Право государственной и муниципальной собственности

Разграничение государственной собственности на федеральный, субъектов федерации и муниципальный уровни осуществлялось в соответствии с Постановлением ВС РФ от 27.12.91 № 3020-1(приложение № 1 "Перечень законодательных, нормативно-правовых актов и методических документов РФ, регулирующих вопросы муниципальной собственности"). В отношении всех трех уровней собственности в 1992 году был запущен механизм массовой приватизации, который в основном был завершен к 1.07.94 г.

18 марта 1992 г. Распоряжением Президента РФ "Об утверждении положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности", был определен сложный порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность. Распоряжение явилось достаточно полным и исчерпывающим документом. И хотя, по сути, непонятен статус указанного нормативного акта, было положено начало процессу пообъектной передачи государственного имущества в муниципальную собственность.

Указом Президента РФ "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную был упрощен: органам местного самоуправления было предоставлено право самостоятельно утверждать перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, руководствуясь Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г., при этом их решения могли быть оспорены только в судебном порядке.

Последними основополагающими документами, касающимися права муниципальной собственности стали Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995 г. и Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 10 сентября 1997 г., так как они четко определили правовые, экономические и финансовые гарантии местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления в соответствии с положениями Конституции РФ.

Значительной свободой действий с самого начала обладали муниципалитеты в отношении муниципальной собственности. Если в начале экономической реформы со стороны государственных органов еще осуществлялся прессинг, направленный на создание конкурентной среды через механизм малой приватизации (торговля, общепит, бытовые услуги), то позднее (после 1993 года) он прекратился. С самого начала интенсивность процессов реформирования отношений собственности на местном уровне была производной от понимания необходимости реформ и политической воли представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Именно поэтому различные муниципальные образования сегодня существенно отличаются друг от друга по уровню экономического развития.

Разумеется, в успехе или неуспехе экономического развития, кроме реформирования отношений собственности, достаточно много иных составляющих, но именно создание местного частного сектора экономики является тем базисом, на котором строится муниципальная политика экономического развития. Ускорение приватизации муниципальной сферы торговли и услуг и сегодня остается актуальнейшей задачей. Без развитой частной собственности инструментарий привлечения инвестиций просто не к чему приложить.

Таким образом, роль муниципалитета в процессе реформирования отношений собственности невозможно переоценить. Не менее значима она и в сегодняшней повседневной практике. В настоящее время на территории любого муниципального образования располагаются объекты и действуют хозяйствующие субъекты всех вышеназванных видов собственности. Свое влияние на их состояние муниципалитет может оказывать, прежде всего, через местную политику землепользования, правила благоустройства и санитарного содержания территорий, местную налоговую политику.

Наименьшее влияние имеет местная власть на субъекты, находящиеся в государственной собственности, особенно федерального уровня. Многие из них (воинские части, научные учреждения) освобождены от платы за землю и других налогов. Выпадающие доходы местного бюджета должны компенсироваться федеральным бюджетом, но на практике этого не происходит.

Зато в отношении всех остальных хозяйствующих субъектов применимы как вышеназванные меры, так и непосредственное участие в управлении собственностью. В частности, представители местных администраций по доверенности от государственных органов управляют пакетами государственных акций в акционерных обществах со смешанным капиталом, представляют интересы местного сообщества в советах директоров.

И, наконец, полным комплексом прав, обязанностей и ответственности наделены муниципалитеты по отношению к муниципальной собственности. Состояние объектов муниципальной собственности и муниципальных хозяйствующих субъектов целиком на совести местных органов власти и управления.

Законодательная и нормативно-правовая база, регулирующая вопросы муниципальной собственности, может быть разделена на три самостоятельных блока:

* формирование муниципальной собственности,

* управление муниципальной собственностью, в том числе муниципальным жилищным фондом и земельными ресурсами;

* приватизация муниципальной собственности.

К объектам муниципальной собственности отнесены:

* жилищный и нежилой фонд социально-культурного и бытового назначения,

* жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие социальные объекты,

* инженерная инфраструктура городов, городской пассажирский транспорт, объекты внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов,

* предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, а также оптово-складские мощности, необходимые для обеспечения товарооборота,

* учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта (кроме объектов областного значения).

Федеральные нормативно-правовые акты по разграничению собственности, по оформлению имущественных прав, дополненные многочисленными инструктивными письмами с образцами необходимой для передачи и оформления прав документации, а также информационные письма Высшего Арбитражного Суда о сложившейся практике разрешения споров по отнесению тех или иных объектов к муниципальной собственности являются:

- действующими до настоящего времени,

- не требующими дополнительного регулирования со стороны субъектов федерации или муниципальных органов.

После оформления права муниципальной собственности органы местного самоуправления осуществляют права собственника: владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом как субъекты гражданского права. Распределение полномочий между органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с Уставом муниципального образования.

