Органы внутренних дел, их структурное построение и основы организации

НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

БАЙКАЛЬСКИЙ ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА ЮРИСПРУДЕНЦИИ

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, ИХ СТРУКТУРНОЕ ПОСТРОЕНИЕ И ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ

Исполнитель:

ЦЫДЕНДОРЖИЕВ ЕВГЕНИЙ

ЛУБСАНОВИЧ

Улан-Удэ 2009

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава I. Органы внутренних дел

§1. Организационное построение органов внутренних дел

§2. Правовое положение органов внутренних дел

§ 3. Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России

§ 4. Проблемные вопросы управления в области внутренних дел

Глава II. Структура органов внутренних дел

§ 1. Следственные аппараты органов внутренних дел

§ 2. Экспертно-криминалистические подразделения органов внутренних дел

§ 3. Внутренние войска МВД России

Заключение

Библиография

ВВЕДЕНИЕ

Одно из центральных мест в системе правоохранительных органов Российской Федерации занимают органы внутренних дел, которые обеспечивают значительный объем работы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, укреплению законности, защите прав и свобод человека, охране законных интересов государственных и негосударственных предприятий, организаций различных форм собственности и трудовых коллективов, по борьбе с преступностью и иными правонарушениями.

При любом общественно-политическом строе, режиме власти органы внутренних дел (ОВД), как бы они ни назывались, выполняли, среди прочих, и общие задачи: охрану общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, борьбу с преступностью.

Вопросы, которые приходится решать органам внутренних дел, - особые. От результатов их деятельности зависит безопасность граждан и их имущества, прочность всего государственного строя, устойчивость экономики, незыблемость правовых основ общества и государства.

Органы внутренних дел в тесном контакте и взаимодействии с другими государственными органами ведут работу по предупреждению и пресечению нарушений общественного порядка, используя широкую гамму средств правового и морального воздействия, арсенал мер убеждения и принуждения.

МВД России находится под пристальным вниманием властных структур, политических сил самого различного спектра, общественности, рядовых граждан. Это объясняется в первую очередь характером функций и назначением МВД, его широкими возможностями по применению комплекса мер для конструирования системы общественной безопасности и обеспечения ее эффективного функционирования, а также тем, что в современных реалиях МВД России является одной из ведущих структур кризисного и антикризисного управления.

Повышение роли МВД России обусловлено, в первую очередь, нарастанием негативных явлений в оперативной обстановке. Кризисные ситуации в экономике и политике не могли не сказаться на уровне общественного порядка и общественной безопасности, вызвав резкое усиление криминальных угроз. Ошибки, допущенные при реформировании экономической, военной, правоохранительной и других сфер государственной деятельности, ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной социальной политики, снижение духовно-нравственного уровня общества являются на сегодняшний день объективными факторами, способствующими сохранению, расширенному воспроизводству и нарастанию преступности и коррупции.

Последствия названных просчетов проявляются в ослаблении правового контроля за ситуацией в стране, сращивании исполнительной и законодательной власти с криминальными элементами и структурами, проникновении их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроводящими сетями. Преступный мир бросил по существу вызов государству, вступив с ним в открытую конфронтацию и конкуренцию. Поэтому борьба с преступностью и коррупцией носит не только правовой, но и политический характер.

В нынешний период МВД является отраслевой подсистемой государственного управления и одновременно правоохранительным органом, призванным осуществлять контроль за соответствием поведения, деятельности всех членов общества правовым предписаниям и применяющим в установленных законом случаях в пределах своей компетенции принудительные меры воздействия в случаях правовой патологии, в том числе при совершении преступлений.

Основными задачами МВД являются обеспечение общественного порядка и общественной безопасности и борьба с преступностью.

Курс политического руководства государства на построение гражданского общества в современной России актуализировал проблемы реформирования органов внутренних дел страны, переориентации их деятельности на неукоснительное обеспечение прав и свобод граждан, защиты соотечественников от преступных посягательств, оказания всем нуждающимся правовой помощи. Одним из необходимых условий успешной реализации намеченных планов, осознания субъектами управления уровня адекватности принимаемых решений состоянию объективной реальности является постоянный мониторинг общественного мнения социально значимых общественных проектов, а также, применительно реформирования правоохранительной структуры, изучение проблемы взаимодействия населения и органов внутренних дел.

Актуальность данной темы не вызывает сомнений в связи с важными функциями, выполняемыми органами внутренних дел.

ГЛАВА I. ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

§1. Организационное построение органов внутренних дел

Органы внутренних дел характеризуются особенностями собственной структуры. Она определяется полномочными государственными органами и содержит в себе различные составные звенья, имеющие соответствующие функции и правомочия. Указанные особенности дают основания говорить об органах внутренних дел как о специальной разновидности государственных органов исполнительной власти.

Следует отметить, что термин «государственная служба в органах внутренних дел» широкого применения еще не нашел. Чаще всего употребляется термин «служба в органах внутренних дел». Однако нужно иметь в виду, что термин «служба» имеет несколько значений.

