Административно-правовой статус граждан

В пользу заявленной выше классификации из четырех групп говорит и то обстоятельство, что практически любое физическое лицо имеет соответствующие своему статусу документы, удостоверяющие его личность (удостоверения беженца, свидетельство о предоставлении политического убежища и т.д.). Следует заметить, что легальное понятие «иностранцы», ранее вмещавшее в себя и иностранных граждан, и лиц без гражданства, теперь следует, вероятно, приравнивать только к иностранным гражданам. См.: Международное право/ Отв. ред. Колосов, Кузнецов. С.123.

Кроме того, правовой статус личности можно дифференцировать по сроку и месту нахождения лица на статусы постоянно проживающих и временно пребывающих (проживающих) на определенной территории: в РФ, за пределами РФ (в странах «ближнего зарубежья», в том числе государствах-участниках СНГ; в странах «дальнего зарубежья»). Разумеется, есть и промежуточные категории (лица, переселяющиеся из одной страны в другую и т.п.), но их вполне допустимо причислять к двум указанным группам.

Классификация административно-правового статуса граждан, получившая наибольшее распространение в науке, также основывается на критерии связи индивида с государством. Наряду с ней, встречаются и предложения выделять статусы: общий, особый (по защите прав и свобод), индивидуальный; общий и специальные (членов административных коллективов, субъектов административной опеки, субъектов разрешительной системы, жителей территорий с особым режимом) и некоторые другие.

Все упомянутые классификации подходят и для административно-правовых статусов граждан. Интересной представляется классификация, выдвинутая Ю.А. Тихомировым. Он различает по характеру гарантированной деятельности граждан статусы: общегражданский (в основе - конституционные нормы об участии в управлении государством); функционально-клиентский (для удовлетворения личных интересов и потребностей граждан); партнерско-содействующий (с участием граждан в деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти); охранительный (по защите прав и свобод).

По-видимому, здесь необходимо совместить первый и третий статусы и несколько изменить содержание критерия - вместо характера деятельности, очевидно, речь должна идти о характере прав и свобод граждан. Таким образом, эта классификация может быть построена следующим образом:

1) общегражданский статус (предполагает прежде всего связь с правом

граждан на участие в управлении государством, в том числе на участие в деятельности органов и лиц, осуществляющих исполнительную власть);

2) функционально-клиентский статус (предполагает связь с удовлетворением гражданами своих личных интересов, с содействием, с помощью исполнительной власти);

3) защитный статус (подразумевает связь с защитой прав и свобод граждан в судебном и внесудебном порядке).

Огромное значение имеет и классификация, идея которой была фактически сформулирована А.И. Иерусалимовым и развита В.И. Новосёловым. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в управлении. С.10 и далее. Данная классификация подразделяет статусы по уровню системы государственного управления: 1) статус граждан в Системе государственного управления; 2) статусы в сферах государственного управления (экономической, или народнохозяйственной сфере; социально-культурной сфере; сфере безопасности и правопорядка; сфере международных отношений); 3) статусы в конкретных отраслях (областях) государственного управления (образование, культура, экология и т.д.) - Административно--правовой статус граждан, будучи неповторимым правовым явлением, должен, несомненно, основываться на определенных принципах. Под принципами административно-правового статуса граждан, думается, необходимо понимать руководящие идеи - требования, служащие отправными положениями при правовом регулировании данного статуса. Принципы административно-правового статуса граждан, безусловно, связаны:

1) с принципами права (принципами справедливости, законности, единства прав и обязанностей, демократизма, гуманизма, равенства граждан перед законом, равноправия граждан, взаимной ответственности государства и граждан и т.д.);

2) с принципами государственного управления (принципами «разрешено все, что не запрещено» для граждан, а для лиц, наделенных публично-властными полномочиями, этот принцип звучит иначе - «запрещено все, что не разрешено»; принцип публичности и т.д.).

Как уже было заявлено ранее, позволительно придавать административно-правовому статусу граждан дополнительное значение в форме системы норм права, его регламентирующих. Правовая регламентация статуса должна происходить с учетом требований Конституции России, устанавливающей: 1) регулирование и защита прав и свобод, гражданство в РФ, административное и административно - процессуальное законодательство относятся к предметам ведения государства (п. «в» ст.71, п. «б» ч.1 ст.72); 2) права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом (ч.3 ст.55).

2. Права, свободы и обязанности граждан в государственном управлении

Наряду с правами, свободами и обязанностями - основными элементами административно-правового статуса граждан - в юридической науке употребляются и понятия «правовой долг», «законные интересы», «правовые интересы». На наш взгляд, было бы плодотворно выяснить значение всех этих понятий с целью их сопоставления и выявления взаимосвязи между ними.

Относительно первых двух терминов - «права и свободы» - в отечественной литературе сложилось почти единодушное мнение, что различие между ними в достаточной мере условно, так как по своей юридической природе и системе гарантий они идентичны. Общая теория прав человека. С. 31. Исследователи, считают эти термины данью традициям XVII-XVIII вв. В то же время многие авторы отмечают, что анализ законодательства и международных актов приводит к выводу, что здесь имеется небольшое смысловое разграничение. Понятие «право»:

1) определяет конкретные действия человека;

2) предполагает положительные действия со стороны государства или правомочия человека на участие в деятельности определенных общественно-политических, хозяйственных структур;

3) это гарантированная законом мера возможного (дозволенного, разрешенного) поведения гражданина.

