Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. В центре всех происходящих в обществе процессов находится человек с его интересами и потребностями. Вследствие этого исследование многоплановой проблемы человека является приоритетной задачей современной науки.

Особую значимость приобретает исследование проблемы прав и свобод человека. Так, как современный мир становится все более взаимосвязанным и взаимозависимым. Происходят существенные переориентации, определяемые осознанием нашего места в мировой цивилизации и ответственностью за ее судьбу, которая неотделима от возрастания участия каждого человека в мировом процессе. Учитывая эти реалии, существует возможность создания общей концепции прав и свобод человека.

Сложные и противоречивые условия развития Российского государства, сформировавшийся и длительное время существовавший тоталитарный режим, характерной чертой которого явилось отчуждение человека от средств производства и власти, по своей сущности не мог обеспечить реализацию прав и свобод человека. При таком режиме господствовала тенденция жесткой правовой регламентации поведения личности, преобладала система запретов. Существовал разрыв между провозглашением в законе прав (как во внутриполитической, так и во внешнеполитической деятельности нашего государства) и их практической реализацией. Данный разрыв не в полной мере преодолен и сегодня.

Все это не могло не сказаться и на состоянии научных разработок проблемы прав человека. Зачастую реалистический подход к правам человека отвергался в силу идеологизации проблемы, недооценивались общечеловеческие и общедемократические ценности, не исследовались закономерности бытия развития прав человека в контексте реальных жизненных процессов.

Политика обновления всех сторон жизни нашего общества приводит к переориентации в исследовании прав человека в контексте формирования правового государства. Ориентиром такой переориентации является необходимость поворота всей политики к человеку.

В контексте сказанного следует отметить, что характерной особенностью принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации является закрепление в ней в полном объеме основных прав и свобод человека и гражданина, включая свободу передвижения, соответствующих международным стандартам. Согласно ст. 27 Конституции Российской Федерации предусматривается право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации гарантируется право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Очевидно, что подобные права не предоставлялись и не провозглашались советскими Конституциями, несмотря на участие СССР в международных договорах, включающих нормы о свободе передвижения. Падение «железного занавеса», максимально ограничивавшего реализацию универсального права человека и гражданина на свободу передвижения, в значительной степени усилило как поток выезжающих российских граждан в другие страны, так и количество иностранных граждан, прибывающих на территорию Российской Федерации.

В настоящее время еще не систематизированы правовые акты, принятые в развитие положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов, регулирующих отношения в области выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, а также не обобщена практика их применения.

Объектом изучения административно - правового режима выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (далее по тексту- режим выезда-въезда) являются общественные отношения, возникающие не только по поводу получения документов и разрешений на выезд-въезд, но и регулирующие реализацию режима выезда-въезда.

Предметом исследования являются законодательство, а также подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие режим выезда-въезда.

Целью данной работы является комплексное исследование становления института правовых гарантий режима выезда-въезда, а также практическая реализация данного режима в свете действующих в Российской Федерации правил выезда - въезда.

Научная новизна и практическое значение работы состоит в том, что в ней дается оценка современного состояния и уровня развития режима выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, а так же выделяется особая роль пограничных органов и пограничных войск ФСБ России в обеспечении этого режима.

Структура дипломной работы состоит из двух глав и пяти параграфов (два параграфа в первой главе и три во второй).

В первой главе автором исследованы исторические аспекты становления и развития режима выезда-въезда, понятие данного режима, его назначение, а также правовые основы. Во второй главе автором исследован порядок реализации данного режима в отношении граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, рассмотрены нормы действующего законодательства о выезде - въезде в Российскую Федерацию, и на этой основе выявлены существующие пробелы и предлагаемые пути их решения, а также исследована роль военнослужащих пограничных органов и пограничных войск ФСБ России в обеспечении режима выезда-въезда.

Задачами работы являются:

- изучение исторических аспектов становления и развития института правовых гарантий режима выезда-въезда;

- систематизация понятия режима выезда-въезда и его назначения;

- анализ правовых основ, на которых базируется режим выезда-въезда;

- изучение положений законодательства о выезде-въезде в отношении российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства с целью выявления пробелов в законодательстве и формулирования предложений по совершенствованию действующего законодательства с учетом выявленных пробелов;

- анализ роли пограничных органов и пограничных войск ФСБ России в обеспечении режима выезда-въезда на примере деятельности ООПК «Москва».

Они будут выполняться с помощью методов исследования, таких, как исторический, сравнение, анализ нормативно-правовых актов и других.

Исходя из поставленных задач на защиту выносятся следующие положения:

1. Режим выезда-въезда предназначен для предупреждения, выявления и пресечения попыток проникновения в страну, а также выезда из страны лиц, которые своими действиями могут нанести ущерб интересам Российской Федерации, физических или юридических лиц.