Во-первых, служба в органах внутренних дел как понятие социальное применяется для определения характера и рода деятельности людей, отражая факт общественного разделения труда.

Во-вторых, службой иногда именуют структурные подразделения органа (кадровое, юридическое, финансовое, тыловое и т.д.) или разновидность деятельности сотрудников органов внутренних дел, определенную часть их работы, отличающуюся спецификой полномочий (патрульно-постовая, наружная и т.д.).

В-третьих, под словом «служба» понимают самостоятельное ведомство.

В научной и учебной литературе термину «государственная служба» придавалось различное понимание. Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дал правовое определение этому термину. Теперь под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 18.07.2009) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" .

Служба в органах внутренних дел является разновидностью государственной службы Российской Федерации, особенности прохождения которой устанавливаются федеральными законодательными актами на основании Федерального закона Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации». Ильясов С.Г. , Кудрявцев А.В. Государственная служба в органах внутренних дел: Справочник- М: Право и Закон, 2000-С.6,7.

Система органов внутренних дел характеризуется следующими положениями: наличием элементов (подсистем); субординационными и координационными связями элементов; целостностью, качественным своеобразием и относительной самостоятельностью. Вместе с тем она представляет собой сложную подсистему системы органов исполнительной власти. При выполнении своих функций система органов внутренних дел и ее звенья (элементы) вступают в управленческие и иные отношения (внутрисистемные и внешние, т.е. внесистемные) с различными государственными органами, общественными организациями, коллективами и отдельными гражданами. Эти отношения могут быть отношениями власти-подчинения, т.е. вертикальными, и сотрудничества согласования, т.е. горизонтальными.

Система органов внутренних дел построена на принципе федерализма с учетом национально-государственного и административно-территориального устройства, а также с учетом особенностей их функций, характера и объема задач, поскольку объект управления - сфера внутренних дел обуславливает не только содержание и формы ее проявления, но требует определенной системы органов, осуществляющих управление в сфере внутренних дел государства.

Система рассматриваемых органов проявляет себя в двух ролях: как управляющий субъект и как управляемый объект. Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть. Учебник. М., МЮИ МВД России. ''Щит-М", 2002.-С.63.

Анализ управленческой деятельности позволяет выделить характерные для нее две группы основных общественных отношений: организационно-структурные и организационно-функциональные. Это - типилизованные отношения, составляющие основу государственного управления. Характерно, что они:

1) возникают в процессе государственного управления (руководства);

2) имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти (аппарат управления);

3) являются преимущественно отношениями «власти-подчинения».

Организационно-структурные отношения отражают организационную структуру органа государства, административного ведомства, учреждения и предприятия. Организационная структура устанавливает место и роль - любого структурного подразделения (департамента, управления, отдела) и завершается установлением государственных должностей, определяющих обязанности, права и ответственность государственных служащих.

Организационно-функциональные отношения возникают в процессе повседневной работы органов исполнительной власти, обеспечивают динамику управленческой деятельности и проявляются в управленческом воздействии руководителя на подчиненный персонал, которое может быть, планирующим, направляющим, координирующим, контролирующим.

Вторичный слой управленческих отношений образуют государственно-служебные отношения, которые встраиваются в организационно-служебные отношения, которые встраиваются в организационно-структурные и организационно-функциональные и обеспечивают деятельность органов управления. Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права.// Государство и право, 1997, № 11.-С19.

Между субъектом и объектом управления существуют: постоянные прямые и обратные связи. Прямая связь исходит от субъекта управления в виде команд, управленческих решений. Обратная связь поступает от объекта управления в виде информации о выполнении команд.

В основе взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих органов внутренних дел лежит принцип сочетания централизации и децентрализации. Первые направляют и контролируют деятельность нижестоящих органов, их решения обязательны для нижестоящих.

Вместе с тем этот принцип сочетает единое централизованное руководство с инициативой и творческой активностью органов на местах, ценностью каждого органа за порученное дело. Предоставление нижестоящим органам широких прав в решении оперативных, текущих вопросов охраны общественного порядка и безопасности способствует развитию инициативы. Однако это не снижает ответственности вышестоящих органов за деятельность подчиненных органов. Деятельность всех органов внутренних дел носит творческий организующий характер, содействует реализация задач государства, упрочению правопорядка и законности.

Система органов внутренних дел динамична, она постоянно развивается и совершенствуется. Ее динамизм связан с социально-экономическими изменениями, происходящими в стране. Комплексный подход к решению социальных проблем требует строго учитывать при построении системы органов внутренних дел все системообразующие и влияющие на систему факторы. Государство уделяет постоянное внимание улучшению деятельности органов внутренних дел, причем важнейшее место занимают меры по дальнейшему совершенствованию организационных структур.

