Экономические методы государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Экономические методы государственного управления

Оглавление

Введение

1. Место и роль экономических методов в общей системе методов государственного управления

1.1 Понятие метода государственного управления

1.2 Система методов государственного управления. Понятие экономических методов

1.3 Поощрение - как экономический метод в деятельности государственной администрации

2. Применение иных экономических методов органами государственного управления в процессе реализации своих властных полномочий

2.1 Налоги в системе государственного управления

2.2 Таможенно-тарифное регулирование в деятельности государственных органов исполнительной власти

2.3 Валютное регулирование и валютный контроль в государственном управлении

Заключение

Список литературы

Введение

С проведением в России глубоких социально-экономических реформ актуальность экономических методов в государственном управлении, как и в целом в сфере государственной власти, коренным образом изменилась, неизмеримо возросла. Они нашли значительное, хотя и не исчерпывающее, отражение в Конституции и целом комплексе новых прогрессивных федеральных законов и иных нормативно-правовых актах. Этому способствовало, прежде всего, введение таких экономических устоев, принципов и начал, как единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности; признание и защита в равной степени частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; признание нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной и иных формах собственности (ст.8, 9 Конституции России). Принципиальное значение в рассматриваемом плане имеет правовая норма: каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст.34 ч.1 Конституции), право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

Приведенные и другие содержащиеся в Конституции и федеральных законах принципиальные моменты коренным образом видоизменяют сейчас характер экономических отношений в России. И, следовательно, роль и значение экономических методов в государственном управлении расширяют горизонты и диапазон их влияния на процесс осуществления, в частности, исполнительной власти.

Тема экономических методов в настоящее время является одной из наименее разработанных в науке административного права. Но в то же время вокруг нее до сих пор не утихают споры среди ученых кругов. Вопросы, касающиеся проблемы экономических методов содержатся в трудах таких ученых, как Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Д.Н. Овсянко, которые и были использованы при написании дипломной работы. Большинство авторов в своих работах рассматривают общую систему методов государственного управления и дают характеристику некоторым их видам. При этом об экономических методах упоминается лишь в общих чертах. А, например, профессор Ю.М. Козлов вообще считает, что проблеме экономических методов не должно уделяться большого внимания, т.к. они есть суть одних методов государственного управления. По этой причине представляется, что данная тема нуждается в дальнейшем исследовании и доработке, более глубоком определении понятия, сущности и содержания экономических методов государственного управления.

Объектом дипломной работы является сфера практической деятельности органов государственного управления по непосредственному применению ими экономических методов.

Предмет дипломной работы - экономические методы, используемые органами государственного управления в процессе реализации своих властных полномочий на основе действующих нормативно-правовых актов.

Цель дипломной работы - исследовать сущность и содержание экономических методов, наметить основные пути разрешения проблем, существующих в данной сфере сегодня.

Основные задачи дипломной работы:

1) Проанализировать и обобщить имеющиеся материалы научных работ, касающиеся проблемы экономических методов;

2) Охарактеризовать понятие и сущность экономических методов государственного управления;

3) Показать место и роль экономических методов в общей системе методов государственного управления;

4) Описать основные методы экономического воздействия, применяемые органами государственного управления в Российской Федерации в процессе реализации своих властных функций, а также выделить ряд проблем, существующих в этой сфере сегодня.

Методологическую основу дипломной работы составляют: 1) всеобщий научный диалектический метод познания; 2) частнонаучные методы: сравнительно-правовой, системный, структурно-логический; 3) логические приемы и методы: анализ, синтез, дедукция, индукция, абстрагирование.

Теоретическую основу дипломной работы составляют научные труды таких ученых-юристов в области административного права, как Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Д.Н. Овсянко.

Эмпирическую основу работы составляют различные нормативно-правовые акты органов государственного управления в сфере применения экономических методов.

Научная и практическая значимость настоящей работы состоит в возможности устранения существующих пробелов в науке административного права, касающихся проблемы экономических методов государственного управления.