В свою очередь, термин «свобода», по мнению большинства ученых, означает возможность избежать ограничений со стороны государства; запрещение эту свободу отрицать или умалять, обращенное к неопределенному кругу субъектов; сферу самостоятельности личности и защиты от вмешательства; сферу индивидуального выбора формы поведения. Иногда понятие свободы раскрывается через обозначение конкретных прав, посредством которых данную свободу можно реализовать.

Под обязанностью обычно принято понимать установленную государством социальную необходимость, предписывающую лицу вид и меру должного поведения. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С.10; Воеводин Л.Д. Указ. соч. С.135-141; Матузов Н.И. Правовая система и личность. С. 144 и далее и др. Близким к обязанности по смыслу является термин «долг», имеющий моральную основу. Еще одно понятие - «законные интересы» - представляет собой такие интересы личности, которые не охватываются содержанием прав и свобод, но подлежат охране и защите государством наряду с ними. О соотношении интересов личности и государства см. подр.: Нагорная М.А. О соотношении интересов личности и государства в реализации прав человека // Европейская конвенция о защите... С. 87-94. Думается, что понятие «законные интересы» входит в понятия «права и свободы» и поглощается ими, поскольку практически каждое право, каждая свобода состоит из множества правомочий, относящихся к различным аспектам предметной сферы реализации прав и свобод. Конечно, нельзя оставлять незамеченным тот факт, что сегодня часто используются и иные характеристики интересов - частные, групповые, классовые, корпоративные, региональные, местные и др. Преследуя цель построения правового государства, на наш взгляд, уместно говорить о праве на существование лишь правомерных интересов (чаще всего предстающих в форме интересов законных).

От понятий, которые активно разрабатываются общей теорией права, перейдем к понятиям административно-правовой науки. Как верно указывал А.И. Елистратов, «по своему содержанию правоотношения, складывающиеся на почве государственного управления, носят публичный характер». Соответственно, правовой статус граждан в государственном управлении (и административно-правовой статус как его ядро) также имеет публичный характер.

С этой позиции права, свободы и обязанности как элементы административно-правового статуса граждан также в основном носят преобладающий публичный характер. Перед тем, как ответить на вопрос, что же они собой представляют, следует сделать предварительные замечания по поводу терминологии. В литературе можно столкнуться с различными терминами, касающимися прав, свобод, обязанностей граждан в государственном управлении: «права, свободы, обязанности граждан в сфере государственного управления»; «права граждан, обусловленные административным законодательством»; «административные права граждан»; «административно-правовые права.

Прежде всего, хотелось бы оценить словосочетания «в государственном управлении» и «в сфере государственного управления». Первое предполагает всю систему государственного управления, состоящую из сфер, в свою очередь, включающих набор отраслей. Второе может непреднамеренно сузить смысл термина, так как сферой государственного управления может быть экономика и т.д. По этой причине первое сочетание, очевидно, гораздо точнее, чем второе.

Термины «административно--правовые права, свободы и обязанности», по нашему мнению, совершенно идентичны терминам «права, свободы, обязанности, обусловленные (закрепленные) административным законодательством»; «права, свободы, обязанности, находящиеся в сфере административно--правового регулирования». Для целей научного исследования, думается, вполне допустимо отождествить «права, свободы, обязанности граждан в государственном управлении» с приведенными здесь терминами (разумеется, не забывая о том, что в государственном управлении реализуются нормы не только административного права, но и других отраслей права). Термин же «административные права» нам кажется не совсем корректным, поскольку может возникнуть ложное впечатление, будто граждане в этой ситуации обладают какими-либо властными возможностями.

Под административно-правовыми правами следует иметь в виду признаваемые государством и закрепленные в административно-правовых нормах возможности «гражданина действовать в определенных границах, требовать от обязанных субъектов осуществления установленных действий... воздержания от действий, в целях пользования социальными благами для достижения личных и общественных интересов». Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. С. 97; Его же. Теоретические проблемы... С. 53. Несколько иначе формулирует понятие обсуждаемых прав Н.Ю. Хаманева: «закрепленные нормативными правовыми актами дозволения совершать определенные действия, вести себя в дозволенных границах, требовать от других граждан, государственных органов и их должностных лиц, чтобы они не препятствовали осуществлению этих прав, а содействовали созданию оптимальных возможностей для их реализации». Хаманева Н.Ю. Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти. Дис... докт. юрид. Нам представляется, что административно-правовые права граждан - это признаваемые и гарантируемые государством, закрепленные в источниках административного права возможности граждан совершать действия (воздерживаться от действий) в установленных границах, требовать от обязанных субъектов (государственных и муниципальных органов и иных) осуществления определенных действий (воздержания от их осуществления) по созданию условий для реализации этих возможностей. В понятие «административно-правовая свобода» предлагают включить «провозглашенную и гарантированную государством, закрепленную в нормах административного права независимость поведения граждан и неприкосновенность принадлежащих им благ от любых субъектов, за исключением специально предусмотренных законодательством случаев». Новоселов В.И. Теоретические проблемы... С.68-69. На наш взгляд, более четко звучит такое определение: административно-правовые свободы граждан -- это признаваемые и гарантируемые государством, закрепленные в источниках административного права сферы независимого, самостоятельного поведения граждан, в рамках которых граждане могут совершать определенные действия (воздерживаться от их совершения), за изъятиями и ограничениями, установленными законодательством. Необходимо, вне всякого сомнения, сделать одну оговорку: права и свободы граждан, о которых идет речь, являются таковыми только в том случае, если они закреплены в источниках административного права, созданных только в надлежащем порядке. Иными словами, если права и свободы указываются, к примеру, в нормативном правовом акте какого--либо министерства, изданном с нарушением установленных требований (то есть наименования, порядка подготовки, порядка издания, порядка государственной регистрации и т.д.), то такие права и свободы, очевидно, юридическими являться не будут, ибо «появились на свет» с попранием законодательства. Кроме того, «каждой административно-правовой свободе соответствует обязанность всех субъектов уважать эту свободу». Там же. С.69