Деятельность каждого звена системы органов внутренних дел ограничена масштабом территориальной деятельности. Эта территория может охватить Российскую Федерацию, а в целом, национально- государственную или административно-территориальную единицу. В соответствии с масштабом территориальной деятельности и компетенцией того или иного звена система органов внутренних дел подразделяется на две подсистемы: федеральные органы внутренних дел и органы внутренних дел субъектов Российской Федерации. Каждая подсистема характеризуется наличием нескольких уровней. Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть. Учебник. М., МЮИ МВД России. "Щит-М", 1998.-С.65.

Федеральные органы внутренних дел подразделяются на органы различных уровней. К первому уровню относится Министерство внутренних дел Россия, ко второму региональные федеральные органы внутренних дел, действующие на территории определенных регионов, т.е. на части территории России. Деятельность этих органов может осуществляться в пределах нескольких республик, краев, областей и иных территориальных единиц (в пределах железной дороги и др.). Образование, реорганизация и ликвидация региональных органов производятся федеральным МВД по согласованию с субъектами Федерации, на территории которых они действуют. К региональным федеральным органам внутренних дел, в частности относятся: окружные управления материально-технического и военного снабжения, региональные управления по организованной преступности, округа внутренних войск, органы внутренних дел на транспорте и др. Правоохранительные органы РФ. Учебник./ Под ред. В.П. Божьева.- М.: Издат. «Спарк», 2002- С. 32

Органы внутренних дел субъектов Российской Федерации также подразделяются, как правило, на два уровня. К первому уровню относятся министерства внутренних дел республик, управления (главные управления) внутренних дел краев, областей, городов Федерального значения (гг. Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области, автономных округов - УВД, ГУВД. Второй уровень органов внутренних дел субъектов Российской Федерации составляют управления (отделы) внутренних дел городов, районов, районов в городах - ГОВД, РУВД, РОВД (горрайорганы внутренних дел).

Вместе с тем в звеньях системы органов внутренних дел субъектов Российской Федерации нет единообразия. В ряде крупных городов, республиканских, краевых и областных центров и городах, имеющих внутригородские районы, образуются городские управления (отделы) внутренних дел в районные отделы внутренних дел. В иных городах создаются районные отделы внутренних дел, которые непосредственно подчиняются УВД края, области. В Москве и Санкт-Петербурге функционируют главные управления внутренних дел, а в масштабе административных округов Москвы и районов Санкт-Петербурга образованы управления внутренних дел.

Органы внутренних дел субъектов Российской Федерации находятся в двойном подчинении: подчиняются вышестоящим лицам внутренних дел и соответствующим органам исполнительной власти субъектов Федерации (правительству республики, администрации края, области, города, округа).

Система органов внутренних дел на транспорте в силу специфичности задач и сферы ее деятельности построена иначе. В отличие от территориальных органов региональные органы внутренних дел на транспорте не находятся в двойном подчинении. Каждый нижестоящий орган внутренних дел на транспорте подчинен только по вертикали вышестоящим органам внутренних дел на транспорте. Система органов внутренних дел на транспорте построена также с учетом существующей системы органов управления железнодорожным, водным и воздушным транспортом. Она построена таким образом, чтобы звенья этой системы могли успешно решать возложенные на них задачи по обеспечению личной безопасности граждан, общественного порядка и общественной ясности на транспорте, по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, охране перевозимых грузов, личного имущества и прав граждан, пользующихся услугами транспорта, а также работающих на его объектах.

Возглавляет систему органов внутренних дел на транспорте Главное управление внутренних дел на транспорте МВД России (ГУВДТ), которое непосредственно подчиняется руководству МВД России. В регионах органами внутренних дел на транспорте являются управления (отделы) внутренних дел (например, Юго-восточное управление внутренних дел на транспорте, Дальневосточное управление внутренних дел на транспорте. Московское управление внутренних дел на железнодорожном транспорте, Московское управление внутренних дел на воздушном транспорте, Якутский отдел внутренних дел на транспорте. Северо-западное управление внутренних дел на транспорте и др.

Руководство управлениями (отделами) внутренних дел на транспорте осуществляет Главное управление внутренних дел на транспорте МВД России. Порядок руководства определяется Министерством внутренних дел Российской Федерации Галузо В.Н. Система правоохранительных органов, М.: «ЮНИТИ», 2003 - С. 158 с..

Нижестоящими звеньями системы органов внутренних дел на транспорте являются линейные управления (отделы, отделения) - ЛОВД. Они образуются на крупных транспортных узлах, железнодорожных станциях, в авиационных, морских, речных портах в зависимости от штатной численности личного состава, объема работы, характеристики обслуживаемых ими объектов транспорта с учетом уровня преступности и других факторов, влияющих на состояние криминогенной обстановки.

Указанные исключения в системе органов внутренних дел являются отражением объективной необходимости постоянного приспособления субъекта управления к объекту управлениям, т.е. соответствия системы органов внутренних дел конкретным задачам и содержанию их деятельности. Кроме территориальных органов внутренних дел и органов внутренних дел на транспорте в систему МВД России входят службы и подразделения милиции, противопожарной службы, следственные аппараты, органы исполнения уголовные наказаний, внутренних войск, органы материально-технического и военного снабжения, учебные заведения, научно-исследовательские учреждения и другие органы, подразделения, предприятия, учреждения и организации.