2.Субъектами режима выезда - въезда выступают, с одной стороны, физические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства), а с другой стороны, государственные органы Российской Федерации, участвующие в разработке, установлении и осуществлении данного режима среди которых: Президент Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; Министерство иностранных дел Российской Федерации; Министерство внутренних дел Российской Федерации; иные министерства и ведомства Российской Федерации, в том числе и ПС ФСБ России; Межведомственная Комиссия по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с отказами им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж; государственные и негосударственные организации.

3. В современных условиях социальные последствия, вызванные миграционными процессами, зачастую противоречат национальным интересам Российской Федерации и могут оказывать отрицательное воздействие на систему национальной безопасности Российского государства.

4. Неоправданно из российского законодательства о выезде-въезде исключены требования об исполнении гражданином России своих обязанностей перед своими близкими родственниками, вытекающие из различных отраслей права.

Глава 1. ПОНЯТИЕ, НАЗНАЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВОГО РЕЖИМА ВЫЕЗДА ИЗ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВЪЕЗДА В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ И ЕГО ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

1.1 История становления и развития, понятие и назначение административно-правового режима выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию

Право гражданина и человека на свободу передвижения является составной частью естественных прав и свобод человека, возникающих с момента рождения. Потребность в передвижении индивидуума возникла с момента появления человека на земле, для которого передвижение было жизненно необходимым: сначала для поиска новых мест добычи пищи, затем для освоения новых земель и так далее.

С возникновением племени, расы развитие процессов передвижения человека происходит в двух направлениях: с одной стороны у индивидуума возникает больше возможностей передвижения (к примеру, изменение насиженных мест) вместе с племенем, а с другой - человек становится более ограниченным в этом возникшими обычаями, законами первобытного общества.

Таким образом, борьба индивида за свободу своего передвижения возникла с появлением расы, племени как его противодействие на ограничение этой свободы со стороны организованного сообщества людей.

«Гораздо позже, уже в эпоху античной цивилизации, право гражданин на свободу передвижения вместе с другими правами были облачены в форму правовых норм Народного собрания (в Древнегреческом государстве) или Сената (в Древнеримской республике).

Конечно, право на свободу передвижения в особенности, не распространялось на рабов и жителей, покоренных Древним Римом народов.

«В эпоху европейского феодализма, первой страной, добившейся определенных практических результатов в правовом изменении статуса личности, была средневековая Англия. 15 июня 1215 года была принята Великая хартия вольностей, явившаяся результатом длительной ожесточенной борьбы между королем Иоанном Безземельным, с одной стороны, и крупными феодалами, католической церковью, общинами с другой. Вместе с другими правами личности, провозглашенными в Великой хартии в п.42 закреплено право на свободу передвижения: «Каждому пусть впредь будет позволено выезжать из нашего королевства и возвращаться в полной безопасности по суше и по воде, лишь сохраняя верность нам».

В истории России первым антифеодальным выступлением, выдвигавшим требования прав и свобод личности, была крестьянская война под руководством Емельяна Пугачева 1773 - 1775 годов. Восставшие крепостные крестьяне, заводские рабочие, казачество, угнетенные народности сформулировали свои требования в виде «Манифестов» Пугачева. В них выражалась идея свободы как воли, они отменяли крепостное право, само слово «раб» заменялось понятием «вольные». Следовательно, вольные приобретали и право на свободу передвижения. Однако, как известно, восстание было подавлено, и реализация этих прав была отложена на сотни лет.

Для других социальных групп Российского государства право на свободу передвижения провозглашалось и гарантировалось нормативными актами императорской власти.

За несколько лет до выступления крепостных крестьян под предводительством Е.Пугачева, 4 декабря 1762 года императрица Екатерина II издала манифест «О свободном поселении иностранцев в России». Этот акт примечателен тем, что он, хотя и направлен на регулирование вопроса въезда в Россию иностранцев, впервые предоставляет право на свободное возвращение в империю российских подданных. В нем говорится: «А как нам многие иностранные, равным образом и отлучившиеся из России наши подданные бьют челом, чтоб мы им позволили в империи нашей поселиться: то мы всемилостивейше сим объявляем, что не только иностранных разных наций, кроме жидов, благосклонно ... на поселение в Россию приемлем, и наиторжественнейшим образом утверждаем, что всем приходящим к поселению в Россию наша монаршая милость и благоволение оказывна будет, но и самим до сего бежавшим из своего отечества подданным возвращаться позволяем, со обнадеживанием, что им, хотя б по законам и следовало учинить наказание, но ... все до сего преступления прощаем, надеясь, что они, поселясь в России, ...потщатся пожить спокойно и в благоденствии, в пользу свою и всего отечества».

Следующим манифестом императрицы от 22 июля 1763 года под таким же названием устанавливается порядок и подтверждаются гарантии свободы выезда из России тем иностранцам, которые «из поселившихся и вступивших в наше подданство пожелали выехать из империи нашей, таковым всегда свободу даем, с таким, однако ж, притом изъяснением, что они повинны изо всего благо нажитого в империи нашей имения, отдать в казну нашу, а именно: живущие от одного году и до пяти лет - пятую часть, а от пяти до десяти и далее - десятую, а потом отъехать, кто куда пожелает, беспрепятственно»²² См.: Там же. С.413. .

