Муниципальное право России
Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права. Местное самоуправление: идейные и научно-теоретические основы, исторические формы и институты. Местное самоуправление - форма публичной власти народа в Российской Федерации.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | книга |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 21.01.2011 |
| Размер файла | 580,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев делают обоснованный вывод о том, что в муниципальном праве используются не один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического и преимущественного для данной отрасли права, а синтез методов правового регулирования. Авторы справедливо обращают внимание на то, что особенно широко применяется, прежде всего на федеральном уровне, метод закрепления гарантий местного самоуправления*(19).
В-шестых, особенностью метода в муниципальном праве следует назвать и установление свойственного этой отрасли вида ответственности - муниципально-правовой ответственности. С одной стороны, это установленная Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" так называемая позитивная ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. С другой стороны, это муниципально-правовая (и одновременно конституционно-правовая) ответственность субъектов муниципально-правовых отношений за совершаемые ими действия, вызывающая соответствующие санкции (ее принято называть негативной ответственностью).
§ 4. Источники муниципального права
Муниципальное право как комплексная отрасль права обладает своими источниками. Для отрасли права, находящейся на начальном этапе развития, этот вопрос приобретает особое значение. В общей теории права в качестве источников права в юридическом смысле рассматриваются формы, с помощью которых воля государства, народа становится правовой нормой.
Муниципально-правовые нормы возникают по воле государства и воплощаются в нормативных правовых актах, принимаемых органами государственной власти; кроме того, такие нормы появляются, с общего дозволения государства, по воле населения муниципального образования, органов местного самоуправления.
Комплексный характер муниципального права, особый характер предмета регулирования и децентрализация регулирования предопределяют особенности источников, их природу и содержание. Но в любом случае результатом нормотворчества является нормативный правовой акт в одной из форм, предусмотренных в государстве.
Анализ источников муниципального права может быть дан как в общем плане, так и применительно к современному их состоянию в Российской Федерации, а также по уровням регулирования. Поэтому в учебнике мы несколько раз обращаемся к нормативной основе местного самоуправления. В настоящем параграфе предлагается только общий обзор возможных источников муниципального права. Более детально нормативно-правовая основа современного местного самоуправления в Российской Федерации освещается в § 3 гл. 5 учебника. А с учетом важной роли муниципального правотворчества его особенности раскрываются в гл. 13.
Общая характеристика источников муниципального права
1. Источниками муниципального права являются прежде всего нормативные правовые акты; они могут быть трех уровней: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные источники; конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные источники права субъектов РФ; муниципальные нормативные правовые акты.
Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные акты.
Вершиной системы источников муниципального права является Конституция РФ. Правовое регулирование местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер. Такого полного конституционного регулирования нет в конституциях иных современных федеративных государств. В Основном законе России в 19 статьях так или иначе упоминается местное самоуправление или органы местного самоуправления, они находятся в гл. 1 "Основы конституционного строя" (ч. 2 ст. 3; ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ст. 12; ч. 2 ст. 15), гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" (ст. 18; ч. 2 ст. 24; ч. 2 ст. 32; ст. 33; ч. 2 и 3 ст. 40; ч. 1 и 2 ст. 41; ч. 2 и 3 ст. 43; ч. 2 ст. 46), гл. 3 "Федеративное устройство" (ч. 2 ст. 68; п. "н" ч. 1 ст. 72) и гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. 130-133). Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере местного самоуправления.
В отличие от практики, сложившейся в большинстве современных зарубежных федеративных государств, где проблемы местного самоуправления являются предметом ведения субъектов РФ, в России в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволяет ряду ученых сделать вывод о том, что в Российской Федерации местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, может выступать в роли базы также и федеративных отношений.
Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы, например, в Федеральных конституционных законах 2004 г. "О референдуме Российской Федерации", 2001 г. "О чрезвычайном положении", 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и др.
Наиболее распространенным федеральным источником права выступают федеральные законы. Для удобства можно выделить две группы федеральных законов:
а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также еще ряд законов той же целевой направленности - например, Федеральный закон 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации");
б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления (таких актов много, для примера назовем Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ).
Источниками муниципального права могут быть федеральные подзаконные акты - указы Президента РФ (например, от 15 октября 1999 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"), акты палат Федерального Собрания РФ (таким источником в свое время являлось постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативно-правовых актах субъектов РФ"), постановления Правительства РФ (например, принимаемые в порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в области государственной поддержки местного самоуправления). Определенное значение в качестве источников имеют отдельные нормативные правовые акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти.
Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ.
Надо сказать, Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" носил в большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправлении. Так это и происходило на практике.
