Административно-правовой статус должностного лица

Полномочия должностных лиц можно также разделить:

I. По направленности в деятельности должностного лица на: 1) организационные; 2) распорядительные; 3) исполнительские; 4) контрольные.

II. По степени индивидуализации на: 1) исключительные, то есть те, которые он не имеет права делегировать подчиненным ему управленческим работникам; 2) полномочия, исполнение которых может быть поручено кому-либо из подчиненных; 3) полномочия, требующие совместной реализации, то есть осуществляемые с кем-либо совместно (с единоличным субъектом или коллегиальным органом). Обычно в должностной инструкции или в ином правом акте, регламентирующем деятельность должностного лица, напрямую указывается, что данное полномочие возлагается индивидуально или вместе с другими исполнителями (участвует в работе по отбору претендентов на занятие вакантных должностей в отделе; участвует в работе комиссий и рабочих групп, находящихся в ведении отдела; участвует в разработке концептуальных вопросов развития экономики области).

Даже если в документе, описывающем правовой статус должностного лица, прямо не указана возможность совместной реализации возложенных на него полномочий, в некоторых случаях они могут быть делегированы нижестоящим исполнителям. Для руководителей критерием может служить фиксация в положении о возглавляемом им органе точного адресата этих полномочий. В случаях, когда полномочие возложено именно на руководителя, - его делегировать нельзя, а тогда, когда возложено на орган в целом или его администрацию - можно. Целесообразным также представляется предоставление должностным лицам-руководителям права делегирования любых своих прав с разрешения вышестоящего органа. В отличие от этого обязанности, возложенные непосредственно на него, руководитель делегировать ни в коем случае не должен.

На основании вышеизложенного мы можем сделать вывод, что именно характер полномочий является наиболее важным признаком должностного лица публичной службы. Поэтому во всех нормативных актах, описывающих правовой статус должностного лица, необходимо в обязательном порядке фиксировать его права и обязанности. Через них происходит и отображение выполняемых данным должностным лицом функций. Это тем более важно, т.к. функции должностных лиц, в отличие от их полномочий, представляется затруднительным свести к единому критерию.

Вместе с тем важнейшей задачей правовой науки остается выработка единых общих для всех должностных лиц публичной службы полномочий. Выше нами уже перечислялись выделяемые нами наиболее общие полномочия должностных лиц. Этот список не претендует на универсальность, возможно, развитие правовой науки и законодательства позволит выявить другие общие полномочия должностного лица или отказаться от некоторых из вышеперечисленных.

2.2 Виды юридической ответственности должностных лиц

Конституционная ответственность

В данном разделе пойдет речь об особом виде ответственности выборных должностных лиц перед их избирателями. Выше уже подчеркивалось, что данный вид ответственности вызывает особый интерес в силу своей малоразработанности в российской правовой науке. Зачастую данный вид ответственности именуется ответственностью политической. Это название вызывает серьезные возражения у многих ученых, так как далеко не всегда, особенно на местном уровне, оно соответствует содержанию, обычно вкладываемому в понятие «политическая». О.Э. Лейст предложил для нее название «конститутивная ответственность». Другие авторы называют ее ответственностью государственно-правовой²²² Еременко Ю.П., Рудинский Ф.М. Проблема ответственности в советском государственном праве / Юридическая ответственность в управлении. М, 1974. С. 29.², конституционной²²³ Государственная дисциплина и ответственность. Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. С. 71.³. Так как этот вид ответственности характерен для отношений между органами власти и избирателями, наиболее удачным представляется использование именно этого последнего термина. Правда, и его использование может вызвать определенные возражения, так как в настоящее время механизмы реализации данного вида ответственности заложены не только в конституционном, но и в административном и муниципальном праве. Тем не менее нам представляется, что в данном случае уже не имеет особого смысла устраивать терминологический разнобой, который способен лишь усложнить ситуацию. Поэтому далее, говоря о данном виде ответственности, в том числе и приводя точки зрения различных авторов, во избежании путаницы мы будем использовать только это обозначение. Необходимо сразу подчеркнуть, что, в рамках данной работы будет рассмотрена конституционная ответственность должностных лиц публичной службы, в отличие от большинства исследований, в которых в первую очередь рассматривается ответственность должностных лиц органов представительной власти.

Несмотря на многочисленные работы, посвященные данному виду ответственности существование конституционной ответственности подвергалось и до сих пор подвергается сомнениям. Конституционную ответственность необходимо рассматривать не только в позитивном, но и в негативном аспекте. Меры конституционной ответственности и механизм их реализации прописан во многих нормативных актах. Санкции, применяемые, согласно этим нормативным актам, нельзя отнести ни к какому другому виду ответственности. Карательные свойства, присущие этим мерам принуждения (например, досрочное прекращение полномочий должностного лица), даже значительнее, чем у некоторых видов ответственности в других отраслям права. При таком рассмотрении вопроса, на наш взгляд, не должно подвергаться никакому сомнению, что конституционная ответственность является ответственностью юридической.

