Административно-правовой статус граждан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые аспекты административно-правового статуса граждан

1. Административно-правовой статус граждан: понятие, содержание, принципы.

2. Основные права, свободы и обязанности граждан в сфере государственного управления.

3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан, лиц без гражданства.

Глава 2. Практика реализации административно-правового статуса граждан

1. Конституционные основы административно-правового статуса гражданина

2. Содержание административно-правового статуса военнослужащего органов и войск Пограничной службы ФСБ России.

Выводы

Список использованной литературы

Введение

Актуальность.

Строительство российской демократической государственности невозможно без теснейшего взаимодействия публичной власти и гражданского общества. Цель функционирования исполнительной власти как оплота государственного механизма, в конечном счете, заключается в бескорыстном служении на благо граждан. Принявшие в настоящее время затяжной характер социально-экономические реформы далеко не всегда сопровождаются существенными изменениями в общественных настроениях.

Нарастают противоречивые тенденции, свидетельствующие как о росте народного правосознания, так и о правовом нигилизме граждан. Увеличение аппарата государственного управления; административное нормотворчество с узковедомственным толкованием законов; отсутствие четкой правовой регламентации деятельности органов, осуществляющих исполнительную власть, и отдельных чиновников; крайняя неупорядоченность элементов системы исполнительной власти - все это служит убедительным доказательством того, что действующая вертикаль исполнительной власти опирается на прежние методы государственно-управленческой деятельности. Имеющиеся каналы двусторонней связи общественности и органов публичной власти зачастую служат лишь для использования возможностей государственного воздействия в чьих-либо корпоративных, либо персональных интересах. Вследствие этого нарождающиеся гражданские инициативы постоянно сталкиваются с коррупционными проявлениями. Информационная закрытость государственной администрации - всепроникающая «тайна кабинета» - до сих пор остается принципом принятия решений от лица исполнительной власти.

С другой стороны, несмотря на значительное повышение роли закона, суда и законодействия по упрочению законности, считая издержки по защите своих прав и свобод несопоставимыми с предполагаемым правовым результатом.

Продолжающаяся управленческая реформа ФПС в результате которой пограничные войска перешли в ведомства ФСБ и связанные с этим принятие новых нормативно-правовых актов, а также переход от войскового способа охраны, к оперативному, все это порождает огромную массу вопросов, связанных с правовым статусом должностных лиц в системе ПС ФСБ России. В данной ситуации необходима четкая регламентация правового статуса граждан находящихся на службе ПС ФСБ России для поддержания механизма охраны рубежей нашего Отечества.

Преодоление сложившейся ситуации зависит не только от государства, которое не располагает сегодня, видимо, ни полностью надежными механизмами защиты граждан, ни достаточными ресурсами, ни реальной волей к устранению подобной ситуации. Внешнее могущество исполнительной власти, к сожалению, нередко оказывается призрачной оболочкой слабого государства. Усилия и правозащитных организаций, и каждого человека в отдельности должны быть направлены на борьбу за права и свободы личности. Достижению этой же цели может способствовать воспитание в среде представителей исполнительной власти таких качеств, как доброжелательность, строгость, нейтральность, неподкупность, компетентность, открытость.

Ведущую роль в надлежащем обосновании административных реформ призвана играть наука административного права, гуманизация которого, по нашему мнению, в наилучшей мере отвечает целям поддержания правозаконности и укрепления духа сотрудничества государства и граждан...

Теория административно - правового статуса граждан, впервые получившая довольно подробное освещение в конце 70-х начале 80-х годов XX века, к настоящему моменту не имеет в науке единого концептуального обоснования и выражения. Одни авторы богатство названных проблем сводят к участию граждан в государственном управлении. Другие полагают допустимым исследовать разработки, проведенные лишь в рамках административного права.

В условиях взаимопроникновения и взаимообогащения отраслей законодательства становится невозможно сознательно ограничиваться при исследовании обсуждаемых проблем исключительно достижениями науки административного права. Кроме того, однотипность в изложении такого материала в учебной литературе по административному праву не позволяет в большинстве случаев оценить должным образом характер правоотношений граждан с органами, осуществляющих исполнительную власть.

Практически отсутствуют написанные на современном научном уровне с учетом новейшего законодательства монографии, специально посвященные названным проблемам.

В то же время существует колоссальный массив литературы, затрагивающей исключительно вопросы административной ответственности граждан. Представляется, что именно поэтому значительная их часть привыкла находиться в роли просителя, а не ответственной личности, способной к высокой степени самореализации.

Таким образом, в настоящее время уделяется явно недостаточное внимание комплексному рассмотрению проблем административно-правового статуса гражданина, вследствие чего не ослабевает социальная востребованность их научной разработки.

Объектом являются общественные отношения, возникающие в связи и по поводу осуществления исполнительной власти специально уполномоченными государством органами, а также связанные с административно-правовым статусом гражданина.

Предметом исследования данной дипломной работы являются проблемы теоретического и прикладного характера, связанные с административно-правовым статусом граждан и выявлением многообразия административно-правовых отношений с их участием и законодательной регламентации содержания административно-правового статуса граждан.