Уполномоченные муниципальные органы на материальной базе муниципального имущества учреждают, преобразуют и ликвидируют муниципальные предприятия и учреждения, назначают и освобождают от должности их руководителей (в соответствии с трудовым законодательством), вступают в договорные отношения с другими субъектами гражданского права, осуществляют имущественные сделки. Все эти правоотношения (кроме приватизации муниципального имущества) регулируются Гражданским Кодексом РФ.

Однако ГК практически не учитывает, что муниципальные органы, будучи хозяйствующими субъектами, одновременно являются органами публичной власти, просто обязанной гласно и "прозрачно" осуществлять свою деятельность, в том числе хозяйственную, с помощью общедоступных нормативно-правовых актов. Каких-либо методик, рекомендаций по применению статей ГК РФ такими особенными субъектами гражданского права как местные органы власти и управления, в федеральной нормативно-правовой базе не содержится.

Из сказанного можно сделать вывод, что право муниципальной собственности признано в Российской Федерации на законодательном уровне, определены его субъектный и объектный составы. Тем не менее, процесс реального обеспечения гарантий этого права и формирования самого муниципального имущества происходит не просто. Многое не было, да и не могло быть учтено законодателем, поскольку лишь практика может служить безошибочным индикатором жизнеспособности нормы права. Некоторые трудности в реализации института можно связать с низким уровнем правовой грамотности муниципальных служащих, с новизной происходящих событий, а также противоречиями законодательства, которые до сих пор не устранены.

В ряде городов Российской Федерации решениями представительных органов местного самоуправления приватизация (продажа) таких объектов была приостановлена до принятия своего (городского) порядка продажи. Не оспаривая возможность такого выкупа, органы местного самоуправления были не согласны с тем, что названные Основные положения не учитывали интересы муниципального образования. Установленная федеральным законодательством методика расчета выкупной цены такого муниципального нежилого фонда была крайне невыгодной для города. В обоснование своего права на приостановление приватизации органы местного самоуправления ссылались на положения Конституции РФ и Федерального закона РФ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Однако арбитражные суды такое право за органами местного самоуправления не признают.

Регулированию отношений, связанных с деятельностью муниципальных унитарных предприятий Гражданский кодекс Российской Федерации посвятил две статьи. Согласно ст. 113 ГК правовое положение таких предприятий должно определяться Законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Тем не менее, с момента вступления в силу ч. I ГК РФ прошло уже 10 лет, но такой закон до настоящего времени еще не принят.

Пункт "о" ст. 71 Конституции РФ предусматривает, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

В то же время ст. 132 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. устанавливает, что органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности.

Как видим, нормы указанных Законов также не лишены противоречий. В связи с тем, что по своей сути муниципальные унитарные предприятия призваны обеспечивать жизненные потребности жителей конкретного муниципального образования (например, предприятия городского общественного транспорта, специализированные предприятия по обслуживанию жилищного фонда), они, как правило, не имеют общефедерального значения. Поэтому правовой режим их деятельности именно как муниципальных организаций может устанавливаться органами местного самоуправления, тем более, что к этому имеются все предпосылки. Но правовое положение таких предприятий как юридических лиц и равных субъектов предпринимательской деятельности (в частности, порядок их государственной регистрации, размер уставного фонда, имущественная ответственность по обязательствам перед третьими лицами и некоторые другие) должно определяться федеральным законом об основах (либо об общих принципах) деятельности муниципальных унитарных предприятий.

А пока многие муниципальные унитарные предприятия в России фактически работают в условиях правового вакуума. Требуется в как можно более короткий срок создать правовую основу деятельности муниципальных предприятий. В первую очередь необходимо определить конкретный порядок передачи муниципальным унитарным предприятиям имущества в хозяйственное ведение. В соответствии с Типовым положением о комитете по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, утвержденного Указом Президента РФ от 14 октября 1992 г., которому не могли противоречить положения о муниципальных комитетах по управлению имуществом, соответствующий комитет имел исключительное право заключать договоры о закреплении за предприятием имущества на праве хозяйственного ведения с установлением пределов такого ведения. Указанное Типовое положение от 14 октября 1992 г. было единственным нормативным актом, который закреплял передачу имущества унитарным предприятиям на основе договора.

Итак, одной из наиболее существенных проблем, стоящих перед государством, является разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в правовом регулировании отношений по осуществлению права собственности, да, наверное, и по другим вопросам. И чем скорее будут решены законодателем эти и другие проблемы местного самоуправления, тем скорее будет реальная отдача на местах от работы таких органов для наибольшей выгоды жителей муниципальных образований.