На защиту выносятся следующие основные положения дипломной работы:

1) Экономические методы - это совокупность способов, средств, приемов, рычагов экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления, которые используются в целях обеспечения высокой эффективности функционирования исполнительной сферы (государственного управления). К ним относятся, прежде всего, такие инструменты экономического воздействия, как поощрение, взимание налогов и иных сборов, таможенно-тарифное регулирование, валютное регулирование и многие другие методы. Использование указанных методов позволяет эффективно решать различные задачи на государственном уровне, а также влиять на многие как негативные, так и позитивные процессы в обществе (доходы населения, рождаемость, преступность и т.д.). Система экономических методов, существующая сегодня в Российской Федерации, требует усовершенствования как на законодательном уровне, так и в сфере непосредственного их применения органами государственного управления. Экономические методы государственного управления должны применяться в совокупности с иными методами управляющего воздействия, т.к. находятся с ними в органической взаимосвязи и взаимозависимости, и использование в государственном управлении исключительно экономических методов приводит к снижению их эффективности.

2) Поощрение - это публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета лицу в связи с достигнутыми успехами в выполнении правовых обязанностей или общественного долга. Практика подтверждает, что поощрение является наиболее эффективным стимулирующим средством. При этом, как правило, субъекты стремятся к поощрениям именно материального характера, отчего в данном методе находит свое выражение, прежде всего, экономическое содержание. На применение данного метода в государственном управлении должен быть направлен существенный упор.

3) Взимание налогов является одним из основополагающих методов экономического воздействия на управляемых со стороны государства. Помимо своей основной функции - фискальной - налоги выступают также регулятором важнейших социальных процессов в обществе. Они могут влиять на уровень доходов населения, рождаемость, безработицу, преступность и т.д. Органы государственной исполнительной власти не обладают полномочиями по установлению, изменению или отмене тех или иных налогов(они принадлежат законодательным органам), но они играют наиболее активную роль в разработке соответствующих законопроектов, обосновании установления, изменения или отмены тех или иных налогов, для чего ими проводятся соответствующие экономические исследования.

4) Под таможенно-тарифными мерами понимается совокупность организационных, экономических, правовых мероприятий, осуществляемых в установленном законодательством порядке государственными органами и направленных на регулирование внешнеэкономической деятельности. Таможенно-тарифное регулирование применяется с целью пополнения государственного бюджета, защиты отечественного производителя и иных жизненно важных экономических интересов государства. Правительство РФ на основе положений закона само устанавливает, изменяет или отменяет конкретные таможенные пошлины и их ставки в отличие от налогов. Данное обстоятельство диктуется необходимостью оперативного применения необходимых таможенно-тарифных мер в отношении того или иного государства в случае возникновения угрозы экономической безопасности Российской Федерации со стороны данного государства.

5) Валютное регулирование и валютный контроль - это деятельность государственных органов, направленная на регламентирование порядка совершения валютных операций, а также на осуществление контроля за указанной деятельностью. Данная деятельность обеспечивает стабильность национальной валюты и также стоит на страже экономической безопасности государства. Валютное регулирование и валютный контроль являются неотъемлемыми составляющими денежно-кредитного регулирования.

6) В связи с существующими недостатками в правовом регулировании государственной денежной и кредитной политики, в частности, касающимися разделения компетенции в данной сфере между Правительством Российской Федерации и Банком России, в настоящее время Правительству России и Банку России необходимо утвердить совместное решение либо подписать временное соглашение о разграничении компетенции между ними, формах взаимодействия и ответственности за реализацию единой государственной денежно-кредитной политики.

1. Место и роль экономических методов в общей системе методов государственного управления

1.1 Понятие метода государственного управления

Прежде чем приступить к рассмотрению проблемы экономических методов необходимо, прежде всего, разобраться в сущности самого понятия метода государственного управления.

