Многие государства критиковали Советский Союз за нарушение прав человека на свободу передвижения, связанное с ограничением права граждан на выезд за границу, обвиняя СССР в создании «железного занавеса». Однако в настоящее время в связи с возросшим процессом передвижения людей те же государства создали взамен «железного» уже «визовой занавес», в том числе и с нарушением принятых на себя обязательств в области прав человека на свободу передвижения. При этом в ряде случаев их действия превращаются в настоящую «визовую войну», направленную в основном против потока выезжающих из стран Содружества Независимых Государств.

Помимо перечисленных выше международных документов право на свободу передвижения регулируется также Конвенцией о правах ребенка, принятой ГА ООН 20 ноября 1989 г. и ратифицированной СССР 13 июня 1990 г. Статья 10 Конвенции гласит: «В соответствии с обязательством государств-участников по пункту 1 статьи 9 (в целях не разлучения детей с родителями вопреки их желанию) заявления ребенка или его родителей на въезд в государство-участник или выезд из него с целью воссоединения семьи должны рассматриваться государствами-участниками позитивным, гуманным и оперативным образом. Государства-участники далее обеспечивают, чтобы представление такой просьбы не приводило к неблагоприятным последствиям для заявителей и членов их семей».

Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека, ратифицированная Федеральным Собранием Российской Федерации 4 ноября 1995 г., в п. 2 ст. 25 провозглашает: «Никто не может быть лишен права на въезд на территорию государства, гражданином которого он является».

Статья 3 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. гласит: «Никто не может быть выслан путем индивидуальных или коллективных мер с территории государства, гражданином которого он является. Никто не может быть лишен права на въезд на территорию государства, гражданином которого он является».

Из вышеизложенного мы видим большое количество нормативных актов регулирующих вопросы выезда-въезда на межгосударственном уровне. Но при этом нельзя не отдать должное Конституции Российской Федерации 1993 года, в которой содержится большое количество норм регулирующих данный вопрос на государственном уровне. Государство не только воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод человека, а в соответствие со ст.2 Конституции, оно обязано вести активную деятельность по созданию условий для их реализации. Это особенно значимо для реализации человеком прав закрепленных в ст.27 Конституции Российской Федерации учитывая, что при их реализации индивид вынужден соприкасаться в основном с институтами, составляющими суверенитет государства (органы Министерства внутренних дел, пограничные органы и пограничные войска ФСБ России, Федеральной таможенной службы при Министерстве экономического развития и торговли, Министерства иностранных дел и др.).

Прежде всего, следует отметить, что впервые после принятия Всеобщей Декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в истории конституционного развития СССР, а затем Российской Федерации право на свободу передвижения внутри страны, а также право покидать свою страну нашло отражение в Конституции государства и признано в качестве одного из основных прав и свобод.

Впервые в основном законе Российского государства человек, его права и свободы объявлены высшей ценностью (ст.2 Конституции). Как высшая ценность не назван ни один другой институт, из числа входящих в основы конституционного строя. Принцип приоритета правила международного договора, в случае если существуют различия между законом Российской Федерации и правилом международного акта закреплен в ч. 4 ст. 15 Конституции. Более того, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Этим Россия признала юрисдикцию всех контролирующих и правоприменительных органов по правам человека.

Из части 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации, определяющей, что «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц», вытекает принцип уважения чужих прав и свобод, что обладание правами и свободами не означает безграничный произвол или злоупотребление при их осуществлении. Именно это положение является конституционным основанием для ограничения и права на свободу передвижения, что будет изложено далее в настоящей работе.

Статья 18 Конституции провозглашает права и свободы человека и гражданина непосредственно действующими. Однако это не означает, что законы, постановления не нужны. Очевидно, что длительное отсутствие необходимого закона порождает нарушение прав человека и гражданина. Например, после принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. до вступления в силу Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» прошло почти три года. Все это время вопросы выезда и въезда регламентировались аналогичным законом СССР от 24 мая 1991 г., который по многим моментам не соответствовал положениям Конституции. Необходимо заметить, что права и свободы человека в этот период действовали непосредственно, однако реализовать их без соответствующего механизма и детализации индивидуум не мог.

Граждане России, как субъект права на свободу передвижения, продолжают оставаться таковыми по отношению к Российскому государству и после пересечения Государственной границы и во время их нахождения за границей на территории других государств. Это вытекает из обязанности государства обеспечить защиту и покровительство своим гражданам во время их нахождения за границей и правовой связью между государством и индивидом, возникающей вследствие гражданства последнего.