Глава 2. Особенности реализации права государственной и муниципальной собственности

2.1 Формы осуществления права государственной и муниципальной собственности

Право собственности предполагает несение собственником бремени содержания своего имущества (ст. 210 ГК РФ). С давних пор люди изобретают способы, чтобы снизить тяжесть указанного бремени, либо же полностью избавиться от него. Ряд правовых институтов служат этой цели, устанавливая механизмы управления имуществом, не принадлежащим на праве собственности управляющему им лицу. К таковым следует отнести и право оперативного управления, и право хозяйственного ведения. Таким образом, движущей силой, способствовавшей появлению исследуемых институтов, явилась начавшая приобретать популярность в первой половине XX в. "доктрина права собственности с отделившимся управлением". В этой связи необходимо согласиться с А. В. Коноваловым в том, что "смысл закрепления собственником определенного имущественного комплекса за субъектом ограниченного вещного права заключается в желании собственника переложить все хлопоты по введению имущества в экономический оборот на другого субъекта".

Имущество, относящееся к государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Государственное предприятие, являясь коммерческой организацией, самостоятельно распоряжается движимым имуществом, а недвижимым - с согласия собственника. В соответствии со ст. 295 ГК РФ вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначение руководителя, осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего ему имущества решает собственник имущества. Казенное предприятие, являясь коммерческой организацией, обладает чрезвычайно узким диапазоном правоспособности юридического лица. Согласно ст. 296 ГК РФ оно осуществляет права владения, пользования и распоряжения закрепленного за ним государственного имущества в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Казенное предприятие имеет больший объем имущественной ответственности, чем государственное учреждение, которое отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, прежде всего ассигнованиями из бюджета. Таким образом, значительная часть федеральной собственности закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями для осуществления хозяйственной деятельности, а также управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Право хозяйственного ведения, или право оперативного управления, возникает у предприятия или учреждения с момента передачи имущества и прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным ГК РФ, федеральными законами и иными правовыми актами для приобретения и прекращения права собственности. Эти вещные права прекращаются также в случаях правомерного изъятия у предприятия или учреждения имущества по решению собственника.

При создании российскими цивилистами конструкции оперативного управления, прямо или подспудно присутствуя, данная концепция явилась средством избавления государства, бывшего собственником основных имуществ в стране, от необходимости непосредственно, от своего имени осуществлять права собственника. Такое положение повлекло бы как серьезные правовые проблемы (невозможность гражданского оборота при наличии одного субъекта права), так и чрезвычайное увеличение издержек по управлению, и другие неблагоприятные экономические последствия.

Именно изложенная выше доктрина стала отправной точкой рассмотрения права оперативного управления, а позднее и права (полного) хозяйственного ведения одним из основных (если не единственным) способов осуществления права государственной собственности. Считалось, что публичный собственник именно через данные институты должен организовывать управление вверенными ему народом богатствами. Выступление в гражданском обороте государства как такового, как казны носило исключительный характер. Реформы рубежа 80-90-х годов дали возможность использовать эти правовые институты для управления не только публичным имуществом, но и имуществом частных собственников, в том числе граждан. Стали появляться предприятия общественных организаций, индивидуальные частные предприятия. Каждый получил возможность создать собственное учреждение. В тот же период в гражданском обороте наравне с другими его участниками активно стала выступать казна публичных образований, т. е. само государство как таковое. Таким образом, следует признать, что с начала 90-х годов центр тяжести в сущности как права (полного) хозяйственного ведения, так и права оперативного управления переместился с реализации (осуществления) прав собственности конкретного (а именно государственного), собственника на, в значительной степени универсальный механизм управления чужим имуществом, кому бы оно не принадлежало.

Специфическая особенность управления имуществом публичного собственника, в том числе через институты хозяйственного ведения и оперативного управления, всегда заключалась в том, что государственная и муниципальная собственность были предназначены для обеспечения определенных общественных интересов, для исполнения государственных функций: "Объем и содержание этих форм собственности определяются задачами по ведению общих дел, и ими предопределяется целевое назначение объектов государственной и муниципальной собственности". Отсюда следует первая важная особенность институтов хозяйственного ведения и оперативного управления как правовых механизмов управления имуществом - наделение субъекта указанных прав исключительно специальной правоспособностью, т. е. способностью "иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах" (п. 1 ст. 49 ГК РФ).

Цель любого государственного предприятия и учреждения всегда производна от известных функций публичного собственника (обеспечение обороны страны, безопасности государства, многочисленных прав и свобод граждан). Точнее, цели конкретного субъекта права хозяйственного ведения и оперативного управления - это всегда конкретная цель самого государства. Последнее в силу своей сущности и предназначения не может и не должно иметь возможность осуществлять любые виды деятельности. Его правоспособность целевая, "она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство". Осуществление любых, не запрещенных законом видов деятельности - неотъемлемое свойство коммерческих организаций, т. е. организаций, преследующих цель извлечения прибыли (п. 1 ст. 50 ГК). Специальная же правоспособность по своей сути противоречит возможности получения максимальных прибылей (цели обычного предпринимателя). Предприниматель должен иметь возможность беспрепятственно изменять направления вкладывания своих средств и сил, так как положение дел на рынке всегда стремительно меняется: сегодня выгодно заниматься одной деятельностью, завтра эта деятельность начинает приносить убыток.

