Административно-правовой статус должностного лица

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Организационно - правовые основы понятия должностного лица и элементы его правового статуса

1.1 Понятие «должностное лицо» и виды должностных лиц

1.2 Организация служебной деятельности в РФ и место в ней должностных лиц

Глава 2. Функции, полномочия и взаимосвязи должностных лиц

2.1 Полномочия должностных лиц как элементы правового статуса и их взаимосвязь с функциями

2.2 Виды юридической ответственности должностных лиц

Заключение

ВВЕДЕНИЕ

Проблема совершенствования правового статуса должностного лица является одной из центральных проблем современного государственного управления. В условиях реформирования экономической системы Российской Федерации, ухода государства из многих ее отраслей, все же по-прежнему остается значительной роль государственных органов в управлении нашей страной. В настоящее время возрастает ответственность государственных органов за свою деятельность, что ведет к необходимости кардинального улучшения работы их должностных лиц. Однако чтобы добиться таких результатов в управлении, необходимо подготовить правовую базу их деятельности, что выражается, прежде всего в четком распределении и нормативном закреплении функций, прав и обязанностей как государственных органов в целом, так и их должностных лиц, а также определении их мер ответственности. Эффективность управления достигается там, где служащий обладает максимумом прерогатив, необходимым для исполнения его обязанностей, и в то же время находится под контролем, несет всю ответственность за свои действия или бездействие.

Правовой статус должностных лиц отличается от статуса других служащих. От того как осуществляется и регулируется их деятельность во многом зависит эффективность работы различных звеньев государственного аппарата. Вместе с тем строгая регламентация правового положения должностных лиц связана с их правильным отграничением от остальных служащих и с тем, насколько четко и единообразно формулируется само понятие должностного лица.

Актуальность данного исследования заключается в необходимости выработки единого определения должностного лица, наделения его определёнными функциями и полномочиями, что немаловажно на данном этапе развития современного общества.

Наиболее точно за последние год данную проблему сформулировал Ю.Н. Старилов: «...Весьма интересен и важен вопрос о понятии должностного лица - государственного чиновника, наделенного государством властными полномочиями и выполняющего именно публично-правовые функции. Необходимо четко и конкретно сформулировать это понятие, чтобы решить вопрос о возможности привлечения к ответственности за служебные правонарушения»¹¹ Старилов Ю. Н. «Государственная служба в Российской Федерации»//Государство и право, 1995, №1,с.48;. В этих строках четко поставлены все основные вопросы, стоящие перед исследователем.

В рамках данной работы я рассматриваю только правовой статус должностных лиц системы исполнительной власти, не затрагивая вопрос о статусе должностных лиц законодательных органов и негосударственных организаций. В связи с этим мы используем понятие «публичная служба», под которым мы понимаем профессиональную деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Данный термин уже предлагался отдельными учеными. Однако, в рамках данной работы он разрабатывается несколько в ином аспекте. Публичная служба является системным объектом по объективным признакам. В ней можно выделить метасистему - аппарат государственного управления в целом, и многочисленные подсистемы, в качестве которых выступают отдельные органы, которые, можно разделить на структурные подразделения и должностных лиц.

Состояние научной разработанности темы. Понятие должностного лица и его места в системе органов государственной власти исследовалось в основополагающих трудах русских юристов конца XIX - начала XX вв.: А.Ф. Евтихеева, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, В.Л.Кабалевского, Н.И. Лазаревского, И.Т. Тарасова и др. Однако современное понимание должностного лица было сформировано в советский период развития. В связи с этим следует отметить работы таких ученых как: В.Б. Аверьянова, Ю.С. Адушкина, Г.В. Атамачука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.С. Васильева, С.В. Катрича, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.Н. Костюкова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, А.С. Петрова, Г.И. Петрова, Ю.А. Петрова, Г.Е. Петухова, М.И. Пискотина, А.Г. Тиковенко, Ю.А. Тихомирова, А.Т. Усольцева, В.Г. Чмутова, А.И. Щербака, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и др. Происходящие изменения в системе государственного управления вызвали интерес к этим вопросам многих ученых. Поэтому на формирование тенденций и направлений данной диссертационной работы в различной степени оказали влияние появившиеся в последние годы труды и публикации таких ученых как П.И. Кононов, Л.А. Морозова, Д. Ореев, Ю.М. Старилов, М.С. Студеникина, А.Ю. Якимов и др.

При исследовании основных проблем деятельности должностных лиц в рамках публичной службы широко использовались труды и публикации иностранных ученых как в переводе, так и в подлинниках. Особый интерес здесь представляют работы таких авторов, как Альберт М,, Брэбан Г., Ведель Ж., Вэйль П., Гоцев В, Гурнэ Б, Лёбадере А. де, Мескон М.Х., Пэйзе Г., Поль X., Хедоури Ф. и др.

Объектом исследования является должностное лицо как элемент системы службы.

Предмет исследования составляют отношения, складывающиеся в процессе осуществления управленческой деятельности должностных лиц, их содержание и признаки, закрепляемые законодательством Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы. Разработка и исследование основных элементов правового статуса должностного лица могут представлять интерес для государственных и муниципальных служащих, работников управлений по реализации кадровой политики.

