомості, які не змінюються протягом усього життя людини, а можливо, і що постійно обновлюються. Користь тут очевидна: полегшити відповіді на запити, усунути дублювання, обмінюватися відомостями, передавати їх, економлячи сили і час. Можливість за допомогою персонального комп'ютеру одержувати конкретну інформацію в конкретній базі даних усуває багатьох посередників у такому процесі, найчастіше позбавляє подібних посередників бюрократичних навичок. І в цьому змісті інформатизацію можна розглядати як удар по бюрократизму, адже недоступність інформації для громадян під час реалізації їх прав -- живильне середовище для всіляких бюрократичних дій. Нові інформаційні технології, демонтуючи монополізм державних структур на інформацію, роблять здійсненним на практиці принцип рівної доступності до неї всіх зацікавлених сторін.

Важливо активніше проводити і просвітню, виховну діяльність з пропаганди серед громадян знань про юридичні можливості в інформаційній сфері. Потребуються різноманітні коментарі спеціалізованих законів, довідники щодо реалізації права людини на інформацію, які роз'яснюють конкретні юридичні механізми дії даного права. Як приклад подібного довідника можна було б навести книгу "Ваше право на урядову інформацію", що у популярній формі відповідала б на такі запитання: яким чином громадяни України можуть здійснити своє право на доступ до інформації про дії уряду? У які інстанції звертатися? Як перебороти опір чиновників? Відповідаючи на ці запитання, довідник допоміг би повноцінно реалізувати право громадян на інформацію.

Право громадянина на інформацію - це свого роду гарантія, тому що встановлення і реальне втілення в життя даної юридичної можливості буде означати істотне досягнення в підвищенні правової захищеності особистості взагалі. Саме вільна циркуляція інформації в соціальних зв'язках дозволить громадянину не залежати так жорстко, як це було раніш, від державних структур, і поряд з економічною самостійністю (право власності) буде створювати більш повні гарантії його інтересів. Право на інформацію все більш перетворюється в специфічне "суперправо" тому, що тільки в рамках системи знань людина спроможна реалізовувати свої права. Знання допоможуть їм стати невід'ємними.

Дійсно, інформація грає першорядну роль у реалізації прав і свобод людини. Наприклад, право власності не може найчастіше цілком здійснитися в умовах невизначеності, відсутності необхідних знань. Так, під час проведення приватизації багато комерційних банків пропонували населенню свої акції, обіцяючи привабливі дивіденди. Але хто підкаже, наскільки виправданий ризик майбутнього акціонера? Практично у всіх країнах світу регулярно публікуються рейтинги банків. Вважаємо, що й в Україні є необхідність в такому роді інформації. Якщо взяти права споживача, то вони також не можуть перетворюватися в життя без достатніх і достовірних відомостей про якісні та неякісні товари, без реклами й антиреклами, без правдивої інформації в галузі порівняльного тестування однотипних товарів, сертифікації продукції і т.ін. Для цього Міжнародна конференція товариств споживачів організувала спеціальну інформаційну службу, де формується банк даних про якість продукції, її виробників і імпортерів тощо.

Генеральна Асамблея ООН 9 квітня 1985 р. прийняла Керівні принципи для захисту інтересів споживачів, на базі яких Міжнародна організація Спілок споживачів сформувала вісім основних прав споживачів, у тому числі і право на інформованість (право одержувати відомості, які необхідні для того, щоб робити обгрунтований вибір). Закон УРСР "Про захист прав споживачів" у ст. 18 зобов'язує продавця, виробника, виконавця своєчасно надавати споживачу необхідну достовірну інформацію про товар (роботу, послуги) у доступній, наочній формі, яка б забезпечувала можливість компетентного вибору [176].