Пришедший на смену Федеральный закон 2003 г. с аналогичным названием гораздо полнее и более императивно регулирует многие виды общественных отношений в сфере местного самоуправления, т.е. его нормы ориентированы на прямое действие. Но регламентация на уровне субъектов РФ не исключается. Другое дело, должна ли она быть такой же полной и широкой, как ранее, в виде общего закона субъекта РФ о местном самоуправлении или достаточно более сжатого, компактного закона с наименованием, к примеру, "Об особенностях организации местного самоуправления" в данном субъекте РФ.
Третий уровень источников муниципального права образуется муниципальными нормативными правовыми актами.
Несмотря на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, важная роль этого уровня источников сохраняется. Как уже говорилось при характеристике методов муниципально-правового регулирования, государство допускает местное нормотворчество как часть нормативной базы местного самоуправления. Добавим к этому, что наличие муниципального нормотворчества обусловлено рядом факторов.
Во-первых, местное самоуправление как самоорганизованная система должно иметь свои нормативные акты, которыми и оформляется эта самоорганизация, причем главные из них имеют и учредительный характер (уставы муниципальных образований).
Во-вторых, государство может сознательно не регулировать своими актами некоторые общественные отношения, ограничиваться установлением их основ, а подробное регулирование передавать на муниципальный уровень.
В-третьих, муниципальное правотворчество обусловлено и наличием местных особенностей, которые могут быть отражены в нормативных актах конкретных муниципальных образований.
В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования; нормативные правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
2. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Сказанное означает, что источниками муниципального права у нас могут быть и подписанные Российской Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии, иные международно-правовые акты.
Важнейшим документом такого рода в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Принимая во внимание, что вступление Российской Федерации в Совет Европы было связано с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и приведением российского законодательства в соответствие с ней, основополагающие принципы Хартии получили отражение в Конституции РФ и Федеральном законе 1995 г. Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 г., а ратифицировала 11 апреля 1998 г.*(20)
В Европейской хартии местного самоуправления получили закрепление эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии. В соответствии с Хартией:
- принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны;
- органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя;
- право граждан участвовать в управлении государственными делами относятся к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам;
- это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
- существование облаченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;
- защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;
- все это предполагает существование местных органов самоуправления, созданных демократическим путем, имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств*(21).
К источникам муниципального права международно-правового характера относятся решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления, принятая межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ.
3. Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут быть договоры между органами местного самоуправления (от имени муниципальных образований) и органами государственной власти, а также муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права. Таким образом, источниками муниципального права являются нормативные договоры.
4. Некоторые авторы к источникам муниципального права относят правовые традиции и обычаи, в том числе связанные с историческими и иными местными традициями. Это непростой вопрос, так же как в целом отнесение традиций и обычаев к числу источников права.
Традиции более устойчивы как правила общественного сознания и в этом качестве могут дать даже больший эффект, нежели нормы права, если выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить полностью общественное отношение. Например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления нередко руководители и депутаты встречаются со старейшинами, советуются с ними. Это традиция в какой-то мере стала обязательной нормой поведения; именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в качестве правовой нормы.
Что касается обычаев, они больше похожи на правовые нормы и скорее всего становятся источниками муниципального права до принятия необходимого нормативного правового акта. Существование же правового обычая в качестве постоянно действующей нормы, заменяющей право, вряд ли целесообразно, в том числе и на муниципальном уровне.
5. В литературе предлагается также считать источниками муниципального права судебные прецеденты. Судебные решения нередко имеют очень важное значение для понимания сущности местного самоуправления, его организации и т.п.
Например, ряд постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления содержит принципиальные позиции относительно его природы, организации и деятельности. Н.С. Бондарь отмечает, что "особенности правовой природы и юридической силы постановления Конституционного Суда определяются не тем, обладает ли он правотворческими полномочиями, а спецификой его собственных конституционно-контрольных полномочий. Правовые позиции Конституционного Суда имеют обязательный характер... нередко обладают нормативностью и, соответственно, эти положения могут признаваться источниками права"*(22). Постановлений и определений Конституционного Суда РФ, посвященных вопросам муниципального права и являющихся источниками муниципального права, довольно много (подробнее см. § 3 гл. 5 учебника). Отметим, что именно в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. впервые четко была обозначена природа местного самоуправления как одного из видов публичной власти в Российской Федерации. Обойтись без данного постановления Конституционного Суда в характеристике источников муниципального права сегодня просто немыслимо.