Отношения же государства с другими субъектами (иностранными гражданами, лицами без гражданства) права на свободу передвижения, связанные с выездом, прекращаются с момента пересечения Государственной границы России последними. Об этом же свидетельствует тот факт, что право беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию предоставляется только гражданам России. Это закреплено в ч. 2 ст.27 Конституции Российской Федерации.

К реализации права на свободное передвижение и выезда за границу имеет непосредственное отношение правовой институт Государственной границы как внутри страны (определяя пределы действия этой свободы), так и в связи с выездом за границу.

Определение понятий Государственной границы, режима Государственной границы, пограничного режима, режима пропуска через Государственную границу даны в Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации».

Пересечение Государственной границы лицами в соответствии со ст.9 вышеназванного закона производится в установленных пунктах пропуска через Государственную границу и заключается в признании законности пересечения границы лицами, прибывшими на территорию государства либо убывающими из пределов Российской Федерации.

Основания возможных ограничений права на свободу передвижения, а также других прав, перечислены в ч. 3 ст. 55 Конституции. А их невозможно было бы применить без установления режима Государственной границы и порядка пропуска через нее.

Статья 45 Конституции Российской Федерации как норма-гарантия гласит: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется». Следовательно, вместе с другими основными правами и свободами государство гарантирует и защиту права на свободу передвижения, обеспечиваемую Президентом страны, законодательными, исполнительными и судебными органами, органами государственного управления, Уполномоченным по правам человека и др.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации в ст. 254 предусматривает рассмотрение судом дел по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу.

Обязанность государственной защиты конституционных прав и свобод человека реализуется в деятельности такого органа как Конституционный Суд Российской Федерации.

Анализ практики Конституционного Суда Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что только за последние 5 лет этот орган судебной власти рассмотрел несколько дел по проверке конституционности нормативных актов, регламентирующих (регламентировавших) право гражданина и человека на свободу передвижения.

Что касается нарушения права на свободу передвижения, то индивид имеет право обжаловать действия должностного лица в вышестоящий по подчиненности орган или непосредственно в суд (ст. 17 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»).

Весьма важное значение для защиты прав и свобод человека и гражданина имеет положение, закрепленное в ч. 3 ст.46 Конституции. В ней говорится: «Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».

С 5 мая 1998 г. (момента ратификации Российской Федерацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод) у граждан России появилась реальная возможность подать жалобу непосредственно в Европейский Суд по правам человека, действующий на постоянной основе, в соответствии с Протоколом № 11 к вышеназванной конвенции и признанный весьма эффективным органом межгосударственной судебной защиты, если исчерпаны все средства правовой защиты конституционных прав и свобод человека внутри государства.

Ограничения некоторых прав и свобод и их исчерпывающий характер содержится подробно по отдельным видам прав в международных документах. Перечень допустимых ограничений права на свободу передвижения, выбора места жительства, выезда за границу, включая собственную страну, содержится в п. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, который практически совпадает с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции.

На основании ст. 56 Конституции Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 56) дает перечень прав и свобод, не подлежащих ограничениям даже в условиях чрезвычайного положения, в который право на свободу передвижения (ст. 27 Конституции) не входит.

Одной из гарантий свободного использования российским гражданином его прав и свобод является запрещение высылки за пределы Российской Федерации или выдачи другому государству (ч. 1 ст. 61 Конституции). Приведенные ранее примеры из практики советских государственных органов, свидетельствуют о том, что принудительная высылка советских граждан за границу применялась довольно часто, в том числе и из-за того, что в ранее действовавшей Конституции отсутствовал прямой запрет на высылку своих граждан. В настоящее время выдача российского гражданина другому государству, даже в случае совершения им преступления на территории этого государства, не допустима.

Часть вторая статьи 61 Конституции Российской Федерации гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Это положение приобрело особую актуальность после распада Советского Союза и образования независимых государств. Наиболее остро вопрос обеспечения прав и свобод граждан России, в том числе права на свободный выезд за границу и возвращения в страну проживания, стоит в государствах Балтии (Латвия и Эстония)¹¹ См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 4 января 2001 г. N 4 «О порядке въезда в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории и выезда из Российской Федерации лиц без гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике»..

Статья 62 Конституции Российской Федерации регулирует случаи двойного гражданства (ч. 1), а ч. 2 устанавливает, что не допускается умаление прав и свобод гражданина России, имеющего гражданство иностранного государства, и не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского гражданства.