Существуют различные взгляды на конституционную ответственность в позитивном смысле. А.Ф. Плахотный понимает под конституционной ответственностью отношение личности или социальной группы к политическим интересам. Л.А. Морозова отмечает, что конституционную ответственность необходимо рассматривать в качестве ответственности власти за положение дел внутри государства, осуществление его внутренней и внешней политики. А.И. Щербак определяет конституционную ответственность как зависимость деятельности управленческого работника от политических программ и норм, заключающихся в обязательности выполнения их предписаний²²⁴ Щербак А.И. Правовая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. Киев, 1980.⁴. Наиболее точной представляется определение позитивной конституционной ответственности как осознания должностным лицом социальных требований и основанной на этом добровольной, активной деятельности. В этом смысле позитивная конституционная ответственность действительно не является юридической.

Иначе обстоит дело с негативной конституционной ответственностью. Негативная конституционная ответственность в отличие от позитивной она обладает явным признаком любой юридической ответственности - санкцией. Благодаря этому признаку негативная конституционная ответственность может играть важную роль в системе государственного управления как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

Следует отметить, что законодательные нормы по поводу досрочного прекращения полномочий избранных должностных лиц зачастую противоречат друг другу. Согласно пп. «а» п. 3 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ запрещено выносить на местный референдум, референдум субъекта РФ вопросы о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. В то же время принятый позже Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ в п. п. «и» п. 1 ст. 19 предусматривает в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) его отзыв избирателями «в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта РФ».

Как нам удалось установить, ряд региональных законодательных актов действительно содержат такие положения. Так, ст. 54 Устава Тульской области предусматривает досрочное прекращение полномочий губернатора области в случае его «отзыва избирателями в соответствии с законодательством». Очень тщательно был прописан вопрос о конституционной ответственности губернатора в первой редакции Устава Саратовской области. Согласно ст.84 Устава предусматривалось досрочное прекращение полномочий Губернатора области по результатам областного референдума, проведенного по инициативе населения или областной Думы. При этом можно отметить, что, Устав не предусматривал каких-либо оснований проведения такого референдума и отрешения от должности - достаточно простого волеизъявления избирателей. Некоторые нормы Устава СО позволяли говорить о двухстороннем характере конституционной ответственности. В той же ст.84 Устава говорилось, что в случае «подтверждения референдумом (проводимом по инициативе областной Думы) полномочий Губернатора области, Областная Дума уходит в отставку». Обратная норма была закреплена в ст.74 Устава. Таким образом, можно было говорить о механизме обратной конституционной ответственности, не позволяющем одной из ветвей власти создать дестабилизирующую обстановку в области. Благодаря этому конституционная ответственность могла явиться одним из действенных методов реализации системы сдержек и противовесов на уровне региона, а также контроля избирателей за представительной и исполнительной властью. К сожалению, впоследствии нормы о конституционной ответственности высших должностных лиц были исключены из областного Устава.

Несколько иначе закреплены нормы конституционной ответственности в действующей редакции Устава г. Москвы. Ст. 53 Устава предусматривает отрешение мэра г. Москвы от должности решением, принятым жителями Москвы на городском референдуме, лишь в случаях нарушений им Конституции Российской Федерации, Устава города Москвы, федеральных законов, законов города Москвы, установленных в судебном порядке²²⁵ Устав г. Москвы от 28 июня 1995 г. в ред. Закона г. Москвы от 24.06.98 г. № 11. ² См. например: Устав г. Звенигорода Московской области от 16 сентября 1996 г. в редакции от 17 декабря 1996 г.; Устав г. Калининграда Московской области от 31 мая 1996 г. № 46вн./151; Устав муниципального образования «Воскресенский район» в редакции от 05.11.96 г. № 25/6.⁵. С одной стороны, это сужает возможности избирателей влиять на выборное должностное лицо в случае выявления его некомпетентности, с другой, усложняя процедуру отрешения от должности, позволяет выборному должностному лицу быть менее зависимым от волюнтаристских решений представительного органа, делая политическую обстановку более стабильной. Уставом г. Москвы также предусматривается досрочное прекращение полномочий депутатов городской Думы, если вопрос об отрешении Мэра от должности не получает на референдуме необходимого количества голосов.