Нередко такую же прецедентную роль играют и решения Верховного Суда РФ. К примеру, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" явно не учел такой вариант территориальной реорганизации муниципальных образований, когда вместо внутреннего деления на сельские и городские поселения муниципальный район преобразуется в городской округ. Законами некоторых субъектов РФ это было предусмотрено (Калининградская обл., Московская обл. и др.). Началось оспаривание актов. Рассмотрев соответствующие дела, Верховный Суд пришел к конечному выводу о том, что такой вариант реорганизации возможен. Этот судебный прецедент также стал значимым нормативным источником для практики муниципального строительства.
§ 5. Система муниципального права как отрасли права
В современной правовой литературе под системой права понимают внутреннее строение отрасли права, в которой с учетом регулируемых ею групп общественных отношений, составляющих предмет отрасли права, выделяют комплексы правовых норм, представляющие соответствующие правовые институты.
Система муниципального права - это не просто выделение однородных правовых норм в соответствии со структурой Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ее построение обусловлено потребностями практики развития местного самоуправления, которая оказывает влияние на формирование институтов муниципального права, помогает определить их роль в осуществлении местного самоуправления.
В учебной литературе система муниципального права определяется как "объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений"*(23). Система муниципального права позволяет раскрыть внутреннюю логику муниципально-правового регулирования, указывает на последовательность, очередность закрепления того или иного круга, сферы муниципальных отношений с учетом их значимости и относительной обособленности*(24).
Нередко за основу системы муниципального права и выделения муниципально-правовых институтов берется структура Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вероятно, такой подход навеян системой конституционного права, в основе которой лежит конституция государства, а также системами ряда ключевых отраслей права, прежде всего гражданского и уголовного, которые соответствуют структуре главного источника отрасли. При таком подходе следует все же помнить, что и структура основного кодификационного акта отрасли, и вся система отраслевого законодательства как раз и предопределены научно сформулированными закономерностями развития соответствующих общественных отношений и потребностями их нормативного правового регулирования. В конечном счете образуется единство системы соответствующей области правовой науки и структуры отрасли права. Однако расположение правовых норм в актах законодательства может отличаться своеобразием, усмотрением авторов текста и законодателя и не всегда быть синхронным с системой отрасли права.
В основе системы муниципального права как отрасли права - его деление на муниципально-правовые институты. Их образуют близкие по объекту и характеру правового регулирования нормы. Система институтов муниципального права носит сложный, недостаточно упорядоченный характер. Сама природа самоуправленческих (муниципальных) отношений свидетельствует о возможности их отнесения не только к институтам муниципального права. В связи с этим представляется обоснованным характеризовать систему муниципального права как объединяющую наиболее близкие институты в своеобразные комплексы - группы институтов, а не просто как перечень институтов (они тем более носят во многом "пограничный", взаимопроникающий характер).
К числу таких комплексов муниципальных институтов муниципального права относятся:
местное самоуправление как форма народовластия, как важнейшее связующее звено между государством и гражданским обществом. В этот комплекс входят институты, раскрывающие права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, раскрывающие основные понятия и термины, такие как местное самоуправление, правовая и территориальная основы, принципы местного самоуправления, вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;
комплекс институтов, устанавливающих экономические основы местного самоуправления, в который входят институты муниципальной собственности и муниципального имущества, местных бюджетов, межмуниципального экономического сотрудничества;
комплекс институтов, связанных с вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления: по решению вопросов местного значения на уровне муниципальных образований; по организации межмуниципального сотрудничества; по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
комплекс институтов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Нормами данного комплекса устанавливается система органов местного самоуправления, определяется статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, устанавливается система муниципально-правовых актов и т.д.;
система институтов, объединяющих нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью. Исходя из субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, устанавливается ответственность перед населением муниципального образования, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. В этот же комплекс входит институт временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления;
комплекс институтов, нормы которых обеспечивают гарантии местного самоуправления. Это институты, определяющие участие и ответственность органов государственной власти федерального уровня и уровня субъекта в области местного самоуправления. К ним можно отнести выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, право на судебную защиту и запрет на ограничение прав местного самоуправления.
§ 6. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации
Муниципальное право в системе российского права занимает особое положение. Это определяется его комплексной природой, которая, в свою очередь, вызвана сложностью общественных отношений, являющихся предметом муниципального права. Двойственная природа местного самоуправления, сочетающего в себе государственное (публично-властное) и общественное (самоуправленческое) начала, еще более усложняет проблему. Государство не только позволяет населению и органам местного самоуправление самостоятельно решать вопросы местного значения, реализуя местный интерес, но и доверяет им (делегирует) часть собственных функций. При этом степень влияния государства на местное самоуправление носит подвижный характер. В связи с этим возникает вопрос о необходимости разграничения публично-властных и самоуправленческих институтов муниципального права. Действительная природа местного самоуправления состоит в том, что его можно считать одновременно и своеобразным "доверенным представителем" центральной власти на соответствующей территории, и формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправления, а местному населению - возможность превращения своей воли в публичную власть*(25).