Цели и задачи.

Цель состоит в системно-структурном и содержательном анализе комплекса правовых проблем, которые определяют специфику отношений граждан с органами, осуществляющими исполнительную власть в Российской Федерации.

Целью обусловливаются постановка и решение следующих задач:

- анализ имеющихся в научной литературе взглядов и представлений об административно-правовом статусе граждан;

- определение структуры, принципов, классификации административно-правового статуса граждан;

- изучение основных прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления.

Данная работа является попыткой комплексного научного исследования административно-правовых отношений с их участием в Российской Федерации на основе построения теории статуса граждан применительно к российскому административному праву. Автором выражены следующие основные положения, выносимые на защиту, содержащие элементы научной новизны:

- административно-правовой статус граждан совокупность прав, обязанностей, ответственности, гарантий в сфере государственного управления;

- административно-правовой статус граждан связан с реализацией прав и обязанностей в сфере государственного управления;

- термином «гражданин» («частное лицо») в административном праве обозначается физическое лицо, не состоящее в устойчивых правовых отношениях с коллективными субъектами административного права;

- в России существуют четыре категории граждан: граждане Российской Федерации, лица с двойным гражданством, иностранные граждане, лица без гражданства;

- при исследовании вопросов, относящихся к гражданам как субъектам административного права, необходимо подвергать анализу не только положения науки административного права, но и активно использовать соответствующие достижения теории права, конституционного и международного права, что служит выяснению общего, особенного и единичного в административно-правовых явлениях;

- административно-правовой статус граждан является совокупностью следующих элементов: гражданство и иные разновидности политико-правовой связи индивида и государства; административная правосубъектность; административно-правовые права, свободы и обязанности;

- административно-правовыми правами граждан следует считать признаваемые и гарантируемые государством, закрепленные в источниках административного права возможности граждан совершать действия (воздерживаться от действий) в установленных границах, требовать от обязанных субъектов (государственных, муниципальных и иных органов) осуществления определенных действий (воздержания от их осуществления) по созданию условий для реализации этих возможностей; административного права сферы независимого, самостоятельного поведения граждан, в рамках которых граждане могут совершать определенные действия (воздерживаться от их совершения) с учетом изъятий и ограничений, установленных законодательством;

- административно-правовые обязанности граждан - это устанавливаемые государством виды и меры необходимого поведения граждан, закрепляемые в источниках административного права в интересах граждан, общества и государства; каждой такой обязанности корреспондируется право (зачастую одновременно и обязанность) государственных и муниципальных органов, иных субъектов требовать от граждан исполнения своей обязанности;

- административно-правовой статус граждан характеризуется как ядро правового статуса граждан в государственном управлении;

- общими правами граждан для всей системы государственного управления можно признать: право на участие в государственном управлении; право на содействие, помощь, поддержку в осуществлении прав, свобод и обязанностей со стороны аппарата государственного управления; право на поощрение; право на защиту прав и свобод;

- к общим обязанностям граждан в системе государственного управления можно причислить следующие: соблюдать нормы права, реализуемые в государственном управлении, в том числе установленные этими нормами различные правила, запреты и иные нормативы; выполнять основанные на этих нормах требования органов и должностных лиц государства и местного самоуправления; оказывать содействие аппарату государственного управления.

- административные правоотношения - преобладающая правовая форма государственно-управленческих отношений - это основанная прежде всего на нормах административного права специфическая форма взаимодействия субъектов - носителей прав и обязанностей по поводу исполнительной власти государства;

- в число обязательных параллельных субъектов административно-правовых отношений (в том числе с участием граждан), наряду с органами исполнительной власти, необходимо включать негосударственные организации, наделенные государственными полномочиями исполнительной власти;

- эффективность исполнительной власти напрямую зависит от степени удовлетворения правомерных потребностей граждан; главное предназначение административного права и административного законодательства состоит в создании механизма обеспечения и уважения прав и свобод, формировании условий для осуществления прав, свобод и обязанностей граждан.

Глава 1. Общие вопросы теории административно-правового статуса граждан

1. Административно-правовой статус граждан: понятие, структура, принципы, виды, гарантии. Источники права.

Административно-правовой статус граждан представляет собой сложное, многогранное явление. Специальная теория, изучающая его в рамках науки российского административного права, на наш взгляд, базируется преимущественно на структуре данной отрасли права. С этой точки зрения, можно выделить общую и особенную части теории административно-правового статуса граждан. В рамках общей части этой теории, думается, подлежат исследованию в основном такие вопросы, как:

- понятие «административно-правовой статус граждан» в сравнении с понятием правового статуса граждан, соотношение данных понятий со смежными («правовое положение», «фактическое положение» и др.);

- носители административно-правового статуса граждан (виды индивидуальных субъектов административного права; понятие «гражданин» в административном праве и его соотношение с понятиями «личность», «физическое лицо», «человек», «индивид»; роли граждан в государственном управлении и т.д.);

- структура, принципы, классификации административно-правового статуса граждан;

- источники права, относящиеся к административно-правовому статусу граждан;

- классификации, факторы объема (в том числе льготы, привилегии, иммунитеты), ограничения и гарантии прав, свобод, обязанностей граждан в государственном управлении;

- основные права и обязанности граждан в государственном управлении;

- особенности административно-правового статуса иностранных граждан, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства в государственном управлении.