Административно-правовой обязанностью в науке предложено именовать «устанавливаемую... государством и фиксируемую в источниках административного права меру и способ необходимого поведения граждан в интересах государства, общества и в личных интересах гражданина». Думается, что административно--правовые обязанности граждан -- это устанавливаемые государством виды и меры необходимого поведения граждан, закрепленные в источниках административного права в интересах граждан, общества и государства. Разумеется, нельзя забывать и о том, что законодательство иногда именует обязанности долгом, подчеркивая и морально-этическую природу подобных обязанностей. Так, ч.1 ст.59 Конституции России называет защиту Отечества долгом и обязанностью гражданина РФ; ч.2 ст.9 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. СЗ РФ. 1998. № 39. Ст. 3808. называет сообщение граждан правоохранительным органам об обстоятельствах, информация о которых может способствовать предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности гражданским долгом каждого. В.А.Масленников полагает, что правовой долг - это «необходимость определить свое поведение не только по обязанности, но и по убеждению в правильности, разумности закона и принципов права. Это категория нравственно-правовая, отличающаяся от общественного долга... и от юридической обязанности». Однако в последние годы многие молодые люди призывного возраста не считают воинскую обязанность своим долгом. Представляется, что моральная (нравственная) категория «гражданский (общественный) долг» в случае ее закрепления нормами права становится юридической категорией «правовой долг», который служит разновидностью юридических обязанностей.

Классификацию прав, свобод и обязанностей граждан в государственном управлении необходимо проводить на основе сравнения с классификацией прав, свобод и обязанностей, разрабатываемой в теории права, конституционном и международном праве. В целом можно сказать, что большинство авторов являются сторонниками двух классификаций:

1) включающей гражданские (личные), политические, экономические, социальные, культурные права и свободы (В.Д. Перевалов сюда относит информационные права и свободы Теория государства и права/ Под ред. Корельского, Перевалова. С.499, а Л.Д. Воеводин просто заменяет наименования этих прав и свобод областями их реализации Воеводин Л.Д. Указ. соч. С.184);

2) включающей права и свободы, реализуемые в индивидуальном и коллективном порядке, иначе говоря, индивидуальные и коллективные права и свободы. Обращает на себя внимание тот факт, что почти никто из ученых не говорит в данном случае о классификации обязанностей. Среди иных классификаций следует назвать:

1) основные и дополнительные права, свободы и обязанности;

2) основные (конституционные) права и права, вытекающие из законов (внутригосударственных и международных);

3) естественно-правовые (обязанности человека) и юридические (обязанности гражданина) обязанности;

4) общие и специальные;

5) права, не подлежащие ограничению, и права, которые могут быть ограничены;

6) прямо сформулированные конституцией и вытекающие из ее положений права и свободы;

7) права, свободы и обязанности, реализуемые: в конкретных правоотношениях; как в этих правоотношениях, так и вне их; вне правоотношений;

8) права и свободы, предусматривающие пользование социальными благами и направленные на охрану других прав и свобод;

Для целей настоящего исследования важнейшими являются следующие классификации прав, свобод и обязанностей:

1) гражданские (личные), политические, экономические, социальные, духовно-культурные, экологические, информационные (здесь находят свое отражение три поколения прав, свобод и обязанностей, равно как и их предметные области);

2) индивидуальные и коллективные;

3) которые могут быть ограничены и которые ограничениям не подлежат (это особенно актуально в свете административного права) и ряд других.

Относительно предложенных в науке административного права классификаций прав, свобод и обязанностей граждан в государственном управлении не существует единообразного мнения. Из массы классификаций сторонников нашла, пожалуй, только одна - подразделяющая права, свободы и обязанности на общие (в системе государственного управления) и специальные (в сферах, отраслях государственного управления).

Среди иных следует отметить классификации, подразделяющие права и (или) обязанности на:

1) абсолютные (всех граждан) и относительные (возникающие на основе юридических фактов) обязанности;

2) материальные и процессуальные права;

3) права, связанные с участием в государственном, муниципальном управлении; с государственным участием, содействием, помощью; с защитой прав эти права (и обязанности) предстают в виде прав, обязанностей, относящихся к участию в управлении государством; к участию в деятельности органов исполнительной власти; к помощи, содействию государственного управления; к созданию условий, защите органами исполнительной власти. Административное право/Под ред. Козлова, Попова. С.126-127.