В административно-правовой науке нет, пожалуй, более сложного и недостаточно разработанного вопроса, чем проблема методов деятельности исполнительной власти (государственного управления). В литературе высказываются различные, подчас коренным образом отличающиеся друг от друга мнения и определения относительно этого вопроса. Можно сказать, что в самом общем виде метод управления есть способ, средство, прием (совокупность приемов) решения определенных социально-экономических, политических, культурных, правоохранительных и иных задач. Данное определение лишь в общей форме характеризует сущность названного феномена, не раскрывая его конкретного содержания. Эта проблема требует более детального анализа.

Работа государственной администрации по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления - это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и просто зависимых от него, добиваться выполнения заранее определенной цели усилиями других людей, которые подчиняют свою деятельность вышестоящей воле. На всех этапах развития человеческого общества мы можем видеть проявление власти в разнообразных группах людей, объединенных какими-либо интересами.

В обществе, где существует государство, воля государственной власти воплощается в юридических актах. Но для обеспечения единства действий недостаточно издать нормы, в которых закреплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчинение граждан и организаций, содержащимся в них правилам. Работу по реализации правовых предписаний проводят многочисленные государственные и негосударственные органы.

Подчинение воли подвластных воле субъекта власти достигается различными методами. Методы, как было указано выше, - это способы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач. Применительно к государственно-управленческой деятельности под методом понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции в установленных границах и в соответствующей форме; метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев дают существенно отличающееся от приведенных, несколько «завуалированное» определение метода. Под методом деятельности субъектов административного права, по их мнению, следует понимать характер волеизъявления одного участника деятельности в отношении другого участника. В связи с этим определением возникают вопросы: что понимать под термином «характер волеизъявления», и не сужает, не обедняет ли это определение сущность такого явления, как методы управления? Разве все субъекты административного права находятся в равном положении и имеют одинаковый статус?

По мнению А.П. Коренева, «методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления». Заметный момент в нем - обеспечение рациональности управления.

Метод управления - это средство воздействия органа исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, сферы, комплексы, объединения, предприятия, трудовые коллективы, граждане). В этом определении намечена непосредственная связь метода управления с осуществлением функций управления.

Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Метод можно понимать как систему определенных способов целенаправленного воздействия субъекта власти на коллектив, группу или одного человека. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей. Следовательно, речь идет о способах властных взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.

В целом способы целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значительной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы властвования зависят и от особенностей объекта воздействия, уровня культуры и от ряда других объективных обстоятельств. Выбор методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах и рост населения (снижение или повышение уровня рождаемости) требуют различных способов административного воздействия.

Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода воздействия. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, т.к. использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других, неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи.

В литературе отличительные черты административно-правовых методов характеризуются по-разному. Например, Ю.М. Козлов называет десять специфических черт, характерных для рассматриваемых методов, а именно:

1) Их органическая связь с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти (т.е. в сфере деятельности исполнительной власти);

2) Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты;

3) Они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти;

4) Они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции;

5) Метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный);

6) С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектами исполнительной власти;

7) В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства;

8) Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера;

9) Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления;

10) Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но, прежде всего - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Трудно, однако, согласится с тем, что в методах управления в соответствующем объёме находит своё выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства. Каким образом, в каком объёме, почему именно в методах управления, а не в формах, правовых актах управления? Непонятно также, каким образом метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически - властного характера? Почему именно полномочия юридически - властного характера, а не организационные средства, информационное обеспечение? Представляется, что в ряде случаев налицо очевидное смешение, подмена методов нормами деятельности органов исполнительной власти.