В последние годы наметилась тенденция различать две группы субъектов административного права - субъектов коллективных (организаций) и субъектов индивидуальных (физических лиц). К последним, как правило, относят граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а так же государственных служащих. Нетрудно заметить, что подобная классификация субъектов не полностью учитывает их специфику, поэтому, правильней будет упомянуть и такие разновидности названных субъектов, как муниципальные служащие, лица с двойным гражданством. За исключением государственных и муниципальных служащих, иные индивидуальные субъекты охватываются понятием «граждане» (разумеется, служащие тоже являются гражданами, но главным в их положении выступает функция работника органа государственной власти или органа местного самоуправления). Термином «гражданин» (в административном праве) обозначается лицо (человек), не состоящее в устойчивых правовых отношениях с коллективными субъектами административного права Новоселов В.И. Правовое положение фаждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С.17 (далее - Новоселов В.И. Правовое положение граждан в управлении); Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М.,1993. С.29 (далее - Бахрах Д.Н. Административное право).. Иногда пояснительную роль для этого термина играет словосочетание «частное лицо».

Необходимо иметь в виду, что наряду с термином «граждане» наука административного права оперирует и терминами «человек», «личность», «индивид». Какова их взаимосвязь? Человек (физическое лицо) - это биосоциальное существо; относительно же понятия «личность» в науке не сложилось общего представления - одни авторы отождествляют человека и личность (что нашло свое отражение в Конституции РФ), другие - разграничивают, полагая, что личность - это устойчивая система социально значимых черт человека как члена общества или общности. Нам кажется, что в философском плане данные понятия, безусловно, обладают богатым содержанием, но для целей административного права возможно их отождествление. Кроме того, ученые используют понятие «индивид» («индивидуум») для обозначения человека (личности) со свойственными только ему чертами. См., напр.: Новоселов В.И. Правовое положение фаждан в управлении. С.17; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев 3.А. Российское административное право: Учебник. М, 1996. С. 46.

Нередко в литературе употребляются такие понятия, как «население» и «общественность». Под населением обычно понимают совокупность всех физических лиц, проживающих на территории государства. См., напр.: Международное право: Учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб. / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И.Кузнецов. М., 1998. С. 108 (далее - Международное право/ Отв. ред. Колосов, Кузнецов). Общественность, на наш взгляд, можно воспринимать, с одной стороны, как собирательную совокупность негосударственных общностей (трудовых и территориальных коллективов; общественных объединений и других) Иванов Н.Н. Представители общественности как субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права: Межвуз. сб. науч. трудов. Свердловск, 1985. С. 47., а с другой - как обозначение наиболее активных по степени проявления гражданской позиции, уровню политико-правовой культуры граждан. Иначе говоря, граждане могут выступать в административном праве и от собственного имени, и от лица общественности.

Государственное управление является, на наш взгляд, прежде всего сферой осуществления исполнительной власти государства. Необходимо отметить, что в юридической литературе к настоящему моменту не сложилось единого мнения о том, какова сущность этих категорий.

В.Н. Самсонов видит сущность исполнительной власти в исполнительно-распорядительной деятельности, представляющей собой «властную, публичную, подзаконную, непрерывную деятельность администрации (органов государственного управления и их служащих), осуществляемую в целях исполнения решений высших органов государственных власти». Самсонов В.Н. Административное законодательство: понятие, содержание, реформа Харьков,1991. С. 14. К.С. Вельский полагает, что «под исполнительной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение». Вельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 31. А.Ф. Ноздрачев признает основным назначением исполнительной власти организацию исполнения актов законодательной власти и иных нормативных актов Исполнительная власть в Российской Федерации/Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М.,1996.. И.Л. Бачило под такой властью подразумевает «ветвь государственной власти, осуществляющую исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права». Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. д-р юрид. наук БачилоИЛ. М., 1998. С. 28-31.

Она считает, что через систему исполнительной власти происходит реализация государственного управления. B.C. Рыжов вообще предлагает лишить государственно-управленческую деятельность властного характера и признавать ее чисто организационной работой. Рыжов В. С. К судьбе государственного управления//Государство и право. 1999. №2. С. 15-22.

К.С. Вельский считает, что «государственное управление - это основанная на законе, организующая, юридически-властная деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управления), состоящая в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством. Государственное управление включает в свое содержание планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координирование и контроль». Вельский К.С. Феноменология административного права. С. 67; Его же. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 18. Сходную позицию занимает В.В. Цветков (см.: Социальные и государственно-правовые аспекты управления в СССР. Киев, 1978. С. 48). О содержании государственного управления см. также: Нагорная М.А. Государственное управление: концептуальные требования//Проблемы государственного и муниципального управления в современной России: Мат-лы региональной научно-практической конференции 15 марта 1995 г. Н.Новгород, 1995. С. 6-10. В целом, по его мнению, государственное управление шире, чем исполнительная власть, так как проявляется и в деятельности органов исполнительной власти, и в деятельности аппарата управления, обслуживающего законодательную и судебную ветви власти. Г.В. Атаманчук обосновывает широкое понимание государственного управления как «практического, организующего и регулирующего воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающегося на его властную силу». Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.,1997. С. 38. См. также: Функционирование государственного аппарата управления. М., 1998. С. 6.