Многие нормы и институты муниципального права имеют самостоятельное значение, собственную законодательную и нормативную базу, хотя истоки этих норм и институтов, точно так же как и истоки других отраслей права, находятся в сфере конституционного права, которое устанавливает общие принципы и основы местного самоуправления и муниципального права, обеспечивает возникновение, развитие и укрепление различных групп муниципальных общественных отношений. Прежде всего речь идет о закреплении в Конституции РФ сущности местного самоуправления как важнейшего канала народовластия, форм реализации местного самоуправления, территориальных основ местного самоуправления, гарантий местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления и др. Далее соответствующие основополагающие нормы Конституции РФ находят подробное развитие в источниках муниципального права. И этот правовой массив представляет собой уже значительную часть собственных норм и институтов муниципального права.
Комплексный характер муниципального права, о котором говорилось ранее, обусловливает то, что наряду с самостоятельным массивом муниципально-правовых норм значительное количество норм "делегировано" в эту отрасль из гражданского, административного, финансового, земельного, жилищного и других отраслей права и законодательства. Это предполагает переплетение соответствующих норм в муниципальном праве. Их включение в законодательные акты, являющиеся непосредственно источниками муниципального права, имеет важное организующее значение для возникновения и развития муниципально-правовых отношений, обеспечения их публичного характера. В защите своих прав участники таких отношений опираются на нормы как муниципального, так и отраслевого законодательства.
Как отмечалось ранее, нормы и институты муниципального права обусловлены предметным многообразием и могут иметь публично-правовой и частноправовой характер. Это связано с тем, что в своей деятельности органы местного самоуправления осуществляют деятельность как в области политических отношений, так и в сфере имущественных отношений.
Отсюда следует: если муниципальное право стимулирует в целом экономическую деятельность органов местного самоуправления как вид публичной деятельности, то сугубо имущественные муниципальные отношения строятся на основе норм гражданского права. Гражданский кодекс РФ устанавливает гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований.
Вместе с тем с учетом гражданского законодательства строится регулирование муниципальных общественных отношений. Благодаря ГК РФ (ст. 124) получило жизнь понятие "муниципальное образование". Нормы гражданского права, используемые в федеральных и региональных актах муниципального права, уставах муниципальных образований, в других локальных нормативных актах, как бы обретают новую жизнь, внедряясь в муниципальное право - вторичную и самостоятельную комплексную отрасль права.
Аналогичным образом осуществляется взаимодействие муниципального права с другими отраслями права и законодательства - административным, финансовым, земельным, предпринимательским, экологическим и др. Практическая реализация правовых норм многих отраслей права в сфере местного самоуправления, в свою очередь, вызывает необходимость их обновления и совершенствования. Таким образом, развитие элементов правовой системы Российской Федерации становится объектом воздействия со стороны муниципального права. А появление соответствующего муниципального источника требует корректировки актов отраслевого законодательства. Примером может служить базовый закон муниципального права - Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Глава 2. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
§ 1. Понятие, предмет и источники муниципального права как науки
Значение местного самоуправления в современном общественно-политическом устройстве Российской Федерации, те надежды, которые связывают с ним, развитие демократии, укрепление государственности, совершенствование и повышение эффективности управления предопределяют необходимость всестороннего научного осмысления всего спектра вопросов, связанных с муниципальным правом, регулирующим эту сферу общественных отношений.
Предметом науки муниципального права является новая, находящаяся в стадии развития комплексная отрасль российского права - муниципальное право. Тесная связь муниципального права как отрасли права с одноименной научной дисциплиной естественна. Наука муниципального права является составной частью российского государствоведения, в центре ее внимания находятся проблемы, связанные со всесторонним изучением отрасли муниципального права, муниципально-правовых норм и институтов муниципального права как правовой отрасли. Комплексный характер муниципального права предопределяет ее связь с идеями и теориями соответствующих родственных отраслей права.
В центре внимания муниципально-правовых научных исследований находятся проблемы природы местного самоуправления как одной из форм публичной власти, его места в общей системе публичной власти. Наука муниципального права исследует принципы организации местного самоуправления, его правовую, экономическую, территориальные основы. Предметом науки муниципального права являются вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по их решению, принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления.