Профессор Д.Н. Бахрах выделяет шесть наиболее существенных, по его мнению, черт методов:

1) Это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллектива на одного человека. Во всех случаях метод выступает как особая связь людей;

2) Это способы сознательного воздействия, пригодные для многократного использования;

3) Это способы достижения определенных целей;

4) Это способы, обеспечивающие преобладание воли субъекта власти;

5) Это способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, осуществления общих функций, возникающих в процессе совместной деятельности;

6) Методы - это система способов осуществления субъектами исполнительной власти их компетенции. Они регулируются правом. Соответствующие нормы являются важнейшим элементом компетенции и определяют, какие способы властного воздействия и в каких условиях могут использоваться.

Характеристика методов государственного управления, данная профессором Д.Н. Бахрах, существенно отличается от тех, которые даются в литературе. В ней автор рассматривает данную проблему в социологическом, психологическом аспектах, что немаловажно. И, наконец, автор абсолютно прав, указывая, что методы - это, прежде всего, способы осуществления органами государственного управления своих властных функций.

Свою характеристику методов государственного управления дает профессор А.П. Коренев, считая, что независимо от содержания и направленности методы управления обладают:

1) Объективной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение, и др.). поведения;

2) Характером воздействия (непосредственное воздействие, косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий);

3) Способом воздействия (единоличный, коллективный, коллегиальный);

4) Временной характеристикой (краткосрочные и долгосрочные);

5) Тактическим и стратегическим характером.

Здесь необходимо отметить, что характеристика методов управления, данная профессором Кореневым, далеко не полно отражает сущность методов государственного управления. К тому же часть признаков, выделенных автором, не являются существенными. Кроме того, подобный подход к характеристике методов отождествляет их с формами и правовыми актами управления, что едва ли приемлемо, если методы есть некий самостоятельный институт административного права.

Итак, по своим главным показателям метод управления есть средство, способ целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них - и тот, и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли «носителя» административно-правовых дозволений, запретов и предписаний. Однако, акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач. Методы правового регулирования распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных лиц), в то время как методы государственного управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Но для этого он должен, во-первых, быть обязательно юридически оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления в наиболее типичном варианте - индивидуализированы. Налицо определенная степень производности методов государственно-управленческой деятельности от методов административно-правового регулирования этой деятельности. С другой стороны, нельзя отрицать и тот факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие составляет содержание как нормативных, так и индивидуальных юридически-властных волеизъявлений. Однако, не все методы управления правовые, что также следует учитывать. Тем не менее, такая связь двух вариантов понимания категории «метод» применительно к административно-правовому воздействию на сферу государственного управления налицо.

Главный критерий, необходимый для разграничения названных вариантов, в методологическом смысле следующий: метод правового регулирования - функция административного права; метод управления - функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

На основе всего вышеизложенного необходимо еще раз отметить, что метод управления - это прием, способ практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции в установленных границах и в соответствующей форме; метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей. Совокупность методов, используемых в процессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование в определенной обстановке разнообразных методов свидетельствует об искусности субъекта. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности. Экономические методы являются одними из основных методов, которые применяются в государственном управлении. Но используются они не изолированно, а в тесной связи с иными методами государственного управления. В связи с этим представляется, что для более полной характеристики сущности экономических методов представляется необходимым разобраться в сложной системе методов государственного управления и показать место в ней указанных методов.

1.2 Система методов государственного управления. Понятие экономических методов

Сложность и многогранность процессов управления обуславливает существование множества методов управления. Методы не исключают, а дополняют друг друга, т.к. каждый метод характеризуется способом реализации целей управления. Экономически методы занимают в системе методов управления особое место. Для познания сущности и условий более эффективного использования указанных методов, по нашему мнению, необходимо правильное понимание взаимосвязи методов управления и их классификации.

С общетеоретических позиций выделяются два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение. Они составляют всеобщие методы социального, в т.ч. и государственного управления.

С помощью средств убеждения, прежде всего, стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного средства воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечение общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

В качестве универсального выделяется также такой метод управления, как поощрение, о котором более подробно речь пойдет ниже.

