Право государственной и муниципальной собственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академия труда и социальных отношений

Краснодарский филиал

Юридический факультет

Кафедра гражданского права, процесса и специальных юридических дисциплин

Дипломная работа

Тема:

Право государственной и муниципальной собственности

Краснодар 2004

Оглавление

Введение

Глава 1. Институт права собственности в гражданском законодательстве Российской Федерации

1.1 Общегражданский аспект теории права собственности

1.2 Порядок правового регулирования права публичной собственности в Российской Федерации

1.3 Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации

Глава 2. Особенности реализации права государственной и муниципальной собственности

2.1 Формы осуществления права государственной и муниципальной собственности

2.2 Специфика перехода права собственности при приватизации

2.3 Правовые проблемы распоряжения и управления публичной собственностью

2.4 Способы защиты прав публичной собственности

Заключение

Список нормативных актов и использованной литературы

Введение

Участие публичных образований в гражданско-правовых отношениях собственности приобрело для России особую актуальность в связи с осуществляемым ею переходом от планово-распределительной к рыночной экономике. Как никогда раньше актуален сейчас вопрос об установлении гармоничного сочетания публичного и частного интересов и закреплении их в праве. Эйфория частнособственнической предпринимательской деятельности привела к тому, что цементирующее публичное начало было забыто.

Безусловно, право собственности как одна из основ конституционного строя РФ представляет собой основополагающий институт российской правовой системы. Отечественная цивилистическая наука по праву гордится целой плеядой великолепных юристов, занимавшихся разработкой проблем права собственности и способов его защиты. Это такие известные учёные, как Суханов Е.А., Толстой Ю.К., Рясенцев В.А., Гуревич М.В., Автаева Н.Е., Венедиктов А.В. и другие. Любопытно отметить, что некоторые фундаментальные труды были написаны отечественными цивилистами в соавторстве с зарубежными исследователями (см., например, Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. - М., 1999). Основные положения работ данных авторов, а также мнения других правоведов в контексте рассматриваемых проблем получили в данной работе достойную оценку и краткое освещение. Очевидно, российская наука государственного права переживает сейчас период развития в духе общеевропейских традиций культурной преемственности в праве, исходя из опыта мировой практики.

В целом можно сказать, что право собственности, т.е. закреплённое законом определённое состояние принадлежности (присвоенности) материальных благ, охраняется нормами едва ли не всех отраслей права: уголовного, устанавливающего ответственность за преступное посягательство на имущество государства, юридических лиц и граждан; административного, наказывающего мелкие проступки такого рода; трудового, регулирующего, например, материальную ответственность работников за причинённый ими работодателю имущественный ущерб; земельного, семейного и др.

Но центральное место занимает, безусловно, гражданское право, и в рамках его - институт защиты права собственности и других вещных прав, которому посвящена гл.20 ГК РФ.

Исключительно актуальной и разносторонней по проблематике является проблема права государственной и муниципальной собственности. Данная работа, прежде всего своей целью ставит именно определение значимости совместного применения этих институтов гражданского права. Думается, что достигнута эта цель может быть если будет определено место отдельно взятых институтов "права собственности и других вещных прав" и "государственные организации как субъекты гражданских прав" в современном российском гражданском праве. Кроме этого задачей данной работы на пути к достижению ее цели также ставится поиск возможных вариантов решения актуальных проблем в данной области благодаря комплексному совершенствованию и норм о праве собственности и других вещных правах, и норм о правовом статусе государственных организаций. Именно широта и актуальность правоприменительных проблем и обусловили ограничение круга рассматриваемых отношений собственности лишь основными положениями по распоряжению и управлению объектами. По этой причине как следствие сложилась некоторая обобщенная практика судов и арбитражных судов.

Таким образом, на пути к достижению целей данной работы отчетливо видится еще одна задача, которая состоит в выявлении закономерностей основных проблем применения норм гражданского законодательства при регулировании деятельности государственных организаций на примере значимости вещных прав данных субъектов гражданского права на движимые и недвижимые объекты.

Глава 1. Институт права собственности в гражданском законодательстве Российской Федерации

1.1 Общегражданский аспект теории права собственности

Определение права собственности, заимствованное многими буржуазными кодификациями, было дано римскими юристами. Они понимали под собственностью наиболее полное, наиболее абсолютное право пользоваться и распоряжаться вещами с теми лишь ограничениями, которые установлены договором или правом. Основные положения были изложены в законах XII таблиц.

Когда мы говорим "наиболее абсолютное", а не "абсолютное" право распоряжаться вещами, нужно иметь в виду ограничения установленные законом. Это очень важно для понимания института собственности вообще. Кроме того, собственность есть господство прямое, непосредственное, исключительное (т.е. устранением всякого третьего лица от посягательства на вещь), легко приспособляемое (т.е. как только отпадает какое-либо из ограничений права собственности, собственник автоматически устанавливает свое исключительное право) и т.д. Все эти вопросы и понятия были разработаны еще юристами Древнего Рима.