Мы признаем многоаспектность взглядов на государственное управление и в дальнейшем будем употреблять данный термин в основном в связи с исполнительной властью государства, принимая при этом во внимание, что отдельные полномочия этой ветви власти в России могут быть делегированы органам местного самоуправления О становлении муниципального уровня публичной власти см., напр.: Сидоренко Н.М. Некоторые проблемы реформы местного самоуправления в Российской Федерации //Проблемы государственного и муниципального управления в современной России: Мат-лы региональной научно-практической конференции 15 марта 1995 г. Н.Новгород, 1995. С. 11-14., отделенным Конституцией РФ от органов государственной власти. В такой ситуации органы местного самоуправления фактически выступают в качестве государственных органов О широком участии органов местного самоуправления в решении государственных задач см.: Кронский B.C. Социальное предназначение местного самоуправления. Н. Новгород, 1991; Его же. Социальная роль местных Советов в развитии рыночных отношений. Н. Новгород, 1992., так как в настоящее время очень многие полномочия муниципальных органов имеют под собой государственно-властную основу (защита прав потребителей, регистрация актов гражданского состояния, ценовая политика и т.д.).

С учетом вышесказанного, следует, разумеется, помнить о том, что гражданин может быть субъектом не только административного права, но и субъектом государственного управления, и субъектом социально значимой деятельности, не урегулированной правовыми нормами. Относительно последней роли гражданина нам хотелось бы уточнить, что многие отрасли и сферы государственного управления до сих пор остаются вне правового поля. Сюда, к примеру, можно отнести вопросы, связанные с общественным (публичным, гражданским) обсуждением и экспертизой проектов правовых актов, с иными формами участия населения в подготовке управленческих решений и учетом его мнения. Кроме того, чрезвычайно важной является, на наш взгляд, проблема разграничения граждан - субъектов административного права и граждан -- субъектов административных правоотношений. Как верно подмечает Д. М. Овсянко, «субъекты административного права могут в течение длительного времени не вступать ни с кем» в эти правоотношения, «то есть не становиться их субъектами». Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие для студентов юрид. фак-тов и ин-тов. М.,1995. С.29. В литературе распространена точка зрения (с которой мы полностью согласны), что только при наличии административной правосубъектности, административно-правовых норм и юридических фактов граждане становятся субъектами вышеуказанных правоотношений.

Затрагивая вопрос о гражданах как субъектах государственного управления, следует отметить, что они могут выступать и в роли объектов такого рода управления. Человек, объединения людей, общество в целом - это основные уровни управляемых объектов, то есть объектов управляющих воздействий государства в лице уполномоченных им органов. «Условно можно сказать, что в первом уровне реализуются социальные роли, во втором - виды деятельности, в третьем - формы общественных отношений». Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 82-83.

Вместе с тем, нельзя не сказать о правовых позициях, выработанных Конституционным Судом РФ и непосредственным образом связанных с вышеизложенным тезисом. Данный орган конституционного контроля в своих решениях (в частности, постановлениях по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 231 и 464 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан от 2 июля 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 220 и 220 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна от 3 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда положений п. «а» ст. 64 Уголовного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Смирнова от 20 декабря 1995 г.) установил: из конституционного положения об охране достоинства личности (ст.21 Конституции России) вытекает, что личность в ее взаимоотношениях с государством должна рассматриваться не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице его органов. Во взаимоотношениях государства и личности должны утвердиться паритетные начала, должен действовать принцип взаимности их прав, обязанностей и ответственности. Никто не может быть ограничен в защите перед судом своего достоинства, а также всех связанных с ним прав.

Постановлением Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п. «г» ст. 18 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.Б. Смирнова от 16 мая 1996 г. подтверждено, что произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства умаляет достоинство личности интересов отдельных индивидов и публичных интересов в государственном управлении, думается, должна происходить в русле всесторонней поддержки институтов гражданского общества, создания условий для появления реальной административной юстиции как одной из важнейших гарантий защиты граждан от произвола чиновников.

Рассмотрение проблем, связанных с административно-правовым статусом граждан, необходимо, с нашей точки зрения, начать с разрешения вопроса о соотношении этого статуса с генеральным понятием «правовой статус граждан», изучаемым в общей теории государства и права. Поскольку она вырабатывает понятийно-категориальный аппарат юридических наук, постольку разрешение названного вопроса послужит выяснению общего, особенного и единичного в административно-правовом статусе граждан.

Следует отметить, что административисты очень редко обращаются к поставленной проблеме, поэтому довольно часто можно встретить рассуждения об административно-правовом статусе, абсолютно схожие со сведениями из курса теории права. Несомненно, многое может и должно совпадать, но при этом авторы упускают из виду обязательность исследования специфики статуса граждан в отраслевых науках (иначе отпадает надобность в изучении статуса последними, так как он, будучи одной из центральных правовых категорий, подлежит рассмотрению в теории права и государства).