Практическое значение исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем государственного управления, реальной возможностью апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе функционирования органов государственной власти, которые могут быть учтены при разработке законодательных актов.

Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Организационно - правовые основы понятия должностного лица и элементы его правового статуса

1.1 Понятие «должностное лицо» и виды должностных лиц

Итак, в сороковых годах в советском административном законодательстве в целом утвердилось мнение о том, что должностное лицо государственной службы есть понятие, отличное от понятия государственного служащего. Закономерным выводом отсюда следовало необходимость теоретического разделения всех служащих на виды. Как известно, первая попытка такого рода была предпринята еще в 1921 году А.Г. Гойхбаргом, который, однако, так и не сумел преодолеть расширительной тенденции по отношению к должностным лицам. В 1947 году она была воскрешена И.И. Евтихеевым, предложившим разделить всех служащих (должностных лиц в широком смысле) на: 1) работников, выполняющих исключительно хозяйственно-техническую работу или функции подсобного хозяйственного обслуживания (вспомогательно-технический персонал) и 2) руководящих и оперативных работников, выполняющих функции административно-управленческого характера, осуществление которых связано с изданием актов управления, влекущих юридические последствия (должностные лица в тесном смысле этого слова)¹¹ Евтихеев И.И. Институт государственной службы в советском административном праве// Научная сессия, посвященная 20-летию ВИЮН (1925-1945). Тезисы докладов. М., 1945. С. 17;. .

Вопрос о понятии должностного лица в российском законодательстве и правовой науке необходимо рассматривать в тесном соотношении с местом, занимаемым должностными лицами в системе службы. Зачем это необходимо?

- Во-первых, если должностное лицо является разновидностью служащего, необходимо установить критерий его выделения, а для этого определить отличие его от служащих, должностными лицами не являющимися.

- Во-вторых, необходимо провести разграничение между понятием должностного лица и сходными понятиями: «представитель власти», «руководитель», «ответственный работник», «работник администрации» и т.д.

Советской правовой наукой сформировано множество критериев для классификации служащих. В данном случае нас интересуют две классификации. В основе первой лежит роль госслужащего в реализации функций государственного органа (объем его полномочий), в основе второй - обладание служащего полномочиями распорядительного характера¹¹ Манохин В.М. Служба и служащий в РФ. М.: Юрист, 1997; Советское административное право право / Под. ред. Манохина В.М. М.: Юридическая литература, 1977; Манохин В.М. Советское административное право. Саратов, 1968; и др..

Следует отметить, что две эти классификации не были безоговорочно приняты всеми советскими административистами. В частности, И.Н. Пахомов предлагал в качестве критерия классификации государственных служащих принять характер их деятельности и разделить всех служащих государственной службы на госслужащих, выступающих в качестве носителей государственно-властных полномочий (должностных лиц), и госслужащих, выполняющих иные функции (технический персонал). При этом уже должностных лиц он разделял на руководящий состав, представителей административной власти и оперативный состав. Г.И. Петров делит всех госслужащих на руководителей, специалистов и основных служащих, но при этом также оперирует понятиями должностного лица и представителя власти²² Административное право / Под. ред. Козлова Ю.М. М.: Юридическая литература, 1968.. Только две категории государственных служащих выделяет А.Т. Усольцев: должностные лица и обслуживающий персонал. При этом он подчеркивает, что в данном случае деление проводится на основе материального, а не правового признака, и что в рамках предложенной классификации служащие различаются в зависимости как раз таки от их роли в осуществлении функций по реализации компетенции соответствующих органов аппарата государственного управления¹¹ Усольцев А.Т. Должностное лицо в советском государственном управлении / Известия ВУЗов. Правоведение.

1987, №2. С. 19.. А.П. Клюшниченко выделяет: а) руководящий состав; б) основной состав; в) вспомогательный состав; г) представитель власти, а должностных лиц как особый служащих не выделяет вообще, считая это понятие равнозначным понятию госслужащего на том основании, что любой госслужащий занимает должность.

Не наличие или отсутствие каких-либо полномочий, а роль служащего в управленческом процессе в качестве критерия для классифицирования управленческого персонала предлагает А.И. Щербак. С его точки зрения служащих государственной службы можно разделить на: 1) руководителей (обладают полным объемом управленческой ответственности); 2) функциональных руководителей (объем ответственности, основанной на исполняемых функциях); 3) исполнителей (ответственность только в специально установленных случаях);

4) технико-вспомогательный персонал (общий объем ответственности для всех граждан); 5) обслуживающий персонал (тот же объем ответственности, что и для технико-вспомогательного персонала)²² Щербак А.И. Правовая ответственность должностных лиц аппарата гос. управления. Киев. 1980..

Более точно отражает особенности правового статуса различных служащих классификация, предложенная В.М. Манохиным. По первому из используемых им критериев всех служащих публичной службы можно разделить на 1) руководителей; 2) специалистов;

3) вспомогательный (обслуживающий) персонал.