Итак, понятие права собственности формируется и развивается уже давно, древние источники оказали большое влияние на современное право, и фактически лежат в его основе.

Нормы, относящиеся к праву собственности, содержатся в законах и иных правовых актах самой различной отраслевой принадлежности - Конституции РФ, Гражданском кодексе, законах об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов и множестве других.

Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 года регулирует основания возникновения и порядок осуществления права собственности. Подробно и обстоятельно вопросы собственности регулируются разделом II "Право собственности и другие вещные права", состоящего из ст.209 - 306.

Способы приобретения и прекращения прав на имущество регулируются гражданским, административным законодательством. Конституционные нормы, устанавливающие характер и границы поведения субъектов права собственности, находят продолжение в гражданско-правовых нормах о правомочиях собственника и других владельцев имущества. И, наконец, способы зашиты права собственности развиваются в нормах гражданского, уголовного, административного права о защите отношений собственности.

В п.1 ст.209 ГК РФ правомочия собственника раскрываются с помощью традиционной для гражданского права "триады" правомочий: владения, пользования и распоряжения, охватывающих в своей совокупности все возможности собственника. Под правомочием владения понимается основанная на законе (юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (фактически обладать им, числить на своем балансе и т.п.).

Правомочие пользования представляет собой основанную на законе возможность эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления. Оно тесно связано с правомочием владения, ибо, по общему правилу, можно пользоваться имуществом, только фактически владея им.

Правомочие распоряжения означает аналогичную возможность определения юридической судьбы имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения (отчуждение по договору, передача по наследству, уничтожение и т.д.).

У собственника одновременно концентрируются все три названные правомочия. Но порознь, а иногда и все вместе, они могут принадлежать и не собственнику, а иному законному (титульному), т.е. опирающемуся на определенное юридическое основание (титул) владельцу имущества, например, арендатору. Последний не только владеет и пользуется имуществом собственника-арендодателя по договору с ним, но и вправе с его согласия сдать имущество в поднаем (субаренду) другому лицу, внести в имущество улучшения, следовательно, в известных рамках распорядиться им. Итак, сама по себе "триада" правомочий еще недостаточна для характеристики прав собственника.

Характеристика правомочий собственника как "триады" возможностей свойственна лишь нашему национальному правопорядку. Впервые она была законодательно закреплена в ст.420 СЗ РФ., откуда затем по традиции перешла и в Гражданские кодексы 1922 и 1964 г.г. Дело заключается не в количестве и не в названии правомочий, а в той мере реальной юридической власти, которая предоставляется и гарантируется собственнику действующим правопорядком.

В отношениях собственности тесно переплетаются две стороны: "благо" обладания имуществом и получения доходов от его использования и "бремя" несения связанных с этим расходов, издержек и риска. В этом смысле собственность действительно обязывает владельца быть заботливым хозяином и расчетливым коммерсантом, а отсутствие такого "бремени" риска и потерь никогда не сделает владельца настоящим хозяином. Поэтому ст. 210 ГК специально подчеркивает необходимость для собственника нести бремя содержания своего имущества (охрана, ремонт и поддержание в должном состоянии и т. п.), если только законом или договором это "бремя" или его часть не возложены на иное лицо (например, охрана имущества - на специально нанятых лиц или организацию, управление имуществом банкрота - на конкурсного управляющего и т. д.).

Собственник несет также риск случайной гибели или порчи своего имущества, то есть его утраты или повреждения при отсутствии чьей-либо вины в этом (ст. 211 ГК РФ). По сути, этот риск также составляет часть указанного выше "бремени" собственника. Перенос риска случайной гибели или порчи имущества на других лиц возможен по договору собственника с ними (например, по условиям конкретного арендного договора), а также в силу указания закона (в частности, такой риск может нести унитарное предприятие как субъект права хозяйственного ведения).

Собственность имеет двоякий характер, во-первых, как экономическое явление, и, во-вторых, как юридический феномен. В качестве экономической категории собственность представляет собой общественные отношения непосредственного производства и неотделимые от них общественные отношения распределения, обмена (обращения) и потребления. В качестве юридической категории собственность представляет собой отношения владения, пользования и распоряжения объектом собственности, отражающие общественные отношения производства, распределения, обмена и потребления, закрепленные в нормах права. Именно во взаимосвязи этих сторон, по мнению представителей различных отраслей знаний - философов, экономистов, юристов, отношения собственности приобретают свою специфику и качественную определенность. Из сказанного следует, что в общем виде право собственности может быть определено как юридическое закрепление сложившегося в обществе порядка присвоения средств производства и результатов труда, а также возможностей субъектов по использованию принадлежащего им имущества.