Отдельного упоминания заслуживают классификации, выдвинутые В.И. Новосёловым: 1) основные права и обязанности; права и обязанности, закрепленные в нормах административного права; 2) возникающие на основе нормативных актов и на основе индивидуальных актов, соответствующих нормативным; 3) права и обязанности только граждан, общие для граждан и иных субъектов государственного управления права и обязанности; 4) права, связанные с участием граждан в государственном управлении, и права, связанные с удовлетворением личных потребностей граждан (в дальнейшем ученый изменил две этих группы на права, обеспечивающие преимущественно личные или общественные интересы); 5) обязанности совершить действия или воздержаться от их совершения. С учетом вышесказанного, представляется возможным высказать мнение, что классифицировать права, свободы и обязанности граждан в государственном управлении целесообразно. 1) в качестве прав, свобод и обязанностей граждан (на базе положений прежде всего теории права); 2)с учетом положений административно-правовой науки. Таким образом, к данным элементам статуса граждан применимы указанные ранее важнейшие классификации, разработанные теорией права (а также конституционным и международным правом), наряду с нижепоименованными:

1) права, свободы и обязанности в системе государственного управления, в сферах и отраслях государственного управления (критерий - степень действия в государственном управлении);

2) права, свободы и обязанности, связанные с участием граждан в управлении государством (включая участие в деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти); связанные с защитой прав, свобод и обязанностей; связанные с оказанием содействия, помощи гражданам со стороны исполнительной власти (критерий - характер, направленность прав, свобод и обязанностей);

3) материальные и процессуальные права, свободы и обязанности (критерий - служебное назначение в государственном управлении).

Разрешение вопроса о том, какие права, свободы и обязанности следует относить к основным, должно основываться, по нашему мнению, на анализе актов российского законодательства и международных документов. Исследователи международного права утверждают, что к основным правам и свободам надлежит причислять только закрепленные в общепризнанных международных документах (в первую очередь, во Всеобщей Декларации прав человека 1948 г. и Международных пактах о правах человека 1966 г.). В то же время С.В. Бахин справедливо отмечает: сами Пакты называют основными права, признанные в международных соглашениях, национальном законодательстве и обычаях. По смыслу ч.2 ст. 17 и ч.1 ст.55 Конституции РФ основные права и свободы - это те из них, которые перечисляются в самой Конституции РФ. Думается, что с точки зрения административного права рационально признавать основными правами, свободами и обязанностями граждан в государственном управлении те конституционные права, свободы и обязанности, которые находят свое выражение в государственном управлении. Отметим, что присущая некоторым авторам «небрежность» в обращении с терминами приводит читателей к мысли, что эти авторы отождествляют права, свободы и обязанности граждан в государственном управлении с конституционными. См., напр.: Манохин В.М. и др. Указ. соч.С.46-47. Подобный подход к делу, как нам кажется, нельзя приветствовать, ибо в противном случае возникает риск, что будут стёрты грани между значениями правовых терминов и нарушены «границы», хотя и достаточно условные, между отраслями права.

Как ранее говорилось, в науке утвердилось и понятие «права, свободы и обязанности граждан, общие для системы государственного управления». Оно далеко не всегда наделяется смыслом, идентичным термину «права, свободы и обязанности граждан в государственном управлении». Одни авторы фактически отождествляют оба термина, другие - по сути включают большую часть основных прав, свобод и обязанностей в общие. Нам кажется, что к общим для всей системы государственного управления правам граждан можно отнести следующие: 1) право на участие в государственном управлении; 2) право на содействие, помощь, поддержку в осуществлении прав, свобод и обязанностей со стороны аппарата государственного управления; 3) право на поощрение; 4) право на защиту своих прав и свобод. К общим в системе государственного управления обязанностям граждан можно причислить: 1) соблюдать нормы права, реализуемые в государственном управлении (включая Конституцию РФ и нормы административного права), в том числе установленные этими нормами различные правила, запреты и т.д. (сюда входит и обязанность пройти регистрации личности и имущества); 2) выполнять основанные на этих нормах требования органов и должностных лиц государства и местного самоуправления; 3) оказывать содействие аппарату государственного управления. Под аппаратом государственного управления в персонифицированном варианте, на наш взгляд, следует понимать должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, иных сотрудников органов государственного управления (которыми могут быть как органы исполнительной власти, так и по законодательному делегированию органы местного самоуправления), способствующих реализации их компетенции.

Хотелось бы кратко охарактеризовать некоторые из упомянутых общих прав, свобод и обязанностей.

Право на участие в государственном управлении напрямую вытекает из ч.1 ст.32 Конституции России, определяющей право граждан РФ участвовать в управлении делами государства О праве на участие в управлении делами государства см., напр.: Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введенеие в политологию: Учебник для студентов высш. учеб, заведений. 3-е изд., перераб. и доп. М.,1998.С. 200 и далее..

Это право является ярким проявлением социально-правовой активности личности; социальные механизмы в настоящее время преимущественно обеспечивают привлечение граждан к решению государственных и общественных дел. См. об этом подр.: Кожевников С.Н. Социально-правовая активность; Его же. Правовая активность граждан: Учеб. пособие. Н.Новгород, 1994; Кожевников С.Н., Агеев Ю.И. Государственно-правовые основы советского образа жизни и социальной активности личности. Иркутск, 1989. Проведенный нами анализ советского законодательства и литературы показывает, что до начала перестройки (приблизительно до 1985-1991 гг.) перечень организационно-правовых форм подобного участия выглядел весьма представительно. Следует, конечно, принять во внимание, что их множественность базировалась на причислении местных органов власти к государственным и не различении государственной и муниципальной власти.