Действующая система органов внутренних дел как система взаимозависимых элементов, связанных едиными общими целями и задачами, закреплена юридически в законодательных и иных нормативных актах.

Упорядочение системы и структуры органов внутренние дел непосредственно влияет на совершенствование управления ими. Согласно Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России целью развития системы является приведение ее в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств. Необходимость преобразований в органах внутренних дел обусловлена изменениями в экономической, политической, социальной жизни России Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 года № 1300 (в ред. от 10.12. 2000 № 24).

Поэтапные преобразование согласно Концепции будут производиться на основе следующих принципов:

- целостности и единства системы МВД России при сочетании вертикальной федеральной подчиненности с самостоятельностью органов внутренних дел субъектов Федерации и местных органов охраны общественного порядка;

- научной обоснованности, преемственности, плановости и ценности осуществления всех преобразований;

- надежности управления, ориентированного на обеспечение устойчивости и мобильности всех звеньев системы, организацию адекватного и оперативного реагирования на любые изменения оперативной обстановки;

- рациональной минимизации объема функций, их конкретизации и распределения между различными звеньями системы;

- оптимальной простоты и гибкости организационных структур;

- приоритетной ориентации деятельности всех служб, независимо от их функциональной специализации, на решение задач борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

Направлениями совершенствования управления и развития системы и структуры МВД России являются:

- сохранение вертикали подчиненности подразделений федерального значения (внутренние войска, региональные подразделения по борьбе с организованной преступностью, органы внутренних дел на транспорте и режимных объектах и др.);

- четкое разграничение полномочий МВД России и МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации по руководству подразделениями криминальной милиции, следственными аппаратами государственной противопожарной службой и органами исполнения наказания: передача части функций по организации деятельности милиции общественной безопасности на уровень субъектов Федерации и органов местного самоуправления при сохранении ее управляемости МВД России. Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть. Учебник. М., МЮИ МВД России. "Щит-М", 2002.-С.65-67.

§2. Правовое положение органов внутренних дел

Органы внутренних дел создаются и функционируют в качестве государственных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере внутренних дел. Эти органы образуются Президентом России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и другими уполномоченными на то органами государственной власти, им подотчетны и подконтрольны.

Заметим, что в отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная власть имеет по своей сути вторичный, произвольный характер. Это, кстати, вытекает из этимологии понятия «администрация».

Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов должны основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название - исполнительные Чернявский А. Г., Кузнецов С. М., Эриашвили Н. Д. Правоохранительные органы, М.: 2008. - С. 263.

Существенные признаки исполнительной власти - это ее универсальный и предметный характеры. Теория права и государства. Учебник./ Под ред. В.В.Лазарева.-М.: Новый Юрист, 2007.-С.327-328 Место органов внутренних дел в системе органов исполнительной власти (органов управления) и их специфика определяются установленной законодательством компетенцией, которая характеризуется совокупностью возложенных на них задач и функций управления, а также объемом конкретных обязанностей и прав того или иного органа внутренних дел. Компетенции определяется общими, типовыми и индивидуальными положениями о том или ином органе внутренних дел, а также специальными законодательными и иными нормативными актами, которые определяют обязанности и права ряда органов, действующих в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть. Учебник. М.,МЮИ МВД России. "Щит-М", 2002.-С.56.

Институт государственной службы в органах внутренних дел относится к числу комплексных правовых институтов.

Вообще отметим, что государственная служба занимает особое место в механизме управления государством и играет важную роль в достижении общенациональных целей.

Нужно сказать, что в последние годы идет интенсивная работа по созданию нормативной базы функционирования государственной службы.

Так, Указами Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2267 и 11 января 1995 года № 32 утверждены: Положение о федеральной государственной службе и Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1994 года № 1462 утверждено Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Вступил и действует с 3 августа 1995 года Федеральный закон Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации». В субъектах Российской Федерации также обновляется нормативная база государственно-служебных отношений.

На основе этих правовых актов устанавливаются особенности государственной службы в отдельных государственных органах. В частности, вопросы прохождения государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации регламентируются Законом РСФСР от 18 апреля 1991 года «О милиции», Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1 «Об утверждении положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации», Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей». Постановлением Совета Министров Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 года № 720 « О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в министерства внутренних дел Российской Федерации, Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 года № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособим лицам, прокидавшим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, и их семьям в Российской Федерации» и другими нормативными актами. Ильясов С.Г., Кудрявцев А.В. Государственная служба в органах внутренних дел: Справочник- М.: Право и Закон, 2000 -С.5,6.

В своей деятельности все органы внутренних дел руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными и иными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства России, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, актами МВД России и других министерств и ведомств, положениями о соответствующих службах и органах внутренних дел, а также международными договорами Российской Федерации. Данилов Е.П. Служба в ОВД. М, 2004.-С. 76.