Нормы российского гражданского законодательства, регулирующие отношения собственности основываются на "элементарной модели" права собственности. Суть ее в том, что на одну вещь предполагается существование только одного права собственности. Одна вещь - одно право собственности.

Современное российское гражданское законодательство не восприняло идеи плюрализма прав собственности, допускающей возможность принадлежности одной вещи нескольким собственникам, каждый из которых обладал бы своим правом собственности. В связи с этим в литературе традиционно не поддерживаются взгляды ученых, выступающих с обоснованием фактического наличия отношений разделенной, двойственной собственности и др.

С этим следовало бы согласиться, если с помощью элементарной модели можно было бы удовлетворительно объяснить ряд сложных феноменов, преподносимых как действующим законодательством, так и практикой его применения. Однако это не так, и есть примеры, когда элементарная модель права собственности не работает.

Субъектами права собственности могут быть любые субъекты гражданского права: граждане, юридические лица (кроме унитарных предприятий и финансируемых собственником учреждений), государственные и муниципальные (публичные) образования. Не могут, однако, выступать в этом качестве образования, не имеющие гражданской (имущественной) правосубъектности, в частности трудовые и иные "коллективы", различные "общины" и тому подобные объединения граждан (физических лиц), не имеющие никакого собственного имущества, обособленного от имущества их участников. Если же такое имущество потребуется создать и обособить, то произвести это можно будет лишь предусмотренным законом способом, а именно - создав один из видов юридических лиц, и речь тогда пойдет о собственности этого юридического лица. Поэтому никакой "коллективной" или иной "формы собственности" Кодекс не предусматривает.

Более того, он исходит из того, что понятие "форма собственности" - экономическая, а не юридическая категория. Наличие разных "форм собственности" неизбежно влечет появление разных прав собственности, как это имело место ранее, когда нахождение имущества в государственной или иной форме "социалистической" собственности предоставляло ее субъекту неизмеримо большие возможности, чем форма "личной собственности". Обеспечить же "равенство всех форм собственности" в юридическом смысле просто невозможно. Так, в государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе изъятое из оборота (п. 2 ст. 129 ГК); государство может приобретать имущество в собственность такими способами (налоги, сборы, пошлины, реквизиция, конфискация, национализация), которых опять-таки лишены граждане и юридические лица. С другой стороны, юридические лица и публично-правовые образования отвечают по своим долгам всем своим имуществом, а граждане - за установленными законом изъятиями.

В действительности речь должна идти о принадлежности имущества на праве собственности различным субъектам - гражданам, юридическим лицам, публично-правовым образованиям, причем с совершенно одинаковым объемом правомочий, а не о появлении разных "форм собственности" и соответствующих им разных "прав собственности". Иными словами, существует лишь одно право собственности с единым, одинаковым для всех набором правомочий (содержанием), у которого могут быть лишь различные субъекты.

С этой точки зрения право частной собственности является общим, собирательным понятием для права собственности частных (негосударственных, неличных) владельцев имущества, преследующих при его использовании свой частный, а не государственный или муниципальный (публичный) интерес. В этом смысле оно противостоит праву государственной и муниципальной (публичной) собственности, не несет в себе никакой политэкономической нагрузки. Не случайно ГК, в отличие от ранее действовавшего Закона о собственности, но, следуя традициям правопорядков развитых стран, отказался от использования самого этого термина.

В п. 1 ст. 212 ГК воспроизводится конституционная формула, в действительности не имеющая гражданско-правового смысла. Она сводится, в сущности, к провозглашению частной и публичной собственности. Упоминание в ней об "иных формах собственности" является результатом недоразумения, которое может дать базу лишь для чисто умозрительных, политэкономических построений (типа "коллективной", "арендной" или "общинной собственности"), не имеющих реального юридического смысла.

Юридическое содержание имеет, прежде всего, п. 2 ст. 212 ГК, как раз и устанавливающий наличие одного права собственности с различным (но не безграничным) субъектным составом. При этом права всех собственников согласно п. 4 ст. 212 защищаются равным образом, что действительно свидетельствует о равенстве их возможностей. Что же касается неизбежных особенностей возникновения, прекращения и осуществления права собственности на имущество в зависимости от его субъектного состава, исключающих полное равенство возможностей собственников, то они в соответствии с п. 3 ст. 212 теперь могут устанавливаться только законом, но не подзаконными актами. Законом же могут определяться и виды имущества, находящегося только в собственности публично-правовых образований, то есть изъятого из оборота. Все это призвано исключить необоснованные различия в возможностях различных собственников как участников единого имущественного оборота.

Объектом права собственности граждан и юридических лиц не может быть имущество, изъятое из оборота, поскольку оно составляет объект исключительной собственности федерального государства.