Нормы об отзыве глав муниципальных образований также до сих пор содержатся в нормативных актах некоторых муниципальных образований. При этом все они предусматривают отзыв высшего должностного лица по результатам местных референдумов, что противоречит закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Конечно, можно сослаться на недоработки местных органов власти, не удосужившихся до сих пор привести свои Уставы в соответствие с федеральным законодательством. Однако, п. 5 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» допускает возможность отзыва населением выборного должностного лица местного самоуправления. Вновь встает вопрос: если Устав муниципального образования может содержать такие нормы, то каким образом может быть реализована процедура конституционной ответственности?

Отсюда необходимо сделать вывод, что конституционная ответственность - это особый вид юридической ответственности, еще пока не устоявшийся в российском законодательстве. Возможность применения конституционной ответственности к некоторым категориям должностных лиц допускается законодательством, однако процедура ее реализации отсутствует, что не позволяет пока применить эти нормы на практике. Тем не менее, мы считаем, что разработка мер конституционной ответственности для высших должностных явилось бы перспективным направлением законодательной деятельности.

Конституционной ответственности присущи особые черты, нехарактерные для других видов ответственности. Первая, и наиболее важная, это субъект ответственности. В рамках публичной службы конституционной ответственности подлежат лишь те должностные лица, которые занимают свою должность по результатам выборов среди всего населения региона. На это, в частности, прямо указывает п.5 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Помимо должностных лиц муниципальных органов, на наш взгляд к таковым относятся служащие категории «А». Вторая особенность конституционной ответственности - субъекты, применяющие санкции. Если в рамках административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности в таком качестве выступают государственные органы, то в рамках конституционной ответственности - избиратели. Третья особенность - основания конституционной ответственности. Отличие конституционной ответственности от других видов ответственности заключается в большей размытости фактических оснований ее применения. Развитие законодательства о конституционной ответственности долгое время использовало два пути. Первый заключался в максимальной конкретизации ее оснований в нормативных актах. Так, в Положении о Советах губернских, уездных к заштатных городов и поселков городского типа, утвержденном постановлением ВЦИК 26 января 1922 г., говорилось, что «исключение отдельных членов Совета из его состава производится постановлением пленума городского Совета в случаях... а) непредставления членом Совета отчета своим избирателям или невыполнения возложенных на него городским Советом обязанностей; б) троекратного подряд непосещения заседаний Совета; в) осуждения члена Совета за преступление, лишающее его права избирать или быть избранным в Совет...»²²⁶ СУ РСФСР. 1922, №10. Ст. 90.⁶. Напротив, Закон СССР «О статусе депутатов Советов народных депутатов» указывал, что каждый из депутатов может быть в любое время отозван, «если он не оправдал доверия избирателей или совершил действия, недостойные высокого звания депутата». Схожая ситуация существует и в действующем законодательстве. На наш взгляд, законодатель должен идти по двум путям: 1) выделение безусловных оснований наступления конституционной ответственности, таких как прямое нарушение закона, причем необходима их более подробная детализация; 2) возможность наступления конституционной ответственности по другим основанием (в таком случае начало процедуры конституционной ответственности является не обязательным, а возможным).

Безусловно, законодательству о конституционной ответственности присущи и другие недостатки. Одним из наиболее важных, на наш взгляд, является практическая невозможность применения на данный момент каких-либо предупредительных мер реагирования. В настоящее время конституционная ответственность знает только один вид санкций: отрешение от должности, меру, безусловно, очень жесткую, и, что также немаловажно, достаточно дорогостоящую. В результате искажается роль конституционной ответственности - на первый план выходит карательный аспект, в то время как главным в механизме ответственности должен являться аспект предупредительный. Выход отдельные авторы видят в повышении роли судебных органов при отмене незаконных актов представительных органов или должностных лиц, в возможности вынесения «предупреждения» в их адрес.

Уже многие годы в правовой науке идет дискуссия о необходимости существования института негативной конституционной ответственности. Одним из доводов противников данного вида ответственности является то, что институт конституционной ответственности практически неизвестен в большинстве стран Запада, и является чисто «советским изобретением». В принципе это верно. Однако здесь необходимо учитывать, что в большинстве развитых демократий мира механизм конституционной ответственности фактически заменяется той ролью, которую там играет «четвертая власть». У нас пока трудно представить, чтобы отрицательная оценка деятельности должностного лица средствами массовой информации повлекла за собой его добровольную отставку. На Западе это норма. Вполне очевидно, что такой механизм гораздо более гибок и включает в себя как раз и предупредительные меры. К сожалению, приходится констатировать, что для реализации его в нашей стране необходима гораздо более высокая степень правосознания граждан. В настоящее же время, когда еще нельзя говорить о существовании в РФ подлинно гражданского общества, необходимы иные средства контроля за деятельностью управляющих структур, одним из которых и должна являться конституционная ответственность.