Иной подход применен законодателем при конструировании права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Целевая правоспособность государства влечет необходимость использования его имущества в рамках строгого перечня целей, в том числе тогда, когда оно передано в хозяйственное ведение или оперативное управление. При этом получение прибыли для государства не может доминировать. Извлечение прибыли может рассматриваться публично-правовыми образованиями исключительно как средство для достижения других целей, а именно целей, основополагающих для государства. Иначе говоря, "перед госпредприятиями помимо коммерческих ставятся многие социально-экономические задачи, связанные с решением ключевых общенациональных проблем". Именно поэтому "в отличие от частных предпринимателей государственные организации в ряде случаев намеренно используют цены, не покрывающие издержек". В связи с этим встает проблема правомерности причисления законодателем унитарных предприятий - субъектов права хозяйственного ведения и права оперативного управления - к организациям коммерческим (п. 2 ст. 50, ст. 113ГК).

Таким образом, действительной целью унитарного предприятия является не только и не столько получение прибыли любой ценой, сколько осуществление конкретной общественно полезной функции, определенной публичным собственником. Следовательно, необходимо особо рассмотреть причину отнесения унитарного предприятия к числу коммерческих организаций. По мнению Д.В. Петрова нынешний Гражданский кодекс, несмотря на кажущееся описанное выше противоречие, позволяет обосновать коммерческий характер унитарных предприятий. Но прежде чем это сделать, стоит сравнить унитарное предприятие с субъектом права оперативного управления учреждением.

Первое, что бросается в глаза, - это значительное сходство всех субъектов права хозяйственного ведения и права оперативного управления в том, что каждый из них наделен специальной правоспособностью. Кроме того, специальная правоспособность указанных лиц предопределена одной и той же причиной - целевой правоспособностью государства, нацеленностью последнего не на любые виды деятельности, а только лишь на те, которые будут соответствовать функциям, возлагаемым на него обществом. Иными словами, для общества и государства одинаково жизненно необходимы как гарантированные услуги по водоснабжению и водоотведению для населенных пунктов (традиционно во всех субъектах Федерации, обеспечиваемые именно унитарными предприятиями), так и деятельность по обслуживанию библиотечного и музейного фонда (традиционная деятельность учреждений - библиотек и музеев).

Сегодня субъекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления остались лишь в отраслях и сферах, жизненно необходимых для исполнения функций государства, сферах, где погоня за прибылью может только навредить. Таким образом, сегодня следует признать, что извлечение прибыли для управления имуществом публичного собственника через институты хозяйственного ведения и оперативного управления, по общему правилу, может быть исключительно целью вторичной, сопутствующей.

Наравне с институтами хозяйственного ведения и оперативного управления в качестве способа управления чужим имуществом законодатель сконструировал институт доверительного управления имуществом. Так же как и хозяйственное ведение, вместе с оперативным управлением, "доверительное управление имуществом предполагает высокую степень отделения экономической "функции управления" от "функции собственности". Указанное разделение, однако, не может повлечь расщепления права собственности, "ибо в соответствии с отечественной правовой традицией полный набор прав, а также титул собственника на одну и ту же вещь не может существовать у двух субъектов". Это нашло свое отражение в п. 4 ст. 209 ГК РФ. Именно в этом заключается отличие доверительного управления от траста - доверительной собственности, когда этот "удобный способ отделения бремени управления имуществом от выгод собственности" юридически оформляется как разделение права собственности.

Тем не менее, правовое родство хозяйственного ведения и оперативного управления с доверительным управлением (в большей степени) и с трастом (в меньшей степени) очевидно. Именно свойство указанных правовых конструкций опосредовать управление имуществом собственника приводит исследователей к выводу о том, что "право хозяйственного ведения есть по существу предпринимательский траст (коммерческая собственность): предприятие, созданное учредительным актом собственника, само как доверительный собственник совершает в отношении переданного ему имущества все действия, осуществляет все правомочия, как если бы оно было собственником". Некоторые исследователи даже предлагают рассматривать право оперативного управления и право хозяйственного ведения как подвиды доверительного управления.

На сегодняшний день именно доверительное управление стало универсальным механизмом для управления имуществом любого собственника. До введения в действие ГК РФ это место занимали институты (полного) хозяйственного ведения и оперативного управления. Субъектов указанных прав могло создать любое лицо, не только публичный собственник. Сегодня законодатель не разрешает никому, кроме как публичным собственникам, создавать унитарные предприятия.