По действующему законодательству таким имуществом являются богатства континентального шельфа и морской экономической зоны, некоторые виды вооружений, памятников истории и культуры и т. п. Конституция провозгласила возможность иметь в частной собственности не только землю (земельные участки), но и другие природные ресурсы (п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 36). Однако действующее законодательство пока не предусматривает возможности иметь в частной собственности участки недр или лесов. Так, Закон РФ "О недрах". в ст. 1.2. предусматривает, что недра, включая содержащиеся в них полезные ископаемые, являются государственной собственностью, а участки недр не могут быть предметом гражданского оборота (что нельзя признать вполне соответствующим положению п. 2 ст. 9 Конституции РФ); ст. 9 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" устанавливает исключительное право государственной собственности на природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи т. п. объекты). В любом случае виды объектов, которые не могут принадлежать на праве собственности гражданам и юридическим лицам, должны быть прямо указаны в законе (п. 2 ст. 129 ГК), но не в подзаконном акте. Это же касается и объектов, которые могут находиться в собственности частных лиц только по специальному разрешению, то есть ограниченных в обороте (абз. 2 п. 2 ст. 129 ГК).

В условиях перехода России к рыночной экономике собственность и ее правовые формы представляют одну из актуальнейших проблем, исследуемых юридической наукой.

Принятие ч. 1 ГК РФ в стадии разработки требовало активизации усилий ученых в разработке как общетеоретических, так и частных вопросов права собственности. К этому разработчиков призывала и Программа "Становление и развитие частного права в России", утвержденная Указом Президента РФ., одним из направлений реализации которой являются подготовка и комментирование ГК РФ. С учетом этих задач было сосредоточено внимание на критическом анализе некоторых общетеоретических вопросов права собственности в свете ГК РФ (ч. 1).

В составе института вещных прав, закрепляемого современным гражданским правом России, обременения и ограничения права собственности представляются наименее изученным юридическим феноменом, представляющим несомненный интерес, как с теоретической, так и с практической точек зрения. Исследование существенных свойств обременений и ограничений права собственности должно способствовать совершенствованию правового регулирования отношений собственности и практики применения действующего законодательства.

"Всякие ограничения права собственности, - утверждает К.И. Скловский, - неизбежно порождают весьма острые коллизии. Не может быть ограничений без нежелательных последствий в принципе, ибо ограничение собственности - это ограничение свободы, автономии, самодеятельности лица, которые сами по себе - единственный источник благосостояния человека. Поэтому проблема ограничения права собственности - это проблема выбора наименее худшего, выбора из двух зол".

К обременениям, прямо предусмотренным действующим гражданским законодательством, можно отнести сервитут, ипотеку, доверительное управление, аренду. Как известно, не все считают залог, доверительное управление и аренду вещными правами.

В литературе распространен взгляд, в соответствии с которым "ограничения (обременения) представляют собой наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества".

Формулировка ч. 1 ст. 212 ГК РФ: "В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности" - породила проблему форм собственности, само существование которых далеко не очевидно. Хотя законодательный источник здесь коренится, безусловно, в ст. 8 Конституции РФ, в свою очередь находящейся в сложной связи притяжения-отталкивания с содержанием ст. 10 прежней Конституции, решение мы обязаны искать, тем не менее, в пределах современного гражданского права.

Предложенное Е.А. Сухановым объяснение законодательного феномена "форм собственности" как экономического понятия, не влекущего, однако, различий в содержании собственности и потому юридически незначимого, подчеркивает именно этот аспект. Это верное, по сути, замечание не исчерпывает, к сожалению, возникшей проблемы.

Во-первых, множественность форм собственности можно обнаружить в истории права, что само по себе является темой для обсуждения, хотя бы исторического характера.

Во-вторых, коль скоро норма возникла (а в силу конституционного происхождения ее бытие никак не может ставиться под сомнение), она начинает взаимодействовать с другими нормами и институтами, причем иногда самым неожиданным образом. Поэтому разумнее поставить ей сразу пределы, и прежде всего в доктрине (поскольку первые угрозы, насколько можно судить, исходят отсюда), чем в дальнейшем сталкиваться с непредсказуемыми последствиями.

Ведь уже налицо настойчивые попытки развернуть на базе ч. 1 ст. 212 ГК РФ едва ли не новые отрасли права, оперирующие главным образом с "коллективной формой собственности", причем отсутствие собственно юридического содержания у понятия формы собственности позволяет создавать сколь новаторские, столь (что гораздо чаще) и вполне изжитые правовые конструкции, а это способно исказить всю систему законодательства еще до того, как она сложилась.