Если муниципальное право для современной России является новой отраслью права, то само по себе местное самоуправление как явление общественно-государственной жизни имеет многовековую историю. В мире есть богатый опыт реализации различных вариантов организации местного самоуправления и управления. Естественно, что самоуправленческие традиции в той или иной степени были и остаются предметом внимания российского и зарубежного государствоведения. Поэтому к предмету муниципального права как науки относятся и исторический аспект развития самоуправления в его сословном и земском вариантах, организация на местах публичной власти в советский период, так же как и ее эволюция в постсоветский период отечественной истории, когда, несмотря на краткость времени, местное самоуправление пережило и переживает различные процессы реформирования.
Отсюда очевидна еще одна задача науки муниципального права: беспристрастное теоретическое осмысление накопленного опыта, идей и концепций позволяет определить наиболее приемлемые и соответствующие традициям российской государственности пути развития местного самоуправления, дать ему объективные оценки, найти лучшее, выработать рекомендации, которые помогут избежать ошибок, отказаться от не оправдавших себя форм организации и деятельности местного самоуправления.
Местное самоуправление является предметом изучения многих отраслей науки: истории, философии, социологии, политологии, экономической науки и т.д. Такой многоаспектный подход требует в допустимой мере осмысления этого предмета как единого целого. В основе муниципально-правовой науки находится ее сложный социально-правовой характер. Основной объект исследования требует особого подхода в изучении, так как связан не только с общественными отношениями в сфере местного самоуправления, субъектами которых являются органы муниципальных образований и государства, но и широкий спектр отношений с участием муниципальных органов и многочисленных элементов гражданского общества. Значимым объектом науки муниципального права является местное самоуправление как важное связующее звено между государством и гражданским обществом.
В муниципально-правовой науке используется широкий спектр методов научного познания: исторический, статистический, социальный, сравнительный, системный и др.
Особое место в российской науке муниципального права имеет изучение зарубежного муниципального опыта. Надо признать, что исторический опыт развития местного самоуправления в нашей стране в определенной степени связан с заимствованием и переносом на российскую почву различных зарубежных муниципально-правовых институтов, что не всегда обеспечивало позитивное развитие. В современной России проблема целесообразности использования тех или иных зарубежных форм организации местного самоуправления также является весьма острой. Наука муниципального права призвана содействовать выбору наиболее удачных вариантов.
Одной из важнейших задач науки муниципального права является ее объединительная функция. Сущностное значение местного самоуправления не ограничивается вопросами организации территориального (местного) самоуправления. Его роль значительно шире. В Российской Федерации местное самоуправление является основой государственности, мощным элементом, укрепляющим и развивающим ее федеративную основу.
Обобщая сказанное, можно сделать вывод о том, что наука муниципального права - это система научных знаний, идей, концепций, в основе которых находятся исторические, международные и современные отечественные представления о закономерностях становления и развития местного самоуправления, а также самого муниципального права.
Таким образом, предметом науки муниципального права России являются:
муниципальное право как комплексная отрасль права;
комплекс общественных отношений в сфере местного самоуправления (муниципально-правовых отношений);
организация непосредственного осуществления местного самоуправления населением и деятельности органов местного самоуправления;
государственная политика по обеспечению реализации гражданами (населением) права на местное самоуправление;
исторический аспект российского опыта местного самоуправления (и местного управления);
международный (зарубежный) опыт организации местного самоуправления.
В основу системы науки муниципального права положена структура муниципального права как отрасли права. Однако следует иметь в виду, что предмет науки значительно шире, нежели количество элементов, входящих в систему муниципального права как отрасли права. Система науки муниципального права своей целью предполагает такую очередность изучения проблем, которая основана на логически определенной последовательности обобщения и усвоения всего многообразия отдельных сторон местного самоуправления как единого целого. Если отрасль состоит из актов и норм, строго направленных на регулирование общественных отношений, а соответствующие концепции и подходы надо искать в содержании этих актов и норм, то наука муниципального права специально занимается анализом различных теорий, кроме того, дает характеристику актам и нормам, много внимания уделяет эффективности муниципальных конструкций и их правового оформления, реальной практике местного самоуправления и т.д.
Следовательно, система науки муниципального права должна обеспечивать реализацию основных функций, свойственных в целом правовой науке: 1) познавательной; 2) практической; 3) прогностической.
Источники муниципального права как научного направления представляют собой носители информации, которые могут быть разделены на группы.
Во-первых, это нормативно-правовые акты, являющиеся источниками муниципального права как отрасли права.
Во-вторых, это практика муниципальной деятельности, включающая в себя как правоприменение, так и сопутствующие явления. Практика является носителем важнейшей информации, обращение к ней предполагает охват всего диапазона проблем муниципального строительства, определение его особо значимых сторон.