Теоретические проблемы взаимоотношений государства и его организаций способствуют формированию и судебной практики. Например, в своем постановлении Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации подтвердил право унитарного предприятия "самостоятельно распоряжаться полученной прибылью". В этом же постановлении отмечено, что унитарное предприятие вправе создавать за счет денежных средств из своей прибыли не только другое унитарное предприятие, но и хозяйственные общества и товарищества. Вообще, вопрос о правомочиях унитарных предприятий возникает в судебной практике довольно часто. Так, в пункте 9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.02.98 № 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" по этому поводу дается разъяснение, что в соответствии с установленным законом принципом специальной (целевой) правоспособности унитарных предприятий (ст. 49 ГК РФ) действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены, прежде всего, задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества.

Поэтому в тех случаях, когда действия предприятия, в том числе и осуществленные в порядке требований пункта 2 статьи 295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным статьей 168 ГК РФ, независимо от того, совершены они с согласия собственника (уполномоченного им органа) или самостоятельно предприятием.

Иной подход существует в отношении доходов учреждений от разрешенной предпринимательской деятельности (ст. 298 ГК РФ). В пункте 10 названного постановления рекомендуется исходить из того, что доходы и приобретенное на эти доходы имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям комитетов по управлению имуществом или других государственных и муниципальных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не используются или используются не по целевому назначению.

Вообще, именно с участием учреждений возникают наиболее интересные судебные прецеденты.

Например, проблема субсидиарной ответственности государства по обязательствам государственных учреждений (ст. 120 ГК РФ). Большинство исков предъявляется о взыскании с учреждений (больниц, школ, органов власти) задолженности по оплате коммунальных услуг и стоимости работ по договорам подряда.

В том же постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 1998 года № 8 указано, что сделка по отчуждению имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, владеющего имуществом на праве хозяйственного ведения, признается недействительной, если это приводит к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению. И в то же время доходы и приобретенное на эти доходы имущество государственных и муниципальных учреждений, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений решением комитета по управлению имуществом или другого государственного и муниципального органа, в том числе и в тех случаях, когда имущество используется не по целевому назначению (п.п. 9-10).

Итак, право хозяйственного ведения и право оперативного управления - особый вид ограниченных вещных прав. Они служат основой деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений так же, как право собственности является основой деятельности других юридических лиц, а также всех физических лиц. Если собственник ограничен в своих правомочиях лишь законом, то субъекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления в своих правах на имущество ограничены в той или иной степени еще и самим собственником. Субъект права хозяйственного ведения ограничен: предметом и целями своей деятельности, определяемыми собственником в уставе (п. 1 ст. 295 ГК); согласием собственника на распоряжение недвижимым и некоторым иным имуществом (п. 2 ст. 295 ГК). Субъект оперативного управления ограничен: предметом и целями своей деятельности; непосредственными и обязательными заданиями собственника; назначением имущества, определяемым в первую очередь целями организации; еще более узким, по общему правилу, объемом правомочий в отношении принадлежащего ему имущества, чем субъект права хозяйственного ведения (ст. 297, 298 ГК).

Неверно было бы говорить о "подчинении" субъектов права хозяйственного ведения и права оперативного управления собственнику. Это противоречило бы общему принципу равенства участников гражданских правоотношений, тем более, что описанные ограничения - не проявления какой-либо субординации, но показатели рамок правосубъектности, в пределах которых унитарное предприятие и учреждение приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Итак, глава 19 ГК РФ определяет границы осуществления субъектами права хозяйственного ведения и права оперативного управления прав владения, пользования и распоряжения переданным им имуществом. Эти границы - рамки, в пределах которых они осуществляют свои правомочия "по своему усмотрению" (п. 1 ст. 9 ГК), "своей волей и в своем интересе" (ч. 1 п. 2 ст. 1 ГК).

Именно сегодня необходимо обратиться к известным определениям права собственности, чтобы убедиться, насколько право хозяйственного ведения и право оперативного управления по сути своей близки к праву собственности в нынешней системе российского права. "Собственник осуществляет.. правомочия по владению, пользованию, распоряжению принадлежащим ему имуществом в порядке присвоения, в порядке признанного за ним законом права использовать средства и продукты производства своей властью и в своем интересе..".; "Право собственности -.. право в указанных законом пределах владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом по своему усмотрению и в своих интересах". На те же особенности права собственности (осуществление его по усмотрению носителя) указывает и п. 2 ст. 209 ГК РФ.

Таким образом, на настоящий момент право хозяйственного ведения и право оперативного управления отличаются от права собственности исключительно тем, что их строго установленные рамки определяются не только законом, но и в определенных законом пределах собственником имущества. В остальном указанные вещные права, по общему правилу, обеспечивают "хозяйственное (экономическое) господство" их носителей над принадлежащим им имуществом. При этом указание на "господство" следует понимать как "исключительную возможность лица, присвоившего конкретное имущество, по своему усмотрению и, руководствуясь собственными интересами, а не указаниями иных лиц, решать, каким образом использовать свое имущество".