Назовем только основные из таких форм:

1) выборы органов и должностных лиц государственного управления;

2) замещение государственных должностей в аппарате государственного управления;

3) выполнение функций внештатных сотрудников органов исполнительной власти («общественных служащих») - инспекторов, инструкторов и др.;

4) участие в работе совещательных, координационных, консультативных органов, образуемых органами государственного управления (советов, комиссий, комитетов и т.д.);

5) участие в работе коллегий органов государственного управления;

6) взаимодействие общественных организаций с органами государственного управления. Следует отметить, что массовые общественные организации (профсоюзы, молодежные организации, спортивные и оборонные организации и т.д.) нередко наделялись государственными полномочиями и выступали в роли государственных органов. Другая разновидность общественных организаций - это органы общественной самодеятельности: советы (клубов, библиотек, пенсионеров, женские и др.), комитеты (домовые, уличные, квартальные, родительские), комиссии (земельные, культурно-бытовые и т.д.) и т.п. С помощью общественных организаций согласовывались планы, программы деятельности; их руководящие органы зачастую занимались санкционированным правотворчеством; существовали и многие другие инструменты взаимовлияния общественности и органов государственного управления;

7) прием граждан должностными лицами органов государственного управления;

8) обращения в органы государственного управления;

9) наказы избирателей выбираемым ими органам государственного управления;

10) отчеты органов государственного управления (их должностных лиц) перед гражданами;

11) обсуждение проектов правовых актов государственного управления, участие в их разработке и принятии, согласование проектов правовых актов;

12) участие в законотворческом процессе;

13) внештатные (общественные) подразделения органов государственного управления (отделы, группы, секторы, инспекции, приемные);

14) постоянные производственные совещания;

15) народный контроль; общие собрания работников колхозов, совхозов, жильцов и т

16) совещания (съезды, конференции) новаторов, специалистов, покупателей и др. (периодически созывались партийно-советскими органами) В настоящее время такая форма привлечения граждан к участию в государственном управлении практически не используется. Редким примером может служит Всероссийский съезд учителей, прошедший в 1999 г.;

17) общественные контролеры и т.д.

На текущий момент в перечень такого рода организационно-правовых форм можно занести:

1) выборы органов и должностных лиц, прямо или косвенно осуществляющих исполнительную власть (Президента РФ; глав исполнительной власти субъектов РФ и их заместители; др.);

2) замещение государственных и муниципальных должностей в аппарате государственного управления;

3) выполнение функций внештатных сотрудников органов исполнительной власти («общественных служащих») См., напр.: Новоселов В.И. Участие граждан в управлении государственными и общественными делами. М, 1985. С.37-40.;

4) участие в работе совещательных, координационных, консультативных органов, образуемых органами государственного управления (советов, комиссий, комитетов и т.д.);

5) деятельность общественных палат двух типов - общественных объединений или совещательных органов при главах исполнительной власти и других должностных лицах;

6) участие в работе коллегий органов исполнительной власти;

7) взаимодействие общественных объединений с органами исполнительной власти См., напр.: Государство и общественность: новые формы взаимодействия: Мат-лы межрегиональной научно-практической конференции. Новосибирск. 25-26 марта 1998 г. Новосибирск, 1998. С. 26-32.;

8) отзыв должностных лиц исполнительной власти (глав исполнительной власти субъектов РФ и др.);

9) личный и «заочный» прием (посредством сети Интернет и по телефону прямой связи) граждан должностными лицами органов исполнительной власти;

10) обращения (предложения, заявления, ходатайства, жалобы, запросы, петиции) в органы исполнительной власти См., напр.: Хаманева Н.Ю. Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти в Российской Федерации; Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Дис... канд. юрид. наук. М.,1995; Бахрах Д.Н. Общая и специальная жалобы //Правоведение. 1987. № 6. С. 35-43.;

11) «телефоны доверия» органов исполнительной власти (действуют в Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам, Федеральной службе безопасности Российской Федерации и иных органах);

12) наказы избирателей выбираемым ими органам и должностным лицам исполнительной власти;

13) отчеты органов и должностных лиц исполнительной власти перед гражданами;

14) обсуждение проектов правовых актов государственного управления, участие в их разработке и принятии (например, общественное обсуждение кандидатов в лауреаты премий Правительства РФ), общественная (гражданская) экспертиза проектов правовых актов;

15) участие в федеральном законотворческом процессе в качестве членов рабочих групп по подготовке законопроектов о государственном управлении, авторов инициативных законопроектов и в иных формах.

За рубежом граждане активно вовлекаются в административное нормотворчество. К примеру, в США граждане могут подавать петиции в административные учреждения; участвовать в работе конференций, совещательных комитетов, открытых слушаний, организуемых органами исполнительной власти. См.: Административное право зарубежных стран: Учеб. пособие. М.,1996. С. 21-23 Кроме того, граждане вправе получать информацию как об изданных, так и о предполагаемых к изданию нормативных актах федеральных учреждений. В Великобритании на основе Закона 1958 г. о трибуналах и расследованиях широко проводятся открытые расследования министерств по земельным, жилищным, экологическим, дорожно-транспортным и иным вопросам, затрагивающим интересы отдельных граждан и целых территориальных коллективов. Там же. С. 66-67. Реализация французского закона 1979 г., предусматривающего обязательную мотивацию индивидуальных административных актов, на практике сочетается с привлечением граждан к участию в различных совещательных и консультативных органах, создаваемых публичной - не администрацией. См.: Общие сведения об административном праве Франции. М.,1993. С. 82.