В соответствии с компетенцией органы внутренних дел призваны осуществлять следующие основные задачи: обеспечивать безопасность личности, защищать ее права, свободы и законные интересы, интересы общества и государства от противоправных посягательств, предупреждать и пресекать преступления и другие правонарушения; охранять общественный порядок и общественную безопасность; раскрывать и расследовать преступления и осуществлять розыск лиц, скрывающихся от следствия и суда, а также преступников; предупреждать пожары и вести борьбу с ними; охранять собственность; исполнять уголовные наказания в виде лишения свободы; оказывать социальную и правовую помощь населению. Сущность деятельности органов внутренних дел состоит в проведении в жизнь законов и подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в сфере внутренних дел государства, общественный порядок, общественную безопасность и борьбу с преступностью, а также иными правонарушениями. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: 2001.-С.683

В соответствии с возложенными задачами органы внутренних дел осуществляют следующие функции: борьба с противоправными посягательствами на жизнь, здоровье, честь, достоинство, права, свободы и законные интересы граждан, а также интересы предприятий, учреждений и организаций, организация и проведение профилактика правонарушений: охрана общественного порядка, обеспечение правомерного поведения людей в общественных местах, обеспечение необходимых условий для труда и отдыха граждан в общественных местах, населенных пунктах; обеспечение общественной безопасности, безопасности дорожного движения, противопожарной безопасности, правил пользования материалами, веществами и предметами, подпадающими под разрешительную систему, осуществление надзора за соблюдением актов, регулирующих общественный порядок и общественную безопасность; осуществление дознания и следствия в пределах определенной законом компетенции; организация и проведение работы по исполнению уголовных наказаний в виде лишения свободы, организация в местах лишения свободы труда осужденных, общеобразовательное и профессионально-техническое обучение осужденных; осуществление охраны объектов коллективной и государственной собственности и личного имущества граждан по договорам; обеспечение наряду с другими органами государственного режима чрезвычайного положения.

Свою деятельность органы внутренних дел осуществляют в разнообразных формах: организационные мероприятия (организационно-массовая работа); материально-технические операции; нормотворческая деятельность; правоприменительная, регулятивная и правоохранительная деятельность. Деятельность органов внутренних дел в указанных формах протекает как внутри служб, аппарате подразделений органов внутренних дел, так и во внешней сфере их деятельности, во взаимоотношениях с другими государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами Правоохранительные органы РФ. Учебник./ Под ред. В.П. Божьева, М.: «Спарк», 2002, - С. 97.

Организационные мероприятия (организационно-массовая работа) проводятся повседневно в целях обеспечения эффективного функционирования всей системы органов внутренних дел. Организационные действия непосредственно не влекут возникновения, изменения или прекращу правовых отношений. Они заключаются в инструктировании, инспектировании нижестоящих органов и подразделений также подчиненных работников. Инструктирование организационно-массовую работу по правовому обучению, пропаганде среди населения правовых актов, регулирующих общественный порядок и общественную безопасность, и др.

Материально-технические операции носят вспомогательный характер. С их помощью обеспечивается процесс деятельности органов внутренних дел. Материально-технические операции заключаются в осуществлении делопроизводства, в обеспечении аппаратов и служб средствами оргтехники, в составлении справок, сводок, отчетов и т.п.

Нормотворческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и дополнении, отмене, т.е. в правовом регулировании, издании нормативных юридических актов, направленных, как правило, на регулирование внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел. Нормотворческая деятельность осуществляется на основе и во исполнение законов, постановлений, указов, решений и других актов органов государственной власти и носит подзаконный характер.

Результат нормотворческой деятельности - нормы права подзаконного характера, регулирующие общественные отношения в сфере внутренних дел. Эти нормы содержатся в приказах, инструкциях, наставлениях, положениях, уставах и других актах, издаваемых уполномоченными на то руководителями органов внутренних дел. Нормотворческая компетенция органов внутренних дел неодинакова. Ее объем устанавливается в зависимости от места, которое занимает в иерархической системе орган внутренних дел, его функций. Так, МВД России обладает более широкими нормотворческими полномочиями, нежели органы внутренних дел субъектов Российской Федерации (МВД республик, УВД (ГУВД) краев, областей, округов).

Правоприменительная деятельность органов внутренних дел состоит в принятии индивидуальных, имеющих юридическое значение актов, т.е. в разрешении на основе норм права индивидуальных конкретных дел (вопросов). Любой орган внутренних дел в том или ином объеме обладает правоприменительной компетенцией, является субъектом применения права и посредством правоприменительной деятельности повседневно реализует функции управления Васильев В.А. Правовое регулирование деятельности органов внутренних дел: Сборник нормативных правовых актов в 3 томах, т3., М.: "БЕТА-Фрейм", 2003, - С. 281.