Правоотношения, возникающие между государством и иностранным гражданином или государством и лицом без гражданства, регламентируются частично Федеральным законом от 21 июня 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Право каждого на свободу выезда за пределы Российской Федерации закреплено в ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации. Для реализации этого конституционного права человека и был принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Он вступил в силу с момента официального опубликования 22 августа 1996 г.

Впервые с момента провозглашения независимости России правоотношения, связанные с выездом-въездом, стали регулироваться актом высшей законодательной власти страны. До этого они регулировались законами и подзаконными актами СССР (до 1 января 1993 г. - постановлением Совета Министров СССР от 22 сентября 1970 г. № 801, а после 1 января 1993 г. - Законом СССР от 20 мая 1991 г. «О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР»).

Федеральный закон призван регулировать отношения, возникающие между государством с одной стороны и гражданами Российской Федерации по вопросам оформления и выезда за границу, а также лицами, законно пересекающими Государственную границу при выезде, въезде или транзитном проезде через территорию России, с другой. Такими лицами могут быть иностранные граждане и лица без гражданства. В прежнем законодательстве Союза ССР эти правоотношения регулировались двумя разными Законами.

Таким образом, хотя в ст.1 вышеуказанного закона и прописано, что выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и данным Федеральным законом, однако совершенно очевидно, что систему правового регулирования составляют также и подзаконные акты, поскольку последние представляют собой механизм реализации положений федерального закона, единственным условием существования которых является их полное соответствие этому закону.

Весьма актуальным является правильное и эффективное применение норм права, ограничивающих свободу передвижения в случаях возникновения угроз общественному порядку и общественному спокойствию. Совершение в августе-сентябре 1999 г. во многих городах России террористических актов с человеческими жертвами, взрывы в Москве в 2003-м году, и проведение в связи с этим антитеррористических мероприятий, а так же возникший в начале 2003 года вирус атипичной пневмонии в Китае показали, что ограничение права на свободу передвижения в таких ситуациях защищает интересы общества и человека. Такое ограничение вполне допустимо в рамках действия положений ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. В этих же целях столичные депутаты выступают с инициативой о введении в столице «биодокументов» с отпечатками пальцев. Обсуждают возможность введения биометрических паспортов для иммигрантов и в Европе. Европейский союз утвердил уже программу выпуска паспортов с микрочипами, содержащими биометрические данные человека - цифровые отпечатки пальцев, снимки радужной оболочки глаза. В ОАЭ с 2001года действует национальная биометрическая система пограничного контроля, позволившая предотвратить въезд 4300 человек по поддельным документам.

ГЛАВА 2. ПОРЯДОК РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВОГО РЕЖИМА ВЫЕЗДА ИЗ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВЪЕЗДА В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ

2.1 Порядок выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию граждан Российской Федерации

На стадии реализации, гарантированные Конституцией Российской Федерации и закрепленные в законодательстве, права и свободы соприкасаются с возможными их нарушениями со стороны исполнительной власти. Об этом же свидетельствует практика Конституционного Суда Российской Федерации за последние 5 лет по делам, связанным с нарушениями прав граждан на свободу передвижения.

Принцип непосредственного действия прав и свобод не означает, что для их эффективной реализации не требуется конкретизация в текущем законе, а также разработка правил и процедур, упорядочивающих осуществление и соблюдение определенных прав и свобод человека и гражданина.

Для этого законодатель принял Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в целях реализации ч. 2 ст. 27 Конституции).

Весьма важное положение для выезжающих граждан Российской Федерации содержит ч. 3 ст. 2 Федерального закона. Она предусматривает, что выезд гражданина России за границу не влечет для него, его супруга или близких родственников каких-либо ограничений прав, гарантированных законодательством Российской Федерации. Это положение вполне объяснимо исторически, и оно является отражением недавней действительности, когда выезд одного родственника, особенно эмиграция в Израиль, влекла за собой различного рода последствия (социальные, моральные, общественно-социальные и др.) для всех остававшихся в СССР родственников.

Однако неоправданно из законодательства исключены требования об исполнении гражданином России своих обязанностей перед своими близкими родственниками, вытекающие из других отраслей права. Например, обязанности родителей, вытекающие из главы 12 «Права и обязанности родителей» Семейного Кодекса Российской Федерации¹¹ Собрание Законодательства РФ (далее - СЗ РФ) 1996г, №1, ст.16; 2000г, №2, ст. 153. или обязанности гражданина России, вытекающие из раздела V «Алиментные обязательства членов семьи» Семейного Кодекса. Статья 80 Кодекса предусматривает, что родители обязаны содержать своих несовершеннолетних детей.