В-третьих, наука муниципального права, как всякая наука, не может изучать свой предмет в отрыве от исторического развития. Глобальные преобразования, имевшие место в жизни нашего Отечества: сначала введение начал местного самоуправления, последующее отрицание опыта местного самоуправления в период предыдущих социально-экономических формаций, затем обращение вновь к институтам местного самоуправления, - ставят перед российской наукой муниципального права особо важную задачу поиска научной связи между различными историческими периодами. Для современных исследователей теоретической базы и правоприменительной практики в равной степени полезны и востребованы опыты организации земского местного самоуправления (на всех его этапах), реформ Временного правительства, организации власти на местах в советский период. Современная модель местного самоуправления во многом предопределена как реформенными преобразованиями Советов начала последнего десятилетия ХХ в., так и отдельными предшествующими этапами их развития, особенно в 1920-е гг. В то же время развитие местного самоуправления обусловливается особенностями политической и правовой культуры россиян, в основе которой лежат общинный идеал, преобладание коллективных форм собственности, сильная государственная идея.
В-четвертых, наука муниципального права обстоятельно изучает богатство научной мысли, теорий, концепций, относящихся как в целом к сущности, состоянию и развитию местного самоуправления, так и к конкретным муниципально-правовым институтам. Не следует забывать о том, что само появление местного самоуправления как способа организации публичного управления в значительной мере обязано в исторической ретроспективе именно научной мысли. Модели местного самоуправления, прежде чем стать содержанием нормативных актов, зачастую проходят научную апробацию и обычно лишь в этом случае дают последующий эффект. А поспешно включенные в законы новации далеко не всегда оправдывают себя в перспективе. Сказанное относится и к российской действительности. Участие крупных исследователей в формировании современной научной концепции местного самоуправления призвано способствовать его эффективному развитию. Соответственно многие глубокие исследования становятся своеобразным национальным богатством и источниками науки муниципального права России*(26).
§ 2. Становление и эволюция науки муниципального права
Современное развитие науки муниципального права тесно связано с российскими реформами, направленными на существенное изменение социально-экономической, политической и правовой жизни России. Наука муниципального права, как и соответствующая отрасль права, находятся в стадии становления. Отказ от единой системы органов государственной власти в центре и на местах в лице Советов, децентрализация власти на местах, реализация принципов самоуправления на основе Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР", конституционная реформа 1993 г. изменили природу местной власти, придали ей характер негосударственной власти, стали отправными началами возникновения новой отрасли права и соответственно науки муниципального права, ранее неизвестного российской правовой системе.
Однако, рассматривая муниципальное право как право местного самоуправления, закономерно сделать вывод: если не сама наука муниципального права, то идейно-теоретические представления о местном самоуправлении имеют в России многовековую историю. Понятие "местное самоуправление" пришло в Россию из Германии в середине XIX в. Общим для обеих стран было понимание местного самоуправления как децентрализованной деятельности автономных органов, создаваемых населением для удовлетворения собственных интересов. Правда, при этом - поскольку государство оставалось сильно централизованным - на уровень органов местного самоуправления переходила (передавалась) обязанность реализации общегосударственных установок, с которыми должны были сочетаться интересы населения (или по крайней мере не противоречить им).
Широко распространено представление о том, что местное самоуправление зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени.
Но именно с конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Тем более что оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ. Это не случайно: местное самоуправление рассматривается как один из инструментов приобщения населения к управлению территориальными единицами, способствующий облегчению выполнения соответствующих задач государства и объединению населения на почве местных интересов, превращению его в территориальное сообщество; одновременно местное самоуправление объективно оказывает содействие развитию буржуазно-демократических институтов, построенных на участии населения во власти.
В период буржуазных революций появляется понятие местного самоуправления в общепринятом современном варианте. Проведения великих реформ в России XIX в., в частности земской реформы, показывает, что российское общество было подготовлено к коренным преобразованиям управления на местах в посткрепостной России. В конце первой половины XIX в. В России сформировалось мощное движение, связанное с необходимостью серьезных перемен в государственном механизме самодержавной России. Представители различных социальных слоев были объединены общими идеями, ставшими основой земского либерализма. Об этом свидетельствует изучение материалов комиссии по подготовке земской реформы. В проектах комиссии получили развитие прогрессивные демократические идеи, отмечалось, что создание губернских и уездных земских учреждений (рассматриваемых в научной литературе того времени как органы самоуправления) связано с формированием независимой и самостоятельной местной власти. "Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет необходимости в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел"*(27).
Науку муниципального права невозможно представить без основополагающих трудов известных российских ученых, деятелей земского движения, а также государственных деятелей России XIX-начала ХХ в. (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, С.Ю. Витте, А.Д. Градовский, П.П. Гронский, И.И. Дитятин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Г.И. Львов, Т.Е. Полнов и др.*(28)).