Рассмотрение вопроса об участии граждан в государственном управлении немыслимо без обращения к информационным правам и свободам граждан, среди которых права: на производство, распространение, поиск, получение, пользование, обработку информации; на информационную безопасность; права субъектов персональных данных и др. Р.А. Сафаров убедительно доказывает, что игнорирование общественного мнения, отсутствие информирования граждан о деятельности органов исполнительной власти непосредственно приводит к падению престижа этих органов и доверия к ним со стороны населения, снижению эффективности их работы, уменьшению гражданской активности. Павлов В.Г. Есть ли в России лоббизм//Российская юстиция. 1998. № 8. С.20. Между тем, общественное мнение, очевидно, «перестает быть сколько-нибудь заметным фактором социально-политической жизни и власть все в меньшей мере с ним считается». Лапаева В.В. Общественное мнение и законодательство // Социологические исследования. 1997. № 9. Как известно, открытость, публичность, прозрачность аппарата государственного управления остаются до сих пор только на бумаге, откладывается и принятие федерального закона «О праве на информацию».

Результаты социологических опросов показывают, что, несмотря на провозглашение курса, на построение антропоцентристской модели государственного управления, сохраняется патернализм в среде значительной части граждан. Практически и юридически граждане почти исключены из участия в деятельности органов исполнительной власти Агаманчук Г.В. Указ. соч. С.197.. Общероссийский опрос общественного мнения, проводимый ежегодно по вопросу о характере отношений власти и общества, выявил: практически неизменным остается число людей, придерживающихся той точки зрения, что людям у власти нет никакого дела до простых граждан. Эти данные, к сожалению, свидетельствуют о том, что «складываются ненормальные отношения между властными структурами и населением. Лица, обладающие властью, выступают как хозяева, проявляющие заботу о трудящихся, опекающие их, а население лишь требует от них решения возникающих проблем. В массовом сознании достаточно прочно укрепился стереотип непричастности к разрешению проблем развития общества» Борисова Т.Ф. Политическое участие граждан в региональном управлении в переходный период: Дис... канд. полит, наук. М.,1994. С. 61-62. См. также: Комаровский B.C., Тимофеев Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем // Государство и право. 1997. № 10. С.5-15; Бойков В. Государство и граждане // Российская газета. 1999. 30 марта. С. 2., вследствие чего у значительной части граждан наблюдается установка на отказ от участия в государственном управлении (за исключением, пожалуй, граждан - представителей общественности). Власть, прежде всего исполнительная, сегодня выступает в роли гаранта социального порядка, центра обеспечения жизнедеятельности Об истоках и традициях российского понимания прав человека см.: Петров А.В. Государственная власть и проблемы защиты прав граждан // Вести. Нижегор. ун-та им. Н.И. Лобачевского. Правовые средства и методы защиты законопослушного гражданина / Под ред. В.Т. Томина и И.А. Склярова. Н.Новгород, 1996. С. 20-27. Только в последние годы пришло осознание необходимости создавать специальные подразделения органов исполнительной власти по связям с общественностью для повышения эффективности государственного управления.

Право на поощрение основывается на добровольном заслуженном поведении, в результате которого для гражданина наступают благоприятные последствия. Поощрения дифференцируются на: финансово-экономические, моральные и организационные; федеральные, региональные, локальные и т.д.

Право на защиту можно представить в виде совокупности трех правомочий: 1) право на обжалование действий, бездействий, решений, нарушающие права и свободы граждан, а также право на обращение в органы судебной власти с требованиями о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу граждан; 2) право на необходимую оборону; 3) право на неисполнение не соответствующих законодательству актов государственного управления. Данное право используется гражданами гораздо активнее, чем ранее.

Обязанность выполнять основанные на нормах права требования органов и должностных лиц исполнительной власти по существу не имеет единой законодательной базы, но фактически в каждой отрасли государственного управления «профильные» законы и подзаконные акты предписывают гражданам данную обязанность. Названные требования носят различные наименования - предписания, указания и т.д., поэтому было бы целесообразно унифицировать в будущем Административно-управленческом кодексе РФ содержание всех перечисленных прав и обязанностей, а также положения, касающиеся предъявления и выполнения этих требований.

Права, свободы и обязанности граждан в государственном управлении, несмотря на их признание государством, могут продолжать оставаться пустым звуком при отсутствии механизма их осуществления.