Прежде всего, можно сказать, что в науке сосуществуют различные смежные понятия, примыкающие к понятию «правовой статус»: «юридический статус», «правосубъектность», «фактическое положение личности», «правовое положение личности», «свобода личности, определяемая правом», «правовая позиция гражданина» Слова «статус» и «положение» этимологически совпадают «юридический (правовой) статус» тождествен «правовому положению». Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.,1986. С. 664.

В таком ракурсе употребляются они в средствах массовой информации, законодательстве, в юридической практике и международных актах о правах человека. См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.,1997. С. 231-232 (далее - Теория государства и права / Под ред. Корельского, Перевалова). В литературе прозвучали предложения о разграничении данных понятий, причем статус, по мнению этих ученых, выступает частью (ядром) положения личности. См.: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.,1979. С.25-34; Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М.,1978. С.119-135. С ними согласна и Е.А. Лукашева, включающая предстатусные и послестатусные элементы в более широкое понятие правового положения личности. См.: Общая теория прав человека. Рук-ль автор, коллектива и отв. ред. докт. юрид. наук Е.А. Лукашева. М.,1996. С.ЗО (далее - Общая теория прав человека). Склоняясь к точке зрения Н.И. Матузова, что «смысловое удвоение термина не способствует четкому» его восприятию Теория государства и права/ Под ред. Корельского, Перевалова. С.232., поэтому считаем термины «правовой статус» и «правовое положение» идентичными, взаимозаменяемыми.

Многие авторы сводят понятие статуса (положения) почти исключительно к раскрытию его структуры. Так, О.Е. Кутафин пишет о правовом статусе как о совокупности прав, свобод и обязанностей, которыми человек и гражданин «наделяется как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм» права Государственное право Российской Федераши. Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. М.,1996. С.163 (далее - Государственное право Российской Федерации)., но затем добавляет, что в статус входят и гражданство, и общие принципы статуса. Г.Н. Комкова под правовым статусом личности понимает «юридически закрепленное положение человека в обществе, его права, свободы и обязанности, установленные законодательством и гарантированные государством». Большинство ученых применяет термин «структура правового статуса (положения)», представляя последний в виде совокупности (не системы) элементов. Наряду с этим, в юридической науке распространены такие синонимичные «элементам» термины, как «внутренние подразделения», «компоненты».

Анализ существующих в науке подходов свидетельствует о том, что в структуру правового статуса гражданина включаются различные элементы, но чаще всего - это права, свободы, обязанности, гражданство и правосубъектность. В.А. Патюлин и Н.И. Матузов считают, что быть элементами статуса «достойны» не все права и обязанности, а только основные (в том числе конституционные), выраженные в конституции и других важнейших законах. Патюлин В.А. Государство и личность в СССР: (Правовые аспекты взаимоотношений). М.,1974. С.230; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С.237 (далее - Теория государства и права / Под ред. Матузова, Малько). А.Г. Братко причисляет к элементам статуса лишь общие права, свободы и обязанности, предусмотренные нормами международного права и конституцией государства Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. М., 1994. С.152-153 (далее - Общая теория права и государства).. В.И. Новоселов выделяет особый элемент - права-обязанности (право иметь паспорт и обязанность его получить), и отголоски данной идеи, хотя и не нашедшей особых сторонников в науке, можно отыскать в законодательстве (например, ст. 10 Федерального закона «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998г. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 799 (далее - СЗ РФ).).

Категория «гражданство», мы полагаем, нуждается в небольшом уточнении: корректнее было бы говорить «гражданство и иные разновидности политико-правовой связи индивида и государства» См.: Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для вузов. М., 1998. С.342., так как здесь имеются в виду не только состояние гражданства (РФ, иностранного государства, двойного), но и состояние безгражданства. Вместо правосубъектности (праводееспособности) В.А. Патюлин предлагает воспользоваться общей правоспособностью, явно стремясь ограничить статус способностью обладать правами и нести обязанности, исключив из статуса способность осуществлять права и обязанности (дееспособность). Патюлин В.А. Указ. соч. С.230.

К элементам статуса, с точки зрения некоторых авторов, относятся также:

- юридическая ответственность;

- законные (охраняемые законом) интересы;

- правоотношения общего (статусного) типа;

- правовые нормы, устанавливающие статус;

- принципы: принцип равноправия граждан, правовые принципы, общие принципы статуса, общеправовые и специфические принципы, политико-правовые принципы статуса;

- гарантии: гарантии прав, свобод и обязанностей, закрепленные в правовых актах; юридические гарантии возникновения и реализации прав, свобод и обязанностей; гарантии реализации конституционных прав, свобод и обязанностей;

Рассуждения о наборе элементов структуры правового статуса в конечном счете представляют собой попытку разрешить вопрос об «адекватности или неадекватности отражения данным понятием реальной правовой действительности, о полноте или неполноте охвата предмета», и с этих позиций «рост числа элементов в правовом статусе закономерен». Стремление обогатить правовой статус личности, сделать его более насыщенным заставляет отдельных ученых создавать новые юридические конструкции. Первым примером такого рода можно считать вышеназванное разграничение правового статуса и правового положения личности. Приверженцы подобной позиции - В.А. Кучинский, А.П. Таранов и др. - рассматривают статус в качестве «основы, ядра, стержневого элемента правового положения личности». Так, А.П. Таранов в структуру статуса полагает возможным включить политико-правовые принципы статуса, основные права, свободы и обязанности граждан, а также их гарантии. Правовое положение, в свою очередь, гораздо более многогранно: в него, помимо статуса, входят гражданство и общая правоспособность. Представляется, что такого типа конструкции, как уже было заявлено ранее, служат установлению многозначности терминов, но никак не раскрытию многоаспектности изучаемых понятий.