По содержанию и свойствам правовых норм, их непосредственным целям правоприменительную деятельность органов внутренних дел можно разделить на регулятивную и правоохранительную. Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения конкретных управленческих дел и вопросов организационного характера реализации прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления внутренних дел. Органы внутренних дел, осуществляя в рамках и на основе юридической нормы индивидуальное правовое регулирование конкретных общественных отношений, оказывают тем самым активное воздействие на сам процесс развития общественных отношений в сфере внутренних дел, охраны общественного порядка. Правоохранительная деятельность нацелена на охрану урегулированных юридическими нормами общественных отношений, призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этом деятельности осуществляется защита субъективных прав, правового статуса граждан, органов и организаций, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим юридические обязанности.

Формы внутренней деятельности используются для решения организационно-штатных - вопросов, налаживания делопроизводства, руководства сотрудниками, структурными подразделениями внутри самого органа и управления нижестоящими по подчиненности органами. Формы внешней деятельности направлены на обеспечение выполнения возложенных на органы внутренних дел задач и функций. Внутренние и внешние формы могут быть нормотворческими, правоприменительными, организационными, материально-техническими. Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть. Учебник. М.,МЮИ МВД России. "Щит-М", 2002.-С.58-60.

Далее, деятельность ОВД - властная деятельность. Совокупность методов, используемых в процессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее важнейших качественных показателей.

Методы - этой способы, средства воздействия, применяемые органами внутренних дел в целях практической реализации возложенных на них задач и функций. Посредством методов органы внутренних дел, выступая в качестве субъектов управления, воздействуют на соответствующие объекты управления (управляемых). Основными методами деятельности органов внутренних дел, так же как и других органов государственного управления, являются убеждение и принуждение. Их социальное назначение состоит в обеспечении должного поведения в сфере управления внутренними органами государства.

Убеждение как метод деятельности органов внутренних дел заключается в воздействии на сознание и волю людей (управляемых) с целью добровольного соблюдения ими норм права, регулирующих общественные отношения в сфере внутренних дел, правопорядка. Это воздействие может выражаться в нравственном воспитании, правовом обучении, организационно-массовой работе, поощрении и др.

Наряду с убеждением органы внутренних дел применяют принуждение. Последнее проявляется в том, что воздействие это предполагает одностороннее юридически обязательное предписание, исполнение которого гарантируется, а при необходимости и обеспечивается принудительной силой государства. Принуждение, применяемое органами внутренних дел, так же как и иными органами государственного управления, не имеет цели причинить личности физические страдания или унизить ее достоинство. Однако оно не лишено карательных свойств и определенных ограничений. Принуждение является средством защиты урегулированных нормами права общественных отношений. Принуждение применяется на базе убеждения и в соответствии с требованиями законности. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов.- М.: Издат. БЕК, 1999.-С. 185-188.

Убеждение и принуждение являются универсальными (основными) методами деятельности органов внутренних дел. Они находят свою конкретизацию (в зависимости от содержания управляющего воздействия на управляемых) в организационных, административных, психологических, экономических, социологических и иных методах воздействия. Федоров В.П. Убеждение и правоохранительная деятельность. Санкт-Петербургский юридический институт. 2006.-С 156-157.

Задачи, функции и методы деятельности обуславливают особенности компетенции органов внутренних дел, которые состоят в следующем: компетенция органов внутренних дел носит правоохранительный характер. В связи с этим в литературе и законодательстве они нередко именуются правоохранительными, в отличие от большинства органов государственного управления органы внутренних дел обладают правом производства дознания и следствия, осуществления оперативно-розыскных мероприятий. При реализации названных направлений деятельности соответствующие службы, и их полномочные представители и следователи руководствуются нормами уголовного и уголовно-процессуального законодательства в соответствии с уголовно- исполнительным законодательством органы внутренних дел организуют и осуществляют работу по исполнению уголовных наказаний; органы внутренних дел обладают над ведомственной компетенцией по осуществлению административно-надзорных функций, осуществляют надзор за соблюдением правовых норм, регулирующих отношения в сфере общественного порядка и безопасности, контроль за соблюдением паспортных правил, лицензионно-разрешительных правил, правил, регулирующими дорожное движение, правил противопожарной безопасности и другие органы внутренних дел наделены широкими полномочиями по применению мер административного принуждения (административно- предупредительных мер, мер административного пресечения, мер административно-процессуального обеспечения, административных взысканий); органы внутренних дел не только организуют выполнение возложенных на них правоохранительных функций, но и непосредственно практически осуществляют эти функции. Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть. Учебник. М.,МЮИ МВД России. "Щит и М", 2002.-С.62, 97.

§3. Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России

Прежде чем ответить на поставленный вопрос, необходимо несколько слов сказать о внутренних войсках.

Внутренние войска входят в систему МВД РФ. Они состоят из округов, соединений, воинских частей, военных учреждений, учреждений обеспечения деятельности внутренних войск и органов управления ими.