Предлагаемые дополнения направлены на защиту интересов детей именно в период, когда родитель прекратил содержание детей, намерен выехать за границу (а к этому можно подготовиться за несколько дней), и до судебной защиты интересов детей (это может занять несколько месяцев). Используя аналогию, можно вспомнить, что требуется письменное согласие супруга в период брака на отчуждение или приобретение недвижимости одним из них. Получается, что право собственности супругов защищено надежнее, чем право детей на получение содержания от родителей.

Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» содержит и понятие «место жительства», и обязанность граждан регистрироваться в целях, в том числе, исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, и снятие с регистрационного учета по месту жительства. Вполне законно можно предусмотреть аналогичные обязательства и для граждан России, выезжающих за границу с целью проживания, а в законе Российской Федерации - понятие о выезде за границу с целью проживания.

Порядок снятия граждан с регистрационного учета в связи с их выездом за границу на жительство или после обращения граждан России в российские консульские учреждения за границей с заявлением о постановке на консульский учет на практике регулируется на уровне циркуляционных писем Департамента Консульской Службы МИД России и Паспортно-визового Управления МВД России. Отсутствие правовой регламентации данного вопроса на уровне Федерального закона или Постановления Правительства Российской Федерации побуждает граждан обращаться в судебные органы с обжалованием инструкций и других актов органов исполнительной власти, а также действий должностных лиц.

Во исполнение Федерального закона приказом МВД от 26 мая 1997 г. № 310 утверждена Инструкция «О порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (согласована была, в том числе и с ФПС России).

Инструкция не регулирует порядок оформления и выдачи проездных документов лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации. Следовательно, иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации, не имеющие вид на жительство, выдаваемый органами внутренних дел, реализуют свое право на свободу передвижения на основании действующего Федерального закона от 21 июня 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Однако под категорию лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации, подпадают и бывшие граждане СССР, прибывшие на жительство в Российскую Федерацию после 6 февраля 1992 г. и не имеющие другого гражданства. По паспорту образца 1974 г. проживают и беженцы. Их выезд регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. (с обязательным согласием принимающего государства на предоставление проживания).

Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев жалобу гражданина России А.Я. Аванова по поводу препятствия в получении заграничного паспорта на основании отсутствия у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, вынес решение о несоответствии Конституции положений ч.ч. 1 и 3 ст. 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (См. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 2 - П).

Представляется целесообразным законодателю при подготовке и принятии новых законов, а также дополнений и изменений в действующие законы учитывать мнение органов, применяющих их на практике. Так, в Инструкции подробно регламентирован порядок согласования заявлений граждан о выдаче заграничного паспорта с ФСБ России, так как она принимает непосредственное участие в реализации права граждан на свободу выезда, пребывания за пределами Российской Федерации. Следовательно, деятельность этого федерального органа исполнительной власти должна быть предусмотрена и в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Это является важным элементом правового обеспечения «прозрачности» законодательства Российской Федерации, регламентирующего порядок реализации права на свободу передвижения.

Проблемная и правовая защита несовершеннолетних и недееспособных при реализации права на свободу передвижения вследствие отсутствия механизма учета и установления наличия спора между родителями, так как несовершеннолетнему паспорт выдается при наличии письменного заявления хотя бы одного из родителей (опекунов, попечителей).

Требование об исполнении гражданских обязательств лицом, выезжающим за границу с целью проживания, может быть направлено только на защиту прав и интересов несовершеннолетних, недееспособных или инвалидов с детства. Эти отношения не охватываются ограничениями, которые могут быть применены к гражданину на основании п. 5 ст. 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», так как этот пункт предусматривает временное ограничение права на выезд гражданина Российской Федерации в случае его уклонения от исполнения обязательств, наложенных на него судом. В данном случае предполагается наличие судебного спора и наличие судебного решения, вступившего в законную силу. В то время как, исходя из практики известно, что лица, намеренно уклоняющиеся от исполнения гражданских обязанностей, не склонны прибегать к судебному разбирательству и самыми незащищенными, как правило, при этом остаются дети и недееспособные.

Следовательно, в определенных законом случаях (выезд за границу на жительство, например) было бы целесообразным предусмотреть предъявление ходатайствующими о выезде за границу, письменного уведомления остающегося в России супруга с несовершеннолетними детьми или родственника, находящегося на иждивении, о предстоящем выезде за границу на длительное время или перемене места жительства.