Для угнетенных же слоев, эти манифесты ничего не меняли, их личные и политические права и свободы даже не упоминались.

Только с отменой крепостного права реформами 1861 - 1864 годов в России XIX века утвердились личные права человека. Что же касается права на свободу передвижения, как показала история России, именно в этот период это право было практически неограниченным. Это, видимо, было вызвано тем, что после провозглашения отмены крепостного права в 1861 году, не был принят ни один правовой акт, регламентирующий свободу передвижения вплоть до 1864 года.

Однако, после появления первых нормативных актов Российской империи по вопросам паспортов, видов на жительство и, особенно, введения черты оседлости, право на свободу передвижения строго регламентируется и различается в зависимости от социальной принадлежности. Эти различия сохранились и после внесения последних изменений в Уставе о паспортах, внесенных Высочайшим Указом Императора Российской империи от 5 октября 1906 года. Так, например, ст. 1 Устава о паспортах гласила: «Вид на жительство служит удостоверением личности, а равно права на отлучку из места постоянного жительства в тех случаях, когда это право должно быть удостоверено» Роговин Л.М. Устав о паспортах. С.-П.,1910.С.7..

Об этих же различиях в праве на свободное передвижение в зависимости от социальной принадлежности подданных Российской империи свидетельствует и не одинаковый порядок выдачи документов, удостоверяющих личность и их статус по социальным группам. Так, ст.38 вышеназванного Устава о паспортах определяла, что «видами на жительство для дворян, чиновников, духовенства, почетных граждан, купцов и разночинцев служат бессрочные паспортные книжки». В то же время статья 67 Устава предусматривала выдачу видов на жительство для евреев только в местах «еврейской оседлости» и срок действия документов был ограничен.

Кроме того, и после внесения изменений в Устав о паспортах Указом Императора Российской империи от 5 октября 1906 года, предусматривавших значительные льготы и упрощения в документировании и праве свободного передвижения сельских обывателей и других социальных групп, специально разъяснялось: «Указ от 5 октября 1906 года распространяется лишь на природных обывателей Российской Империи и не предоставляет никаких льгот евреям и не дает им права получать бессрочные паспортные книжки в местах их постоянного жительства» См.: Там же. С.63.

Примечательно, что право на свободу передвижения регламентировалось не только Уставом о паспортах, в том числе и для привилегированных социальных групп, но соблюдаются и «правила, изложенные в Уставе о Службе по определению от правительства, в Уставе Духовных Консисторий и в Уставе Духовных Дел иностранных исповеданий, а равно в других узаконениях, по принадлежности».

Самыми ограниченными в праве на свободное передвижение были инородцы, к которым были отнесены и евреи. Законы, предусматривавшие введение черты еврейской оседлости и, ограничивавшие их права на жительство и передвижение вне этой черты, были приняты 3 мая 1882 года и 29 ноября 1887 года. Помимо этих законов действовали «Правила о постоянном и временном пребывании евреев в черте их оседлости и вне оной». Так, п. 15 этих Правил предусматривал: «Вне черты постоянной оседлости евреев дозволяется им пребывание только временно:

1) для принятия наследства;

2) для отыскания прав собственности в местах судебных и правительственных;

3) для торговых дел при следовании в места оседлости. Для этих случаев полиция выдает дозволение до 6 недель»¹¹ Роговин Л.М. Устав о паспортах. С.-П., 1910. С.67..

Уставом о паспортах регламентировались вопросы передвижения иностранцев в Российской Империи и заграничные выезды российских подданных. Так, ст. 129 Устава предписывала каждому иностранцу, приехавшему в Россию, явиться к местному губернатору первого лежащего на пути следования губернского города и, представив ему свой национальный документ, «получить взамен онного паспорт для жительства и переездов в Империи»²² См.: Там же. С.70..

О правовых гарантиях прав иностранцев и лояльного отношения к ним со стороны государственной власти свидетельствует содержание ст. 144 Устава. Она гласила: «Иностранцам, приезжающим в Россию со срочными паспортами, предоставляется неограниченная свобода жить в России, несмотря на сроки, назначенные в паспортах их правительств, если к удалению их из Империи не представится других уважительных причин».

Заграничные паспорта российским подданным выдавались в соответствие со ст. 164 Устава главными начальниками губерний, а там где их не было - губернаторами или градоначальниками. Специального органа, наделенного компетенцией выдачи заграничных документов, дающих право на выезд и передвижение за пределами Империи, не было, однако их выдача не обходилась без участия полиции. Участие полиции в данном вопросе устанавливалась ст. 165 Устава, которая предусматривала, что «каждый, намеревающийся отбыть за границу русский подданный, кто бы и какого звания ни был, обязан подать о том прошение Генерал-губернатору или Градоначальнику и представить от полиции свидетельство, удостоверяющее, что никакого законного препятствия к отъезду его за границу не имеется»¹¹ Роговин Л.М. Устав о паспортах. С.-П., 1910. С.81..