Изучаемые вопросы, по нашему мнению, напрямую связаны с существованием в административном праве (и не только) льгот, привилегий, преимуществ, иммунитетов, неприкосновенности граждан. Все эти понятия относятся к категории «исключения из правил» и все они практически не исследованы наукой. Целесообразно, мы думаем, выяснить их место в системе прав, свобод и обязанностей граждан, учитывая непреходящую актуальность данной проблематики. Цели существования льгот и выполняемые ими функции: 1) преодоление фактического социального неравенства людей; 2) утверждение принципа справедливости; 3) обеспечение нормальных условий жизнедеятельности групп граждан, имеющих особенности (возрастные, физиологические и др.), не связанные с их трудовым вкладом (женщин, инвалидов и т.п.); 4) форма и средство поощрения, привлечения и закрепления кадров в отдельных сферах жизнедеятельности и на отдельных территориях; 5) условие и средство выполнения возложенных задач (льготы для должностных лиц, депутатов и т.п.). Права личности в социалистическом обществе. С.102; Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. С.27. В целом мы согласны с А.В. Малько, предлагающим под правовыми льготами понимать «правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы». Теория государства и права. Под ред. Матузова, Малько. С. 648. Но, возможно, более ясно звучит следующая формула: правовые льготы - это правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему в большей мере осуществлять свои юридические права, свободы и обязанности. По сути они являются базисом для особого права - права на льготы, установленные законодательством. Льготы можно классифицировать по нескольким критериям: 1) по характеру - предоставление специальных прав (преимуществ), освобождение и отсрочка от исполнения обязанностей; 2)по субъектам - льготы для лиц, имеющих особенности положения (возрастные, половые и иные); льготы для лиц, находящихся в специфических условиях (в силу профессии, пребывания на конкретной территории и т.д.); льготы для лиц, в социально полезной деятельности которых заинтересовано общество и государство; 3)по сферам жизнедеятельности - налоговые, таможенные, пенсионные, образовательные и т.п. Льготы, как и другие юридические средства (поощрения, компенсации и т.д.), входят в гарантии осуществления прав, свобод и обязанностей, о которых говорилось ранее. Нам кажется, следует поддержать инициативу некоторых авторов по принятию федерального закона «О льготах», в котором могли бы найти отражение все принципиальные вопросы по этой теме и который смог бы помочь формированию системы адресных, строго индивидуальных льгот.

В отличие от льгот, привилегии и иммунитеты, как правило, признают отрицательными, негативными отклонениями от общих требований. Мы считаем, что если льготы носят правомерный характер, то привилегии и иммунитеты могут быть как правомерными, так и неправомерными. Например, привилегии чиновников, вероятно, следует считать неправомерными, а привилегии дипломатов - правомерными. Привилегии как чрезмерное улучшение своего статуса за счет других, как условие деятельности бюрократии (государевой, а не гражданской службы) в последние годы приобрели невиданную дотоле законодательную поддержку (причем сам этот термин в законодательстве не применяется). Привилегии чиновников (прежде всего, высокопоставленных государственных служащих) обычно имеют форму «специального обеспечения» (материального, жилищного, медицинского и т.д.), «гарантий деятельности». Иммунитеты чиновников и иных лиц обычно обретают форму «неприкосновенности», связанную с судопроизводством, а также с проведением предварительного расследования (в первую очередь, имеется в виду необходимость получения согласия определенного органа на привлечение лица к ответственности и т.п.). Неприкосновенностью в России в настоящее время, исходя из законодательства, в разном объеме обладают: Президент РФ, главы субъектов РФ (и вице-президенты отдельных республик), депутаты всех уровней; судьи всех уровней, присяжные, народные и арбитражные заседатели судов; уполномоченные по правам человека в РФ и субъектах РФ, главы местного самоуправления; председатели, их заместители и аудиторы Счетной палаты РФ и аналогичных палат субъектов РФ; члены избирательных комиссий (комиссий референдума); кандидаты в депутаты; кандидаты на посты Президента РФ, глав субъектов РФ; кандидаты в главы местного самоуправления. Думается, борьбе с неправомерными привилегиями и иммунитетами будут способствовать: а) завершение инвентаризации и систематизации действующих нормативных актов, так как многие привилегии закреплены закрытыми актами советского периода, которые применяются невзирая на конституционный запрет (ч.3 ст. 15 Конституции РФ); б) развитие общественного (публичного) контроля за деятельностью упомянутых лиц вкупе с налаживанием демократического механизма смены власти. Касаясь другого вида привилегий и иммунитетов, тех, которыми наделены отдельные лица по международному дипломатическому и консульскому праву, следует сказать, что они, безусловно, носят правомерный характер, поскольку порождены необходимостью обеспечить нормальное выполнение данными лицами своих трудовых (служебных) обязанностей.

В целом необходимо отметить, что льготы, привилегии и иммунитеты - это лишь некоторые основные факторы, влияющие на количество, точнее, на объем прав, свобод и обязанностей граждан. Помимо них, следует назвать:

1) достижение гражданином определенного возраста;

2) место нахождения (пребывания, проживания) гражданина;

3) занятие определенной деятельностью или выполнение определенных действий;

4) обладание на праве собственности (ином вещном праве) определенными объектами, подлежащими регистрации, учету и т.п.;

5) пользование объектами государственной и муниципальной (в отдельных случаях - частной) собственности, влекущее за собой обязанность соблюдать правила;

6)состояние здоровья;

7) наличие детей (в том числе усыновленных), подопечных и т.п. Фактически здесь названы обстоятельства, от которых зависит не только объем прав, свобод и обязанностей граждан в государственном управлении, но и само их осуществление. С вышеприведенным перечнем тесно связано понятие «ограничения прав и свобод». См.: Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву//Государство и право. 1998. № 7. С.20-42; № 8. С.39-70. Руководящей нормой является в данном случае ч.3 ст.55 Конституции РФ, предусматривающая, что права и свободы могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Содержанием ограничений, по-видимому, служат: а) сужение круга прав и свобод отдельных групп граждан, конкретных граждан или возможностей реализации имеющихся прав и свобод; б) одновременное возложение на них дополнительных обязанностей. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в управлении. С. 89. Возможности ограничения прав и свобод напрямую зависят от того, какой административно-правовой режим существует и насколько его установление реально соотносится с буквой закона. Административно-правовой режим в качестве разновидности правового режима характеризуется в литературе в основном как совокупность правил деятельности; особый порядок правового регулирования и т.п.