Статья 4 Федерального закона провозглашает, что граждане Российской Федерации, пребывающие за пределами Российской Федерации, находятся под защитой и покровительством России. Обязанность обеспечения мер по защите граждан Российской Федерации и оказанию им покровительства возложена на дипломатические представительства и консульские учреждения России за рубежом.

Не понятно, распространяется ли покровительство государства на граждан Российской Федерации, проживающих за границей постоянно, или это распространяется только на находящихся там временно.

Статья 5 Федерального закона не допускает ограничения права на выезд граждан Российской Федерации в определенную страну, даже если там возникли обстоятельства, серьезно затрудняющие их защиту и покровительство со стороны Российского государства (военные действия, например, или стихийные бедствия). Доведение таких сведений консульскими учреждениями или дипломатическими представительствами до граждан могут носить только рекомендательный характер.

В этой связи следует выделить роль пограничных органов и пограничных войск ФСБ России, которая заключается в обеспечении пропуска через Государственную Границу Российской Федерации эвакуируемых из зарубежных государств российских граждан в установленных пунктах пропуска (Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной Границе Российской Федерации»); принятии совместно с Департаментом консульской службы МИД России, МВД России оперативных мер по решению вопросов, связанных с пропуском через Государственную границу Российской Федерации эвакуируемых российских граждан См.: Комментарий к Закону «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». М.: Изд. Норма, 2001. С.28..

Выезд из Российской Федерации и въезд обратно граждане России, в соответствии со ст. 6 Федерального закона, осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Такими документами в соответствии со ст. 7 Федерального Закона являются:

- паспорт;

- дипломатический паспорт;

- служебный паспорт;

- паспорт моряка (удостоверение личности моряка).

Весьма важное положение для гражданина, в отличие от прежнего закона СССР, содержит ч. 4 ст. 6 закона, в которой говорится: «Контроль за наличием виз или иных разрешений на въезд лиц в иностранное государство является обязанностью транспортной компании (перевозчика пассажиров), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации»См. Там же, с. 30.. Это положение освобождает гражданина от обязанности узнавать и следить за возможными изменениями порядка въезда в определенную страну или рисковать быть возвращенным от пункта пропуска через Государственную границу в день выезда, как это было раньше, когда эта обязанность была возложена на подразделения Федеральной Пограничной службы (Инструкция о порядке продления действия просроченных российских виз иностранным гражданам и лицам без гражданства органами пограничного контроля Федеральной пограничной службы Российской Федерации от 30 апреля 1997 г.).

Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» действовал без изменений всего два года. Первое, несущественное (для прав человека на свободу выезда) дополнение было внесено Федеральным законом от 18 июля 1998 г. № 110 - ФЗ в ст. 8 и предусматривает предоставление права выдачи паспортов другими (кроме перечисленных в ч. 1 ст. 8 закона) федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба и деятельность которых связана с выполнением функций и задач за пределами территории Российской Федерации. Такими органами возможна выдача паспорта только гражданину Российской Федерации, проходящему службу или работающему в указанных федеральных органах. Прежде всего, это специальные службы силовых ведомств Российской Федерации. Порядок и условия выдачи паспорта в таких случаях устанавливается Правительством Российской Федерации ( Инструкция о порядке оформления разрешений и получения паспортов для выезда из Российской Федерации военнослужащих и лиц гражданского персонала органов федеральной службы безопасности по частным делам от 17 апреля 2003 г., Инструкция о порядке получения паспортов и оформления разрешений на выезд из Российской Федерации сотрудников Гостехкомиссии России, военнослужащих и лиц из числа гражданского персонала инженерно-технических воинских формирований при Гостехкомиссии России от 15 сентября 1999 г., Инструкция о порядке получения паспортов и разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих и гражданского персонала Федеральной службы охраны Российской Федерации от 30 апреля 1997 г..) В частности, более детально режим выезда-въезда сотрудников пограничных органов и пограничных войск ФСБ России регламентирует Временная инструкция «О порядке направления (выезда) военнослужащих и гражданского персонала Федеральной пограничной службы Российской Федерации за границу и оформления им документов», утвержденная приказом директора ФПС России от 7 июня 1997 года № 400 / ДСП, пока еще действующая.

За период, прошедший после введения в действие Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», по жалобе гражданина постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 2-П признаны не соответствующими Конституции положения ч. 1 ст. 8 Федерального закона (выдача паспорта гражданину по месту его жительства) и ч. 3 ст. 8 Федерального закона (выдача паспорта гражданину России, проживающему за границей только в дипломатическом представительстве или консульском учреждении Российской Федерации в государстве пребывания указанного гражданина) См.: Права человека. Основные международные документы. М.: Изд. «Международные отношения», 1989. С.47..