Понимая право вообще и право собственности как основное, как следствие таких неотъемлемых качеств лица, как свобода и свободная воля, которые в свою очередь присущи всем и, более того, именно эта их всеобщность и была главным завоеванием цивилизации в сфере права, то в буквальном смысле слова варварством (если считать, что варварство предшествует цивилизации) оказывается иное допущение - о различном масштабе этих прав у разных людей и, следовательно, о возможности разных форм прав, в том числе форм собственности.

Очевидно, что проблемы формы собственности не в самой собственности, а в субъекте. Тем самым и ограничения и привилегии - это отражение особенностей правового положения субъектов, а точнее, установление юридической иерархии субъектов гражданского права. С устранением по мере преодоления феодализма и сословности, в недрах которого и начался "естественный рост начал свободы"., прирожденных различий статуса, с утверждением ключевого понятия свободного лица и наделением его чертами всеобщности проблема форм собственности применительно к физическим лицам исчезла.

Однако коль скоро формы собственности все же стали фактом нашего законодательства, нужно четко ограничить сферу их существования и рассматривать исключительно как способ определения принадлежности имущества тому или иному виду субъектов, действительная разница между которыми никем не оспаривается, тем более что законодатель озаглавил ст. 212 ГК РФ именно таким образом, максимально затруднив тем самым поиски в формах собственности иного содержания.

По убеждению К.И. Скловского, намеченный законодателем в названии ст. 212 ГК РФ и практикой путь отождествления формы собственности с принадлежностью имущества одному из видов субъектов, указанных в законе, следовало бы воспринять и в теории гражданского права как единственно допустимый, а любые попытки ревизовать с позиций формы собственности те или иные аспекты единой модели права собственности - лишенными оснований.

Распространение на публичные образования правил о равенстве участников гражданско-правовых отношений довольно затруднительно. Государство и иные публично-правовые образования одновременно являются субъектами публичной власти и достаточно часто предпринимают попытки изменить ситуацию со своим участием путем издания нормативно-правовых актов. При этом игнорируются положения ч. 3 ст. 55, ст. 71 Конституции РФ, п. 2 ст. 1, ст. 3 ГК РФ.

Положение п. 1 ст. 126 ГК РФ оправдано в силу необходимости сохранения в собственности государства значительных по размеру и роли материальных ресурсов и основных производственных фондов. Двумя факторами объясняется необходимость упрочения положения государства как собственника: во-первых, каждое государство должно думать о своей безопасности, причем не только военной, но также экологической, санитарно-эпидемиологической, продовольственной и т.д.; во-вторых, государство выполняет широкий круг социализаторских функций, призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку власть предержащих со стороны электората, среди которого немало обездоленных.

Как бы мы ни определяли собственность, она есть социально-экономическое явление действительности. И только в сочетании с юридическим элементом это уже право собственности. Абстрактно-теоретически мы его определяем как принадлежность кому-то имущества на праве собственности. Сама по себе принадлежность имущества означает лишь "привязку" субъекта собственности к объекту, лица к вещи. И только юридическая связь между ними переводит это социально-экономическое явление в правовую плоскость. При ее наличии и можно говорить о праве собственности.

Для этого необходимо проследить, каким образом на федеральном и муниципальном уровне законодатель регулирует отношения публичной собственности, основания возникновения и перехода прав собственности, а также определить уровни права государственной собственности, имеющие относительно самостоятельный предмет регулирования.

собственность гражданский государственный вещный право

1.2 Порядок правового регулирования права публичной собственности в Российской Федерации

В ст. 71 Конституции РФ определен предмет ведения Российской Федерации. Но законодатель в понятие "Российская Федерация" вложил два значения, два смысла, которые нельзя не учитывать при научном уяснении целостной системы отношений государственной собственности. Одно значение состоит в том, что при определении предмета ведения Российской Федерации исключается вообще предмет ведения субъектов Федерации по данному кругу отношений. И тогда субъекты Федерации предстают некими обособленными образованиями, равностоящими с Российской Федерацией в сфере отношений собственности. Об этом свидетельствуют нормы ст. 71 Конституции о федеральной государственной собственности и управлении ею, федеральных энергетических системах, федеральном транспорте, связи, деятельности в космосе и других видах деятельности.

В ином значении применяется понятие "Российская Федерация", когда законодатель к ее предмету ведения относит установление основ единого рынка, экономического развития, финансового, валютного, кредитного, ценового, таможенного и иного регулирования. Эти основы касаются теперь всей системы отношений собственности вне зависимости от того, за кем их определенная часть закреплена - Российской Федерацией или ее субъектами. Как видим, речь здесь идет о Российском государстве как едином собственнике всего государственного имущества, который и управляет им посредством нормативного установления основных регулятивных начал.