Від своєчасної, повної і достовірної інформації залежить і реалізація права на сприятливе навколишнє середовище (ст. 50 Конституції України). Більш конкретно це закріплено в Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища" [177], де сказано, що громадяни мають право на отримання у встановленому порядку повної та достовірної інформації про стан навколишнього середовища та його вплив на здоров'я людей, а також на участь у проведенні громадської екологічної експертизи. Правовою гарантією цих прав є забезпечення їх правом на об'єднання в громадські природоохоронні формування й участь цих об'єднань у діяльності щодо охорони навколишнього середовища[177]. Кодекс України про адміністративні правопорушення (ст. 1885) передбачає адміністративну відповідальність у випадку ненадання посадовим особам органів, що здійснюють державний контроль в галузі охорони навколишнього середовища, необхідної інформації або надання неправдивої інформації [178]. Що ж стосується прав громадян у цьому питанні, то це не передбачено в чинному законодавстві.

Політичні права і свободи - це право безпосередньо брати участь в управлінні справами суспільства і держави, виборчі права, свобода думки, слова та інші, які теж залежать від інформації. Інформаційна відкритість, прозорість -- це найважливіша компонента демократичного процесу, без якої від концепції народовладдя залишаться лише зовнішні ритуали, байдужі виборцю. Саме за допомогою повноцінного інформаційного середовища створюється основа для ефективних рішень, які прийняті на референдумі, у процесі якого громадяни самі формують право. Тут вони виступають у ролі правотворчого органу, що, природно, як і всякий інший подібний орган, повинен оперувати винятково достовірною інформацією. У разі її відсутності референдум як самий демократичний інструмент перетворюється в засіб маніпуляції громадською свідомістю.

Точно так само складається справа і з виборчими правами, що без належної системи інформування "винищуються" таким феноменом соціально-політичного життя як популізм. Таким чином, реально здійснене конституційне право на інформацію виконує важливі функції в життєдіяльності людини. До того ж в міру прямування нашого суспільства до більш стійких демократичних норм і інститутів його роль і ступінь впливу на реалізацію прав і свобод громадянина буде, безсумнівно, тільки зростати. Незаконно і необгрунтовано обмежувати таке право означає послабляти механізм забезпечення свободи особи в цілому. Розширювати його і робити більш надійним у реалізації -- означає зміцнювати юридичне положення громадянина, підвищувати впевненість людини у власних силах, сприяти найбільш повному задоволенню його інтересів, у чому, власне, і полягає головна ціль прав і свобод.

Об'єктивна потреба побудови інформаційного суспільства в Україні як головної умови її політичного і соціально-економічного прямування вперед призвела до усвідомлення необхідності здійснення державної інформаційної політики. В контексті державної інформаційної політики мова повинна йти не тільки про права громадян, юридичних осіб і держави на вільне одержання, поширення і використання інформації, але і про необхідність захисту та раціональне використання державних інформаційних ресурсів, захист конфіденціальної інформації та інтелектуальної власності.

Одним з основних напрямків державної інформаційної політики повинно бути врахування вимог забезпечення інформаційної безпеки як однієї із складових системи забезпечення національної безпеки, а також інформаційної екології як необхідної умови усталеності суспільного розвитку. Для забезпечення інформаційної безпеки необхідно встановити зважений правовий режим з усіх видів інформації. В умовах демократії свобода інформації повинна бути нормою, проте, державні інтереси, а також інтереси суспільства й окремої особистості потребують захисту, вимагають від держави накладати певні обмеження на свободу інформації. В цьому зв'язку необхідно зрозуміти і сформулювати державні інтереси, чинники і погрози в інформаційній сфері, провести оцінку ефективності існуючої системи безпеки та намітити першочергові заходи щодо її удосконалювання. З урахуванням вищевикладеного стає очевидним, що в стратегічних інтересах безпеки держави і суспільства необхідно створення не тільки розвинутої інформаційної сфери, але і вирішення питань її захисту. Адже саме через інформаційну сферу в основному здійснюється погроза безпеки України в різноманітних сферах її діяльності.

Інформацію сьогодні без перебільшення можна віднести до одного з найважливіших ресурсів розвитку. Вона в сучасному світі активно впливає на всі сфери життєдіяльності не тільки окремих суспільств і держав, але і всього світового співсуспільства. Проте, у певних випадках інформація може використовуватися не тільки у корисних цілях, але і на шкоду інтересам особистості, суспільства і держави. Глобалізація процесів інформатизації призводить і до небажаних соціально-правових наслідків. У першу чергу це стосується проблеми ігнорування інформаційного порядку і правил обміну інформацією (державних кордонів, національного законодавства, правових інтересів особистості, держави і суспільства), широкомасштабне інформаційне піратство (ігнорування авторських прав і прав власників інформації), інформаційна інтервенція і т.ін. Тому завдання забезпечення безпеки інформаційного простору і його "коректного" використання визначається як пріоритетне і повинно вирішуватися превентивно стосовно інших завдань забезпечення національної безпеки країни. Результативність його рішення детермінує політичну, економічну, військову та інші складові національної безпеки України.