Под «публичными государственными служащими» следует понимать должностных лиц и оперативный (основной) состав госслужащих (Ю.Н. Старилов называет их чиновниками). При этом следует понимать, что руководители и специалисты не соответствуют напрямую должностным лицам и работникам основного состава. Особенно важно отметить различие между руководителями и должностными лицами, т.к. некоторые авторы рассматривают эти понятия как синонимичные. При этом упор делается на том, что руководители, так же как и должностные лица, осуществляют управленческие функции т.к. и те и другие в сфере государственной службы наделены государственно-властными полномочиями. Однако, это не совсем верно. Как отмечает B.C. Основин¹¹ Руководители исполкомов: правовой статус и организация работы. М.: Юридическая литература, 1977., управление не может быть исключительно функцией руководителя т. к. управлением в той или иной степени занимаются все служащие государственной службы. Правильнее рассматривать руководство как один из элементов управления. Управленческие же функции действительно характерны для всех должностных лиц. Поэтому, исходя из общего принципа целого и части следует признать, что любой руководитель является должностным лицом, но не каждое должностное лицо является руководителем.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что понятия «публичный государственный служащий» и «руководители и специалисты» являются одинаковыми по объему, позволяя отделить собственно госслужащих, чья деятельность регулируется административным правом, от лиц, находящихся на государственной службе (вспомогательного или технического персонала), чья деятельность регулируется трудовым правом²² По такому же принципу во Франции разделяют госслужащих и служащих, подчиняющихся частному праву, поскольку их отношения с госорганом регулируются положениями кодекса о труде. См. например: Государственная служба и государственные служащие во Франции. М.: МИД, 1994. С. 20.; но разными по содержанию. Для разделения же «публичных государственных служащих» на должностных лиц и оперативный состав мы считаем возможным использовать с некоторыми поправками второй критерий В.М. Манохина - обладание полномочиями распорядительного характера (более точным представляется: «обладание полномочиями по совершению действий, вызывающих определенные юридические последствия»).

Подводя итог всему сказанному следует отметить - служащие публичной службы разделяются:

I. По роли в реализации функций органа:

1) руководители; 2) специалисты; 3) вспомогательный (технический) персонал.

II. По выполняемым функциям:

1) собственно публичные служащие; 2) технический и вспомогательный персонал.

Публичные государственные служащие разделяются по наличию полномочий по совершению действий, вызывающих определенные юридические последствия:

1) должностные лица (в том числе представители власти); 2) оперативный (основной) состав.

Следует отметить, что такой подход соответствует в целом западной модели службы, в которой выделяются группы особых чиновников и «простых» государственных служащих. Так, в частности, французское административное право выделяет помимо обычных государственных служащих (fonctionnaire m) - т.н. чиновников (autorite m): служащих, наделенных дополнительными властными полномочиями. Государственные служащие объединяются в штаты, чиновники - в категории должностных лиц¹¹ Государственная служба и государственные служащие во Франции. M.: МИД, 1994. С. 24-25.

В Германии все служащие государственных органов управления подразделяются на: 1) чиновников; 2) служащих; 3) рабочих. При этом чиновниками являются особо доверенные лица, специально облеченные функцией управления и наделенные специальными правами и политическим статусом. Отношения чиновников с государством являются т.н. отношениями «служебной верности» (treuverhalthisse). Отмечается, что количество чиновников в 1,5 раза больше чем количество служащих.

Тенденция к выделению «чиновников» с особым правовым статусом из общей массы служащих проявилась в последние годы и в Польше.

Уголовное законодательство республики Вьетнам относит к должностным лицам всех без исключения государственных служащих, в том числе вахтеров, продавцов, членов добровольной народной дружины и т.д. Однако представители науки административного права Вьетнама настаивают на необходимости выделения должностных лиц в качестве особой группы служащих, наделенных государственно-властными полномочиями, связанными с организацией труда других людей, применением мер принуждения и поощрения.

Итак, в основу выделения должностных в данном случае мы положили такой критерий как наличие полномочий по совершению действий, вызывающих определенные юридические последствия. Однако, является ли этот критерий единственным? Для ответа на этот вопрос следует провести более тщательный анализ.

Если наличие полномочий по совершению действий, вызывающих определенные юридические последствия, принимают в качестве основного критерия, по большей части ученые-административисты, то иначе подходят к этому вопросу специалисты по уголовному праву. Выше уже отмечалось, что уголовно-правовое определение должностного лица не может быть принято безоговорочно административным правом, так как уголовно-правовая наука имеет свои цели и задачи, отличные от целей административно-правовых. Для уголовного права понятие должностного лица важно как понятие субъекта должностного преступления, поскольку «уголовное законодательство имеет в виду не определение должностного лица, его прав и обязанностей в целом, а лишь установление возможности повышенной ответственности для лиц, выполняющих функции, важные для государства»⁹⁹ Советское административное право. М., 1962. С. 143., т.е. опять-таки на первое место встает необходимость наложения наказания. Поэтому абсолютно верно заметил В.Т. Нор, что уголовный закон вначале решает вопрос о том, что уже совершено, а лишь потом - кем совершено. Тем не менее, анализ уголовного законодательства может способствовать более полному пониманию проблемы.