В случае необходимости срочного получения заграничного паспорта и выезда за границу «дозволялось принимать в удостоверение о беспрепятственности к выезду ручательство в том лиц, известных своею благонадежностью», однако это допускалось только в «случаях особых уважений» и, очевидно, только при обращении лиц высших сословий. Критерии благонадежности или перечень препятствий, дающих право полиции не выдавать соответствующее свидетельство, Устав не содержит. Это дает право предполагать, что ограничение права на выезд подданных Российской Империи не было основано на законе. Произвол полицейских властей в данном вопросе ничем не был ограничен. Множество вопросов регламентировалось циркулярами и разъяснениями Министерства внутренних дел или Департамента полиции.

Устав о паспортах устанавливал ограничения срока действия заграничного паспорта до выезда за границу, а также срок разрешенного пребывания русских подданных за границей.

Ст. 194 Устава гласила: «Паспорта на выезд за границу имеют силу в течение трех месяцев со времени их выдачи до дня выезда за границу. По миновании сего срока, каждый отъезжающий за границу должен снабдить себя новым паспортом»²² Там же с.102.. Циркуляр МВД Российской Империи от 19 октября 1868 года № 209 разъяснял порядок вручения заграничных паспортов и необходимость личной подписи владельца в присутствии чиновника, выдававшего документ. Срок «дозволенного пребывания всех вообще русских подданных за границей с узаконенным паспортом» определялся на пять лет (ст.207 Устава). Порядок продления сроков пребывания за границей устанавливался не законодательным актом государства, а циркуляром Департамента полиции.

Порядок пропуска через границу при выезде из Империи и возвращении обратно определен в статьях 214 и 215 Устава. «Никто без паспорта, ни по какой причине, ниже ради богомолья, из пределов Империи выпускаем быть не должен», а обратно должен быть обеспечен «беспрепятственный пропуск по паспортам, полученным для отлучек из России»¹¹ Международное сотрудничество в области прав человека. Сбор. док. М., 1993. С. 104..

Устав о паспортах и другие нормативные акты Российской империи, регламентировавшие вопросы, связанные с выездом за пределы государства, продолжали действовать до октября 1917 года.

После Октябрьской революции 1917 года все принятые новой властью законы (декреты, декларации), в том числе и Конституция (основной закон) РСФСР от 10 июля 1918 года, заявляли об установлении подлинной демократии. Однако, в них провозглашались в полном объеме политические и другие права только для рабочего класса, значительно ограничив права крестьянства и полностью лишив прав свергнутые революцией классы. Ни в одном законе или другом нормативном акте новой власти о порядке выезда за пределы республики или въезда в республику не содержится каких-либо норм. Только ст.20 Конституции РСФСР (1918г.) упоминает об иностранцах, подвергающихся преследованию за политические и религиозные преступления и, исходя из «солидарности трудящихся всех наций, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика предоставляет им все политические права ... и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства»²² См:.Там же. С.107.. Как вытекает из данной статьи и из более поздних исторических документов, вопросы гражданства, выезда за границу, а также въезда и пребывания иностранцев на территории России входили в компетенцию исполнительных комитетов местных органов власти (Советов). Практически все эти вопросы регулировались ведомственными циркулярами и инструкциями.

Истоки установления разрешительной системы на въезд иностранцев в Россию относятся к концу 1917 года. 2 декабря того же года был издан циркуляр народного комиссариата иностранных дел «О визитации паспортов при въезде из-за границы»¹¹ Собрание узаконений РСФСР. 1917. №5.ст.78.. Другой циркуляр НКВД РСФСР №572 от 31 октября 1925 года устанавливал порядок выдачи видов на жительство для иностранцев. Одним из немногих известных правовых актов, принятых высшими органами государственной власти по вопросам пребывания иностранцев в СССР, было специальное постановление ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1926 года «Об иностранцах, имеющих временное пребывание или постоянное место жительства в Союзе ССР»²² СЗ СССР. 1926. №55. ст.439.

³ СЗ СССР. 1932. №84. ст.516.. Примечательно то, что это постановление действовало до 1967 года.

Вопросы выезда российских граждан за границу (кроме выезда по дипломатическим или служебным делам) законодательно практически не регламентировались.

27 декабря 1932 года Центральным исполнительным комитетом Советов и Советом народных комиссаров Союза ССР принято постановление «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов». Этим постановлением утверждено Положение о паспортах, в котором говорилось, что «прописка лиц, где введена паспортная система безусловно обязательна». Тем самым, было положено начало тотального контроля за передвижением каждого гражданина, менявшего место жительства или, вступавшего в самые обыденные отношения с любым органом управления, начиная от домоуправления и заканчивая НКВД.

26 октября 1935 года приказом НКВД СССР была утверждена «Инструкция по учету и регистрации иностранцев, выезду за границу и въезду в СССР советских граждан, выходу из советского гражданства и приему такового».

Все решения о разрешении гражданину выезда за границу, где бы он ни проживал, принимались только в центральном аппарате Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД и только после согласования с органами государственной безопасности.