В связи с этим Федеральным законом Российской Федерации от 24 июня 1999 г. № 118-ФЗ в ст. 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», наряду с изменениями в других статьях, внесены изменения, учитывающие решение Конституционного Суда от 15 января 1998 г Российская газета от 30 июня 1999г, № 123, с. 7..

Так, например, паспорт может выдаваться гражданину Российской Федерации органом внутренних дел по месту фактического проживания, независимо от наличия или отсутствия регистрации (ст. 8 Федерального закона, после внесения изменений); предусмотрена возможность замены паспорта временным документом в случае его утери за пределами Российской Федерации (ст. 11 Федерального закона) и другие.

Кроме того, законодатель указывает механизм разрешения возможного спора между родителями, так как по общему правилу (ч. 2 ст. 8 Федерального закона) несовершеннолетнему гражданину Российской Федерации паспорт выдается «по письменному заявлению хотя бы одного из родителей, опекунов или попечителей». В случае, если один из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей заявит о своем несогласии на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации, вопрос о возможности его выезда из Российской Федерации разрешается в судебном порядке.

В то же время ст. 9 Федерального закона, устанавливающая перечень сведений и личных документов, необходимых для рассмотрения заявления, не предусматривает возможность востребования каких-либо дополнительных документов для установления факта подобного спора.

Паспорт оформляется соответствующим государственным органом в срок не более одного месяца со дня подачи заявления по месту жительства, не более четырех месяцев по месту пребывания, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации не позднее трех месяцев со дня подачи заявления и выдается сроком на пять лет. Датой подачи заявления считается день подачи всех предусмотренных (ст. 9 Федерального закона) надлежащим образом оформленных документов (для оформления паспорта гражданин Российской Федерации в заявлении установленного образца, которое подается в двух экземплярах, должен указать свои фамилию, имя, отчество (в том числе ранее имевшиеся), пол, дату и место рождения, место жительства, место работы (службы, учебы) в течение последних десяти лет, заверенное по месту работы (службы, учебы) и представить основной документ, удостоверяющий его личность). К заявлению прилагаются четыре личные фотографии и документы об уплате государственной пошлины (в случае оформления паспорта на территории Российской Федерации) или консульского сбора (в случае оформления паспорта за пределами территории Российской Федерации) за оформление паспорта, а также документ об оплате стоимости бланка паспорта.

В заявлении об оформлении паспорта гражданин Российской Федерации указывает на отсутствие обстоятельств, предусмотренных настоящим Федеральным законом, которые могли бы препятствовать его выезду из Российской Федерации).

При наличии документально подтвержденных обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из Российской Федерации, срок оформления паспорта не должен превышать трех рабочих дней со дня подачи заявления. Заявление о выдаче заграничного паспорта в данном случае может быть подано гражданином Российской Федерации по месту его пребывания.

Основанием для срочного (в течение трех рабочих дней) рассмотрения заявления о выдаче паспорта могут являться:

· Письмо органа здравоохранения, подтверждающие необходимость срочной поездки на лечение за границу;

· Письмо зарубежной медицинской организации о возможности срочного приема на лечение (одновременно представляется медицинское заключение лечебного учреждения по месту жительства больного);

· Телеграфное сообщение, поступившее из-за границы и заверенное в соответствии с законодательством государства проживания (пребывания), подтверждающее факт тяжелого заболевания или смерти близкого родственника или супруга.

Но наряду с возможностью получения паспорта в кратчайшие для выезда за пределы Российской Федерации сроки, существует исчерпывающий перечень оснований возможного временного ограничения права гражданина Российской Федерации на выезд за пределы страны. Он установлен в ст. 15 Федерального закона. Таких оснований шесть:

1) допуск гражданина к особо важным или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, и наличие трудового договора (контракта), предполагающего временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица с данными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) призыв на военную службу или направление на альтернативную гражданскую службу, - до окончания военной или альтернативной гражданской службы;

3) задержание по подозрению в совершении преступления либо привлечение в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

4) осуждение за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

5) уклонение от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами; Весьма сложным на практике является установление наличия возможных оснований ограничения права на выезд гражданина (п. 5 ст. 15 Федерального закона - уклонение от исполнения обязательств, наложенных судом), так как иск может подаваться и не по месту жительства ответчика. Следовательно, необходимо создать федеральную и региональную информационные системы.

