Административно-правовой статус должностного лица

В перспективе многие вопросы могли бы быть урегулированы Законом РФ «О дисциплинарной ответственности» или даже Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые. В нем могли бы найти отражение такие вопросы как: соотношение дисциплинарных взысканий с другими видами юридической ответственности; установление исчерпывающего перечня мер дисциплинарного воздействия; список обстоятельств, освобождающих от дисциплинарной ответственности, смягчающих или усиливающих ее; перечень органов и лиц дисциплинарной юрисдикции; стадии дисциплинарного производства и др. Принятие его, однако, как нам представляется, возможно, лишь в отдаленной перспективе.

Материальная ответственность

Материальная ответственность в сфере публичной службы - это самостоятельный вид юридической ответственности должностных лиц на основе норм законодательства. В отличие от мер других видов ответственности меры материальной ответственности имеют не карательный, а правовостановительный характер. С этим связана главная особенность материальной ответственности: она может быть наложена независимо от привлечения должностного лица к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за это же правонарушение. Различают четыре вида материальной ответственности должностных лиц: 1) материальная ответственность по трудовому законодательству; 2) материальная ответственность по гражданскому законодательству;

Ущерб, однако, может быть причинен и в результате правомерного поведения работника. Один из этих случаев предусмотрен ст. 118 КЗоТ РФ. Это нормальный производственно-хозяйственный риск, при котором в случае причинения ущерба к материальной ответственности работник не привлекается. На практике не всегда просто определить наличие этой категории, ибо законодатель не определяет и не может определить содержание этого понятия, так как в каждом конкретном случае «норма» имеет свое конкретное наполнение. К правомерному причинению ущерба относят также и случаи причинения ущерба в состоянии крайней необходимости, а также и при управомоченности на причинение ущерба.³³⁷ В западном корпоративном законодательстве разработана система критериев, призванная определить в случае наступления ущерба не выходили ли действия управляющего компанией за пределы «правила делового суждения» (business judgement rule) (Сыроедова О.Н. Ответственность управляющих компаниями // Государство и право, 1995, №10. С. 34.) ⁷

Ст. 119 КЗоТ предусматривает два вида материальной ответственности: ограниченную и полную. Последняя является своего рода исключением и может применяться лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Случаи наступления полной материальной ответственности предусмотрены ст. 121 КЗоТ. Во всех случаях полной материальной ответственности виновный работник обязан возместить причиненные предприятию убытки в полном размере без каких бы то ни было ограничений, независимо от величины. Размер причиненного ущерба определяется по фактическим, потерям на основании данных бухгалтерского учета.

Применение мер полной материальной ответственности является достаточно серьезной мерой. В некоторых случаях речь идет о возмещении достаточно значительных сумм. В особенности это касается финансовых и бухгалтерских работников, чьи неосторожные действия могут причинить существенный ущерб организации. В связи с этим было бы целесообразным обратиться к зарубежному опыту, в частности к опыту Франции, законодательство которой предусматривает обязательное страхование счетно-бухгалтерских работников на случай наступления ответственности, что значительно облегчает взыскивание причиненного ущерба.

Во всех остальных случаях на должностное лицо может быть возложена только ограниченная материальная ответственность. При ограниченной материальной ответственности работник возмещает ущерб в заранее установленных пределах. Таким пределом, как правило, является средний месячный заработок. Однако, если сумма ущерба не превышает этого предела, взысканию подлежит лишь она.

Наряду с общими нормами материальной ответственности, распространяющимися из всех рабочих и служащих, независимо от занимаемой ими должности, трудовое законодательство содержит некоторые специальные нормы, касающиеся должностных лиц.

Должностные лица, виновные в незаконном увольнении или переводе на другую работу рабочего или служащего, обязаны возместить предприятию ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или за время выполнения нижеоплачиваемой работы. Такая обязанность возлагается, если увольнение или перевод произведены с явным нарушением закона или если администрация задержала исполнение решения суда или вышестоящего в порядке подчиненности органа о восстановлении работника на работе. Размер ответственности в данных случаях ограничивается тремя месячными окладами должностного лица (ст. 214 КЗоТ).³³⁸ Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 г. признано не соответствующим Конституции Российской Федерации обыкновение правоприменительной практики, ограничивающее право граждан на полное возмещение ущерба, причиненного вынужденным прогулом при незаконном увольнении, определенным сроком оплаты, сложившееся в результате применения ч. 1 и 2 ст. 214 Кодекса законов о труде.⁸

Более интересным представляется вопрос о возмещении должностным лицом государственного органа материального вреда причиненного гражданам его незаконными действиями. Институт ответственности государства за вред, причиненный гражданам, имеет глубокие исторические и правовые корни. В разных странах и разные времена эта проблема решалась по разному. В целом развитие идет от теории безответственности суверена к современным теориям полного возмещения вреда.