С принятием Конституции СССР в 1936 году формально провозглашались широкие права граждан, однако в условиях установившегося тоталитарного режима, как и все права человека, право граждан на свободу передвижения оставалось фикцией.

Для иностранцев и лиц без гражданства был введен перечень местностей СССР, где их пребывание и проживание запрещено. В этот перечень были включены целые республики, входившие в состав Советского Союза. Среди них Узбекская ССР, Таджикская ССР, Туркменская ССР, а также Якутская АССР и острова Северного Ледовитого океана.

В годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., в связи с условиями военного времени, численный состав отделов (отделений, групп) виз и регистрации был сокращен примерно на половину. Однако в первые же послевоенные годы он вновь был доведен до уровня довоенного времени.

Несмотря на то, что Советский Союз стоял у истоков создания Организации Объединенных Наций и участвовал в обсуждении и принятии текста Всеобщей декларации прав человека Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, права человека в собственной стране, в том числе право на выезд из страны и въезд в нее не признавались в качестве приоритетных.

Только после 1988 года, когда демократические преобразования в обществе, реально коснулись общественно-политической жизни, а правящей Коммунистической партии невозможно было более играть на классовой идеологии отторжения капиталистического образа жизни, появились первые признаки реализации права гражданина на свободный выезд. Эти признаки первоначально были отмечены отменой обязательного согласования выезда гражданина с органами госбезопасности и представления согласия партийных и комсомольских органов при его выезде в социалистические страны. Несколько позже были отменены для выезжающих граждан обязательные партийные и комсомольские характеристики и при ходатайстве о выезде в капиталистические страны.

Однако, как и прежде, законодательно гарантии прав граждан на свободу выезда и передвижения не были закреплены. Фактически до самого распада Советского Союза действовало Положение о въезде в СССР и выезде из СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР 22 сентября 1970 года

В 1967 году был издан указ Президиума Верховного Совета СССР о лишении советского гражданства всех лиц, эмигрировавших в Израиль. Лица, эмигрировавшие в Израиль и, утратившие гражданство СССР, автоматически были лишены возможности въезда обратно даже для краткосрочного посещения родственников. Этот порядок был изменен только с 1 июля 1991 года, когда частично вступил в действие Закон СССР от 20 мая 1991 года «О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР». Однако, полностью вступить в силу первый закон советской власти в области свободы передвижения не успел из-за распада Советского Союза. В соответствие с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22 декабря 1992 года действие этого закона было распространено с 1 января 1993 года на территорию Российской Федерации.

Словно отдавая дань памяти Всеобщей декларации прав человека, Международным пактам о правах человека, перед своим распадом Советский Союз успел принять 5 сентября 1991г собственную Декларацию прав и свобод человека. В ней нашли отражение практически все перечисленные во Всеобщей декларации прав человека права и свободы человека и гражданина, в том числе и права на свободу передвижения и выбора места жительства (ст. 21).

Из вышеизложенного видно, как изменялось законодательство о выезде-въезде в России с течением времени, то есть в основном оно изменялось из-за политических взглядов руководящих верхов и не отражало потребностей граждан в свободе передвижения, пребывания и выбора места жительства. Достаточно актуальным будет являться знание того, что же такое режим выезда-въезда в современной России и каково его значение.

Вообще, правовой режим - это комплекс социальных взаимосвязей (общественных отношений) некоторого объекта или вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных правовых средств. Правовой режим задается параметрами двоякого рода: во-первых, особым социальным статусом регулируемых им общественных отношений (социальный режим объекта), обосабливающихся, как правило, специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием особой правовой материи, закрепляющей принципы, формы и методы деятельности, права и обязанности субъектов. Понятие режима «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»¹¹ Алексеев С.С. Общие дозволения и запреты в советском праве. М., 1989. С.186..

Среди правовых режимов выделяются наиболее общие, универсальные и производные, вторичные режимы.

К первым относятся режимы отраслей права. На основе отраслевых правовых режимов создаются специальные режимы вторичного, производного уровня - режимы социальных процессов, видов деятельности, специальных объектов (предметов) и территорий. Так в основе режимов границы, труда и отдыха, землепользования лежит общая регулятивная направленность того или иного отраслевого режима.

Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования, отраслевой юридический инструментарий, опосредованный отраслевым методом правового воздействия и базирующийся на принципах, специфичных для данной отрасли.

Правовые режимы являются институтом, присущим практически каждой отрасли права.

Административно-правовой режим - это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции¹¹ См.: Бахрах Д.Н. «Административное право России», учебник, М., Норма-Инфра, 2002, с 310..

Параметры функционирования того или иного административно-правового режима могут существенно различаться. Это проявляется в наличии большего или меньшего количества запретов и позитивных обязываний, или более развернутой сети льгот и дозволений. Они различаются масштабом свободы граждан и организаций по использованию своих возможностей для реализации субъективных прав, по глубине изменений в конституционном статусе граждан и организаций, по количеству функциональных обязанностей, лежащих на органах государственного управления, по времени и территории действия и другим критериям.