Одним з першочергових завдань щодо створення надійної системи забезпечення інформаційної безпеки і захисту інформаційної сфери є своєчасний розвиток законодавства. І в цьому зв'язку необхідно враховувати накопичений міжнародний досвід. У найбільш розвинутих країнах світу розробка правових заходів у боротьбі з комп'ютерною злочинністю і захисту інформаційного простору ведеться вже більш 20 років. З метою уніфікації національних законодавств Рада Міністрів Європейського Союзу в 1989 р. розробила список правопорушень у сфері комп'ютерної інформації, що рекомендований країнам -- учасницям ЄС для створення кримінально-правової стратегії розробки законодавства. Так, у лютому 1996 р. на VII пленарному засіданні Міжпарламентської асамблеї держав -- учасниць СНД був прийнятий "Модельний Кримінальний кодекс". Він має рекомендаційний характер для країн, що входять до СНД. Велика робота проводиться й в Україні. Вченим необхідно досліджувати наявний зарубіжний досвід, адаптувати його до нашої дійсності і рекомендувати законодавчим органам використовувати під час розробки кримінального законодавства.

На нашу думку, слід в новий Кримінальний кодекс України включити главу, яка б передбачала відповідальність за злочини в сфері комп'ютерної інформації. Крім того, варто провести комплекс практичних заходів щодо удосконалювання регулювання суспільних відносин із приводу безпечного використання інформаційних ресурсів. Він має містити у собі не тільки питання формування, але й удосконалювання нормативно-правового забезпечення захисту інформаційного простору. У цьому напрямку діють закони України "Про державну таємницю" [95], "Про інформацію" [11], "Про захист інформації в автоматизованих системах" [148], "Про Національну програму інформатизації" [92]. Водночас аналіз проблеми показує, що стан безпеки в інформаційній сфері в нашій країні поки навряд чи здатний задовольняти життєво важливі потреби й інтереси особистості, суспільства і держави. Сучасні умови політичного і соціально-економічного розвитку країни викликають протиріччя між потребами суспільства в розширенні вільного обміну інформацією і необхідністю зберігання окремих обмежень на її поширення. Відставання українського законодавства в числі інших організаційно-правових і матеріальних проблем забезпечення інформаційної безпеки призводить до "дикості інформаційного ринку", що робить деструктивний вплив на суспільство. Таким чином, ми стоїмо перед необхідністю удосконалювання системи забезпечення безпеки, у тому числі в інформаційній сфері.

Розглянемо один з аспектів інформаційної безпеки. Однак перш за все виникає таке питання. Як зробити нормотворення "безпечним", тобто звести до мінімуму ті негативні наслідки, що маємо сьогодні в правозастосуванні? "Безпека" нормотворення (на прикладі законотворення), із точки зору захисту інтересів особистості, держави і суспільства, а також можливість їх повної реалізації може припускати:

-єдині правила "безпечної" діяльності суб'єктів законодавчої ініціативи;

-"безпеку" правової інформації;

-безпеку інформаційних систем, що використовуються у нормотворчій і правозастосовній діяльності.