Единственное для уголовного права определение должностного лица содержится в примечании к ст. 285 УК. Согласно этому примечанию должностными лицами признаются лица «постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ»¹¹⁰ Уголовный кодекс РФ. М.: ИНФРА»М-НОРМА, 1996. С. 147-148.⁰.

Попытка дать подобного рода разъяснения делается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», в котором устанавливается, что «к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности».

В результате анализа данного положения можно выделить следующие две категории представителей власти: 1) лица, непосредственно осуществляющие власть (депутаты, члены Правительства, судьи и т.д.); 2) лица, обладающие властными (распорядительными) полномочиями по отношению к неподчиненным им физическим лицам и организациям, т.е. полномочиями публичного характера.

Однако, в любом случае определение должностного лица, данное в примечании к ст. 285 УК не может претендовать, да и не претендует на универсальность. Напротив, законодатель сознательно оговаривает, что попадающие под это определение служащие признаются должностными лицами только «в статьях настоящей главы», т.е. только для целей уголовного законодательства. В принципе, как отмечают многие ученые, между признаками, установленными ст. 285 УК и выявленными наукой административного права нет явных противоречий, хотя последние являются более универсальными.

Несколько другой подход к понятию должностного лица используется в трудовом праве. Как правило, в сфере трудового права к должностным лицам исследователями относятся три категории служащих:

1) работники, обладающие государственно-властными полномочиями; 2) руководители; 3) специалисты и другие служащие, наделенные правом совершать юридически значимые действия.

Существует еще несколько попыток дать законодательное определение понятия должностного лица. Так п.1 ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» устанавливает, что должностным лицом местного самоуправления (муниципальной службы) является 1) муниципальный служащий, выполняющий организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не являющийся государственным служащим; 2) выборное должностное лицо местного самоуправления -должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Очевидно, что, в данном случае не претендовали на универсальность и не стремились дать определение, подходящее для всех без исключения должностных лиц, а решали лишь частные задачи в рамках муниципального законодательства. Однако, и такое определение порождает определенные проблемы. Сравнивая понятие должностного лица в определении Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и примечании к ст. 285 Уголовного кодекса РФ, мы видим, что из трех признаков должностного лица законодатели оставили лишь один. Если же учесть, что определение должностного лица по уголовному законодательству распространяется и на должностных лиц муниципальной службы - возникает правовой парадокс: определенные муниципальные служащие могут и не обладать статусом должностного лица согласно Закону (а, следовательно, правами и обязанностями), но при этом нести уголовную ответственность за должностные преступления.

Таким образом, можно сформулировать следующее определение должностного лица органов государственного и муниципального управления: должностное лицо - это служащий, занимающий свою должность в органе управления на основании общих или специальных нормативных актов, исполняющий организационно-распорядительные функции по реализации компетенции данного органа, наделенный специальными властными (распорядительными) полномочиями, выражающиеся в обладании правом совершать действия, непосредственно вызывающие определенные юридические последствия и несущий в связи с этим повышенную ответственность (социальную и правовую) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

1.2 Организация служебной деятельности в РФ и место в ней должностных лиц

В настоящее время в российской правовой науке практически не используется принятый в общемировой правовой практике термин «публичная служба». Вместе с тем давно назрела необходимость введения в право понятия объединяющего все виды службы, направленные на достижение целей управления гражданским обществом. Необходимость такого нововведения отмечают многие ученые-административисты. В частности, Ю.Н. Старилов отмечает: «было бы целесообразным формирование в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего все виды служащих, - служащие публичных учреждений, т.е. лица, находящиеся на публичной службе, или на службе у юридических лиц публичного права». Таким образом, публичная служба должна объединять весь аппарат государственного управления и включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений фондов, учреждений и организаций. Такое понимание публичной службы принято и в большинстве правовых систем мира. Например, термин французского административного права «fonction (f) public», который зачастую переводят как «государственная служба» на самом деле должен переводиться именно как служба публичная, ибо под ним понимается «служба в государственных учреждениях и муниципалитетах, а также образуемых ими организациях». Под публичностью службы в данном случае понимается то, что она направлена на достижение общественного или публичного блага - «bien (m) public». Вместе с тем нельзя не заметить, что такое понятие весьма неоднородно, по крайней мере для российской правовой системы. В самом деле, в системе публичной службы можно выделить государственно-служебные отношения, регулируемые публичным правом и частноправовые, регулируемые частным правом. Так модель правового регулирования служебно-правовых отношений должностного лица, занимающего должность в органе местного самоуправления, устанавливается муниципальным и административным правом, в то время как служебно-правовые отношения должностного лица, занимающего должность, например в фонде, образованном местным органом власти - трудовым правом. Поэтому, с нашей точки зрения, можно рассматривать публичную службу в двух смыслах: в узком и широком.

Исходя из всего вышеизложенного можно сформировать следующие определения:

Публичная служба в широком смысле -- это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций.