Одна из наиболее разработанных систем административного права мира - система административного права Франции разделяет такого рода ответственность на ответственность администрации и личную ответственность ее должностных лиц. Личная ответственность должностных лиц государственных органов управления Французской республики за вред, причиненный гражданам, наступает в случае, если данное должностное лицо проявило слабость, пристрастие или неосторожность в процессе реализации своих полномочий. В случаях, когда ущерб причинен как действиями администрации в целом, так и действиями отдельных должностных лиц, используется понятие солидарной вины.

Французское законодательство допускает возмещение ущерба гражданам даже в тех случаях, когда ущерб причинен невиновными действиями администрации. К таким случаям относятся: 1) выполнение общественных работ; 2) создание риска причинения ущерба (даже оправданного); 3) принятие закона, причинившего чрезмерный и неоправданный ущерб гражданам; 4) принятие законного управленческого решения, причинившего чрезмерный и неоправданный ущерб. Развитие института материальной ответственности в данном направлении представляется перспективным и для нашей страны.

В Российской Федерации право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц закреплено в ст. 53 Конституции РФ. Эта норма конкретизируется в ст. 1069-1071 Гражданского кодекса РФ и в Указе Президиума ВС СССР от 18 мая 1981 г. № 4892-Х «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей». Однако, данные нормативные акты указывают, что вред во всех случаях возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Субъектом ответственности, таким образом, выступает государство в целом, а не его должностные лица. Между тем в законодательстве Болгарии, например, четко закреплена мера об ответственности именно должностных лиц, за вред причиненный гражданам. Болгарский исследователь В. Гоцев подчеркивает, что законодатель отказался закрепить право на предъявление иска непосредственно государству, так как признание ответчиком государства осложнило бы процесс собирания доказательств, не были бы созданы условия для повышения ответственности должностных лиц государственных органов за их действия.

Административное законодательство в отдельных случаях допускает возмещение вреда в случае совершения должностным лицом административного правонарушения, повлекшего за собой причинение ущерба (ст. 40 КоАП), в том числе и полное. Однако, следует подчеркнуть, что в данном случае идет речь о материальной ответственности на общих основаниях, ответственности как гражданина, а не как должностного лица.

Таким образом, в РФ практически не разработана правовая база материально ответственности должностных лиц государственных органов за вред, причиненный гражданам. Между тем в проведенном нами опросе среди работников властных структур Саратовской области наиболее эффективной формой воздействия на правонарушителей - должностных лиц была названа именно материальная ответственность. Ей отдали предпочтение 73,3 % опрошенных. Очевидно, что существующее положение не способствует повышению качества работы должностных лиц, так как отсутствует стимул более внимательного отношения к принимаемым управленческим решениям.

Таким образом, по результатам проведенного исследования ответственности должностных лиц можно сделать следующие выводы:

1) Ответственность должностных лиц публичной службы является важнейшим элементом обратной связи в системе публичной службы. С ее помощью обеспечивается должное поведение управляющих субъектов.

2) Ответственность должностных лиц рассматривалась нами в двух аспектах: позитивном и негативном. В рамках социальной ответственности можно выделить ответственность юридическую и моральную. Юридическая ответственность является более важным компонентом, хотя не следует приуменьшать и роль моральной ответственности.

В рамках настоящей работы нами рассматривалось четыре вида ответственности должностных лиц публичной службы: 1) конституционная (политическая); 2) административная; 3) дисциплинарная; 4) материальная.

Конституционная ответственность является в настоящее время достаточно динамичным, хотя и не признанном всеми институтом. Ей присущи особые черты, нехарактерные для других видов ответственности. Первая, и наиболее важная, это субъект ответственности. В рамках публичной службы конституционной ответственности подлежат лишь те должностные лица, которые занимают свою должность по результатам выборов среди всего населения региона. Вторая особенность конституционной ответственности - субъекты, применяющие санкции. Если в рамках административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности в таком качестве выступают государственные органы, то в рамках конституционной ответственности - избиратели. Третья особенность - основания конституционной ответственности. Отличие конституционной ответственности от других видов ответственности заключается в большей размытости фактических оснований ее применения.