Зупинимося на першому з напрямків, тобто на "безпечній технології" забезпечення законотворчого процесу. У цьому напрямку в Україні вже зроблені перші кроки, причому достатньо успішні. Спільними зусиллями спеціалістів НАН, Академії правових наук, Секретаріату Верховної Ради України у 1990 р., була створена і успішно розвивається оригінальна, комплексна, багатофункціональна комп'ютерізована система інформаційно-аналітичного забезпечення законотворчої, нормотворчої, правозастосовної та правоосвітньої діяльності [179]. Необхідність створення такої системи обумовлена, зокрема, актуальністю підвищення якісного рівня і скорочення технологічного циклу законотворчого процесу, моделювання, аналізу, експертизи, обгрунтування з наступним прийняттям у парламенті відповідних нормативних актів. На теперішній час ця система інтегрує понад 20 автоматизованих комплексів обробки даних, що супроводжують замкнутий технологічний цикл забезпечення законотворчого процесу. Вважаємо важливим відзначити деякі з функціональних і забезпечуючих підсистем , що розроблені та впроваджені для підтримки законотворчої і правозастосовної діяльності.

Підсистема "Законопроект" обслуговує технологічний процес розробки законодавчих актів від часу реєстрації початкового варіанту, вивчення проблеми, що потребує правового регулювання, збирання пропозицій, необхідної інформації з різних джерел, формування законопроектів до кінцевого юридичного оформлення [179]. Ця підсистема дає можливість залучати до творчого процесу відповідних фахівців і зацікавлених осіб, які бажають чи функціонально зобов'язані працювати з документами. У цьому зв'язку хотілося б підкреслити, що підвищення ефективності законодавчої роботи Верховної Ради України потребує свого відповідного підкріплення глибокими, системними та неупередженими науковими дослідженнями й аналітичними розробками.

Функцію безпосереднього забезпечення Верховної Ради України, її постійних комітетів та окремих народних депутатів України науково-дослідницькими та інформаційно-аналітичними матеріалами з питань економічної, соціальної, гуманітарної, галузевої та регіональної політики здійснює Науково-аналітичне управління Секретаріату Верховної Ради України.

Фахівці Управління зосередили свою роботу на трьох базових напрямах діяльності:

вирішення завдань систематичного й об'єктивного інформування депутатського корпусу стосовно реальних тенденцій, що мають місце у соціально-економічній сфері, шляхом постійного аналітичного моніторингу динаміки відповідних макропоказників, які характеризують розвиток української держави;

виконання прогнозно-аналітичних оцінок можливих наслідків реалізації внесених законопроектів, що визначали ключові питання соціально-економічної політики;

здійснення науково-аналітичного забезпечення щодо вирішення питань, які пов'язані з виконанням перспективної законотворчої роботи у Верховній Раді України шляхом комплексних досліджень і прогнозування розвитку тих економічних та соціальних процесів, що вимагатимуть у подальшому свого нагального правового вирішення або шляхом розробки та прийняття нових законів, або внесення відповідних змін до чинного законодавства України [180].

Всі науково-аналітичні роботи направляються до відділу інформаційно-бібліотечного забезпечення та Парламентської бібліотеки, де на цей час постійно поповнюється цільова підбірка "Парламентські аналітики -- законодавчому процесу". Як відзначає Е.А. Афонін, одним із кроків у напряму пошуку нових підходів продуманої політики документально-інформаційного (бібліотечного) забезпечення стало утворення 18 жовтня 1996 р. в структурі Секретаріату Верховної Ради України двох самостійних підрозділів: Науково-аналітичного управління і Відділу інформаційно-бібліотечного забезпечення (функціонально-парламентської бібліотеки) [181, с. 30-32]. Важливість цього документального фонду очевидна, оскільки він безпосередньо використовується депутатським корпусом і апаратом під час підготовки й обговорення законопроектів в комітетах і на сесійному засіданні Верховної Ради України. Дедалі суттєвіше зростає попит на соціальну інформацію, що стає не менше важливим джерелом оптимізації парламентської діяльності, чим документи універсального змісту -- енциклопедичні словники, різноманітна довідкова література, статистична інформація тощо. "Зростання читацького інтересу до соціальної інформації пояснюється зростанням потреби законодавців у систематизованому знанні аспектів соціальної сфери, що підлягають правовому регулюванню, а також у знанні соціальних наслідків дії прийнятих законів" [181, с. 30].