При таком подходе налицо не два, а три уровня права государственной собственности: право собственности Российского государства, право собственности Российской Федерации, право собственности субъектов Российской Федерации. Посредством первого уровня и удается субординировать отношения государственной собственности. Остальные два уровня прав противостоят друг другу на равных началах. А это означает в итоге, что государственная собственность относится к разделенной, "рассеченной" собственности. И раздел этот достигается не за счет деления отдельных правомочий одного и того же права, а за счет раздела самих отношений собственности на уровни, каждый из которых - относительно самостоятельный предмет регулирования со своими правомочиями, составляющими содержание того или иного права.

Все это нельзя не учитывать при определении права государственной собственности в Гражданском кодексе РФ, который претендует на роль базисного законодательного акта, где закрепляются отношения государственной (да и других форм) собственности. В Конституции РФ содержание права собственности Российской Федерации и ее субъектов выглядит иначе. Здесь указано, что Российская Федерация только управляет своей собственностью. Каково же тогда содержание права данной собственности? При системном подходе содержание права государственной и муниципальной собственности должно определяться на трех вышеуказанных уровнях. На первом уровне оно раскрывается через правомочия Российского государства по управлению всеми объектами государственной собственности. На втором и третьем - через правомочия владения, пользования, распоряжения и управления. На втором уровне объектами управляет Российская Федерация, а на третьем - субъекты Федерации. Аналогичная ситуация складывается и при управлении муниципальной собственностью. При таком подходе к решению проблемы необходимы изменения (дополнения) Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ.

Нет последовательности в законодательном закреплении понятия субъекта муниципальной собственности. В ГК РФ установлено, что "имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью" (п. 1 ст. 215). Из приведенной статьи следует, что сельское и городское поселение как субъект права собственности - одна из разновидностей муниципального образования. В то же время в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". указано, что городское и сельское поселение - лишь один из элементов, составляющих муниципальное образование. В это образование включены: территория (часть территории), в пределах которой осуществляется местное самоуправление; муниципальная собственность; выборные органы (ст. 1). Возникает необходимость согласования положений Кодекса и приведенного Закона в части определения субъектов муниципальной собственности.

Арбитражная практика дала значительный материал по проблеме принадлежности права собственности на объекты, являвшиеся имуществом Союза ССР и союзных республик. Речь в первую очередь идет о тех предприятиях, которые находились на территории одной союзной республики, а управлялись министерствами и ведомствами другой республики. В настоящее время на их базе созданы акционерные общества, другие коммерческие организации, соучредителями которых нередко значатся и соответствующие ведомства государств СНГ. В ряде случаев госорганы государства-участника CHГ давали согласие на приватизацию таких объектов, находящихся на территории России, по законодательству РФ.

Однако здесь возникает немало вопросов. Соответствующими министерствами России и других государств СНГ создаются комиссии для выработки позиции по данной проблеме с учетом тех договоренностей, которые были достигнуты на встрече участников СНГ в Бишкеке 9 октября 1992 года "О взаимном признании прав и регулировании отношений собственности". Партнеры взаимно признали права собственности за теми государствами, чьи бывшие республиканские органы управляли по состоянию на 1 декабря 1990 года объектами государственной собственности СССР, которые находились на территории другой союзной республики. Однако механизм реализации данного соглашения разработан не был, в результате чего на сегодняшний день нет ясности по данному вопросу, указанные объекты, находящиеся на территории России, не получили специальной регламентации в фундаментальном правовом акте Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года № 302 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", которым государственная собственность России была разграничена на федеральную (приложение № 1), субъектов Федерации (приложение № 2) и муниципальную (приложение № 3). К этим видам и формам собственности отнесены все объекты государственной собственности независимо от ведомственной подчиненности предприятий и от того, на чьем балансе они находились. С учетом данных ключевых положений и необходимо решать проблему принадлежности указанных объектов собственности, несмотря на то, что они когда-то управлялись ведомствами другой союзной республики.

Эта же позиция подтверждается и в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 года № 8, где указано, что при разрешении споров о праве собственности в отношении объектов, не включенных в реестры или перечни объектов государственной и муниципальной собственности, арбитражный суд при определении их принадлежности соответствующим субъектам руководствуется приложениями №№ 1, 2 и 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года № 3020-4 (п. 3).

В статье 9 Конституции России предусматривается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта формула является фундаментом прав и обязанностей государства, общества и землеобладателей заниматься использованием и охраной земли в соответствии с законодательством.

Подобное конституционное положение дало повод ряду субъектов Федерации объявить земли и другие природные ресурсы вопреки нормам федеральных законов собственностью субъектов Федерации, присвоив некоторые функции Федерации в области использования и охраны земель.

Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" имеет принципиальное значение, так как после распада Союза ССР в декабре 1991 г. вопрос о принадлежности земли, находящейся в пределах Российской Федерации, не получил своего окончательного юридического разрешения и оформления. Да и кому стала принадлежать эта общенародная (исключительно общегосударственная!) собственность, в масштабе какой страны, на базе каких предпосылок?