Во всех без исключения административно-правовых режимах так или иначе затрагиваются права, свободы и обязанности граждан. Учет классификации этих режимов способствует более детальному рассмотрению особенностей статуса граждан при конкретных обстоятельствах. С нашей точки зрения, весьма плодотворным можно признать подразделение режимов по территории действия (федеральные, региональные, муниципальные и локальные), по характеру доминирующих правовых средств (стимулирующие и ограничивающие) и т.д. Акты, составляющие правовую основу исследуемых режимов, должны гарантировать гражданам надежную защиту их прав и свобод, должны предусматривать четкий механизм соблюдения правовых норм в определенных ситуациях.

К административно-правовым режимам можно причислить. 1) режим военного положения; 2) режим чрезвычайного положения (положения Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г. ВСНД РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773. устарели и нуждаются в существенной переработке); 3) таможенный, санитарный и подобные режимы; 4) режимы защиты государственной тайны, пограничной зоны, въезда-выезда, закрытого административно-территориального образования, военных городков; 5) режимы, связанные с функционированием лицензионно-разрешительной и паспортной систем и т.д. Элементы подобных режимов можно найти и в других отраслях, например, в экологическом праве (режимы зон экологического бедствия и зон чрезвычайной экологической ситуации, хотя здесь, поскольку мы исходим из критерия уважения прав и свобод, ограничиваются лишь права на природопользование).

Одним из первых пытался осветить административно-правовые режимы В.И. Новоселов, используя термин «особые условия», в которые он включал: 1) угрозы возникновения или распространения эпидемических инфекционных заболеваний, эпизоотии; 2) стихийные бедствия; 3) локальные происшествия, создающие реальную опасность причинения вреда здоровью. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Российской Федерации: Административно-правовой режим чрезвычайного положения, вводимого в связи с социальными конфликтами людей, имуществу; 4) нападение противника или угроза нападения; 5) осадное положение; 6) военное положение. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в управлении. С. 122-123. Представляется возможным, с учетом вышеизложенного, высказать мнение, что данные режимы в настоящее время можно именовать: 1) карантин; 2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера; 3) состояние войны; 4) военное положение.

3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства

Административно-правовой статус граждан, как было показано ранее, можно классифицировать по признаку правовой связи индивида с государством на статусы граждан России, лиц с двойным гражданством, иностранных граждан и лиц без гражданства. Последние три статуса принципиально отличаются от первого, вследствие чего нам хотелось бы дать их общую характеристику.

Прежде всего необходимо установить значение тех основных терминов, которые будут употребляться в дальнейшем: «иностранец», «иностранные граждане», «лица с двойным гражданством», «лица без гражданства».

В международном праве общепризнанны два определения понятия «иностранец»: 1) общее, теоретическое - лицо, находящееся на территории государства, не являющееся гражданином этого государства и имеющее гражданство другого государства Международное право / Под ред. Тункина. С.308; Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. М.,1997. С.27.; 2) внутригосударственное - лицо, не являющееся гражданином государства пребывания и имеющее доказательства наличия гражданства другого государства. Конституция России подобным термином не оперирует. По смыслу ч.1 ст.1 Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» и п. «б» ст. И Закона о гражданстве иностранцы -- это иностранные граждане, т.е. лица, не являющиеся гражданами РФ и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства (точнее, к гражданству или подданство. О том, что иностранцы - это только иностранные граждане, говорит и системное толкование ст.ст.1,10 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами государства проживания (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г.). Иностранные граждане, это: 1) граждане одного иностранного государства; 2) граждане двух и более иностранных государств, кроме России. Иностранные граждане - это и граждане Европейского Союза, согласно Маастрихтскому 1992 г. и Амстердамскому 1997 г. договорам. См. подр.: Chalmers D., Szyszozek E. European Union Law: Towards a European Polity ? Volume Two. England, Ashgate,1998. P. 49-100. Лица с двойным гражданством - это граждане Российской Федерации, получившие в соответствии с федеральным законом и международным договором РФ по своему ходатайству разрешение иметь одновременно гражданство иностранного государства, с которым существует надлежащий договор (ч.1, ст.62 Конституции РФ, ч. 1-2 ст. 3 Закона о гражданстве). Лица без гражданства (апатриды, аполиды) - это лица, не являющиеся гражданами РФ и не имеющие доказательств принадлежности к гражданству другого государства (п. «в» ст. И данного Закона).

Нередко в литературе можно встретить термин «правовой режим иностранцев», означающий совокупность норм права, определяющих права и обязанности иностранных граждан. Международное право / Под ред. Г.И. Тункина. С.308. О.И. Тиунов включает в режим сами права и обязанности. См.: Тиунов О.И. Указ. соч. С.77. О. И. Тиунов считает идентичными «режим» и «статус» иностранцев, но, учитывая приведенные мною выше элементы статуса граждан (в том числе иностранцев), их все-таки следует различать. Другое дело, что «правовой режим иностранцев» - понятие международного права, а «административно-правовой статус иностранцев (и не граждан в целом)» - понятие административного права. В России из четырех известных правовых режимов иностранцев установлен национальный режим, предполагающий в основном приравнивание иностранных граждан и апатридов к россиянам Дмитриев Ю.А., Корсик К.А. Правовое положение иностранцев в Российской Федерации. М., 1997. С. 32..