Административная ответственность должностных лиц является на данный момент наиболее разработанным видом ответственности. Основные проблемы ее наложения и применения связаны в настоящее время с двумя вопросами: отсутствием в административном законодательстве единого определения должностного лица и «расплывания» норм об административной ответственности из КоАПа в другие нормативные акты. Решением в данном случае представляется принятие скорейшее вступление нового Кодекса об административных правонарушениях в силу.

Дисциплинарная ответственность является одной из наиболее применяемых видов государственного принуждения, а вопросы ее применения постоянно находятся в поле зрения ведущих ученых-административистов. Необходимо более четко установить перечень дисциплинарных взысканий, которым может быть подвергнуто должностное лицо, а также установить обязательность проверки соответствия наложенного взыскания тяжести совершенного поступка. Эти вопросы могли бы быть урегулированы Законом РФ «О дисциплинарной ответственности» или даже Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые.

Институт материальной ответственности должностных лиц в наибольшей степени разработан в рамках трудового права. Между тем практически отсутствуют в нашем законодательстве нормы, предусматривающие ответственность должностных лиц за вред, причиненный гражданам их противоправными действиями, характерные для большинства западных правовых систем. Представляется, что разработка норм, связанных с ответственностью именно должностных лиц публичной службы за вред, причиненный гражданам, была бы перспективна для российского законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы.

Проблема изучения правового статуса должностного лица в рамках государственного и местного самоуправления связана в первую очередь с отсутствием в российском административном и муниципальном законодательстве единого определения должностного лица. Наличие такого определения в законодательстве уголовном не решает проблему, т.к. во многих случаях несостыковка законов позволяет привлекать к ответственности в качестве должностного лица служащего, не имеющего характерных полномочий.

Проводимое исследование подводит к мысли о необходимости введения единого термина, описывающего всю совокупность служащих аппарата государственного управления и местного самоуправления в целом и исполнительной власти в частности.

Предлагается единый для всех отраслей государственного управления термин «публичная служба», который рассматривается в двух ракурсах:

Публичная служба в широком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций.

Публичная служба в узком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Поскольку в настоящей работе идет речь об административно-правовом понимании должностного лица, нами в основном рассматривалась публичная служба в узком смысле.

Данный термин имеет право на существование в юридической науке, т.к. позволяет объединить в едином правовом поле ряд служащих, характеризующихся сходством правовых статусов. Введение его в правовую науку позволило бы решить ряд важных проблем. В настоящее время на федеральном уровне государственная служба в основном регулируется Законом «Об основах государственной службе», муниципальная - Законом «Об основах муниципальной службы в РФ», служба по категории «А» - целым рядом нормативных актов. Между тем для всех этих служащих характерны общие права, обязанности, гарантии, правоограничения и др. Необходимо провести состыковку этих законов в предлагаемом законе «Об основах публичной службы в РФ». Выбор федерального уровня предлагаемого закона объясняется требованиями Конституции Российской Федерации, которая, закрепляя новую модель федерализма, устанавливает приоритет федерального закона по вопросам совместного ведения. В этом законе могла бы найти отражение как публичная служба в широком, так и в узком смысле. Оба смысла данного термина представляются в равной степени необходимыми, т.к. преследуют разные цели. Под понятие публичной службы в узком смысле подпадает по сути, только сфера исполнительной власти. Здесь наиболее важным представляется правовое регулирование переходов с одного вида службы на другой, установление соотношения должностей государственной и муниципальной службы, обеспечение безболезненного перехода служащих с одного вида службы на другой, с сохранением всех гарантий, непрерывности трудового стажа, выслуги лет и т.д. Что касается публичной службы в широком смысле, то представляется необходимым прежде всего обеспечить принципиальное равенство как служащих непосредственно аппарата государственного управления, так и служащих образуемых органами государственного управления общественных организаций, с целью их повышенной социальной защищенности.

Необходимо сформировать единое для всей системы публичной службы определение должностного лица, с целью выявления его специфических функций, полномочий и установления единообразных мер ответственности.