Проведенный в настоящем параграфе анализ, показывает сущностное родство и юридико-конструктивное единство хозяйственного ведения, оперативного управления и права собственности и приводит к мысли о принципиальной возможности создания в российской правовой системе единого вещного права обособления собственного имущества, производного от права собственности. Как было сказано, различия между отдельными субъектами права хозяйственного ведения и права оперативного управления связаны лишь с неодинаковым объемом их правомочий, используемым законодателем в тех или иных случаях на тех или иных этапах российской истории. Наименование подобного единого производного от собственности права обособления собственного имущества не будет иметь значения. Как известно, до появления в российской правовой системе права полного хозяйственного ведения указанное единое производное (вторичное) право обособления собственного имущества носило наименование права оперативного управления. Объем же правомочий, заключенных в предлагаемом едином производном праве обособления собственного имущества, в зависимости от особенностей своих носителей (учреждение, те или иные виды унитарных предприятий) может различаться и изменяться со временем.

2.2 Специфика перехода прав собственности при приватизации

Необходимость кардинальных преобразований, прежде всего собственности, остается объективной потребностью развития российского общества. Жесткая централизация управления хозяйственной деятельностью была тормозом в развитии экономики СССР. Поэтому вопрос о децентрализации - ключевой во всех начатых преобразованиях, особенно применительно к государственной собственности.

Приватизация была организована как формально-юридический процесс смены собственника имущества. В этом приватизация сравнима в историческом плане с процессом массовой коллективизации, т.е. механической смены собственника.

Разработка правовых основ приватизации была начата в 1991 году, когда Верховный Совет РСФСР принял ряд законов, определяющих порядок проведения приватизации и создания структур управления ею.

По мнению экспертов Счетной палаты РФ, нормативная база приватизации не отвечала целям государственной программы приватизации и характеризовалась внутренней противоречивостью, пробельностью, нарушением принципа верховенства закона.

Особое место в системе российского законодательного и нормативно-правового регулирования занимает законодательная и нормативно-правовая база приватизации государственного и муниципального имущества (ГК РФ сделки по приватизации не регулирует). Процесс приватизации в 1991 - 1997гг. основывался на Законе РФ "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ" от 03.07.91. Его реализация дополнительно регулировалась:

- Программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, утверждённой постановлением Верховного Совета РФ от 11.06.92 № 2980-1;

- Указом Президента РФ от 29.01.92 № 66 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий".

Перечисленные документы являются основной нормативно-методической базы для осуществления приватизации на муниципальном уровне. В них:

- определены органы приватизации, их функции, полномочия и ответственность;

- установлены способы приватизации;

- объекты муниципальной собственности разделены по степени их вовлечённости в процесс приватизации (объекты, запрещённые к приватизации, объекты, приватизация которых ограничена определёнными условиями, объекты, обязательные к приватизации);

- установлены процедуры принятия решений, организации торгов;

- установлен порядок предоставления льгот отдельным категориям участников (покупателей) процесса приватизации.

Указ Президента РФ от 01.07.92 № 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений предприятий в акционерные общества" и Постановление Правительства РФ от 04.09.92 № 547 "О мерах по реализации Указа Президента РФ от 01.07.92 № 721.." представляют собой нормативную и методическую базу процесса приватизации способом акционирования. Эти документы являются ключевыми для реформирования крупных и крупнейших предприятий и российской экономики в целом, но к приватизации муниципальной собственности серьёзного отношения не имеют, так как при разграничении собственности на муниципальный уровень подобные предприятия практически не передавались.

До настоящего времени с небольшими поправками действуют утверждённые Указом Президента РФ от 22.07.94 № 1535 "Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 01.07.94". Данный документ подвёл черту под массовой приватизацией 1992 - 1994 гг. (в том числе с применением приватизационных чеков), установил отнесение различных объектов государственной и муниципальной собственности к различным уровням получения разрешения на приватизацию, определил льготы при приватизации, порядок использования вырученных средств и т.д.

Указанные нормативно-правовые акты сопровождает огромное число (более 500 наименований) распоряжений, методических рекомендаций, инструктивных писем Правительства, Госкомимущества и отраслевых министерств по вопросам особенности приватизации предприятий тех или иных отраслей народного хозяйства, особенностей налогообложения при приватизации, государственной поддержки приватизированных предприятий и проч. Таким образом, создана целостная нормативно-правовая и методическая база приватизации. За прошедшие годы накоплен также весьма значительный багаж судебной практики по вопросам приватизации, материалы которой регулярно публикуются в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда".

Попыткой обобщить накопленный опыт приватизации, устранить ошибки и противоречия предшествующего этапа можно считать Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества" от 21.06.97 № 123-ФЗ.

Во всех процессах разгосударствления и приватизации муниципалитеты принимали и принимают самое непосредственное участие. Ими формируется пообъектный состав передаваемого на муниципальный уровень имущества, согласовываются планы приватизации всех государственных предприятий.