Е.А. Афонін відзначає також, що в умовах недостатнього знання іноземних мов парламентаріям важливим став доробок Відділу по складанню спеціальної паперової й електронної колекцій актуальних нормативно-правових актів країн світу і аналітико-правових документів про діяльність парламентів світу. З кінця 1997 р. дедалі активніше використовуються можливості кореспондентської мережі Європейського центру парламентських досліджень і документації (ECPRD), а також мережі бібліотек-членів Міжнародної федерації бібліотечних асоціацій (IFLA). "Генеральним напрямом свого розвитку Відділ бачить в переході до повноцінної сучасної електронної Парламентської бібліотеки. Системоутворюючим початком у цій роботі може стати реалізація проекту ЭЛІБР -- створення Електронного інформаційно-бібліотечного ресурсу для органів влади і управління центрального і регіонального рівнів. ЭЛІБР -це складова Національної програми інформатизації України, прийнятої Верховної Радою України в лютому 1998 року" [181, с. 32].

Вважаємо за необхідне торкнутися питання щодо значення і функцій Юридичного управління Секретаріату Верховної Ради України. Положення про Юридичне управління Секретаріату Верховної Ради України було затверджено 25 грудня 1997 р. Основні функції Юридичного управління:

участь у розробці законопроектів з найбільш важливих питань державного ладу, статусу органів законодавчої, виконавчої і судової влади, органів місцевого самоврядування;

консультування комітетів Верховної Ради України на всіх етапах підготовки проектів законодавчих та інших актів, що приймаються Верховної Радою України;

підготовка експертних висновків на законопроекти, що подаються на розгляд Верховної Ради України в другому та третьому читаннях;

проведення юридичної експертизи прийнятих законодавчих актів та візування їх перед поданням на підпис Голові Верховної Ради України;

розробка рекомендацій щодо уніфікації ведення юридичної техніки, мови і стилю законопроектів;

здійснення взаємодії між юридичними службами Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

сприяння підвищенню правових знань народних депутатів України та працівників апарату Верховної Ради України [182].

"Юридичне управління послідовно відстоює свою точку зору щодо принципових положень окремих законопроектів, які не були враховані в ході розгляду і прийняття закону" [182, с. 22]. Що стосується зауважень, то вони носять конструктивний характер і містять, як правило, запропоновану редакцію окремих статей законопроектів. Так, лише впродовж II кварталу 1999 р. Верховною Радою України було прийнято 71 закон та 137 постанов, які відповідно до Регламенту Верховної Ради України практично всі були опрацьовані в Юридичному управлінні [182].

Сприянню становлення національної правової системи служить також Науково-експертне управління Секретаріату Верховної Ради України. Головним завданням Управління є здійснення науково-правової експертизи законопроектів, що подаються на перше читання, на предмет правильності концептуального вирішення проекту, правової, економічної, соціальної, екологічної доцільності прийняття закону; повноти та комплексності правового регулювання; відповідності Конституції України та міжнародним зобов'язанням України; правильності визначення місця законопроекту в правовій системі України; можливостей досягнення очікуваних результатів та попередження негативних наслідків; простоти, чіткості й ефективності правового регулювання та механізму застосування правових норм тощо [183].

"В експертних висновках, крім загальних оцінок законопроектів, як правило, містяться конкретні пропозиції щодо їх поліпшення як в концептуальному плані, так і в розв'язаннях конкретних питань, певної проблеми. На практиці у більшості випадків зауваження і пропозиції враховуються комітетами та суб'єктами права законодавчої ініціативи при доопрацюванні законопроектів" [183, с.23].

Останнім часом відділом гуманітарних проблем та захисту прав людини Науково-експертного управління було розглянуто ряд проектів законів та постанов, у тому числі, пов'язаних із діяльністю ЗМІ, зокрема телебачення і радіомовлення, питань релігії, культури, свободи слова. Проте, вважаємо, що треба активізувати дії як законодавців, так співробітників цього відділу в напряму розробки законопроектів, що забезпечують свободу слова та інші права людини.

Керівник Науково-експертного управління Секретаріату Верховної Ради України А.Р. Мацюк вважає, що про ставлення виконавчої влади до виконання своїх повноважень у сфері боротьби із злочинністю свідчать, наприклад, непоодинокі факти тривалого ігнорування вимог законів України, відповідно до яких Кабінету Міністрів України, міністерствам і відомствам доручалося підготувати і прийняти ті чи інші нормативно-правові акти або внести на розгляд Верховної Ради України відповідні законопроекти [183].