В ходе проведенного исследования были выявлены следующие важнейшие признаки должностного лица публичной службы:

1) должностные лица - это служащие, состоящие на публичной службе;

2) занимающие должности на основании общих или специальных нормативных актов;

3) имеющие специальные властные (распорядительные) полномочия, выражающиеся в обладании правом совершать действия, непосредственно вызывающие определенные юридические последствия;

4) наделенные правом по занимаемой должности выполнять организационно-распорядительные функции по реализации компетенции государственного или общественного органа; несущие повышенную ответственность (социальную и правовую) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Исходя из этих признаков можно определить должностное лицо как служащего, занимающего свою должность в органе управления на основании общих или специальных нормативных актов, исполняющего организационно-распорядительные функции по реализации компетенции данного органа, наделенного специальными властными (распорядительными) полномочиями, выражающиеся в обладании правом совершать действия, непосредственно вызывающие определенные юридические последствия и несущего в связи с этим повышенную ответственность (социальную и правовую) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Предлагается классификация должностных лиц по способу занятия должности на: 1) административных должностных лиц и 2) политических должностных лиц, т.к. данная классификация приобретает важное значение в связи с возрастанием в настоящее время механизме управления государством и публичной службой роли политической (конституционной) ответственности, которая, как известно, может наступить лишь для второй категории должностных лиц. Кроме того, не считается необходимым отказываться, как призывают многие авторы, от использования термина «представитель власти», этот термин достаточно удачно обозначает всех должностных лиц, имеющих полномочия публичного характера.

Для законодательного определения должностного лица необходимо подробно рассмотреть все элементы его административно-правового статуса. К таковым относятся: функции, полномочия (права и обязанности), нормативно закрепленные структурно-функциональные связи должностных лиц и их ответственность.

Данное исследование предполагает оценку роли структурных подразделений и должностных лиц как непосредственных материальных носителей его функций и как одного из относительно самостоятельных элементов его организационной структуры. С этим, в частности, связано понимание должностного лица как служащего, прямо и непосредственно выполняющего одну или несколько функций организации.

В таком случае под функциями должностного лица необходимо понимать такие составные части содержания его деятельности, которые отражены в закрепленных в его правовом статусе задачах по обеспечению жизненно важных потребностей управляемого объекта и осуществляются как самим должностным лицом, так и подчиненными ему структурными подразделениями (должностными лицами) путем реализации возложенных на них полномочий.

В рамках дипломной работы были выделены следующие важнейшие функции должностного лица: 1) функция планирования; 2) функция организации; 3) функция контроля;

4) функция представительства.

Функции должностных лиц напрямую связаны с их полномочиями. Лишь будучи опосредованны конкретными полномочиями функции могут быть представлены как конечный этап реализации целей управляющей системы, за которым следует результат деятельности, в целом выраженный уже в параметрах работы объекта управления. Права и обязанности должностного лица призваны наделить его возможностью практической реализации возложенных, на него функций. Функция, не подкрепленная соответствующими правами, не может быть реализована, и лишается практического смысла.

Между тем именно отсутствие необходимых полномочий зачастую называется работниками аппарата государственного управления как фактор, в наибольшей степени препятствующий надлежащему исполнению ими возложенных на них функций. Были выделены следующие полномочия должностных лиц: издание приказов и распоряжений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены, за исключением незаконных; подписание документов, создающих определенные юридические последствия; осуществление контроля в порядке служебной подчиненности; наложение дисциплинарных взысканий в порядке служебной подчиненности; применение мер административной ответственности на неподчиненных нарушителей; внесение предложений об организации деятельности органа государственного управления в вышестоящий орган.

Важным элементом правового статуса должностного лица являются его структурно-функциональные связи. Они являются динамичным, изменяющимся во времени элементом правового статуса. Это связано с тем, что структурно-функциональные связи во многом определяются структурой организации, отношениями должностного лица с другими организациями, подразделениями и должностными лицами, которые также являются динамичными структурами. Благодаря структурно-функциональным связям происходит непосредственная реализация полномочий должностного лица, т.к. именно они отвечают за все взаимодействия должностных лиц. Поэтому представляется желательным подробная регламентация и правовое закрепление структурно-функциональных связей каждого конкретного должностного лица в его должностных инструкциях.

Для должностных лиц публичной службы в отличие от должностных лиц коммерческих организаций структурно-функциональные связи в конечном счете определяются интересами управляемых субъектов, т.к. их деятельность направлена на достижение общеполезных целей, «общественного блага» (bien m public). Это позволяет нам выделить особый вид структурно-функциональных связей должностных лиц публичной службы: связи типа «интерес - функция», для которых характерна, прежде всего, внешневластная направленность.