Публичная служба в узком смысле -- это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Поскольку в настоящей работе идет речь в основном об административно-правовом понимании должностного лица, под публичной службой будет пониматься именно второе определение. Как нам, кажется, под это определение в основном попадают государственная служба, муниципальная служба, а также частично служба по категории «А», в аппарате исполнительной власти.

В юридической литературе существует, однако, иная точка зрения на вопрос о регулировании служебной деятельности в РФ и соотношении различных видов служб. Так, В.М. Манохин, считает необходимым принятие единых для всех видов служебной деятельности Основ законодательства РФ о службе¹¹¹ Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и право, 1997, № 9. С. 8.¹, при этом всю службу в РФ он подразделяет на государственную и негосударственную (гражданскую).¹¹² Манохин В.М. Служба и служащий в РФ. M., 1997. С. 19.² Служебная деятельность в РФ может подразделяться на публичную службу и службу в частных организациях, не входящих в аппарат управления государством, и не находящихся в собственности государственных или муниципальных структур. Критерием разделения здесь может быть наличие у всех видов публичной службы функций по реализации задач государственного управления, т.е. достижения в конечном счете общественного блага (bien m public). Коммерческие и иные частные организации таких функций не имеют. Такая классификация представляется более основательной, т.к. объединяет в едином правовом поле более схожие виды служебной деятельности. Так, правовой статус государственного служащего имеет гораздо больше сходства со статусом муниципального служащего, чем со статусом служащего коммерческой организации. Чтобы убедиться в этом достаточно просто сравнить права, обязанности, правоограничения и гарантии служащих, изложенные в законах: «Об основах государственной службы в РФ», «Об основах муниципальной службы в РФ» и соответствующих законах субъектов РФ. То же самое относится, например, к служащим государственных предприятий и учреждений, которые, как подчеркивает сам В.М. Манохин, не являясь государственными служащими, работают на государство и имеют, с его точки зрения, практически те же права, обязанности и правоограничения, что и госслужащие, за некоторыми исключениями¹¹³ Манохин В.М. Указ. соч.. С. 260.³.

Публичная служба должна базироваться на тех же принципах, что государственная и муниципальная. Они сформулированы в законах РФ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» в ст. 5. Вместе с тем, помимо перечисленных в этих законах принципов: верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов; приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе; внепартийности государственной службы и пр., можно выделить несколько принципов, на которых должна базироваться именно публичная служба Российской Федерации. Это принципы: 1) единства системы публичной службы в Российской Федерации; 2) независимости всех ее компонентов; 3) принципиального равенства всех публичных служащих, независимо от рода их службы.

Важным представляется принцип равного доступа граждан к публичной службе. В Конституции РФ закреплено право граждан на доступ только к государственной службе (ч. 4 ст. 32). Во многом это связано с тем, что в 1993 г., когда была принята Конституция РФ, понятие «государственная служба» трактовалось шире, чем теперь, во многом совпадая со сферой публичной службы. Но и тогда данный пункт не закреплял право на доступ к службе в органах местного самоуправления, которое, согласно ст. 12 Конституции, не входит в систему органов государственной власти. Вместе с тем, мы не считаем целесообразным закрепление права граждан РФ на службу вообще, как это предлагает, например, В.М. Манохин. С нашей точки зрения смысл данной нормы заключается в конституционном закреплении одного из способов осуществления гражданами РФ права участвовать в управлении государством. Закрепление права граждан на службу в коммерческих, да и вообще в негосударственных организациях не способствует реализации этой цели. Право на службу в таких учреждениях уже закреплено ст. 37 Конституции РФ, гарантирующей право на труд.

При рассмотрении места понятия публичной службы необходимо, прежде всего, найти правильный подход к данной проблеме. Особенность юридического мышления состоит в том, что при анализе практически любого вопроса юрист старается расчленить проблему на ее составляющие, с тем, чтобы получить результат путем сложения элементарных решений. Этот подход, однако, не срабатывает при анализе такой сложной системы, как аппарат государственного управления. Между тем преимущество системного подхода по сравнению с элементаристским подчеркивают многие ученые.¹¹⁴ см. например: Степанян В.В. Выражение интересов общества и личности в социалистическом праве. Ереван, 1983; Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления. Киев, 1990; Аверьянов В.Б. Организация аппарата государственного управления (структурно-функциональный аспект). Киев, 1985; Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода и др.⁴ Смысл системного подхода не в анализе неких систем, а в системном рассмотрении некоторых совокупностей элементов и связей между ними, которые обозначаются как система. Поэтому место должностного лица в системе публичной службы следует рассматривать именно с позиций системности, основным признаком которой является целостность.¹¹⁵ Силантьев СТ., Романовский В.М. Развитое социалистическое общество как целостная система // Вестник ЛГУ. Серия: Экономика, философия, право, 1983, № 11, вып. 2. С. 33. ЛГУ. Серия: Экономика, философия, право, 1983, № 11, вып. 2. С. 33.⁵