Проблему пытались решать в течение десяти лет Постановлениями Верховного Совета РСФСР и указами Президента РФ, актами губернаторов краев, областей и органов местного самоуправления, явочным порядком, научными способами.

Принимая во внимание изложенное выше, напрашивается логический вывод: если к государственной собственности субъектов РФ относятся земли, не составляющие федеральную или муниципальную собственность, большая часть земель относится к государственной собственности субъектов РФ.

Не противоречащее данному выводу положение, закрепляющее презумпцию государственной собственности на земельные участки, содержится и в п. 2 ст. 214 ГК РФ, согласно которому "земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью".

Эту презумпцию также косвенно подтверждает и подп. 3 ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", гласящий, что передача имущества в собственность муниципального образования относится к исключительной компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, при отсутствии соответствующих документов можно с большой долей уверенности утверждать, что земельный участок находится в государственной собственности определенного субъекта Федерации.

Однако любой практик подтвердит, что чаще всего при аренде земельного участка от имени владельца, как правило, выступает глава соответствующего муниципального образования, в границах которого расположен земельный участок.

В статье 1 и иных статьях Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ), других федеральных законах РФ осуществляется реализация основных принципов земельного законодательства, т.е. двуединого назначения земли: 1) как важнейшего компонента природы, всей окружающей природной среды; 2) как средства производства а) в сельском и лесном хозяйствах и б) в виде пространства для развития промышленности и иной хозяйственной деятельности.

Новый ЗК РФ установил в ст. ст. 17 - 19, что соответственно в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами (а в отношении муниципальной собственности - и законами субъектов Российской Федерации); право собственности, на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; приобретены по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

При этом установлено (п. 2 ст. 16), что разграничение государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".

В Земельном кодексе закреплены многие положения, являющиеся основой для регулирования земельных отношений, в том числе и в области разграничения государственной собственности на землю: дано легальное определение земельного участка (п. 2 ст. 6), определены категории земель (ст. 7), их понятие, состав, правовой режим и др.

Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" установил важную норму (п. 10): до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется; распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий (если законодательством не предусмотрено иное); порядок распоряжения указанными землями может быть определен Правительством РФ.

Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ. устанавливает порядок внесения сведений о земельных участках, правом собственности на которые обладает Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, в документы государственного земельного кадастра. Статья 12 Закона гласит: государственный земельный кадастр содержит сведения о землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; землях и границах субъектов Российской Федерации; землях и границах Российской Федерации. Документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, относятся к производным документам государственного земельного кадастра (ст. 13) и составляются на основе основных документов - Единого государственного реестра земель, кадастровых дел и дежурных кадастровых карт (планов). Законом "О государственном земельном кадастре" установлено, что моментом возникновения или моментом прекращения существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета в соответствующих границах является дата внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр земель.

Порядок регистрации государственной и муниципальной собственности на землю определен Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Важное значение имело принятие 16 декабря 1993 г. Указа Президента РФ "О федеральных природных ресурсах" № 2144.: до последнего времени он был основным, а по многим вопросам и единственным нормативным актом, непосредственно посвященным разграничению собственности на природные ресурсы, в том числе землю. Этим Указом было определено осуществлять разграничение государственной собственности на природные ресурсы, определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения. В соответствии с этим принципом устанавливалось, что к федеральным природным ресурсам могут, в частности, относиться:

* земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;

* земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;

* земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно - оздоровительных зон, других особо охраняемых территорий федерального значения.

По убеждению Н. Модина, самая главная проблема заключается в том, что Земельный кодекс так и не ответил на вопрос: какие же земли относятся к муниципальной собственности, каковы их границы, порядок их передачи. Ведь до сегодняшнего дня у муниципалитетов нет никаких документов, подтверждающих то, что земельные участки в границах муниципального образования являются муниципальной собственностью. Проблема обостряется еще и тем, что на федеральном уровне ряд важнейших положений землепользования не находят своего отражения или решены не в полном объеме.

Отношения в области права публичной собственности на Кубани регулирует Закон Краснодарского края № 180-КЗ от 13.05.1999г. "Об управлении государственной собственностью Краснодарского края" с изменениями и дополнениями, который регулирует на основе законодательства Российской Федерации и Устава Краснодарского края порядок реализации правомочий собственника органами государственной власти Краснодарского края и определяет компетенцию в сфере управления имуществом, находящимся в государственной собственности Краснодарского края.

Земельное законодательство края состоит из Закона Краснодарского края от 05.11.2002г. № 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае", и иных законов Краснодарского края, принимаемых в соответствии с федеральным законодательством. Целью этих законов является реализация полномочий Краснодарского края как субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленных Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.