Ответственность должностных лиц публичной службы является важнейшим элементом обратной связи в системе публичной службы. С ее помощью обеспечивается должное поведение управляющих субъектов.

В рамках настоящей работы рассматривалось четыре вида ответственности должностных лиц публичной службы: 1) конституционная (политическая); 2) административная; 3) дисциплинарная; 4) материальная.

Проведенный нами анализ регионального и местного законодательства позволил сделать вывод, что конституционная ответственность должностных лиц является в настоящее время развивающимся видом ответственности. Хотя общие нормы о конституционной ответственности закреплены как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, на практике отсутствует разработанная процедура ее применения. Вместе с тем представляется, что конституционная ответственность могла бы являться важной формой контроля избирателей за высшими должностными лицами, и по мнению автора, необходима дальнейшая разработка этого института.

Конституционной ответственности присущи многие особые черты, нехарактерные для других видов ответственности. Первая, и наиболее важная, это субъект ответственности. В рамках публичной службы конституционной ответственности подлежат лишь те должностные лица, которые занимают свою должность по результатам выборов среди всего населения региона. Вторая особенность конституционной ответственности - субъекты, применяющие санкции. Если в рамках административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности в таком качестве выступают государственные органы, то в рамках конституционной ответственности - избиратели. Третья особенность - основания конституционной ответственности. Отличие конституционной ответственности от других видов ответственности заключается в большей размытости фактических оснований ее применения. Здесь законодатель должен идти по двум путям: 1) выделение безусловных оснований наступления конституционной ответственности, таких как прямое нарушение закона, причем необходима их более подробная конкретизация 2) возможность наступления конституционной ответственности по другим основанием (в таком случае начало процедуры конституционной ответственности является не обязательным, а возможным).

Административная ответственность должностных лиц является на данный момент наиболее разработанным видом ответственности. Основные проблемы ее наложения и применения связаны в настоящее время с двумя вопросами: отсутствием в административном законодательстве единого определения должностного лица и «расплывания» норм об административной ответственности из КоАПа в другие нормативные акты. Решением в данном случае представляется принятие нового Кодекса об административных правонарушениях, в котором бы четко устанавливались общие принципы применения административной ответственности на территории РФ, в соответствии с которыми должны разрабатываться акты об административной ответственности субъектов РФ; при этом должно четко указываться, что нормы об административной ответственности на федеральном уровне устанавливаются только Кодексом об административных правонарушениях без всяких исключений.

Предлагается закрепить в Кодексе запрет практики, когда должностные лица, виновные в нарушении административных, санитарных и других норм, уплачивают штраф, а затем получают премию в размере, превышающем сумму уплаченного штрафа, за выполнение работы в результате которой и были допущено административное правонарушение.

Дисциплинарная ответственность является одной из наиболее применяемых видов государственного принуждения, а вопросы ее применения постоянно находятся в поле зрения ведущих ученых. Необходимо более четко установить перечень дисциплинарных взысканий, которым может быть подвергнуто должностное лицо, а также установить обязательность проверки соответствия наложенного взыскания тяжести совершенного поступка. Эти вопросы могли бы быть урегулированы Законом РФ «О дисциплинарной ответственности» или даже Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые. В нем могли бы найти отражение такие вопросы как: соотношение дисциплинарных взысканий с другими видами юридической ответственности; установление исчерпывающего перечня мер дисциплинарного воздействия; список обстоятельств, освобождающих от дисциплинарной ответственности, смягчающих или усиливающих ее; перечень органов и лиц дисциплинарной юрисдикции; стадии дисциплинарного производства и др. Принятие его, однако, возможно лишь в отдаленной перспективе.

Институт материальной ответственности должностных лиц в наибольшей степени разработан в рамках трудового права и отдельного Закона. Между тем практически отсутствуют в нашем законодательстве нормы, предусматривающие ответственность должностных лиц за вред, причиненный гражданам их противоправными действиями, характерные для большинства западных правовых систем. Существующее положение, когда за вред, причиненный гражданам, отвечает государство, а не его должностные лица, не способствует повышению качества их работы, так как отсутствует стимул более внимательного отношения к принимаемым управленческим решениям.

Рассмотренные вопросы, предложения затрагивают в общих чертах глобальную проблему правового статуса должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления. Несомненно, затронутая тема требует внимания со стороны ученых и практиков различных направлений; поднимает ряд вопросов государственного управления.

Размещено на Allbest.ru