Между тем аппарат управления является системным объектом по объективным признакам. Эта мысль была впервые высказана еще в трудах Г. Эмерсона и получила дальнейшее развитие при формировании школы «социальных систем» на основе структурно-функционального анализа (Т. Парсонс, Р. Мертон) и общей теории систем (Л. Берталанфи, Н. Раппопорт). При этом аппарате управления можно выделить метасистему - государство, и многочисленные подсистемы, одной из которых является публичная служба. В свою очередь в аппарате публичной службы в качестве подсистем выступают отдельные органы, которые, с нашей точки зрения, можно разделить на структурные подразделения и должностных лиц. При этом если структурные подразделения, в свою очередь, также являются системами и могут быть подвергнуты последующему членению, то должностные лица, также как и должности, являются неделимыми элементами системы, т.е. минимальными ее компонентами. Трудно, однако, согласиться с А.Н. Аверьяновым, который полагает, что неделимость элементов является относительной, так как каждый из них сам является системой, и, в свою очередь, состоит из элементов. Должностное лицо, как правильно отмечает Б.П. Курашвили, является простейшей, или первичной структурной единицей аппарата управления. При этом, однако, следует понимать, что под должностным лицом в данном случае понимается не конкретный человек, носитель прав и обязанностей, а понятие, сходное с понятием должности, являющееся простейшим носителем правосубъектности. Другое дело, что элементы системы, в том числе и должностное лицо, можно исследовать с системных позиций.

Как уже отмечалось выше, под системой в теории организаций понимается совокупность элементов и связей между ними, обладающих признаком целостности, т.е. возникновением на уровне системы в результате взаимодействия ее частей свойств, не присущих отдельным элементам, равно как и их простой сумме. Исходя из этого, аппарат государственного управления понимается как «целостное формирование, все части которого связаны между собой, определенным образом упорядочены в своих отношениях и постоянно взаимодействуют друг с другом»¹¹⁶ Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции. М, 1978. С. 71.⁶. Как мы видим, при исследовании любой системы можно выделить два объекта: 1) элементы и подсистемы; 2) связи между ними. Правда, В.Б. Аверьянов проводит в данном случае выделение не двух, а трех объектов исследования: 1) внутреннее устройство (структурный аспект); 2) процессы функционирования (функциональный аспект); 3) развитие (генетико-прогностический аспект). Однако, с нашей точки зрения, процесс развития системы неотделим от процесса функционирования, так как само развитие идет через изменение внешних и внутренних функций. Что касается функционирования системы, то оно осуществляется посредством реализации связей между элементами системы с выходом на подсистемы и метасистемы (внешний аспект).

Система публичной службы является одной из систем управления государством, и понятия «публичная служба» и «аппарат государственного управления» должны соотноситься как частое к общему. В свою очередь система публичной службы является общим для входящих в нее систем и элементов управления. Должностное лицо является одним из таких элементов, и, как покажет наше дальнейшее исследование, - одним из важнейших.

Таким образом, сформулировано понятие публичной службы как единой системы, объединяющей всех служащих, работающих в сфере государственного управления. Нам представляется, что данный термин имеет право на существование в юридической науке, т.к. позволяет объединить в едином правовом поле ряд служащих, характеризующихся сходством правовых статусов.

Под понятие публичной службы в узком смысле подпадает по сути только сфера исполнительной власти. Здесь наиболее важным представляется правовое регулирование переходов с одного вида службы на другой, установление соотношения должностей государственной и муниципальной службы, обеспечение безболезненного перехода служащих с одного вида службы на другой, с сохранением всех гарантий, непрерывности трудового стажа, выслуги лет и т.д. Что касается публичной службы в широком смысле, то представляется необходимым прежде всего обеспечить принципиальное равенство как служащих непосредственно аппарата государственного управления, так и служащих образуемых органами государственного управления коммерческих и общественных организаций, с целью их повышенной социальной защищенности.

Особое значение имеет установление единого для всех видов публичной службы статуса должностного лица с целью выявления его специфических функций, полномочий и установления единообразных мер ответственности.

Глава 2. Функции, полномочия и взаимосвязи должностных лиц

Понятие правового статуса используется в юридической науке и в практике управления для того, чтобы максимально полно определить не только права и юридические обязанности (правомочия) должностного лица и средства их реализации, но и очертить круг его деятельности, т.е. обязанности, которые он должен осуществлять для обеспечения целей и задач органа и системы управления, а также установить его персональную ответственность за невыполнение этих функций или неполную реализацию его правомочий и вредные последствия этого.

Содержание деятельности служащих определено через такие элементы его статуса, как задачи и функции. Круг деятельности должностного лица определен его функциями. Принципиально важным поэтому представляется четкая фиксация функций должностного лица в статусных правовых актах. Между тем в проведенном в 1995 году опросе среди слушателей РАГС 20 % респондентов отметили, что выполняют в повседневной деятельности несвойственные им функции. Вполне логично поэтому, что по результатам опроса, проведенного Лабораторией проблем социального управления НИИКСИ должностные лица в своей управленческой деятельности руководствуются должностными инструкциями в наименьшей степени - 58,8 %, против «решения, распоряжения и другие акты управления» - 74,8 % и «устные указания и распоряжения непосредственных руководителей» - 67,5 %². Нами также проводился опрос среди работников властных структур Саратовской области.