Приоритетными направлениями земельной политики Краснодарского края являются:

- обеспечение государственного регулирования земельных отношений в целях сохранения особо ценных земель, земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий;

- реализация прав жителей Краснодарского края на землю;

- сочетание интересов Краснодарского края, муниципальных образований Краснодарского края и иных участников земельных отношений при принятии решений по вопросам регулирования земельных отношений;

- сохранение земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в агропромышленном комплексе;

- использование земель способами, обеспечивающими сохранение экологических систем;

- сохранение традиционных форм казачьего землепользования.

Отношения по использованию недр и природных ресурсов регулирует Закон Краснодарского края от 10.10.1997г. № 101-КЗ "О недропользовании на территории Краснодарского края"., который содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства, края и его населения, экономическую безопасность, а также права пользователей недр и регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр Краснодарского края, акваторий Черного и Азовского морей, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающего производств и т.д.

Основания и порядок перехода прав собственности определяет Закон Краснодарского края от 06.07.1999г. № 191-КЗ "О порядке передачи объектов государственной собственности Краснодарского края в муниципальную собственность и приема объектов муниципальной собственности в государственную собственность Краснодарского края" устанавливает правовые и организационные основы функционирования автомобильных дорог, находящихся в государственной собственности Краснодарского края, включая основы их содержания, развития и управления ими; полномочия и ответственность органов государственной власти Краснодарского края, права и обязанности юридических и физических лиц, участвующих в осуществлении дорожной деятельности, и пользователей автомобильных дорог, находящихся в государственной собственности Краснодарского края; единые правила нумерации автомобильных дорог, находящихся в государственной собственности Краснодарского края.

Определив основной, необходимый перечень нормативных правовых актов (не перечисляя постановлений и распоряжений, принятых во исполнение этих законов), их основные цели, задачи и приоритетные направления политики, имеем почву для более углубленного изучения исследуемой темы. Но для полноценного анализа отношений в сфере прав государственной собственности, необходимо рассмотреть её единство и различие с муниципальной собственностью.

1.3 Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации

Многовековая история государственности позволяет утверждать, что с давних времен существуют две точки зрения на местное управление. В основе их различия - вопрос о соотношении институтов местного самоуправления с органами государственной власти. Одни отстаивают мнение о том, что "местные" органы должны входить в систему государственных органов, быть подконтрольными и подотчетными государству, другие считают, что эти органы должны быть независимыми и структурно обособленными от государственного аппарата, т.е. в буквальном смысле являться органами самоуправления. Эти неоднозначные взгляды на местное управление выражались в теоретических исследованиях и находили практическое применение в государственной политике разных стран.

Мировой опыт показывает, что местное самоуправление, строящееся на принципах выборности его органов населением конкретной территории и самостоятельности в решении поставленных перед ним задач, наиболее эффективно. Еще в 1928 г. проф. Л. Велихов писал о том, что английская городская коммуна, обладающая максимальной самостоятельностью, славилась своими наилучшими достижениями в области благоустройства, и, наоборот, не было городов менее благоустроенных, чем русские города, всемерно связанные правительственной опекой.

Сегодня признание на государственном уровне местного самоуправления рассматривается в качестве одной из основ любого демократического строя.

Россия после долгих и мучительных исканий встала на путь признания независимости органов местного управления от государства. Так, в ст. 12 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Там же были закреплены такие принципы деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации, как независимость и самостоятельность в решении вопросов местного значения.

Так как основы деятельности органов местного самоуправления определены, при анализе права муниципальной собственности будем исходить из действующих законодательных положений.

Аксиомой является тот факт, что любой принцип до тех пор останется лишь "голым" принципом, пока он не будет подкреплен экономическим содержанием. Поэтому очевидно, что органы местного самоуправления будут самостоятельны на деле только в случае закрепления материальных гарантий их самостоятельности. Такими экономическими гарантиями в общей теории местного самоуправления признаны закрепленные в законе источники поступления денежных средств (муниципальные налоги и сборы), а также наличие муниципальной собственности и права органов местного самоуправления свободно управлять ею и соответственно получать доходы от ее использования.

Процесс становления рассматриваемых отношений происходил достаточно сложно и противоречиво.

До 1991 года в России существовало только два вида собственности: государственная и личная собственность граждан. Последняя составляла ничтожную долю от первой. Первые упоминания о муниципальной собственности появились в федеральном законодательстве в 1991 году (Закон "О местном самоуправлении", Закон "О собственности в СССР", Закон "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и другие, ныне уже не действующие законодательные акты). Наиболее важным законодательным актом для становления института муниципальной собственности, наполнения её реальным содержанием стало вышеназванное (стр. 21) постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Этот правовой акт определил отнесение объектов бывшей общенародной собственности к федеральной, государственной субъектов федерации и муниципальной собственности по признаку функционального назначения имущественных объектов в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий органов власти различных уровней.