Таким чином, на сьогодні найбільш актуальним в діяльності Верховної Ради України щодо боротьбі із злочинністю є:

прийняття найбільш актуальних законів, що визначають повноваження і правовий статус правоохоронних органів, підстави юридичної відповідальності, регулюють правоохоронну діяльність. З цією метою доцільним виглядає створення на базі Інституту законодавства Верховної Ради України постійно діючих робочих груп із числа провідних вчених-криміналістів, відомих своїми працями та участю в законодавчій діяльності, для розробки на контрактній основі відповідних законопроектів;

ефективний, із використанням всіх можливих форм, парламентський контроль за виконанням Кабінетом Міністрів України, міністерствами і відомствами, Верховним Судом України, Прокуратурою України вказаних програм; ініціалізація притягнення до відповідальності осіб, на яких було покладене виконання конкретних пунктів вказаних програм [183].

Відділ проблем організації діяльності правоохоронних органів та боротьби із злочинністю Науково-експертного управління Секретаріату Верховної Ради України постійно взаємодіє з комітетами Верховної Ради України з питань правової реформи і законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та боротьби з організованою злочинністю і корупцією (у лютому 2000 р. цей комітет розділився на два комітети).

У 1994 р. в апараті парламенту як самостійний структурний підрозділ було засновано Інститут законодавства Верховної Ради України. Це було продиктовано реальною життєвою необхідністю. Беручи до уваги, що вдосконалення правової системи -- це процес, а не захід, варто визнати, що "у державі має існувати установа, покликана, акумулюючи досвід дослідження трансформаційних процесів в суспільстві, накопичуючи інформацію про сучасний стан правової системи, не лише передбачати тенденції її розвитку (враховуючи, звичайно, й міжнародний досвід), а аргументовано визначати кожний наступний крок у реформаторській діяльності, одночасно вживаючи всіх можливих заходів щодо того, щоб необхідність і мета його здійснення була відома і зрозуміла і тим, хто має здійснювати цей крок, і тим, задля кого він здійснюється" [184, с. 39].

У зв'язку з проголошенням Конституцією України положення про те, що головним обов'язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини, перед українським суспільством загалом і кожним його членом зокрема постала не декларативна, а продиктована реальними умовами життя необхідність знати свої гарантовані державою права й обов'язки. Це означає перш за все знання законів, вміння ними користуватися й орієнтуватися у велетенському масиві нормативно-правових актів, що складають сьогодні національну систему законодавства. У своїй роботі Інститут законодавства обов'язково передбачає, як і раніш, здійснювати просвітницьку роботу, спрямовану на підвищення правової культури населення, рівня правової інформованості суспільства.

У роботі Інституту законодавства Верховної Ради України пріоритетним напрямком роботи є співпраця з комітетами та постійними комісіями парламенту, народними депутатами. "Формальною основою цієї діяльності є розпорядження про закріплення наукових відділів Інституту за парламентськими комітетами" [184, с. 40]. Формами такого співробітництва є здійснення науково-експертної роботи щодо проектів законів та інших нормативно-правових актів, надання консультативно-методичної допомоги з питань правового характеру. Слід зазначити, що і пропозиції комітетів знаходять в Інституті розуміння, уважне ставлення і враховуються у планових заходах Інституту законодавства.

Одне з провідних місць у системі підрозділів Секретаріату Верховної Ради України займає Управління організаційної роботи з комітетами. Ця структура координує зусилля секретаріатів комітетів, секретаріатів депутатських фракцій, груп, що спрямовані на забезпечення підготовки законопроектів, їх своєчасного проходження і розгляду у Верховній Раді України [185]. З початку роботи Верховної Ради України XIV скликання Управлінням було зареєстровано (на 20 жовтня 1999 р.) понад 3000 проектів законодавчих актів України, у тому числі 1650 проектів законів. Значна робота була проведена Управлінням по створенню системи перспективного (на рік), поточного (на сесію) і оперативного (на місяць, тиждень, день) планування законотворчої роботи у Верховній Раді. Створена й успішно діє комп'ютерна база даних для підготовки проекту порядку денного, організації контролю за проходженням законопроектів у Верховній Раді в рамках комітетів та суб'єктів права законодавчої ініціативи. Управління організаційної роботи надає значну методичну і практичну допомогу комітетам і їх секретаріатам у підготовці планів їх роботи та здійсненні передбачених ними заходів. Так, за ініціативою Управління в практику роботи впроваджено складання щотижневих графіків засідань комітетів.