2.2 Полномочия должностных лиц как элементы правового статуса и их взаимосвязь с функциями

Итак, функции должностных лиц являются основными направлениями их деятельности. Если правовые методы призваны ответить на вопрос «как делать?», цели и задачи «для чего делать?», то функции «что делать?». Другими словами, в повседневной деятельности функции, как управленческой системы в целом, так и отдельных должностных лиц, являются наиболее важным источником правовой активности субъекта управления. Поэтому принципиально важное значение имеет правильная правовая фиксация всех без исключения функций в актах, описывающих правовой статус субъекта. Однако, не менее важным требованием к компетенционным актам является обеспечение сбалансированности между нормами, фиксирующими задачи (цели) и функции, с одной стороны, и объемом полномочий с другой.

Следует особо подчеркнуть органичность взаимной связи в содержании управленческой деятельности функций и государственно-властных полномочий (прав и обязанностей), выраженных в компетенции субъектов управления. Лишь будучи опосредованны конкретными полномочиями функции могут быть представлены как конечный этап реализации целей управляющей системы, за которым следует результат деятельности, в целом выраженный уже в параметрах работы объекта управления. Права и обязанности должностного лица призваны наделить его возможностью практической реализации возложенных на него функций. Функция, не подкрепленная соответствующими правами, не может быть реализована, и лишается практического смысла. Но не менее опасен и перекос в сторону прав и обязанностей. Возложение на должностное лицо прав и обязанностей, не нужных для реализации его основных функций ведет к смешению правовых полей управляющих субъектов, создает ненужное дублирование, вносит путаницу в систему управления.

Так, В.Б. Аверьянов, анализируя различные положения о производственных объединениях, приходит к выводу, что зачастую в них и полномочия, и функции описываются с использованием одной и той же терминологии: разрабатывает, рассматривает, утверждает, руководит, участвует, организует, принимает меры и т.д. Исходя из этого он приходит к выводу о ненужности искусственного текстуального разграничения функций и полномочий¹¹⁷ Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. М., 1979. С. 58.⁷.

Между тем именно отсутствие необходимых полномочий зачастую называется работниками аппарата государственного управления как фактор, в наибольшей степени препятствующий надлежащему исполнению ими возложенных на них функций. В опросе проведенном Лабораторией проблем социального управления НИИКСИ такой ответ дали 85,2 % опрошенных¹¹⁸ Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л.:

Изд-во ЛГУ, 1990. С. 129.⁸.

Каким же образом осуществляется правовая связь между функциями и полномочиями должностного лица? Для ответа на этот вопрос обратимся к понятию правового статуса должностного лица. Правовой статус субъекта административной юрисдикции является сложной правовой конструкцией. Поэтому для полного и всестороннего раскрытия его содержания целесообразно выделить его составные части - элементы. Главным элементом правового статуса государственного органа, определяющим его роль и назначение в системе соответствующих органов, является компетенция. Это относится и к правовому статусу должностного лица, так как должностные полномочия представляют собой составную часть компетенции органа.¹¹⁹ См. например: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С..72; Служащий советского государственного аппарата. С. 35 и др.⁹ Существуют различные точки зрения о соотношении прав, обязанностей, функций и компетенции. Как показывает анализ правовой литературы, посвященной данному вопросу, все авторы едины лишь в одном: основным элементом компетенции являются права и обязанности субъекта. Что касается остальных элементов, то в их число включают: круг подведомственных данному органу вопросов; задачи, поставленные перед органом; возложенные на него функции; территория его деятельности; ответственность.

Например, И.Л. Бачило, исходя из тезиса о том, что представить функции органа вне его компетенции невозможно, считает, что функции входят составной частью в компетенцию и определяют, «что» делает орган, выступая в результате правовым явлением. Для обоснования своей позиции ей приходится предложить два понятия компетенции - в широком и узком (собственном) смысле, причем оба понятия признаются правовыми. В первом случае в компетенцию включается, кроме функций, характеристика места органа в системе управления, его задач, объектов ведения, круга деятельности, правомочий и ответственности. Во втором случае компетенция состоит непосредственно из прав и обязанностей (правомочий) органа.

Более обоснованной представляется противоположная позиция, которую сформулировал, в частности, Б.М. Лазарев: «Функции управления сами по себе явления, конечно, не юридические, и поэтому они не могут быть элементами компетенции. Но законодательство возлагает на соответствующие органы выполнение тех или иных управленческих функций, причем в различных комбинациях и применительно к различным управляемым объектам. В результате у органа возникает право и обязанность осуществлять определенные управленческие функции в определенной сфере. Такие права и обязанности и есть один из элементов компетенции органов управления. Всякое субъективное право или обязанность есть вид и мера соответственно юридически возможного или юридически необходимого поведения (деятельности)».

Если права и обязанности адекватно отражают функции - нет необходимости их фиксировать в определении должностного лица, тем более, что представляется затруднительным свести функции должностных лиц к единому критерию.

Из этого однако не следует понимать, что функции должностных лиц не должны быть отображены в их должностных инструкциях и иных правовых актах. Функции действительно не являются составным элементом компетенции должностного лица, однако, как указывалось выше, являются самостоятельным элементом его правового статуса.