6) сообщение о себе заведомо ложных сведений при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, - до решения вопроса, в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.

Во всех случаях ограничения права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации отказ может быть обжалован в суд на основании ст. 17 Федерального закона (См., например, Решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 августа 1997 г. N ГКПИ 97-322). Помимо этого, решение об ограничении права на выезд граждан, осведомленных в особо важных или совершенно секретных сведениях, отнесенных к государственной тайне, может быть обжаловано в Межведомственную комиссию, образуемую Правительством Российской Федерации, которая обязана рассмотреть жалобу и дать ответ не позднее, чем в 3-х месячный срок.

Таким образом, как видно из приведенного выше перечня возможных оснований ограничения права гражданина России на выезд, все они не выходят за пределы ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

За 2001 г. подразделениями виз и регистрации (ОВИР) органов внутренних дел г. Москвы рассмотрено около 300 тысяч заявлений граждан о выдаче им заграничного паспорта. Из них отказано по основаниям, предусмотренным п. 1 ст. 15 Федерального закона (осведомленность в сведениях, составляющих государственную тайну) лишь 60, что составляет 0,0015 % из общего числа заявителей. Вряд ли можно говорить в таком случае о массовом ограничении права на выезд граждан из Российской Федерации.

Порядок выезда (пересечения Государственной границы) из Российской Федерации несовершеннолетних, как самостоятельно, так и в организованной группе, а также недееспособных определен в ст.ст. 20-23 Федерального закона.

2.2 Порядок выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства

Иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии российской визы по действительным документам, выданным соответствующими органами государства их проживания, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

Иностранные граждане, получившие вид на жительство в Российской Федерации, осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации на основании действительных документов, удостоверяющих их личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и вида на жительство. Лица без гражданства, получившие вид на жительство в Российской Федерации, въезжают в нее и выезжают на основании вида на жительство.

Иностранные граждане и лица без гражданства, признанные на территории Российской Федерации беженцами, могут выезжать из Российской Федерации и въезжать в Российскую Федерацию на основании проездного документа беженца.

Угрозу общественной безопасности представляет «прозрачность» Государственной границы Российской Федерации с государствами, входящими в СНГ, не обустроенность Государственной границы и несовершенство пограничного и таможенного контроля, способствующее проникновению в Россию из-за рубежа криминального элемента, оружия, наркотиков и т.п.

«Прозрачность» границы создает благоприятные условия для неупорядоченных миграционных процессов, влекущих растущую иммиграцию в Россию из стран ближнего и дальнего зарубежья. А отсутствие иммиграционного контроля, несовершенство системы приема, размещения и оказания помощи иммигрантам, пробелы в правовом регулировании внутренней миграции отрицательно отражаются на общественной безопасности.

Вследствие «прозрачности» российских границ, наличия широких возможностей для обоснования в России под видом мигрантов и беженцев растет приток иностранных граждан с преступными целями. Так, в 2003 году прибывшими в Россию из стран СНГ совершено около 70 тыс. преступлений. Выдворение за пределы России нарушивших правила пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства тяжелым бременем ложится на государственный бюджет (конкретно, на бюджет МВД России). За 2000 год выдворение применялось в отношении 14,5 тыс. иностранных граждан. При этом каждый четвертый правонарушитель выдворялся под конвоем. Кроме того, необходимо отметить, что в силу «прозрачности» Государственной границы Российской Федерации, выдворенные вновь возвращаются в Россию. Выдворение не только дорого обходится государству, но и малоэффективно¹¹ См.: Кондрашев Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 2001г, С.56,57..

Рассматриваемый нами Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между российским государством и иностранцами (иностранные граждане и лица без гражданства) в связи с их въездом, транзитным проездом и выездом из Российской Федерации. Статья 26 Федерального закона предусматривает основания возможного отказа иностранцам во въезде в Российскую Федерацию. Въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства:

1) в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации нарушили правила пересечения Государственной границы Российской Федерации, таможенные правила, санитарные нормы, - до устранения нарушения;

2) использовали подложные документы либо сообщили заведомо ложные сведения о себе или о цели своего пребывания в Российской Федерации;

3) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

4) два и более раза в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации;

5) в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации при выезде из Российской Федерации не сдали миграционную карту;

6) в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным выдворением за пределы Российской Федерации или с депортацией, - до осуществления соответствующих выплат в полном объеме.