Вторым заслуживающим внимания примером следует признать выдвинутую М.А. Федотовым теорию правового статуса как системы стадий («стадиальный подход»): 1) гражданство и иные виды связи индивида с государством, 2) правосубъектность, 3) права, свободы и обязанности, 4) юридические гарантии (непосредственная реализация прав, свобод и обязанностей в правоотношениях лежит за рамками статуса). Федотов М.А. Конституционный статус советского гражданина: (Вопросы теории): Учеб. пособие. М.Д982.С.11. Как нам кажется, здесь весьма верно указана суть статуса как системы, что выгодно отличается от воззрения на статус как на простую совокупность элементов), и его связь с процессом осуществления прав, свобод и обязанностей.

Интересное видение правового статуса предложил А.И. Иерусалимов, считающий, что статус «дифференцируется на ряд зависимых подсистем... и частных структур» Иерусалимов А.И. Административно-правовая охрана субъективных прав советских граждан: дис. и это обстоятельство подкрепляется наличием правовых позиций. Правовой позицией гражданина он именует «его место в определенной конкретной правовой структуре», и, кроме того, предлагает выделять в статусе два состояния - правостатическое (праводееспособность) и праводинамическое (права и обязанности, их гарантии). Думается, в данном случае автор подменяет понятия родового и индивидуального статусов правовой позицией. Относительно его предложения различать два статусных состояния надо заметить, что, видимо, элементы правового статуса индивида получат динамический характер только в случае реального осуществления статусных прав, свобод и обязанностей, а не просто в случае обладания ими. Т.В. Прокошина полагает, что помимо прав и обязанностей, структура правового статуса личности (с оговоркой, что в основном данное понятие изучается в контексте доступа к государственной службе) «должна включать в себя и такие элементы гражданство, дееспособность, подготовленность к реализации полномочий, гарантии прав и законных интересов, ответственность государства, его органов, должностных лиц за невыполнение (нарушение) обязанностей по осуществлению тех или иных элементов» статус граждан сводится ею к системе отношений, и нам кажется, что данный автор смешивает понятия правового статуса граждан с правоотношениями, в которых граждане таким статусом обладают.

К синонимам правового положения граждан, помимо правового статуса, В.И. Новоселов относит и «свободу личности, определяемую правом», и «правосубъектность». Новоселов В.И. Правовое положение граждан в управлении. С.22-23. Если с первым можно условно согласиться, то второе, очевидно, - лишь элемент правового статуса. Еще одной проблемой, на наш взгляд, является восприятие отдельными правоведами правового статуса личности как «положения в обществе и государстве, выраженного в праве», иными словами, фактическое положение человека, закрепленное правом, и есть правовой статус (М.С.Строгович). Права личности в социалистическом обществе. С.29. Видимо, прав А.Г. Бережное, отмечающий: в праве «находит свое отражение не сама действительность а ее идеальное отражение социальная жизнь неизмеримо богаче возможностей правовой формы».

Таким образом, правовой статус личности, по нашему мнению, представляет собой сложную, комплексную правовую категорию, состоящую из нескольких элементов: а) гражданство и иные разновидности политика--правовой связи индивида и государства; б) правосубъектность (то есть праводееспособностъ); в) права, свободы и обязанности. Фундамент правового статуса личности составляют права, свободы и обязанности, «служащие предпосылкой инициативы, самостоятельности (человека в обществе - М.Н.) соответствующих общественной целесообразности». Кожевников С.Н. Социально-правовая активность личности и условия ее действенности: Автореф. дис... докт. юрид. наук. М.,1992. С. 22 (далее - Кожевников С.Н. Социально-правовая активность).

Исследуя научную категорию «правовой статус личности», нельзя не затронуть вопрос о применимости ее в практике, в частности в практике законотворчества. Сравнительный анализ положений федеральных законов, действующих в России, показывает их несбалансированность в части определения структуры и категории правового статуса личности. Можно выделить несколько способов решения данного вопроса:

1) закон дает легальную дефиницию статуса какой-либо группы граждан и содержание закона соответствует этой дефиниции (например, согласно ч.1 ст.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331. статус военнослужащих есть совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных нормативными правовыми актами РФ; в соответствии с ч.6 ст.1 Федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. под последним понимается совокупность прав и обязанностей, установленных законодательством РФ и гарантированных государством, хотя гл. III включает и нормы об ответственности и гарантиях деятельности спасателей);

2) закон устанавливает основы статуса конкретной группы граждан, не давая дефиниции, но раскрывая структуру этих основ (например, гл. III «Основы правового положения государственных служащих» Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., с изменениями СЗ РФ 1995. №31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.