При рассмотрении статуса должностного лица следует исходить из общетеоретического понятия «статус субъекта права». Раскрывая сущность правового статуса применительно к личности, ведущие ученые-теоретики подчеркивали, что его основой являются общие (конституционные) права и обязанности. Специалисты, занимающиеся изучением вопросов правового положения личности (Н.В. Витрук, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин и др.) выделяют различные виды правового статуса.

По их мнению, общий правовой статус личности включает в себя общие права и обязанности, принадлежащие всем гражданам (как общие конституционные, так и общие отраслевые права и обязанности личности). Специальные правовые статусы (у В.А. Патюлина - модусы) личности - права и обязанности (у В.И. Новоселова также особые права-обязанности), конкретизирующие и дополняющие общие права и обязанности с учетом социального, служебного и иного положения личности. Исходя из этого, делается вывод, что одно и то же лицо может быть одновременно носителем различных специальных правовых статусов в зависимости от занимаемых им социальных позиций.²²⁰ См., например: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 37-39; Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 198-199; Витрук Н.В. Основы теории правового положении личности в социалистическом обществе. М., 1979. с. 186-188.⁰

Такую же позицию занимают и административисты. Так, Д.Н. Бахрах указывает на существование разнообразных административно-правовых статусов индивидуальных субъектов, а И.И. Веремеенко отмечает, что административно-правовой статус личности в сфере охраны общественного порядка является частью административно-правового статуса в целом, а последний, в свою очередь, - частью правового статуса личности.

Применительно к должностному лицу следует рассматривать: 1) общий статус личности; 2) статус должностного лица как публичного служащего; 3) специальный правовой статус должностного лица; 4) конкретный правовой статус. Если первый правовой статус, очевидно, не нуждается в комментариях, то статус должностного лица как публичного служащего является на данный момент чаще всего (но не всегда) его статусом как служащего государственной или муниципальной службы. В таком качестве каждое должностное лицо наделено всеми правами и обязанностями государственных и муниципальных служащих, которые мы не считаем необходимым здесь повторять.

Что касается конкретного правового статуса должностного лица, то под ним мы понимаем правовой статус конкретного служащего, занимающего конкретную должность в конкретном органе государственного управления. А.Ю. Якимов определяет его следующим образом: начальник отдела внутренних дел города N майора милиции М. обязан разрешить дело о мелком хулиганстве, совершенном гражданином К.; должен истребовать необходимые дополнительные материалы по делу гражданина Л., в отношении которого составлен протокол о незаконном хранении наркотических средств в небольших размерах; уполномочен принять к рассмотрению иные дела о соответствующих правонарушениях, совершенных на обслуживаемой отделом внутренних дел территории и т. д. Такой статус В.И. Новоселов называет индивидуальным правовым статусом личности. Однако, его анализ может иметь лишь прикладное значение, поскольку, как подчеркивает Н.В. Витрук, он является нестабильным и способен меняться во времени.

Гораздо более плодотворным в теоретическом плане представляется выявление прав и обязанностей, характерных для всех без исключения должностных лиц, то есть определение специального статуса должностного лица. Вопрос этот сравнительно мало изучен в правовой литературе. Если определению понятия должностного лица уделяли пристальное внимание многие ученые, как административного, так и представители других отраслей права, то выявлению прав и обязанностей должностных лиц посвящено незначительное количество работ. Необходимо выделить следующие общие полномочия должностных лиц:

1) издание приказов и распоряжений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены, за исключением незаконных;

2) подписание документов, создающих определенные юридические последствия;

3) осуществление контроля в порядке служебной подчиненности;

4) наложение дисциплинарных взысканий в порядке служебной подчиненности;

5) применение мер административной ответственности на неподчиненных нарушителей;

6) внесение предложений об организации деятельности органа государственного управления в вышестоящий орган.

Наиболее значимым в этом ряду представляется право должностных лиц подписывать документы, имеющие юридическое значение. Представляется, что это право исчерпывающим образом описывает многие права должностных лиц, предлагаемые другими авторами (право утверждения локальных норм, регламентирующих трудовые обязанности подчиненных; право подписи финансовых документов; право утверждения баланса организации и др.).

В правовой литературе достаточно хорошо раскрыт вопрос о классификации прав и обязанностей служащих. Во многих случаях они применимы и для прав и обязанностей должностных лиц. В частности, обоснованной представляется классификация прав и обязанностей должностных лиц на материальные, которые описывают статику управленческой деятельности и процессуальные, регламентирующие государственной управление в динамике. В то же время представляется возможным предложить несколько других способов классификации прав и обязанностей должностных лиц. Как правильно указывает Л. Д. Воеводин: «Классификаций прав и обязанностей должно быть много, т.к. даже весьма совершенная классификация прав и обязанностей не исключает, а предполагает другие виды классификации, и отсюда было бы ошибкой настаивать на универсальном характере той или иной классификации прав или прав и обязанностей и отвергать другие виды»²²¹ Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1970. С. 238.¹.