Административная ответственность

Административная ответственность должностных лиц является на данный момент наиболее разработанным видом ответственности. Выше уже отмечалось значительное число работ, посвященных данному виду ответственности, поэтому в рамках данной диссертации мы рассмотрим лишь наиболее важные тенденции и изменения, произошедшие за последние годы.

Нормативные акты субъектов РФ содержат и новые составы административных правонарушений. Имеются также случаи изменения законодательными актами субъектов РФ административно-юрисдикционной подведомственности дел об отдельных видах административных правонарушений, встречаются и пробелы в определении данной подведомственности²²⁷ Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 360.⁷.

Оценка сложившейся ситуации позволяет прийти к следующим выводам. Действующая редакция Кодекса РСФСР об административных правонарушениях не учитывает изменившегося правового статуса субъектов Российской Федерации и нуждается в радикальном пересмотре. В свою очередь законодательные акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с федеральными законами.

Вторую перемену зачастую связывают с принятием Таможенного кодекса РФ в котором нормы административной ответственности за таможенные правонарушения были выделены из Кодекса об административных правонарушениях. На наш взгляд, это не совсем верно, принятие Таможенного кодекса было лишь наиболее заметным проявлением сложившейся за годы реформ тенденции «расплывания» норм об административной ответственности за пределы КоАПа. В результате всех этих изменений институт административной ответственности претерпел существенные изменения в сторону усложнения и противоречивости отдельных его норм друг другу. Выходом в сложившейся ситуации должно послужить вступление в силу нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, который должен устанавливать общие принципы применения административной ответственности на территории РФ, в соответствии с которыми должны разрабатываться акты об административной ответственности субъектов РФ. Что касается растаскивания норм об административной ответственности по иным законам, то проект КоАП допускал лишь одно исключение: ст.1 устанавливала, что административная ответственность за таможенные правонарушения устанавливается Таможенным кодексом РФ. Но и такая редакция вызвала возражения Президента РФ, который указал, что административная ответственность на территории РФ устанавливается только Кодексом об административных правонарушениях без всяких исключений²²⁸ Студеникина М.С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал Российского права, 1998, № 6. С. 114. ² Маркова Е.И. Административная ответственность должностных лиц в СССР. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М.,1976.⁸.

Фактическим основанием административной ответственности должностных лиц, согласно ст. 15 КоАП, являются административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. Для характеристики особенностей административной ответственности именно должностных лиц представляется возможным использование предложенного Е.И. Марковой термина «должностной административный проступок», который, очевидно, является разновидностью административного правонарушения и основанием административной ответственности должностных лиц². Можно выделить три разновидности административных правонарушений, совершаемых должностными лицами: 1) прямое нарушение правил; 2) дача незаконных указаний подчиненным; 3) отсутствие контроля за действиями работников, повлекшее нарушение правил. Вторая и третья разновидность, очевидно, являются специфическими именно для должностных лиц. Анализ практики органов административной юрисдикции показывает, что должностные лица чаще всего нарушают нормы обязывающего характера, что выражается в необеспечении их выполнения.

Анализируя понятие административного правонарушения, данное в ст. 10 КоАП РСФСР, выделяют обязательные признаки, присущие любому из них, в том числе и совершаемому в сфере публичной службы. Это - общественная вредность, противоправность, виновность и наказуемость. Особенность административных правонарушений заключается в том, что большинство административных проступков не влечет конкретных, реальных вредных последствий, а содержит лишь возможность их наступления. Многие правонарушения в данной сфере являются нарушениями общеобязательных правил (техники безопасности, противопожарной безопасности, санитарии и др.), установленных в целях предупреждения вредных последствий. Поэтому нарушение или несоблюдение этих правил влечет применение мер административной ответственности даже тогда, когда нет конкретных вредных последствий.²²⁹ Государственная дисциплина и ответственность / Под. ред. Антоновой Л.И. и Кожонина Б.И. Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. С. 104.⁹

Большое распространение имеет точка зрения, что необходимым признаком любого правонарушения является общественная опасность, впервые высказанная М.Д. Шаргородским. Данная точка зрения поддерживается как в общетеоретических работах, так и в работах ученых-администратнвистов:

И.А.Галагана, М.И. Еропкина, Е.В. Додина, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Б.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, В.В. Цветкова, А.И. Щербака и др. Наряду с этим мнением существует и другое, согласно которому административные проступки хотя и наносят тот или иной вред обществу, но в отличие от преступлений не имеют общественно опасного характера, так как не угрожают важнейшим условиям существования и развития общественного и государственного строя. Эту позицию в разное время защищали A.M. Васильев, В.А. Власов, С.А. Голунский, А.П. Клюшниченко, О.Э. Лейст, Г.И. Петров, И.С. Самощенко, М.А. Шнейдер, О.М. Якуба, А.Ю. Якимов и др. Все таки наиболее точной нам представляется своего рода промежуточная позиция, сформулированная Д.Н. Бахрахом: «Проступки могут быть общественно опасными, а могут и не быть. Но их качественная особенность состоит в том, что она являются вредными для общества, вредными для социалистических общественных отношений».³³⁰ Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 73.⁰

Обязательные и сопутствующие признаки, а также обстоятельства, характеризующие административное правонарушение, формируют его состав. Все признаки (элементы) состава административного правонарушения принято подразделять на четыре группы, характеризующие объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону проступка.