3) закон не содержит определения статуса, но косвенно указывает на его структуру (так, из ст. 8-9 Федерального закона «О беженцах» в редакции от 28 июня 1997 г., с изменениями и дополнениями, следует, что статус беженца - это совокупность его прав и обязанностей).

Анализ законодательный актов и сопоставление их с положениями юридической науки приводят к выводу, что законы, с одной стороны, отражают точку зрения их создателей, придерживающихся конкретных взглядов на структуру правового статуса. С другой стороны, данная ситуация доказывает необходимость выработки единых подходов к законотворческим отношениям, так как указанные выше примеры красноречиво говорят о том, что споры вокруг толкования данных норм затрагивают жизнедеятельность вполне реальных людей.

Все вышесказанное позволяет перейти непосредственно к рассмотрению проблем административно--правового статуса граждан. Как известно, данный статус представляет собой одну из разновидностей отраслевых правовых статусов личности, наряду с гражданско-правовым, конституционно-правовым и т.п. Он, как нам кажется, непременно должен: 1) нести на себе отпечаток правового статуса личности вообще (как общеправовой категории); 2) обладать определенной спецификой, отражающей особенности административного права. Другими словами, он соотносится с общим (базовым, конституционным) статусом личности как общее и особенное. Характерно, что административисты предпочитают чаще всего, как и специалисты по теории права, раскрывать понятие административно-правового статуса через его структуру.

Внимательное изучение работ отечественных ученых в области административного права позволяет заявить о том, что только два элемента соответствующего статуса граждан - права и обязанности - неизменно признаются практически всеми исследователями. Среди иных элементов называются такие, как:

- ответственность;

- правосубъектность;

- административная правосубъектность;

- юридические права-обязанности;

- гражданство;

- законные интересы;

- гарантии реализации прав и обязанностей;

Считаем, что в данный статус могут входить только те элементы, которые закреплены (обусловлены) административно-правовыми нормами Новоселов В.И. Правовое положение граждан в управлении. С. 87.; в то время как Ю.А. Тихомиров ведет речь о правовых актах в целом. Думается, что, учитывая сделанные ранее заключения о структуре правового статуса личности, ее можно с успехом соотнести со структурой административно-правового статуса. Следовательно, административно--правовой статус граждан является совокупностью следующих элементов: 1) гражданство и иные разновидности политико-правовой связи индивида и государства; 2) административная правосубъектность; 3) административно-правовые права, свободы и обязанности.

Небезынтересно отметить попытки некоторых авторов, как и в случае с общеправовой категорией статуса личности, создать новые юридические конструкции. В. И. Новоселов объявил административно-правовой статус составной частью правового статуса граждан в государственном управлении. Новоселов В.И. Указ. соч. С.46, 87. В последний, по его мнению, должны быть включены правосубъектность, права, обязанности и права-обязанности; все эти элементы закрепляются в нормах всех отраслей права, реализуемых в государственном управлении (а у административно-правового - только в нормах административного права). В принципе, такая постановка вопроса, как нам кажется, весьма плодотворна, поскольку она выявляет суть явления. В государственном управлении, без сомнения реализует нормы многих отраслей права (административного, гражданского, земельного, экологического и т.д.). По этой причине мы согласны с В.И. Новоселовым в насущной потребности внедрения понятия «правовой статус граждан в государственном управлении» наряду с широко распространенным понятием «административно-правовой статус».

В дальнейшем В.И. Новоселов отдал предпочтение термину «административно--правовое положение гражданина» с разграничением его узкого и широкого смысла. Новоселов В.И. Теоретические проблемы развития административно-правового положения граждан СССР в современных условиях. Дис... докт. юрид. наук. Саратов, 1979. С.42-43 (далее - Новоселов В.И. Теоретические проблемы). В состав первого он включил цели и условия регулируемого нормами административного права поведения граждан; административно-правовые права, свободы, обязанности, права-обязанности, долг; административные право- и дееспособность, как и способность иметь административно-правовые свободы. В состав второго - положение гражданина в узком смысле; правовые принципы этого положения; административно-правовые гарантии прав, свобод и обязанностей; функции, права и обязанности органов управления и иных субъектов по отношению к гражданам. В итоге, получилась чересчур громоздкая и по-видимому, не нашедшая сторонников в науке конструкция.

Неправомерно, на наш взгляд, отождествляя правовое положение (статус) граждан в государственном управлении с административно-правовым статусом, он выделяет в нем три составные части:

1) структура (правовые элементы) - гражданство, общая правосубъектность, права, обязанности и законные интересы граждан;

2) содержание - административная правосубъектность, права и обязанности, регламентированные нормами административного права;

3) механизм регулирования - совокупность правовых средств по определению и обеспечению государством статуса гражданина - принципы статуса, гарантии прав и обязанностей, способы их реализации и защиты, ответственность. Советское административное право: Государственное управление и административное право. М.,1978. С.339-340.