В советский период развития российской государственности в основу организации власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти в центре и на местах (по мере развития социалистического строя фундаментом государства, его политической основой объявлялись Советы рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов, Советы депутатов трудящихся, Советы народных депутатов). Их деятельность строилась на основе концепции полноты и верховенства власти Советов, подотчетности им всех иных государственных органов, выборности депутатов, обязанных сочетать в своей деятельности и работе Советов государственные интересы и интересы населения, конституционно закрепленной подотчетности депутатов народу (избирателям), принципов демократического централизма, двойного подчинения исполнительного аппарата Советов. В политическом лексиконе большей части советского периода понятие "самоуправление народа" использовалось не часто и получило распространение в основном на этапе перестройки общества в конце 80-х гг. ХХ в.
Что касается понятий "муниципальное самоуправление", "местное самоуправление", они практически исчезли из обращения. Этому способствовали идеологические догмы о преимуществах социалистической демократии перед буржуазной, а также официальный отказ в советское время от концепции местного самоуправления и объявление всех Советов, в том числе и местных, органами государственной власти. Естественно, что вопросы организации и деятельности местных Советов возникали на практике, получали правовое регулирование, в основном в нормах государственного и административного права. Для новой системы органов надо было готовить кадры, поэтому постепенно в вузах и так называемых советско-партийных школах к преподаванию учебных курсов по Конституции СССР и РСФСР добавился и анализ системы, построения и деятельности Советов. Достаточно регулярно стали появляться научные исследования и информационные публикации, посвященные Советам. В результате возникла комплексная научная дисциплина под названием "советское строительство".
Советское строительство рассматривалось как "главный элемент организации Советского государства, советской государственности, государственного строительства. Это организация, деятельность и развитие Советов, как представительных органов государственной власти социалистического государства, самых массовых, всеохватывающих организаций советского народа, через которые он осуществляет принадлежащую ему государственную власть"*(29).
Местное самоуправление поглощается единой системой социалистического самоуправления народа, элементы которого - самоуправление в Советах, общественных организациях, трудовых коллективах, национально-государственных образованиях, административно-территориальных единицах*(30).
Такие концептуальные подходы не снимают вопроса: существовало ли реально местное самоуправление в СССР, т.е. на советском этапе периода отечественной государственности? Советская государственно-правовая теория, советское строительство рассматривали местные Советы как органы народной власти нового типа, объединяющие в своей деятельности принятие решений, их реализацию и контроль за исполнением решений. Все это объединялось известным ленинским принципом "Советы - работающие корпорации". По сути дела, местные Советы в значительной мере также воплощали модель местного самоуправления, хотя и без использования соответствующей терминологии. Не случайно о самоуправленческих началах в работе Советов писали отечественные авторы на разных этапах, причем с 1960-1970-х гг. не избегая и самого термина "самоуправление". Например, профессор В.А. Пертцик свою монографию, выпущенную в 1963 г., назвал "Проблемы местного самоуправления в СССР"*(31) (правда, у консервативно настроенной части научной общественности это вызвало острую критику и автор имел затруднения с защитой докторской диссертации, впрочем, благополучно преодоленные). В 1965 г. профессор Л.А. Григорян выпустил монографию "Советы - органы власти и народного самоуправления"*(32).
Наука советского строительства изучала проблемы организации и деятельности всех уровней системы Советов, но для нас особый интерес представляют труды, посвященные разработке вопросов организации и деятельности местных Советов низового уровня - сельских, поселковых, районных в городах, городских, районных. Именно на этом уровне в наши дни реализуется местное самоуправление.
К источникам науки муниципального права, исходя не только из исторической преемственности в ее развитии, но и современной научно-практической значимости, следует отнести труды С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, А.И. Лукьянова, В.А. Пертцика, А.Я. Сливы, Я.Н. Уманского, К.Ф. Шеремета, В.И. Фадеева и др.*(33)
Конструктивное развитие муниципального права Российской Федерации возможно на основе научного осмысления и использования как позитивного, так и негативного опыта ролевого и функционального значения местного самоуправления в его земском, советском и современном муниципальном вариантах. Проблемы природы местного самоуправления, его форм, уровней и структуры, вопросов местного значения и полномочий местного самоуправления, его материально-финансовой базы, организации работы, гарантий и защиты интересов местного самоуправления приобретут завершенный характер только при целенаправленном и сквозном исследовании. Одной из основных задач науки муниципального права является собирание воедино всего, что способствует непрерывности развития и правового оформления местного самоуправления, его прогрессивному движению на идеалах демократии, гуманизма и свободы.