Объектом административного правонарушения в интересующей нас сфере являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственной деятельности и охраняемые административно-правовыми нормами. Необходимо отметить, что посягательство на общественное отношение происходит посредством воздействия на определенный его элемент: субъектов отношения, предмет отношения, саму деятельность, составляющую содержание отношения или как раз таки саму норму.

Объективную сторону административного правонарушения в сфере публичной службы составляет совокупность признаков, которые характеризуют внешнее проявление противоправного деяния, посягающего на охраняемый законом объект. К объективной стороне относятся само противоправное деяние (действие или бездействие), его вредоносный результат, причинная связь между деянием и результатом, место, время, способ, средства и орудия совершения правонарушения. Любое административное правонарушение представляет собой волевой акт (деяние), который проявляется в двух формах: действие - активное поведение субъекта, нарушающее правовые запреты; бездействие - его пассивное поведение, выражающиеся в невыполнении правовых предписаний. Особенность административных правонарушений должностных лиц состоит в том, что большинство из них совершается путем бездействия, т.е. невыполнения той или иной должностной обязанности.

Субъектами административной ответственности могут выступать как физические, так и юридические лица. В советском законодательстве организации признавались субъектами административной ответственности лишь до 21 июня 1961 года, когда был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»³³¹ Ведомости Верховного Совета СССР. 1961, № 35. С. 368¹, который отменил наложение в административном порядке штрафа на учреждения, предприятия и организации и запретил уплату наложенных на должностных лиц штрафов за счет предприятий, учреждений и организаций, в которых работают указанные должностные лица. Это было вызвано стремлением законодателя прекратить практику перекачивания денежных средств со счетов одних бюджетных организаций на счета других в виде штрафов. Данный Указ послужил сигналом к тому, что большинство ученых-административистов стали отрицать возможность коллективного субъекта административного правонарушения и ответственности. Однако, развитие экономических отношений в нашей стране привело к возникновению независимых от государства многочисленных юридических лиц и прежде всего коммерческих организаций, что вновь сделало целесообразным применение административных штрафов к организациям. В настоящее время наличие юридических лиц как субъектов административной ответственности признается всеми без исключения юристами.

Тем не менее, в рамках публичной службы административная ответственность именно должностных лиц не утратила актуальность. Применение мер административной ответственности к должностным лицам публичной службы позволяет персонализировать ответственность и добиться конкретного наказания именно для виновного лица. В связи с этим хотелось бы отметить, что в последнее время получила распространение практика, когда должностные лица, виновные в нарушении административных, санитарных, природоохранных и других норм, уплачивают штраф, а затем получают премию в размере, превышающем сумму уплаченного штрафа, за выполнение работы в результате которой и были допущено административное правонарушение. В связи с этим представляется необходимым внесение изменений в КоАП с целью запрещения подобной практики, по крайней мере в бюджетных организациях.

Должностные лица, как уже отмечалось выше, являются специальными субъектами административной ответственности. В проекте КоАП должностные лица в качестве спецсубъектов отмечены в 3/4 статей. Однако при этом российское административное законодательство не знает определения должностного лица. Выше уже указывалось, что существующие определения (в примечании 1 к статье 285 УК РФ и в п.1 ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») не могут использоваться в полной мере при наложении административных взысканий. В некоторых случаях законодатель идет по другому пути, пытаясь конкретизировать ответственных должностных лиц. Так, субъектами такого проступка, как необеспечение оповещения военнообязанных и призывников о их вызове в военные комиссариаты, являются руководители или другие ответственные за военно-учетную работу должностные лица предприятий, учреждений, организаций, колхозов и учебных заведении(ст. 190⁴). В некоторых статьях приводится даже полный перечень ответственных лиц. В частности в ст.90 КоАП РСФСР (расточительное расходование электрической и тепловой энергии) приводится перечень лиц, к которым могут быть применены административные санкции: руководители, главные инженеры, главные энергетики, начальники цехов, руководители административно-хозяйственных служб. Такой подход допустим в отдельных случаях, однако в целом проблему он не решает. Здесь необходимо согласиться с Т.Г. Дауровой, что должностное лицо должно определяться через осуществление каких-либо специфических функций и наличие особых полномочий, а не через занимание определенной должности. Вполне логичным поэтому представляется включение в ст. 2.5 проекта Кодекса об административных правонарушениях определения должностного лица, в целом схожего с определением УК РФ, но с оговорками, характеризующими осуществление властных полномочий именно в сфере исполнительной власти.