Мы полагаем, что такое построение тоже является слишком внушительным, но согласны со стремлением автора подчеркнуть необязательность совпадения элементов и частей объекта, которое встречается достаточно часто в литературе, посвященной статусу личности.

Наряду с изложенными идеями можно также отметить неявное желание придать термину «административно-правовой статус гражданина» смысл, отличающийся от общепринятого. Речь идет о понимании этого статуса как совокупности норм права, закрепляющих права, обязанности и т.д. Манохин В.М. и др. Указ. соч. С.48. Думается, такое предложение, будучи весьма ценным, прибавляющего к числу элементов базового статуса личности правовые нормы, устанавливающие статус. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.,1999 С.121-124 Как нам кажется, наравне с привычным, утвердившимся в науке понятием административно-правового статуса граждан, его второе значение как совокупности норм права (находящее, следует заметить, отражение в законодательстве) значительно расширяет границы наших представлений о статусе.

Наконец, одной из последних попыток модификации понятия статуса служит обозначение административно--правового статуса гражданина в виде «сложного юридического образования», состоящего из четырех элементов: статуса личности (человека), статуса гражданина РФ, социального и особого статусов. В. А. Патюлин и В.В. Ровный именуют родовой статус правовым модусом. См.: Патюлин В.А. Указ, соч. С. 197; Ровный В.В. О категории «правовой модус» и ее содержании//Государство и право.1998. № 4. С. 86-88. Налицо, вероятно, подмена видов (классов) элементами, так как все перечисленное - суть разновидности, а не элементы изучаемого статуса. Целесообразнее, наверное, говорить об объеме административно-правового статуса граждан, который наполняется названными выше разновидностями статуса.

Среди проблем административно-правового статуса граждан важное место занимает вопрос о различных классификациях статуса. Подразделение статуса на виды (классы) позволяет познать богатство и неисчерпаемость всевозможных сторон статуса, его исключительное многообразие. Как и в ситуации с понятием и структурой статуса индивида, вопрос о классификации непременно следует начинать рассматривать с положений теории права.

Большинство авторов сходится во мнении, что возможны три классификации правового статуса личности: 1) общий, специальный (родовой - по принадлежности к конкретной группе лиц - пожилых людей, государственных служащих и т.д.), индивидуальный; 2) статусы граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства; 3) отраслевые статусы (конституционно-правовой и др.). В отношении второй классификации неизбежно возникают сомнения в полноте названных категорий лиц. Анализ законодательства показывает, что юридически существуют следующие категории граждан в России См. подр.: Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы //Законодательство. 1997. №5-6.:

1) граждане Российской Федерации В случае постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории конкретного субъекта РФ возможно его признание гражданином данного субъекта РФ. См., напр.: Маликов М.К. Гражданство Российской Федерации и гражданство ее субъектов // Государство и право. 1997. №8. С. 21-24. (Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г., с изменениями и дополнениями Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 6. Ст. 245 (далее - ВСНД РФ); 1993. № 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 496. , далее - Закон о гражданстве), проживающие или не проживающие постоянно в РФ Только в странах СНГ проживает более 23 млн. наших соотечественников, статус которых нередко регулируется международными договорами России. См.: Мархгейм М.В. Конституционно-правовые основы зашиты российских граждан, находящихся за границей: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М.,1998.;

2) иностранные граждане (п. «б» ст. И Закона о гражданстве, Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 г.) - граждане одного (унипатриды) или нескольких (полипатриды) иностранных государств, а также граждане Европейского Союза;

3) лица без гражданства (п. «в» ст. 11 Закона о гражданстве) - апатриды (аполиды);

4) лица с двойным гражданством (ст.3 Закона о гражданстве) -- бипатриды -- обладают и гражданством РФ, и гражданством иностранного государства. Институт прав человека в России. С. 70.

Таковы основные, на наш взгляд, категории лиц, если за критерий классификации брать гражданство или иные виды политико-правовой связи индивида с государством. Разумеется, здесь есть множество особенностей. В международном праве утвердились понятия «переселенец», «репатриант» Тиунов О.И. Международное гуманитарное право: Учебник для вузов., хотя единства в понимании этих и сходных с ними категорий (мигрант, эмигрант, иммигрант) нет. Появились понятия: 1) «соотечественники за рубежом», которые могут принадлежать к любой из вышеназванных четырех групп (Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.); 2) «лица, получившие политическое убежище» (могут принадлежать ко 2-3 группам); 3) «беженцы и члены их семей», «лица, ходатайствующие о признании беженцами, и члены их семей», «лица, получившие временное убежище» (Федеральный закон «О беженцах») - все они могут принадлежать ко 2-3 группам; 4) «вынужденные переселенцы и члены их семей», «лица, ходатайствующие о признании вынужденными переселенцами, и члены их семей» (Закон РФ «О вынужденных переселенцах» в редакции от 20 декабря 1995 г СЗ РФ. 1995. №52. Ст. 5110. могут принадлежать к 1-3 группам; 5) «граждане Союзного государства», исходя из ст. 18 Договора о создании Союзного государства (Москва, 8 декабря 1999 г.), принадлежат к 1-2 группам.