Специальный подход к проблематике видовой классификации методов управления в литературе решается неоднозначно. Выделяется множество различных видов методов и оснований для их классификации. Как справедливо отмечает профессор А.П. Коренев, наиболее четким критерием классификации методов управления является характер воздействия на объект управления - прямой или косвенный. В связи с этим выделяют методы прямого и методы косвенного воздействия.

Методы прямого управляющего воздействия характеризуются следующими признаками:

1) Прямое воздействие на волю;

2) Директивность, приказной характер;

3) Однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;

4) Широкое использование ведомственных, а также правительственных актов и сужение роли законов;

5) Наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд применяющего принудительные меры за их нарушение;

6) Стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание;

7) Широкое использование внеэкономического принуждения.

Данные методы управления по-другому еще называют административными. Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Но возможность быстро получить тактический успех, а также недоверие к подвластным, вера во всемогущество приказа, директивы, в бюрократические процедуры - важная причина необоснованно широкого администрирования. Наглядным примером тому является продразверстка, тотальное планирование хозяйственной деятельности, единые для всех вузов страны учебные планы, учебники и многое другие факты из нашей истории, которые подтверждают ошибочность подобного подхода. Но, тем не менее, необходимо отметить, что без использования указанных методов невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятельности, которые осуществляют администрирование, т.е. управление. В ведении государства находятся множество предприятий оборонно-промышленного комплекса, находящиеся на праве оперативного управления и т.д., и здесь важно отметить, что в этом случае требуется жесткий приказной характер в управлении. И вообще, вопрос об усилении или наоборот ослаблении роли указанных методов должен решаться с учетом конкретных исторических, социально-экономических, политических и иных условий.

Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности:

1) Руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей;

2) Акты власти управомачивают на определенные действия;

3) У подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;

4) Юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования, как правило, материального (получение прибыли, льгот и т.п.).

Методы косвенного воздействия - это и есть экономические методы государственного управления. Некоторые авторы относят в эту группу также социологические, психологические, статистические методы, определяя их как производные от экономических, а некоторые даже выделяют эти методы в самостоятельную группу методов морального воздействия. Но на деле данные методы являются методами вспомогательного характера, либо являются даже не методами, а средствами для решения чисто внутриаппаратных задач.

Итак, экономические методы - это совокупность способов, средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Главное при этом заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредствованно в отличие от методов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т. д.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (это можно делать, а то нельзя и т.п.), а косвенно (опосредствованно), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Основополагающими методами экономического воздействия являются такие широко применяемые в настоящее время инструменты экономического воздействия, как налоги, таможенно-тарифное регулирование, валютное регулирование и т.д., о которых и пойдет речь ниже.

Для более глубокого понимания всей сущности понятия экономических методов представляется целесообразным рассмотреть проблему соотношения экономических и административных методов государственного управления. Данный вопрос в литературе разрешается по-разному.

Так профессор Ю.М. Козлов утверждает, что конструирование особых экономических методов, противоположных административным, неправомерно. В качестве подтверждения этого вывода он приводит следующие доводы:

1) Поскольку управленческая деятельность по своей природе административная («административное» суть «управленческое»), постольку любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого выделение административных и экономических методов управления алогично; буквально имеются в виду «управленческие методы управления», независимо от того, какое содержание в них вложено, т.е. единые по своей сути методы управления;

2) Средства прямого и косвенного назначения используются с единой конечной целью - реализации управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления;

3) Эти средства практически используются одними и теми же, а не различными субъектами исполнительной власти;

4) Они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует таких объектов, которые нуждаются исключительно в косвенном управляющем воздействии;

5) Прямые и косвенные средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно - как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры (премии, материальные льготы и т.п.) оформляются в виде соответствующих управленческих решений (приказ о премировании, решение о предоставлении кредитных или налоговых льгот и т.п.);

6) Для реализации прямого или косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще;

7) Практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Экономические рычаги управляющего воздействия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помощью административно-правовых средств.