В соответствии с Федеральным законом от 6.02.97 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ» внутренние войска предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств. ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ»/ / Собрание законодательства РФ, 2005. №6.ст. 711

В этих целях на внутренние войска возложены следующие задачи:

-охрана важных государственных объектов и специальных грузов;

- конвоирование осужденных и лиц, заключенных под стражу;

- участие в территориальной обороне Российской Федерации;

- оказание содействия пограничным войскам Федеральной пограничной службы РФ в охране государственной границы.

Деятельность внутренних войск осуществляется на основе конституционных требований законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также организационных основ единоначалия и централизации управления.

Правовой основой деятельности внутренних войск являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», федеральные законы и нормативные акты федеральных органов государственной власти. Должностные и специальные обязанности военнослужащих внутренних войск и порядок их исполнения, кроме указанных актов, определяются также общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации, Уставом внутренних войск МВД РФ и нормативными правовыми актами МВД РФ.

Говоря о соблюдении в деятельности органов внутренних дел конституционных требований, следует заметить, что внутренние войска защищают права и свободы человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Военнослужащим внутренних войск запрещается прибегать к обращению, унижающему человеческое достоинство.

Комплектование внутренних войск осуществляется путем поступления граждан Российской Федерации на военную службу по контракту, а также путем призыва граждан на военную службу по экстерриториальному принципу.

Законом регламентированы полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере деятельности внутренних войск. В частности, полномочия Президента Российской Федерации заключаются в следующем: он осуществляет руководство внутренними войсками; утверждает состав, численность и структуру внутренних войск; принимает решения о дислокации и передислокации внутренних войск; принимает решения о привлечении внутренних войск для участия совместно с органами внутренних дел в обеспечении режима чрезвычайного положения, назначает на должность по представлению министра внутренних дел главнокомандующего внутренними войсками и освобождает его от должности и др.

Соответствующие полномочия предоставлены в отношении внутренних войск Федеральному Собранию и Правительству РФ. Они относятся к законодательному регулированию деятельности внутренних войск, их финансовому, материально-техническому обеспечению и к решению других вопросов.

Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере деятельности внутренних войск включает полномочия и обязанности этих органов по вопросам содействия внутренним войскам в организации их деятельности. Органы государственной власти субъектов Федерации в пределах своих полномочий участвуют в рассмотрении предложений МВД РФ по формированию воинских частей, созданию военных образовательных учреждений и учреждений внутренних войск; создают условия для их деятельности в соответствии с законодательством, организуют призыв граждан на военную службу во внутренние войска в соответствии с федеральным законом и обеспечивают потребности этих войск в комплектовании их гражданами, подлежащими призыву на военную службу, привлекают в случаях, не терпящих отлагательства, личный состав соединений и частей внутренних войск по месту их постоянной дислокации для ликвидации последствий аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедствий, эпидемий и эпизоотии с обязательным уведомлением об этом министра внутренних дел Российской Федерации Васильев В.А. Правовое регулирование деятельности органов внутренних дел: Сборник нормативных правовых актов в 3 томах, т3., М.: "БЕТА-Фрейм", 2003, - С. 156.

Определенные обязанности предусмотрены законом и для федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц в части содействия внутренним войскам в их деятельности. Например, в отношении Министерства обороны РФ, Министерства путей сообщения РФ, Министерства транспорта РФ эти обязанности относятся к вопросам выделения транспортных средств, вооружения, техники, осуществления воинских перевозок. Порядок реализации обязанностей этих министерств и их должностных лиц определяется Правительством РФ.

Задачи государственного значения определены законным соединениям, воинским частям оперативного назначения и специальным моторизованным соединениям и воинским частям. В число их включены: участие совместно с органами внутренних дел в локализации и блокировании районов чрезвычайного положения и районов вооруженных конфликтов; участие в принятии мер по усилению охраны общественного порядка и общественной безопасности в различных регионах с чрезвычайными ситуациями; участие в пресечении массовых беспорядков в населенных пунктах и исправительных учреждениях и др. Законом четко регламентирован порядок выполнения возложенных на внутренние войска задач. Военнослужащим внутренних войск предоставлено право применять физическую силу, специальные средства, оружие, боевую и специальную технику. Законом предусмотрены случаи и порядок их применения.