В отношении муниципального имущества Закон носит рамочный характер и обязывает органы местного самоуправления привести в соответствие с ним свою нормативно-правовую базу, которая должна как минимум содержать:

- определение органа местного самоуправления, осуществляющего приватизацию (как правило, это устанавливается Уставом муниципального образования),

- наложение ограничений на приватизацию тех или иных муниципальных объектов,

- выбор способов и вариантов приватизации для различных объектов,

- порядок определения начальной цены объекта приватизации,

- порядок оплаты выкупаемого имущества,

- порядок распределения и использования средств, вырученных от приватизации муниципального имущества.

При разработке нормативно-правовой базы приватизации муниципального имущества местные органы власти и управления ориентируются на федеральную нормативную базу.

Федеральное законодательство предоставляет муниципальным органам значительную свободу по формированию собственной приватизационной политики и, соответственно, собственной нормативно-правовой базы. Методической основой для разработок на местном уровне по-прежнему остаются Указы Президента от 29.12.91 № 66 и от 01.07.92 № 721, от 22.07.92 № 1535 в части, не противоречащей Федеральному закону РФ от 21.06.97 "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ".

Федеральное законодательство оставляет большой простор для местного нормотворчества, и от квалификации муниципального менеджмента зависит качество (и даже наличие) регламентации деятельности органов местного самоуправления, позволяющей обеспечить "прозрачность" процедур управления и распоряжения муниципальным имуществом; возможность эффективного использования муниципального имущества и целенаправленной приватизации в интересах развития муниципального образования, создания рыночной инфраструктуры, поддержки предпринимательства и развития конкуренции.

Второй период передела государственной и муниципальной собственности коснулся главным образом объектов недвижимости, внесенных в свое время в ходе приватизации в уставный капитал создаваемых коммерческих организаций, Споры о праве собственности на это имущество самые проблемные и ожесточенные. С вступлением в силу Гражданского кодекса РФ казалось, что данный вопрос разрешен с предельной ясностью. В Кодексе определено, что коммерческая организация - собственник имущества, внесенного ее участниками (членами) в качестве вкладов, взносов, а также имущества, приобретенного по иным основаниям (п. 3 ст. 213). Сложность возникла при определении момента возникновения права собственности на уставный (складочный) капитал, поскольку именно с ним и связывается правовая судьба имущества.

Одним из основных направлений приватизации является акционирование, т.е. преобразование государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества. Необходимо подчеркнуть, что при преобразовании государственных и муниципальных предприятий не допускается создание акционерных обществ закрытого типа, в том числе холдинговых компаний на основе концернов, союзов, ассоциаций, в состав которых входят государственные предприятия. Решения о преобразовании предприятия в акционерные общества принимаются территориальными агентствами Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом или соответствующими комитетами по управлению имуществом.

Решения принимаются на основании государственной, республиканской или местной программы приватизации, рассмотренной заявки на приватизацию, собственной инициативы вышеназванных органов, решений правительства Российской Федерации, отраслевых программ приватизации.

В уставной капитал акционерного общества не включается имущество, передаваемое ему по договору.

Под приватизацией на аукционе понимается приобретение у государства и местных Советов народных депутатов физическими и юридическими лицами в частную собственность объекта приватизации на торгах в случаях, когда от покупателей не требуется выполнение каких-либо условий по отношению к объекту приватизации. В этом случае право собственности передается покупателю, предложившему в ходе торгов максимальную цену.

Решение о приватизации государственной собственности на аукционе принимается соответствующими комитетами по управлению имуществом, а продавцами выступают соответствующие фонды имущества.

Объектами приватизации на аукционе могут быть: предприятия, цехи, производства, участки и иные подразделения этих предприятий, выделяемые в самостоятельные предприятия, оборудования, здания, сооружения, активы ликвидированных предприятий; объекты незавершенного строительства; доли, паи, акции акционерных обществ, создаваемых при преобразовании государственных и муниципальных предприятий. К проведению аукциона "продавцами" проводится определенная работа согласно установленным требованиям. Важное место отводится информационному сообщению, которое должно содержать полную характеристику предприятия, (иного имущества), предлагаемого к продаже на аукционе, в том числе начальную цену, форму платежа, дату, место и время проведения аукциона. Одновременно определяются условия участия в аукционе покупателей. К участию в нем допускаются юридические и физические лица, своевременно подавшие заявку на участие и другие необходимые документы, внесшие залог в сумме 10% от начальной цены объекта приватизации. Заявителю может быть отказано в участии на аукционе, если он не может быть признан покупателем в законодательном порядке, если не представил в срок все необходимые документы.

Под приватизацией по конкурсу понимается приобретение у государства физическими или юридическими лицами в частную собственность объектов приватизации (государственных и муниципальных предприятий, активов ликвидированных и находящихся в стадии ликвидации предприятий) в случаях, когда от покупателей требуется выполнение определенных условий по отношению к объекту приватизации. К числу таких условий могут быть отнесены: сохранение обязательств по производству конкретных видов продукции; сохранение профиля предприятия на определенный период; обеспечение сложившихся социальных гарантий работникам предприятий; финансирование и порядок использования объектов социальной сферы и др. При этом различают следующие виды конкурсов: коммерческий, в том числе с ограничением состава участников, и некоммерческий инвестиционный (инвестиционный торг).