Субъективной стороной административного правонарушения должностных лиц публичной службы является психическое отношение правонарушителя к совершенному деянию и наступившим, или возможным, последствиям. Субъективную сторону проступка составляют вина, мотив и цель. Вина имеет свои особенности применительно к рассматриваемым нам вопросам. Вина, как признак субъективной стороны административного правонарушения, проявляется в форме умысла и неосторожности (ст. 11, 12 КоАП РСФСР). Анализ содержания данных статей позволяет сделать вывод о том, что умысел и неосторожность могут проявляться по-разному. По аналогии с уголовным правом можно выделить четыре формы вины: прямой умысел, косвенный умысел, неосторожность и самонадеянность. Должностные лица могут совершать административные правонарушения как умышленно, так и неосторожно. Нельзя, согласиться с С.И. Котюргиным, утверждающим, что этот субъект может совершить правонарушение только по неосторожности.³³² Котюргин С.И. О вине по делам об административных правонарушениях / Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка. Киев, 1982. С. 64-65.² Практика органов административной юстиции показывает, что хотя большая часть административных правонарушений действительно совершается должностными лицами по неосторожности, встречаются и умышленные правонарушения.

Для должностных лиц действующее законодательство предусматривает только два основных административных взыскания: предупреждение и штраф. Основная особенность административной ответственности должностных лиц заключается в повышенном размере применяемых к ним штрафам.

Действующее административное законодательство не предусматривает кассационной инстанции. Решение суда по наложению административного взыскания является окончательным. На наш взгляд, это положение вступает в противоречие со ст. 46 Конституции РФ. Это уже указывал в своем постановлении от 28 мая 1999 г. Конституционный Суд РФ. Однако в проекте КоАП РФ присутствуют только отдельные элементы апелляционного производства. На наш взгляд, законодателям следует учесть это при доработке нового кодекса.

Дисциплинарная ответственность

Дисциплинарная ответственность представляет собой одну из форм государственного принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном «ведомственных» пределах в рамках служебного подчинения. Она заключается в применении администрацией в установленном законодательством порядке мер дисциплинарного взыскания к должностному лицу (в данном случае), совершившему дисциплинарный проступок. Меры дисциплинарной ответственности применяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем, инспекциями т. д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятии, где служит нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом)¹. Здесь, правда, необходимо сделать одну оговорку. В последние годы наметилась тенденция, когда к дисциплинарной ответственности, согласно отдельным нормативным актам, могут быть привлечены и неподчиненные субъекту дисциплинарной юрисдикции должностные лица. Подробнее этот вопрос будет рассмотрен нами ниже.

Институт дисциплинарной ответственности является одним из наиболее динамичных в законодательстве. Система дисциплинарной ответственности в советском законодательстве претерпевала серьезные изменения, прежде чем достигла своего нынешнего состояния, но ее развитие продолжается и сейчас.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих в настоящее время установлена принятым в 1995 г. Федеральным законом «Об основах государственной службы в РФ». Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих в соответствии со ст. 14 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Для Саратовской области таковым является Закон Саратовской области «О муниципальной службе в Саратовской области» от 2 июля 1997 г. Кроме этих нормативных актов можно отметить Указы Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996г. №810 и «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г. № 1969.

Важно отметить, что в течении долгого времени институт дисциплинарной ответственности признавался прежде всего институтом трудового права. Против этого решительно выступали многие ученые.³³³ См. например: Нестерова Г.А. Дисциплинарная ответственность по советскому административному праву. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1988. С. 10; Государственная дисциплина и ответственность. Л., 1990. С.

81 и др.³ В настоящее время трудовым правом в рамках публичной службы регулируется только дисциплинарная ответственность материально-технического персонала, деятельность прочих служащих (в том числе и должностных лиц) регулируется преимущественно административным правом.