Федеральный закон (ст. 27) предусматривает возможность не разрешать въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам и лицам без гражданства в случаях, если:

1. Это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения. Такое решение может быть принято, в частности, если в отношении ходатайствующего лица имеются данные: о принадлежности к международным террористическим организациям или международным организованным преступным группам либо о связи с организациями экстремистской направленности, действующими в Российской Федерации; о намерении совершать преступную деятельность на территории Российской Федерации; о связи с иностранными спецслужбами. Вопросы взаимодействия МИД России и ФСБ России при решении вопросов въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации регламентируются совместным приказом этих ведомств.

2. В период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства подвергались административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортировались,- в течение 5 лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации или депортации. В соответствии с данным положением органы пограничного контроля ФСБ России и федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел (его территориальный орган), проставляют в документах, удостоверяющих их личность, отметку, свидетельствующую о запрещении их въезда в Российскую Федерацию в случае наличия принятого в установленном порядке решения:

a) судьи - об административном выдворении за пределы Российской Федерации при нарушении правил пребывания в Российской Федерации или режима государственной границы Российской Федерации, или режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

b) должностного лица органов пограничного контроля - об административном выдворении за пределы Российской Федерации при нарушении режима государственной границы Российской Федерации, или режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

c) должностного лица федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел (его территориального органа), - о депортации из Российской Федерации иностранного гражданина, который не выехал из Российской Федерации в установленный срок после сокращения его срока временного пребывания в Российской Федерации, или аннулирования его разрешения на временное проживание в Российской Федерации (вида на жительство), или после предупреждения его о нежелательности пребывания в Российской Федерации. Отметка должна содержать следующие сведения: основание запрещения въезда, наименование органа, проставившего отметку, подпись и фамилия должностного лица, дата проставления. Записи в отметке производятся на русском языке.

3. иностранный гражданин или лицо без гражданства имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

4. иностранный гражданин или лицо без гражданства не представили документы, необходимые для получения визы в соответствии с законодательством Российской Федерации,- до их представления. Федеральным законом (ст.25) предусмотрен перечень документов, представление которых является необходимым условием для начала процедуры рассмотрения ходатайства о выдаче въездной, въездной - выездной или транзитной визы на право въезда в Российскую Федерацию.

Основаниями для выдачи иностранному гражданину визы являются:

1) приглашение на въезд в Российскую Федерацию, оформленное в соответствии с федеральным законом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Так, в целях реализации положений Федерального закона, Приказом МИД Российской Федерации от 12 февраля 2004г № 1833 утверждены Правила оформления приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, по ходатайству:

а) федеральных органов государственной власти;

б) дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации;

в) международных организаций и их представительств в Российской Федерации, а также представительств иностранных государств при международных организациях, находящихся в Российской Федерации;

г) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, в случаях, установленных федеральным законом.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по ходатайству:

а) органов местного самоуправления;

б) юридических лиц, в уведомительном порядке вставших на учет в федеральном органе исполнительной власти, ведающем вопросами внутренних дел, или его территориальном органе;

в) граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан;

2) решение, принятое федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации либо представительством федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, находящимся в пределах приграничной территории, в том числе в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации, по ходатайству находящегося за пределами Российской Федерации иностранного гражданина, поданному в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для экстренного лечения либо вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника;

3) решение федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, о выдаче иностранному гражданину визы, направленное в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации;

4) решение руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, принимаемое в исключительных случаях по заявлению в письменной форме иностранного гражданина;

5) решение территориального органа федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, о выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание в Российской Федерации;

6) договор на оказание услуг по туристическому обслуживанию и подтверждение о приеме иностранного туриста организацией, осуществляющей туристическую деятельность;

7) решение федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, или его территориального органа о признании иностранного гражданина или лица без гражданства беженцем, по заявлению, поданному иностранным гражданином или лицом без гражданства в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.

Естественно, что непредставление таких документов препятствует принятию решения по такому ходатайству. Также, например, согласно ст. 10 Федерального закона от 30 марта 1995г № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) » дипломатические представительства или консульские учреждения Российской Федерации выдают российскую визу на въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывающим в Российскую Федерацию на срок свыше 3-х месяцев, при условии предъявления ими сертификата об отсутствии у них ВИЧ-инфекции, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации. Данное положение не распространяется на сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, сотрудников международных межправительственных организаций и членов их семей. Требования к указанному сертификату устанавливаются Правительством Российской Федерации. Ст. 11 данного Федерального закона гласит, что в случае выявления ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, они подлежат депортации из Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;