К административно-правовым относятся режимы территорий (зона экологического бедствия); режимы отдельных объектов и документов (источники повышенной общественной опасности - наркотики, яды и др.); режимы видов деятельности (функционирование российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций).

По временному аспекту действия различаются режимы постоянные (паспортный, секретности) и временные, ситуационные, связанные с экстремальными обстоятельствами (карантин, чрезвычайное положение). По территориальному критерию режимы делятся на общегосударственные (федеральный и республик входящих в Российскую Федерацию) и региональные (заповедник, закрытые административно-территориальные образования).

Административно-правовые режимы - это совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих такой порядок реализации отдельными гражданами своих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном, строго ограниченном участке государственного управления¹¹ См.: Ласточкин В.В. Административно-правовые режимы, используемые в интересах охраны Государственной границы. М.,1999. Ч.1. С.6..

Основной целью административно-правовых режимов является предупреждение или затруднение преступной или иной противоправной деятельности в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности, а также создание благоприятных условий для реализации прав и свобод граждан.

Конкретные виды административно-правовых режимов устанавливаются применительно к их назначению, состоянию политической и оперативной обстановки в стране и ее отдельных регионах, от характера объектов преступных посягательств, а также от нацеленности действий и принадлежности субъектов преступных посягательств. Определенное влияние на конкретное содержание того или иного режима оказывает также состояние собственных сил и средств и уровня взаимодействия в системе исполнительной власти, а также другие причины.

Признавая факт построения правового государства в России, необходимо отметить, что любое ограничение прав и свобод субъектов и, прежде всего, граждан Российской Федерации должно быть урегулировано законом, то есть нормативным актом, обладающим высшей юридической силой. Такими актами являются, прежде всего, Конституция Российской Федерации, а также законы «О Государственной границе Российской Федерации», «Об обороне», «О милиции», «О внутренних войсках Российской Федерации», «О безопасности», «О чрезвычайном положении» и др., которые являются нормативно-правовой базой создания и осуществления административно-правовых режимов.

Огромное значение имеют организационные и материально-технические аспекты административно-правовых режимов.

Организационные аспекты обслуживают правоприменительную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и хозяйствующих субъектов обязанностей. Организационная деятельность выражается в создании особых правоприменительных структур и механизмов их координации, в сборе и обработке информационных данных о функционировании объекта, разработке комплексных программ взаимодействия всех субъектов, обеспечивающих поддержание режима.

Материально-технические аспекты включают подготовку сил и средств, обслуживающих функционирование режима, создание специальных фондов и источников финансирования, оказание помощи пострадавшим, осуществление спасательных, ремонтных, восстановительных и иных работ и т.д.

Сейчас, у нас в стране на первый план выдвигаются административно-правовые режимы, специально нацеленные преимущественно на обеспечение государственной безопасности вообще и на Государственной границе в частности. К этой категории режимов относится и режим выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, который, с одной стороны, является составной частью административно-правовых режимов, направленных на обеспечение государственной безопасности в целом и на Государственной границе в частности, а с другой стороны является самостоятельным административным режимом, регулирующим непосредственно отношения, возникающие в связи с выездом граждан из Российской Федерации и въездом их на ее территорию.

Административно-правовой режим выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию - это совокупность нормативно- правовых установлений, регламентирующих правила въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, деятельность государственных должностных лиц по пропуску через Государственную границу физических лиц, и проведение необходимых организационных, управленческих мероприятий, направленных на обеспечение режима выезда-въезда.

Из понятия данного режима вытекают и его характерные особенности. Во-первых, правовые нормы в этой области образуют две относительно самостоятельные группы правил, каждая из которых одновременно является элементом режима выезда-въезда. Первая группа определяет порядок оформления и получения документов на выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию российских, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также устанавливает порядок выдачи разрешений компетентными органами Российской Федерации на выезд-въезд. Вторая группа правил определяет порядок пропуска указанных выше лиц через Государственную границу Российской Федерации. Особенностью данного режима является лежащая в его основе разрешительная система, требующая предварительного получения от компетентных органов Российской Федерации специального разрешения на выезд-въезд. В настоящее время такое разрешение оформляется и выдается в виде виз (иностранным гражданам, лицам без гражданства) и разрешений компетентных органов Российской Федерации при оформлении заграничного паспорта. Назначение режима выезда - въезда состоит в предупреждении, выявлении и пресечении попыток проникновения в страну, а также попыток выезда из страны лиц, которые своими действиями могут нанести ущерб интересам личности, общества и государства или же имеют такую цель (например, уход от уголовной и иной ответственности, осуществление террористической и иной преступной деятельности). Из изложенного видно, что обеспечение интересов государственной безопасности достигается, в том числе, и путем использования правовых норм, регулирующих режим выезда-въезда, так как они:

- существенно затрудняют проникновение в страну преступных элементов, террористов, агентов и разведчиков-нелегалов;

- ограничивая въезд и выезд отдельных категорий граждан, существенно сужают возможности проведения различного рода террористических, диверсионных и иных преступных акций на территории Российской Федерации;

- используются при проведении проверочных мероприятий в отношении конкретных лиц;

- используются при розыске государственных и иных преступников, а также без вести пропавших лиц и лиц, уклоняющихся от ответственности; - создают необходимые условия для осуществления пограничного, таможенного и иных видов государственного контроля.