Основанием дисциплинарной ответственности в соответствии с п.1 ст. 14 Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ» и п. 1 ст. 19 Закона Саратовской области «О муниципальной службе в Саратовской области» является дисциплинарный проступок, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на служащего должностных обязанностей. В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. В этом проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности: отсутствие в нормативных актах закрепления четкого перечня конкретных составов правонарушений. Действующее законодательство содержит только отдельные составы дисциплинарных проступков. Так, ст. 7 Закона РФ «О государственной тайне» от 21.07.93 № 5485-1 предусматривает дисциплинарную ответственность должностных лиц, принявших решение о засекречивании определенных в законе сведений, составляющих государственную тайну в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Такие же меры предусмотрены в отношении должностных лиц, виновных в нарушении федеральных законов, указов Президента РФ; неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов согласно ст.1 Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Тем не менее даже все перечисленные в нормативных актах основания привлечения должностных лиц публичной службы к дисциплинарной ответственности не составляют исчерпывающий список.³³⁴ В 30-е годы делались попытки установить в законодательстве основные нарушения трудовой дисциплины, предусмотреть конкретные составы и санкции за их нарушение. Так, в Табеле изысканий, приложенный к Правилам внутреннего распорядка для предприятий и учреждений обобществленного сектора, утвержденных постановлением НКТ СССР от 17 декабря 1930 г., примерный перечень нарушений сведен в несколько разделов:

нарушение административно - техническим персоналом обязанностей по надлежащему регулированию производства н условий труда; нарушение правил, обеспечивающих нормальный ход работ; нарушение правил безопасности, санитарии и гигиены и др. Впоследствии такого рода попытки были признаны нецелесообразными. ² Брэбан Ги. Французское административное право. М., 1988. С. 320.⁴ Служащий государственного учреждения может быть привлечен к дисциплинарной ответственности даже если его действия не подпадают ни под один из конкретных составов, но с точки зрения руководства являются дисциплинарным проступком. Такое положение обусловлено чрезмерно широким кругом правонарушений, возможных быть допущенными в служебной деятельности, чтобы их можно было зафиксировать в нормативных актах. Нельзя не отметить, что и наиболее развитые системы административного законодательства мира, к которым относится, например, французская, не содержат полного перечня дисциплинарных проступков. Однако, такое положение имеет и свои минусы, так как позволяет органу (должностному лицу), налагающему взыскание, в ряде случаев самому решать вопрос о противоправности того или иного деяния, что на практике может привести к ущемлению служебных прав подчиненных лиц. Выход отдельные авторы видят во включении перечня наиболее существенных служебных нарушений в должностные инструкции, а перечня должностных лиц, имеющих право налагать дисциплинарные взыскания - в положения об органе управления. Нам представляется, что функцию контроля за наложением дисциплинарных взысканий могли бы на себя взять Дисциплинарные суды, подобные существующим в Германии и Франции. Однако, очевидно, что создание их в нашей стране, даже если законодатель пойдет по такому пути, - дело далекого будущего.

Несмотря на отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, ученые выделяют в дисциплинарном законодательстве признаки, которые можно объединить понятием состава дисциплинарного проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.

Объектом посягательства любого проступка в системе публичной службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществления того или иного вида государственной деятельности. Посягательства на данные общественные отношения выступают в виде нарушений государственной дисциплины или отдельных ее видов. В качестве объекта, на который непосредственно посягает тот или иной дисциплинарный проступок, выступают конкретные правомочия (их неосуществление или превышение) или обязанности (их неисполнение или ненадлежащее исполнение).³³⁵ Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов, 1986. С. 38.⁵

К признакам объективной стороны дисциплинарного проступка прежде всего относится само противоправное деяние, посягающее на государственную дисциплину. Оно может быть выражено в форме как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков.

В качестве субъекта дисциплинарного проступка в юридической литературе выступают физические лица. Вопрос о дисциплинарной ответственности организаций является дискуссионным. В качестве субъектов дисциплинарных проступков могут выступать как рядовые работники государственного аппарата, так и должностные лица, причем, в отличие от законодательства об административных правонарушениях, должностные лица несут дисциплинарную ответственность на равных основаниях с рядовыми работниками.

Субъективной стороной дисциплинарного проступка в государственном аппарате является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение правонарушителя к своему противоправному деянию и к возможным вредным последствиям. Прежде всею в качестве такого признака выступает вина. Дисциплинарным проступком в государственном аппарате считается лишь такое нарушение государственной дисциплины, которое произошло по вине работника. В зависимости от формы вины дисциплинарные проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности).

В юридической литературе нет единства в вопросе о том, какие меры воздействия за дисциплинарные проступки считать дисциплинарной ответственностью. Одни авторы к дисциплинарной ответственности относят только дисциплинарные взыскания', другие - любые дисциплинарные меры. Мы склонны согласится с авторами, разделяющими все меры дисциплинарной ответственности на три группы в зависимости от цели их применения: 1) меры дисциплинарного пресечения; 2) меры дисциплинарного наказания; 3) меры дисциплинарного восстановления.³³⁶ Бахрах Д.Н. Дисциплинарное принуждение // Известия ВУЗов. Правоведение, 1985, №3. С. 22; Государственная дисциплина и ответственность. Л., 1990. С. 89.⁶ К дисциплинарным взысканиям относится только вторая группа.