Да, действительно, конструирование особых экономических методов, противоположных административным, неправомерно. Нельзя также не согласиться с тем, что у данных методов много общих признаков - они подробно рассматривались в первом параграфе, где давалось общее определение понятия метода государственного управления. Но в данном случае напрашивается естественный вопрос: для чего тогда вообще выделять некие методы управления, если все суждения автора сводятся исключительно к отождествлению их с административно-правовыми формами? К тому же автор путает термин «административное» в смысле «управленческое» с термином «административное» применительно к характеристике методов прямого властного воздействия, обосновывая на этой ошибке в суждении свои выводы.

По мнению профессора Б.Н. Габричидзе об административных методах (методах прямого воздействия) можно говорить в некоторой степени условно, поскольку по своему значению они весьма близки к административно-правовым формам.

Автор не отрицая существования неких административных методов, полагает, что нужно искать отличительные особенности административных методов в несколько иной плоскости: в сфере, среде опосредованной, соотношений взаимосвязи с другими по своей природе и характеру методами управления, точнее, методами и способами, оказывающими большое влияние на характер, содержание и ход государственного управления - сферу исполнительной власти. Это соотношение его выявление и анализ являются решающими при исследовании проблемы методов государственного управления или осуществления исполнительной власти. И, по его мнению, речь идет, прежде всего, о соотношении административных методов и экономических методов.

В данном случае позиция автора не совсем ясна. С одной стороны он утверждает, что административные (прямые) методы тождественны административно-правовым формам. С другой стороны отличительные особенности методов управления следует искать в соотношении административных (несуществующих?) и экономических методов. Похоже, что позиция автора в определенной степени неопределенная.

Профессор же Д.Н. Бахрах полагает, что соотношение экономических и административных методов - это лишь частный случай прямого и косвенного воздействия на экономические процессы.

Выход, по нашему мнению, следует искать в следующем. Административные и экономические методы действительно находятся во взаимосвязи и взаимозависимости, у них много общих признаков. Но это не является основанием для того, чтобы не выделять экономические методы, сводя, таким образом, методы управления вообще исключительно к административно-правовым формам. Такой подход к проблеме методов государственного управления недопустим, т.к. в этом случае рушится целый институт науки административного права.

Экономические методы - это комплекс экономических средств, приемов, рычагов, которые используются в целях обеспечения высокой эффективности функционирования исполнительной сферы (государственного управления). И в этом случае необходимо сказать о принципиально новом явлении, оказывающем значительное влияние на процесс осуществления исполнительной власти. В советский период в условиях жестко централизованной плановой экономики игнорировалось большинство экономических рычагов и средств, способных оказать ощутимое и тем более значительное влияние на процесс реализации исполнительной власти - государственного управления. Где-то в тени оставались такие рычаги, как премия, хозрасчет, кредитование, прибыль и др. Реалии же сегодняшнего дня таковы, что не жестко-косное, крайне централизованное экономическое планирование, ограничивающее либо вовсе лишающее самостоятельности находящиеся в сфере управления предприятия, хозяйственные организации и объединения, а экономическая самостоятельность, свобода, развитие разнообразных форм конкуренции, либерализация внешнеэкономической деятельности, коренная перестройка таможенного дела, широкое применение кредитования, займов, развитие многообразных форм предпринимательской деятельности и целый комплекс других явлений, требующих специального исследования - все это концептуально новые экономические методы и средства - оказывают серьезное влияние на процесс осуществления исполнительной власти - государственного управления.