Субъектами режима выезда - въезда выступают, с одной стороны, физические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства), а с другой стороны, государственные органы Российской Федерации, участвующие в разработке, установлении и осуществлении данного режима, которыми являются:

а) Президент Российской Федерации;

б) Правительство Российской Федерации;

в) Министерство иностранных дел Российской Федерации;

г) Министерство внутренних дел Российской Федерации;

д) иные министерства и ведомства Российской Федерации, в том числе и ФСБ России В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 марта 20003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» с 1 июля 2003 г. ФПС России упразднена, а ее функции переданы Федеральной службе безопасности Российской Федерации. ;

е) Межведомственная Комиссия по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с отказами им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж;

ж) государственные и негосударственные организации.

Объектом режима выезда - въезда являются общественные отношения, возникающие по поводу получения документов и разрешений на выезд - въезд, а также пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Особенностью режима выезда - въезда является его регламентация не только внутренним законодательством Российской Федерации, но и двухсторонними соглашениями Российской Федерации и международными договорами (в отличии, например, от паспортного режима).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что рассматриваемый режим является предупредительно-правовой мерой государства, обеспечивающей надлежащий контроль за пребыванием в Российской Федерации и выездом из нее российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства.

Правовые акты, регулирующие данный режим, в силу их досконально регламентированного и обязательного характера являются определенным исключением в структуре демократической правовой системы. Однако их наличие оправдано необходимостью наиболее действенного достижения высших целей.

Режим выезда-въезда является одним из административно-правовых режимов, направленных на обеспечение права человека на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания, предоставляющим возможность реализации данного права в рамках, установленных внутренним законодательством, совместными документами Российской Федерации и международными документами, ратифицированными Российской Федерацией. Далее в данной работе автор рассматривает состояние современного российского законодательства о выезде-въезде и на чем оно базируется.

1.2 Правовые основы режима выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию

В современном мире проблема защиты прав человека вышла далеко за пределы отдельного государства, что обусловило создание в этой области единых международно-правовых стандартов по каждому из основных прав и свобод человека. Понятие «стандарт» в области прав человека возникло с момента принятия первого международного документа, закрепившего перечень прав и свобод человека - Всеобщей декларации прав человека. Само понятие «стандарт» было закреплено в виде провозглашения Декларации Генеральной Ассамблеи «в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства».

Всеобщая декларация прав человека содержит подробный перечень гражданских, политических, социальных и культурных прав и свобод человека. В связи с тем, что она была принята в виде резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, она носила лишь рекомендательный характер. Однако, учитывая, что в международном праве наряду с договором в нормотворческом процессе значительную роль играет обычай, который формируется в результате международной практики, провозглашенные во Всеобщей декларации права и свободы рассматриваются в настоящее время государствами в качестве юридически обязательных обычных или договорных норм.

Следовательно, первым международным документом, определяющим международный стандарт в области прав человека, в том числе права на свободу передвижения, можно считать Всеобщую декларацию прав человека.

Характерным примером может служить рассмотрение Генеральной Ассамблеей ООН по инициативе Чили в 1949 г. вопроса о нарушении Советским Союзом основных прав и свобод человека, закрепленных в международных документах, заключающихся в запрещении своим гражданам покидать страну, в случае регистрации брака с иностранцами. СССР возражал против включения в повестку дня и обсуждения этого вопроса, ссылаясь на п. 7 ст. 2 Устава ООН, запрещающий Организации и ее членам вмешательство во внутреннюю компетенцию других государств. Однако Генеральная Ассамблея отвергла этот довод СССР и подавляющим большинством голосов, со ссылкой на Устав ООН (преамбула, ст.ст.1, 55) и Всеобщую декларацию, приняла резолюцию с призывом к Советскому Союзу отменить свою дискриминационную практику.

Всеобщая Декларация прав человека провозглашает естественные права человека, среди которых и право покидать любую страну, включая собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13) Всеобщая декларация прав человека// Российская газета- 1995г, 9 апреля..

Положения ст. 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. принято считать основами международного стандарта права на свободу передвижения.

Международные стандарты права на свободу передвижения содержатся в статьях 12 и 13 Пакта о гражданских и политических правах. В п. 2 и п. 4 ст. 12 закреплено право на свободу выезда за пределы территории страны пребывания, включая свою собственную, и беспрепятственного въезда на родину. Для СССР данный Пакт вступил в силу 23 марта 1976 года.

В практике Советского Союза в годы застоя, когда самые неудобные (с точки зрения властей) личности не могли быть репрессированы «обычными» методами, было распространено, так называемое, выдворение (высылка) или принудительный выезд, без лишения гражданства СССР, но и без права вернуться на родину (писатель Зиновьев, режиссер Любимов и др.). Это делалось без учета международных обязательств по Международным Пактам, в том числе, подписанных и ратифицированных СССР.