В становлении муниципального права России как науки можно выделить следующие этапы:
формирование идей и их реализация в Законах о местном самоуправлении СССР 1990 г. и РСФСР 1991 г. Это этап характеризуется попыткой эволюционных преобразований Советов в органы местного самоуправления;
разработка конституционной модели местного самоуправления, получившей реализацию в Конституции РФ 1993 г. и Федеральном законе 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Для этого этапа характерна острая политическая борьба, а не научная дискуссия о концепции реформы, увлечение западными муниципальными ценностями и забвение российских традиций местного самоуправления;
современный этап реформирования местного самоуправления связан с повышением эффективности управления государством в целом по всем уровням реализации публичной власти. При этом особое внимание уделяется местному самоуправлению как одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Принятие нового Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свидетельствует о критической оценке результатов предыдущего этапа и необходимости существенной корректировки курса.
На этом этапе оказались востребованными научные труды последнего десятилетия многих российских государствоведов. Особенно отрадно отметить, что центры "научной поддержки" местного самоуправления образованы в большинстве регионов России. Проблемы местного самоуправления постоянно привлекают внимание участников многочисленных научных конференций, организуемых научными и учебными заведениями, а также ассоциациями и союзами муниципальных образований.
Вопросы местного самоуправления освещаются в журналах: "Местное право", "Муниципальный мир", "Городское управление", "Земский вестник", "Местное право - Всероссийский журнал местного самоуправления", "Малые города: Деловой вестник местного самоуправления", "Конституционное и муниципальное право", "Государственная власть и местное самоуправление" и др.
Большой интерес представляют серия "Библиотека местного самоуправления", издаваемая Московским общественным научным фондом, а также издания Российского научного центра местного самоуправления, Фонда правовых реформ федерализма и местного самоуправления, Российской муниципальной академии и др.
Концепции, возникающие в ходе эволюции муниципального права, свидетельствуют о стремлении закрепить модель местного самоуправления как уровня народовластия, основанного на демократических тенденциях, отвечающих международным стандартам, с учетом обширного многонационального опыта и традиций российской демократии малых пространств.
§ 3. Место науки муниципального права в современной юридической науке
Муниципальное право как научная дисциплина выступает составной частью юридической науки. Тесная связь науки муниципального права с другими отраслями юридической науки предопределена комплексным характером муниципального права. Двойственная природа местного самоуправления, выражающаяся в сочетании публично-властных и самоуправленческих начал, а также процесс обратного воздействия со стороны муниципального права на другие отрасли права предопределяет особое место и характер отношений муниципального права с другими элементами российской юридической науки.
Подобные документы
Понятие самоуправления и публичной власти. Местное самоуправление как самостоятельная форма публичной власти в Российской Федерации. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере в Динском сельском поселении.
реферат [21,7 K], добавлен 26.02.2012Местное самоуправление-форма организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Местное самоуправление в системе властных отношений. Местное самоуправление-институт народовластия. Полномочия местного самоуправления.
реферат [34,5 K], добавлен 30.09.2008Историко-теоретические основы местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы, институты, субъекты. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации. Зарубежные муниципальные системы. Местное самоуправление в системе народовластия.
учебное пособие [239,8 K], добавлен 12.11.2010Местное самоуправление - особая подсистема в системе государственного управления. Субъекты муниципально-правовых отношений. Правовая и экономическая основа деятельности муниципальной власти в России. Общепризнанные принципы и нормы международного права.
лекция [48,9 K], добавлен 13.11.2013Муниципальное право Российской Федерации. Организация местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы и институты. Источники отрасли муниципального права и методы правового регулирования. Отграничение муниципального права от других отраслей права.
презентация [5,8 M], добавлен 23.05.2012Структура органов местного самоуправления. Особенности законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации. Местное самоуправление - результат децентрализации государственной власти. Проблемы участия населения России в местном самоуправлении.
курсовая работа [41,8 K], добавлен 18.07.2016Понятие местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в системе институтов публичной власти. Функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании.
контрольная работа [26,4 K], добавлен 26.06.2012Модели организации территориального устройства, существующие в субъектах Российской Федерации и зарубежных странах. Отличия между местным референдумом и голосованием по преобразованию муниципального образования. Местное самоуправление в советский период.
контрольная работа [82,9 K], добавлен 23.07.2015Значение термина "муниципальное право Российской Федерации". Регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления. Субъекты муниципально-правовых отношений и их классификация. Источники муниципального права.
реферат [23,7 K], добавлен 04.01.2010Принципы разделения властей в демократическом государстве. Местное самоуправление в Российской Федерации, его особенности, задачи и функции. Порядок установления и изменения границ муниципального образования. Властный статус местного самоуправления.
реферат [27,2 K], добавлен 10.03.2017