Відповідно до Положення у Верховній Раді України щомісяця проводяться дні Уряду. Вся робота щодо організації їх проведення, забезпечення інформаційними матеріалами покладена також на Управління. Важливим завданням, покладеним на Управління, є також організація навчання і стажування народних депутатів України. Управління послідовно працює і в напрямку забезпечення все більш грунтовного опрацювання законопроектів і в комітетах, підвищення рівня професіоналізму серед народних депутатів Верховної Ради України. Вирішенню цих завдань допомагає систематичне ознайомлення із світовим парламентським досвідом, в чому дійову допомогу надає Програма сприяння парламентові України, інші міжнародні інституції, зокрема, через свої інформаційно-методичні видання. Повертаючись до функціональної інформаційної підсистеми "Законопроект", слід зазначити, що завдяки застосуванню такої комп'ютерізованої технології кожна пропозиція, проект закону або інший документ проходять наукову експертизу й одержують позитивну (негативну) оцінку шляхом голосування народними депутатами.

"Рада" - це підсистема, що забезпечує процес голосування, супроводження пленарних засідань Верховної Ради України, накопичення інформації про роботу народних депутатів під час обговорення законопроектів на сесії та під час проведення аналізу діяльності парламенту в цілому й окремих фракцій, а також стенографування [179].

Система "Контроль проходження законопроектів у Верховній Раді України" призначена для автоматизації безперервного відстеження за проходженням законопроектів у Верховній Раді України відповідно до Регламенту та порядку денному [179].

Автоматизоване робоче місце (АРМ) "Законотворець" призначено для народних депутатів України, їх помічників та апарату комітетів Верховної Ради України. Користувачеві надається можливість переглянути на екрані ПЕОМ та надрукувати порівняльну таблицю і таблицю зауважень до всього тексту законопроекту або окремих його частин, остаточну редакцію, таблиці співвідношень у двох варіантах (для двох або кількох законопроектів) [179].

Функціонування інформаційної системи GLIN у Верховній Раді України розглядається як найважливіша складова частина інформаційно-аналітичного забезпечення законодавчої та правозастосовної міжнародної діяльності парламенту України [179].

Керівник Центру комп'ютерізованих інформаційних систем Секретаріату Верховної Ради України М.Я. Швець вважає, що основними результатами впровадження комп`ютерізованої інформаційно-аналітичної системи законотворчої і правозастосовної діяльності є:

підвищення рівня обгрунтованості управлінських рішень за рахунок можливості широкого використання різноманітних джерел альтернативної аналітичної інформації, вчасної обробки даних, достатнього інформаційного забезпечення нормотворчої діяльності, застосування сучасних наукових методів та засобів обробки інформації, що сприяє також зменшенню впливу суб'єктивних чинників;

підвищення продуктивності праці в нормотворчій та правозастосовній діяльності за рахунок можливості швидкого пошуку та порівняльного аналізу даних у великих масивах інформації;

скорочення технологічного циклу проходження законопроектів, уникнення паралелізму в законопроектних роботах та багатоаспектному використанні накопичених даних;

можливість моделювання та прогнозування наслідків введення нових законів та підзаконних актів ще до їх прийняття;

значна економія матеріальних і трудових ресурсів під час розробки законопроектів та інших нормативних актів [179].

Аналіз першого напрямку "безпеки" нормотворення -- безпечна технологія забезпечення законотворчого процесу -- дозволяє зробити певні висновки. Для забезпечення розвитку цього напрямку здійснена інституціоналізація парламенту й апарату Верховної Ради України. Кожна із згаданих вище структур має свої завдання і виконує властиві їй функції, тобто має певну автономність. Проте, розробка і прийняття законів -- це не статика, а динаміка -- законодавчий процес, що припускає тісний взаємозв'язок і обмін інформацією по каналах прямого та зворотного зв'язку між кожною із функціональних підсистем Верховної Ради України. Досягти ефективності і "безпеки" нормотворення можливо лише у разі одночасного вдосконалення кожної із структур з обов'язковим врахуванням вимоги ефективності зворотного зв'язку.