В пункте 3 ст. 12 Пакта о гражданских и политических правах приводится перечень возможных ограничений права на свободу передвижения и выезда из страны, которые должны быть предусмотрены национальным законом. Эти ограничения могут быть введены только для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других и ограничения должны быть совместимы с другими правами личности, признаваемыми настоящим Пактом. Другими словами, все ограничения права на свободу передвижения, которые могут быть применены к индивиду, должны иметь определенный временной характер, иметь ограниченный перечень конкретных оснований, указанных в законе и, возможность обжалования индивидуумом решения компетентного органа об этом в суде.

Для определения соответствия международным стандартам нормативных правовых актов государства, регулирующих свободу передвижения, необходимо сопоставить положения ст. 12 Пакта с нормами, содержащимися в национальном законе. Нарушение прав граждан (проживавших за границей) на посещение своей страны выражалось в том, что до 1989 г. они могли въехать в Советский Союз только на основании приглашений родственников (знакомых) и оформленных консульскими учреждениями СССР за границей разрешениям, то есть практически были приравнены к иностранцам.

Статья 13 Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. закрепляет право иностранца, законно находящегося на территории государства-участника Пакта, на предоставление доводов против своей высылки, если этого не требуют императивные соображения государственной безопасности, на пересмотр своего дела компетентным органом и на право быть представленным для этого своим представителем. Сама высылка иностранца допускается только на основании решения, вынесенного в соответствии с законом.

Правовые гарантии свободы передвижения содержатся в отдельных нормах ряда других международных документов по правам человека, принятых ООН: Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 г., Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и других.

Так, например, ст.5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации закрепляет обязанности государств-участников запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения в отношении осуществления других гражданских прав, в частности:

1) права на свободу передвижения и проживания в пределах государства;

2) права покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну.

Наиболее детально и развернуто основные права и свободы человека изложены в документах и нормативных актах региональных организаций.

В число авторитетных и широко известных региональных организаций по правам человека входят Совет Европы, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Организация Африканских государств, Организация Африканского единства.

Старейшей региональной организацией является Совет Европы. Странами, входившими в Совет Европы, 4 ноября 1950 г. в Риме была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. После ее ратификации восемью странами, 3 сентября 1953 г. она вступила в силу. 28 февраля 1996 г. Российская Федерация официально стала 39 членом Совета Европы.

На основании раздела II Конвенции были образованы два органа - Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека. Вместо двух органов защиты прав (Европейского суда по правам человека и Европейской комиссии по правам человека) был образован единый орган - Европейский суд по правам человека на постоянной основе.

В соответствии с этими нововведениями индивиды, группа лиц или неправительственная организация имеет право обратиться непосредственно в Суд с жалобами о нарушении их прав.

Право граждан на выезд за пределы своей страны первоначально не было закреплено в тексте Конвенции. Оно было провозглашено в протоколе № 4 к Конвенции, который был подписан 16 сентября 1963 г. в Страсбурге. Все основные статьи Протокола № 4 (кроме ст.1 - недопущение лишения свободы по долгам) практически посвящены этому праву человека Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней// СЗ РФ.- 1998.-№ 20.- Ст. 2143. .

Статья 3 Протокола № 4 к Европейской конвенции также содержит положения, существенно отличающиеся от аналогичных, предусмотренных ст.ст. 12 и 13 Пакта о гражданских и политических правах. Они отличаются по кругу лиц, к которым может быть применено ограничение права на въезд в собственную страну.

Что касается высылки иностранцев, то ст. 4 Протокола содержит запрет только на их коллективную высылку.

Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, с 1994 г. преобразованное в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ/ОБСЕ) - вторая наиболее представительная европейская региональная организация, в деятельности которой значительное место занимают вопросы прав человека. В п. 19 Документа Копенгагенской Конференции по человеческому измерению СБСЕ, подписанного 29 июня 1990г., государства- участники подтвердили, что более свободное передвижение и контакты между людьми имеют важное значение в контексте защиты прав человека и основных свобод и их дальнейшего развития. В этой связи государства-участники СБСЕ будут стремиться осуществлять процедуры въезда на их территории, включая выдачу виз, паспортный и таможенный контроль добросовестно и без неоправданных задержек, а также упрощать практику и сокращать административные требования в отношении ходатайств о получении виз Права человека и судопроизводство. Собрание международных документов. Вена, 1993г, с13,14..

Грубейшими нарушениями стандартов можно считать неоправданные требования дипломатических и консульских представительств ряда стран в Российской Федерации к российским гражданам о том, что срок действия национального (заграничного) паспорта при получении въездной визы должен быть не менее 3-х месяцев, независимо от срока запрашиваемой визы. Среди них можно назвать все страны Шенгенского соглашения.

По информации Департамента консульской службы МИД России никаких международных документов или двухсторонних соглашений, предусматривающих такие требования иностранных представительств к гражданам России, не существует. Следовательно, это можно расценить как нарушение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения по формальному признаку со стороны государств-участников многих международных организаций и конвенций.