По мере продвижения России к рыночной экономике экономические методы действительно приобретают все более широкое применение. Их стимулирующее назначение очевидно. Необходимо отметить также, что экономические методы являются не только эффективным инструментом управления экономикой, но и напрямую влияют на различные социальные процессы (безработица, рождаемость, уровень преступности и т.д.). Система экономических методов в настоящее время находится не на должном уровне и требует усовершенствования. Однако ориентация деятельности органов исполнительной власти на применение исключительно экономических методов или на применение их в качестве основополагающих недопустима. Это приводит к деформации этих управленческих средств, утрате ими реально стимулирующего характера и превращению в чисто конфискационные средства. Примером тому могут служить экономические реформы, начавшиеся в нашем государстве в начале 90-х гг., под лозунгом уничтожения административно-командной системы, но на деле приведшие к известным последствиям, когда государство фактически утратило контроль над экономической сферой. В этой ситуации, не имея соответствующих рычагов прямого властного воздействия, государство не имело возможности реально влиять на происходящие в нем процессы, и это в конечном итоге привело к экономической разрухе, деградации общественных отношений. Следовательно, выбор конкретных методов управления должен осуществляться применительно к конкретной обстановке, с учетом реального положения дел в государстве.

Таким образом, система методов государственного управления чрезвычайно сложна и многообразна. Одно из особых мест в ней занимают экономические методы. Под экономическими методами, как это было сказано выше, понимается совокупность приемов, способов экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Они заключаются в воздействии управомоченных на то органов государственного управления на материальные интересы управляемых, добиваясь, таким образом, должного поведения объекта управления. Экономические методы управления находятся в неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости с другими методами, в силу чего недопустимо их противопоставление друг другу. В нынешних условиях они имеют очень важное значение и оказывают серьезное влияние на процесс осуществления государственного управления. Но важно еще раз отметить, что недопустимо применение исключительно экономических методов в процессе осуществления исполнительной власти. Все методы управления должны применятся сбалансировано, в зависимости от конкретных условий.

За рамками рассмотрения данного параграфа осталась проблема такого универсального метода управления, как поощрение. В силу обширности содержания данной проблемы представляется целесообразным рассмотреть ее отдельным параграфом.

1.3 Поощрение - как экономический метод в деятельности государственной администрации

Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духовных потребностей: «Без потребностей человек не имел стимула к действию». Стимулы - это средства, побуждающие деятельность людей, активизирующие их возможности. С помощью стимулов осуществляется целенаправленное воздействие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении определенных поступков. Стимулирование, побуждение к действию производится путем воздействия на потребности и интересы людей, а, следовательно, на их волю и поведение.

Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы поведения подвластных. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид - поощрение.

Поощрение - это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел. Он относится к числу всеобщих (универсальных) методов управления, который в равной степени применяется и при осуществлении государственно-управленческой деятельности. Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения. Однако в большинстве случаев субъекты в своей деятельности стремятся к поощрениям именно материального характера, а поощрения морального характера являются, как правило, средствами для достижения целей.

В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский правовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового и других отраслей права.

Действующими правовыми актами закрепляются:

1) Виды правовых поощрений;

2) Основания их применения;

3) Полномочия субъектов власти поощрять;

4) Порядок поощрения.

Больше всего в рассматриваемом правовом институте норм административного права. Ими закрепляется наибольшее число различных мер поощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.

Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы. К первой группе относятся источники, специальной темой которой является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти. Это: Положение о премиях Правительства Российской Федерации области науки и техники, утвержденное постановлением Правительства № 1424 от 27.12.1994; Положение о Почетной грамоте Правительства Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства № 547 от 31.05.1995 и многие другие акты федеральных органов исполнительной власти.

Акты о поощрении издаются в субъектах Российской Федерации. Так, в 1997 г. был принят Закон «О наградах и почетных званиях в Иркутской области». В 1999 г. законы с такими же названиями приняты в Московской и Свердловской областях. Аналогичные акты действуют во многих субъектах Российской Федерации.

Вторая группа источников административно-поощрительных норм - акты, в которых наряду со многими другими включены одна или несколько поощрительных норм. Это, например, законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О милиции» и др.

Основаниями для поощрения являются указанные в нормах права действия, поведение, которые стимулируются государством в целях достижения конкретных успехов в экономической, социально-культурной, оборонной и иных сферах жизнедеятельности.