Вважаємо, що для посилення "безпеки" законотворчого процесу варто рухатися в напрямку прозорості законодавчого процесу. У демократичних країнах слухання в комітетах є однією з основних ділянок у законодавчому процесі, де зацікавлені групи можуть бути учасниками законодавчого процесу. Результати опитувань народних депутатів України, що проводились у рамках Програми сприяння парламенту України, свідчать про те, що, крім зростання індивідуальної відповідальності за надання інформації громадянам, респонденти вказали, що вони рішуче підтримують практику слухань у комітетах. Результати опитування підтвердили, що комітети дійсно є основним місцем законодавчої діяльності. Майже 70% респондентів зазначили, що основні обговорення відбуваються в комітетах, у той час як лише 12% зазначили, що у фракціях і тільки 11% -- на пленарних засіданнях [186].

Відповідно до результатів опитування народні депутати вважають, що комітети можуть виконувати численні функції в рамках роботи Верховної Ради України. По-перше, переважна більшість вважає, що комітети повинні аналізувати проекти законів і визначати їх можливі позитивні і негативні наслідки для подальшого винесення їх на пленарне засідання. Це означає, що здатність комітетів і особливо апарату комітетів проводити аналітичні дослідження потребують подальшого посилення. Такі функції, як здійснення контролю, розробка законопроектів і надання депутатам можливості зробити свій внесок у законодавство, також посідають основне місце.

Аналіз опитувань народних депутатів України дає можливість зробити припущення, що серед них розвиваються дві основні тенденції. Одна група схильна виділити законотворення як свою найважливішу функцію і вважає важливим розбудову Верховної Ради як постійної институції. В той же час, інша група більш зорієнтована на представництво інтересів виборців. Проте, на наш погляд, народний депутат України повинний віддавати перевагу комплексній функції -- збалансованості двох перерахованих функцій.

Вважаємо, що поряд із збільшенням членів апарату Верховної Ради України для якісного виконання призначеної їм роботи, необхідно придбання ними додаткових професійних навичок для належного забезпечення законодавчого розвитку. Як приклад розглянемо Науково-аналітичне управління Секретаріату Верховної Ради України. Його діяльність є типовою для дослідницьких служб парламентів, але явно обмеженою за проблематикою й особливо кадровими можливостями (20 службовців проти 6000 службовців дослідницької служби Конгресу США [187]). Як додаткову навичку службовців апарату Верховної Ради України варто виділити найважливішу -- здатність аналізувати позитивні і негативні наслідки запропонованих проектів законів. Це чітко вказує на потребу в підготовці кадрів у галузі аналітичних досліджень і подання даних. Також важливими додатковими навичками є знання методики складання законопроектів і досвід у конкретній предметній сфері законодавства.

З огляду на думки депутатів і практику законотворчої діяльності, регламент є ефективним у разі забезпечення організації законодавчого процесу, проте, це далеко не так, коли йдеться про забезпечення окремим депутатам і фракціям рівних можливостей. Цей недолік у значній мірі впливає на "безпеку", а також вимагає розробку і затвердження єдиних правил "безпечної" діяльності суб'єктів законодавчої ініціативи.

Одним із найважливіших актів, що регулюють роботу Верховної Ради України, є її Регламент, який найближчим часом повинен отримати нову якість: із внутрішнього документу Верховної Ради України перетворитися на закон: "Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України і законом про регламент Верховної Ради України" (ст. 82 Конституції України). Це дуже серйозна вимога, тому до створення цього Закону варто підійти дуже відповідально і фундаментально.

Безумовно, це далеко не повний аналіз першого напрямку "безпечного" нормотворення. Проте, уже зараз очевидна необхідність врахування цього чинника в розвитку законодавчої практики, а також забезпеченні інформаційної безпеки шляхом здійснення організаційно-правових заходів.