Следует остановиться на характеристике конкурса, вытекающего из Указа Президента "О предприятиях-банкротах" от 14 июня 1992 г. № 623. Этот конкурс проводится при принятии решения о проведении санации предприятия: предусматривающей разработку системы мероприятий с целью предотвращения банкротства предприятия. В этом случае Комитет по управлению имуществом объявляет и организует проведение не позднее чем через три недели конкурса на представление предприятия-банкрота в независимое управление и ведение. Определены условия конкурса: обязательство по сохранению не менее 70% рабочих мест; гарантии социальной защиты работников предприятия, в том числе увольняемых; обязательства по погашению долгов, обеспечению экологической безопасности. В условиях конкурса указывается срок, на который предприятие передается в независимое управление и ведение.

Среди других способов приватизации следует отметить, прежде всего, выкуп имущества государственного или муниципального предприятия, сданного в аренду полностью или частично. Приватизация государственного (муниципального) имущества, сданного в аренду, осуществляется различными способами в зависимости от наличия права выкупа в договоре аренды и согласия трудового коллектива предприятия-арендатора, принятого решением не менее половины его членов.

В результате приватизации государственных объектов недвижимости повсеместно сложилось положение, когда одно и то же здание, сооружение оказалось в собственности нескольких, а в ряде случаев и многих коммерческих организаций. В подобных ситуациях право общей собственности выдвинулось на одно из ведущих мест в регулировании имущественных отношений и практике правоприменения. Именно практика обнаружила недоработки законодателя в регулировании отношений общей собственности. Особенно это стало актуально в отношении общей долевой собственности.

"Вне зависимости от того, будет ли у органов местного самоуправления разработан свой порядок и условия приватизации объектов муниципальной собственности, должен применяться Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 3 июля 1997 г.". Приведенное высказывание достаточно спорно по двум причинам. Можно отметить его несоответствие положениям Конституции РФ. Труден для понимания и принцип "специальная норма сохраняет свою силу при наличии общей нормы". Законодательство в вопросе о применении нормы права позволяет нам использовать такие принципы, как деление норм по юридической силе, по времени принятия нормативного акта, критерия разграничения на общие и специальные нормы законодательство не содержит. И даже если признать возможным применение такого принципа, то непонятно по какому критерию специальными признаются нормы Закона о приватизации. Предоставленные Конституцией РФ органам местного самоуправления права грубо нарушаются. "Видим простое разрешение данной коллизии - требуется легальное толкование Конституции РФ, которое не вправе давать ни Высший Арбитражный Суд РФ, ни любой другой орган, за исключением тех, которые призваны для этого законом".

Рассмотрим судебную практику рассматриваемых отношений. На начальном этапе приватизации споры в основном возникали между предприятиями по поводу установления законного владения и пользования недвижимым имуществом, находящимся на балансе одного из них, что влияло на величину формируемого уставного капитала. Существовали споры и с комитетами по управлению имуществом об утверждении планов приватизации, об отказе в приватизации и т.п. Отмечались споры и между структурными подразделениями предприятий, связанные с приватизацией и разделом имущества. Значительный объем дел составляли споры о предоставлении приватизационных льгот трудовому коллективу. Так, в силу пункта 2 статьи 24 Закона Российской Федерации "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" товарищество (АО), созданное не менее чем одной третью списочного состава работников приватизируемого предприятия, имело право на скидку с продажной цены и рассрочку платежа (до трех лет) по результатам конкурса (аукциона). Согласно судебной практике соотношение членов трудового коллектива исчисляется на момент заключения договора приватизации. В состав учредителей товарищества (АО) должны входить исключительно члены трудового коллектива, без какого-либо участия третьих лиц.

Представляют интерес и споры, касающиеся правопреемства покупателя приватизированного имущества. Покупателями предпринимались попытки в судебном порядке внести в договор приватизации изменения, ограничивающие их правопреемство по обязательствам приобретенного предприятия объемом кредиторской задолженности, указанной в информационном сообщении об условиях конкурса. Однако суды отказывали в таких исках со ссылкой на пункт 2 статьи 28 Закона о приватизации 1991 года, согласно которому покупатель предприятия становится правопреемником всех его имущественных прав и обязанностей.

С развитием законодательства и углублением процесса приватизации менялся и характер споров, что существенным образом влияло и на судебную практику. Так, с принятием части второй ГК РФ претерпела изменения позиция покупателя приватизированного предприятия как его правопреемника. Объем правопреемства, как отмечается в пункте 2 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.06.97 № 15 "Обзор практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий", определяется законодательством (ст. 561 ГК РФ) и условиями договора купли-продажи.