Поощрение способствует развитию успехов не только тех, к кому оно применено, но и вместе с тем имеет большое стимулирующее значение для других граждан, побуждает их к добросовестному отношению к обязанностям, общественному долгу, способствует развитию сознательности граждан. Поэтому органы государственного управления при осуществлении своих функций должны уделять очень большое внимание данному вопросу и всемерно содействовать дальнейшему совершенствованию и развитию института поощрения.

Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:

1) Фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;

2) Он связано с оценкой уже совершенных действий;

3) Он персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;

4) Оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями иными благами;

5) Оно, прежде всего, материально заинтересовывает определенных лиц в выполнении возложенных на них обязанностей или в создании общественно-полезных благ;

6) Оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребностью в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются.

Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более творческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело.

Основные принципы поощрительной деятельности: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие - вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.

Обоснованность означает, во-первых, наличие заслуги, а во-вторых, соответствие ее награде. Явная несоразмерность меры поощрения ее фактическому основанию у поощряемого и окружающих может вызвать не радость, а огорчение. Данный принцип нарушается и когда за выдающиеся заслуги даются несоответственно маленькие награды, и, наоборот, когда за небольшие достижения даются большие премии (чины, награды).

Гласность поощрительной деятельности важна и для того, кто отличился, и для окружающих. Она повышает авторитет поощренного, улучшает отношение к нему окружающих. И, самое главное, необходимость оглашения заключается в том, что, узнавая о тех или иных достижениях, заслугах, заинтересованные лица могут предложить поощренному взаимовыгодное сотрудничество, что имеет очень немаловажное значение с экономической точки зрения.

«Поощрение, - справедливо отмечает профессор Коренев, - это публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета лицу в связи с достигнутыми успехами в выполнении правовых обязанностей или общественного долга».

Принцип разнообразия обусловлен огромным множеством хороших дел. Соответственно, и реагировать на них администрация должна по-разному, используя большой арсенал поощрительных мер. Кроме того, есть немало людей, организаций, которые многократно совершают то, что заслуживает наград. Многократное поощрение одного субъекта права не должно быть однообразным. Стимулирующая роль неоднократных благодарностей, премий и т. д. в силу особенностей человеческой психики постепенно снижается. Правовое закрепление принцип разнообразия получил, например, в Положении о государственных наградах, утвержденном указом Президента Российской Федерации № 442 от 02.03.1994. В ст. 10 Положения говорится: «Повторное награждение одноименными наградами не производится, кроме награждения государственными наградами, имеющими степени, и награждения за проявленные мужество, смелость, отвагу.

Поощрение лучше воздействует на того, кто его заслужил, и окружающих, если оно производится оперативно, своевременно. В противном случае эффективность поощрения снижается либо вовсе сходит на нет.

Как метод осуществления государственной исполнительной власти поощрение представляет собой систему способов поощрительного воздействия, осуществляемого органами государственного управления. При этом субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия, прежде всего, на их материальные интересы, т.е. в поощрении непосредственно находит свое выражение экономическое содержание. Систематически вступая в отношения с большим числом граждан и организаций, обладая огромными полномочиями, распоряжаясь колоссальными материальными ресурсами, государственная администрация использует разнообразные средства поощрения, отмечая заслуги многих.

Для лучшего понимания того, что поощрение - важный метод косвенного (экономического) воздействия, необходимо вспомнить, что главная цель государственного управления - созидание, организация, совершенствование. Стимулирование хороших дел органично связано с позитивной административной деятельностью. А разнообразие славных дел очень велико, а значит, и средства их поощрения должны быть многочисленны.

По характеру содержания можно выделить следующие способы поощрения:

1) Моральные. На практике очень широко используются такие средства поощрения, как объявление благодарности, награждение грамотой, нагрудным знаком и т.д. Как правило, данные поощрения первичные. При этом субъект не останавливается на достигнутом, и в дальнейшей своей деятельности стремится к получению материальных выгод;