Что касается концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, необходимо отметить, что в совершенствовании нуждается и оптимизации оперативно-розыскные подразделения и службы милиции общественной безопасности, штабные подразделения, система реагирования на чрезвычайные ситуации, дежурные части как органы межотраслевого управления, входящие в структуру штабных подразделений; в повышении правового статуса начальников штабов всех уровней. Предстоит оптимизировать структуру кадровых аппаратов, создать подразделения собственной безопасности и другие организационно-структурные подразделения. Правоохранительные органы РФ. Учебник./ Под ред. В.П. Божьева.- М.: Издат. «Спарк», 2002.-С.200-201

Важными направлениями совершенствования и оптимизации управления органами внутренних дел и внутренних войск ОВД являлись и остаются: улучшение правового обеспечения функций управления, функциональных обязанностей, органов, служб и подразделений, а также функциональных обязанностей сотрудников данных органов; совершенствование систем информации и информационно-аналитической работы как необходимых предпосылок выработки и принятия научно-обоснованных, эффективных управленческих и иных решений; улучшение содержания и процедуры управления, включая подготовку и принятие оптимальных планов, организацию и использования современных методов прогнозирования, учета, контроля и реагирования на изменения в системе управления и функционирования данных органов; разработка и внедрение научно-обоснованных методов профессионального отбора, подготовки, обучения, воспитания и расстановки кадров, повышения человеческого фактора в решении задач, стоящих перед рассматриваемыми органами; освоение теории и практики научной организации труда как составной части науки управления; техническое перевооружение органов внутренних дел и внутренних войск и др.

§4. Проблемные вопросы управления в области внутренних дел

Рассматривая органы внутренних дел как составную часть сил национальной безопасности страны, следует отметить, что система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации не является раз и навсегда застывшей. Она, как это сказано в тексте Концепции национальной безопасности, развивается в соответствии с Конституцией РФ, законами, указами Президента РФ, решениями Совета Безопасности, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, федеральными программами в этой области. Это очень важное обстоятельство. Об этом еще подчеркивается и в последнем абзаце текста Концепции, где сказано: «По мере поступательного развития России... отдельные положения Концепции национальной безопасности РФ дополняются, уточняются и конкретизируются...»

Уже на этапе осмысления Концепции стали возникать предложения, касающиеся совершенствования деятельности органов государства, составляющих силы обеспечения безопасности, в том числе и предложения об определенном совершенствовании структурного построения некоторых из них и укрепления их правового положения. В этом аспекте в первую очередь речь может идти об органах внутренних дел как наиболее многочисленной структуре среди правоохранительных органов государства Правоохранительные органы РФ. Учебник./ Под ред. В.П. Божьева, М.: «Спарк», 2002, - С. 113 .

При рассмотрении вопросов совершенствования деятельности органов внутренних дел и их самого многочисленного отряда -- милиции хотелось бы остановиться на некоторых специфических особенностях, связанных с этим аспектом.

Во-первых, следует подчеркнуть, что в действующих законах, регламентирующих работу органов внутренних дел, не содержится самого понятия «органы внутренних дел». По большому счету -- все, что не связано в жизни государства с дипломатической, внешнеэкономической, частично военной, транспортной сферами и связью, все это относится к «внутренним делам». Мы же привыкли за этим термином видеть систему полиции (милиции) и до недавнего времени уголовно-исполнительную систему и, в какой-то степени, внутренние войска.

Суть в том, что название федерального органа должно максимально точно отражать его профессиональную сущность.

Во-вторых, назрела пора для принятия, а не корректировки нового закона о деятельности милиции (полиции), поскольку он в настоящее время не отражает сущности милиции, как органа самостоятельного независимого государства. Однако, с учетом предыдущего предложения, целесообразно разработать новый закон, для того чтобы в его текст были внесены соответствующие поправки. В этом законе отразить основополагающие положения формирования и деятельности как федеральных органов национальной полиции, так и полиции субъектов Федерации и местной полиции.

Это позволит устранить значительные противоречия, имеющиеся в ныне действующих законах и иных нормативных актах. Дело в том что, Закон «О милиции» предусмотрел, что милиция делится на криминальную и милицию общественной безопасности. Позднее было установлено, что в составе милиции общественной безопасности создается муниципальная (местная) милиции. Почему не может быть в составе муниципальной (местной) милиции свое подразделение криминальной милиции и других служб при условии, если республиканский или иной бюджет сможет содержать весь орган милиции. По этой схеме работает полиция ряда стран, а в США есть полиция штатов, но нет федеральной полицейской структуры (ФБР таковой считать нельзя, т.к. оно делами обшей полиции не занимается).

Ряд ученых считает, что ныне действующая система МВД очень громоздка, она решает такой большой круг проблем, что борьба с преступностью, охрана личности в них нередко теряется, становится неприоритетной, не всегда удается сконцентрировать внимание и усилия на организации противостояния такому явлению, как преступность. В то же время реализацию функции борьбы с преступностью осуществляют различные субъекты, организационно принадлежащие разным ведомствам (органы ФСБ, налоговая полиция, таможенные органы и т.п.), что не всегда рационально и подчас вносит изрядную путаницу в юрисдикцию названных органов. В этой связи вносятся предложения либо о создании самостоятельного полицейского ведомства, либо о создании такового в составе МВД. При этом оно могло бы вести борьбу со всеми видами экономических преступлений. Кстати, некоторые из авторов не поддерживают процесс передачи службы исполнения уголовных наказаний из МВД в Минюст РФ, потому как появятся трудности в обеспечении процесса непрерывного слежения за криминальными лицами и структурами и в борьбе с рецидивной преступностью.