В отличие от дисциплинарных проступков, перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. В связи с этим следует согласиться с В.М. Манохиным, указывающим на недопустимость утверждения актов о дисциплинарной ответственности правительством, а не законодательным органом, если в них учреждаются санкции, до того законодательству неведомые. К сожалению можно отметить, что в российском законодательстве нет нормативного акта, устанавливающего единый перечень дисциплинарных взысканий. Для сферы публичной службы таким мог бы быть предлагаемый нами закон «Об основах публичной службы в РФ». В настоящее время в данной сфере основные дисциплинарные взыскания устанавливаются Федеральным законом «Об основах государственной службы в РФ», законами о государственной и муниципальной службы субъектов Федерации и местным законодательством. В соответствии с п.1 ст. 14 Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ» на государственного служащего, совершившего должностной проступок, могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение. Такие же меры предусматриваются п.2 ст. 19 Закона Саратовской области «О муниципальной службе в Саратовской области». Необходимо отметить, что это перечень шире, чем предусмотренный ст. 135 КЗоТ РСФСР, так как включает в себя такую специфическую меру как предупреждение о неполном служебном соответствии. Так как в законе не установлен исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, соответственно нет и четких указаний - какое взыскание соответствует данному правонарушению. На практике это зачастую приводит к тому, что неугодный служащий может быть уволен за незначительный проступок, в то время как должностные лица, постоянно злоупотребляющие своими полномочиями в том числе и в корыстных целях - отделываются выговорами. В данном случае представляется возможным использовать опыт Франции, постановление Госсовета которой от 9 июня 1978 г. обязывает суды, рассматривающие жалобы на наложение дисциплинарных взысканий, рассматривать не только правомерность применения взыскания, но и соответствие тяжести нарушения и наложенной санкции.

Эмпирический материал показывает, что наиболее часто применяют дисциплинарные взыскания морального характера: выговор, строгий выговор. Многие авторы указывают, что применение данных мер далеко не всегда обеспечивает эффективность привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности. В плане повышения эффективности предлагается лишать лицо, подвергшееся дисциплинарному взысканию на срок его действия поощрений материального и морального характера. Можно отметить, что такие меры уже устанавливаются действующим законодательством. В частности Указ Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. № 810 устанавливает, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, на которых наложено дисциплинарное взыскание не подлежат в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами (кроме особых случаев) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

Субъектами дисциплинарной юрисдикции для служащих государственной и муниципальной службы являются руководители соответствующих органов власти или вышестоящие должностные лица. Более сложен вопрос о субъектах наложения дисциплинарных взысканий на служащих категории «А» -глав исполнительной власти субъектов РФ. Указ Президента РФ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» установил, что применение мер дисциплинарной ответственности к главам администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, производится указами Президента РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Как мы видим в данном случае Президент своим Указом присвоил себе право налагать дисциплинарные взыскания на неподчиненных ему субъектов. Государственная Дума, полагая, что вопрос организации органов исполнительной власти субъектов РФ должен решаться на основании федерального закона, а не иных правовых актов, включая указы Президента РФ, послала запрос в Конституционный Суд РФ о соответствии п.2 Указа, статье 77 (часть 1) Конституции РФ. Конституционный Суд, однако, признал Указ соответствующим Конституции РФ, мотивируя свое решение тем, что в условиях отсутствия законодательства об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти нельзя руководствоваться Законом «О выборах главы администрации», так как это противоречит ст. 77 Конституции РФ, и подчеркнув, что Указ носит лишь временный характер. Думается, что в данном случае Конституционный Суд руководствовался требованиями скорее целесообразности, чем законности, подтвердив по крайней мере сомнительный с правовой точки зрения, хотя, возможно, и необходимый на данный момент, документ. Право налагать дисциплинарные взыскания на глав администраций (если это вообще допустимо в условиях федерации) может принадлежать Правительству РФ, а не Президенту, так как исполнительную власть в РФ осуществляет именно оно (статья 110 Конституции). В настоящее время уже принят и вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», который не предусматривает возможности наложения дисциплинарных взысканий на высших должностных лиц субъектов Федерации.

Вызывают определенные сомнения и нормы некоторых региональных актов. Так, ст. 14 Закона Саратовской области «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» предусматривает возможность привлечения Губернатором области глав муниципальных образований к дисциплинарной ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения исполнительными органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. Однако, органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции не входят в систему органов государственной власти, независимы от них, следовательно, их должностные лица не подчинены высшим должностным лицам субъектов Федерации. Нельзя принять и ссылки на то, что в данном случае речь идет лишь о применении мер дисциплинарной ответственности за невыполнение переданных им государственных полномочий. Факт передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий отнюдь не порождает их подчинение государственным органам. Поэтому данная норма представляется нам не соответствующей Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».