Введение

Существование человечества на современном этапе доказывает, что каждый государственный или общественный орган, каждое предприятие или учреждение представляет собой коллектив людей, определенным образом организованных для осуществления той или иной общественно полезной деятельности и само государство, которое является организацией публичной власти господствующего класса имеет свои задачи и функции.

Надежность, результативность деятельности любого органа во многом зависит от работающих в нем людей, главным образом руководителей, заместителей и его структурных подразделений. Поэтому люди, работающие в государственных органах, общественных организациях и объединениях являются служащими данных формирований. Личный состав, находящийся на службе у государства, выполняющие функции и задачи государственного управления являются государственными служащими. Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах в контингенте его служащих.

Государственная служба продолжает и завершает организацию механизма государства, делая ее готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной, практической деятельности.

В структуре государственной службы различаются четко две стороны, две группы отношений: организация государственной службы ее подготовка и служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий.

Организация государственной службы означает ее формирование для деятельности и включает большой круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правил прохождения службы и прекращения служебных отношений и некоторые другие правила. Это большая область отношений связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности.

Другая сторона государственной службы - это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий.

Каждый служащий занимает должность, определяющую объем его полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними, прием лиц, рассмотрение жалоб и т.д.).

Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы (организацию государственной службы и осуществление государственными тслужащими практических полномочий). Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права.

В настоящее время данная тема широко обсуждается в научных кругах, на страницах монографий, учебных пособий, выходит масса законов и подзаконных нормативных актов. Это связано с новыми подходами к пониманию и месте государственной службы в современном казахстанском государстве, а также с реформами проводящимися в данном направлении.

Проблемы реформирования государственной службы Республики Казахстан

Понятие государственной службы

Особенностью стран является то, что наряду с изменениями в общественных и экономических отношениях в них идет сложный процесс трансформации роли самого государства. Поэтому становится актуальным, чтобы государственная служба была адекватной как потребностям населения и ожиданиям общества, так и изменяющимся функциям государства.

Данный госаппарат должен выполнять свои функции с наименьшими затратами, так как рабочие места на государственной службе создаются на средства налогоплательщиков и коренным образом отличается от труда рабочих и крестьян. Если труд рабочего преимущественно направлен на создание материальных благ в процессе производства и связан с такими объектами, как сырье, материалы, инструмент - для промышленных рабочих, объекты природы--для сельскохозяйственных рабочих, то труд служащего воздействует на человека, на его поведение.

Труд служащего отличается от труда рабочего тем, что во - первых, действия государственного служащего в процессе труда вызывают определенные правовые последствия, в силу чего деятельность служащих в основных ее вопросах регулируются правовыми нормами. Деятельность рабочего в процессе труда не создает никаких юридических последствий; второе, когда характер труда служащего определяется занимаемой должностью в аппарате государственного управления, имеет определенный статус, в то время как труд рабочего, работающего по специальности, требует только тех знаний, которые необходимы для правильного использования орудий и средства производства; третье, труд государственного служащего, как правило не нормирован, и оплата труда--повременная, а труд рабочего строго нормирован, и оплата труда дифференцирована в зависимости от количества и качества работы; и наконец каждый госслужащий занимает должность в госаппарате посредством строго определенного организационно--правового способа (назначение, выборы и конкурс), а рабочий -только на основании договора.

Государственная служба - это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки зрения традиционной теории, под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.

В самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практической деятельности всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности государственных органов, включая органы законодательной и судебной власти, прокуратуры, контрольно--надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий. По определению В.М.Манохина

«государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».²³

Лазарев Б.М. определяет государственную службу как «…служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органах».

Государственная служба - деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. В этом определении можно выделить следующие аспекты: 1) государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов; 3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представленной исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Анализ государственной службы зарубежных стран.

Мировой опыт показывает, что трудно найти страны, где граждане довольны своими чиновниками и каждая страна решает проблемы, свойственные конкретному периоду ее развития. Во всех демократических странах общество регулирует процессы, происходящие на государственной службе, через своих законодателей, высшее должностное лицо государства.

За рубежом всегда уделялось серьезное внимание оформлению и организации государственной службы и ее модификациям, вызываемым потребностями совершенствования управления и уровня деятельности государственных органов. Обеспечение устойчивости и стабильности институтов государственной службы сочетается с административными реформами. В Англии такая реформа была проведена в 1970, в США в 1978 году принят Закон о реформе государственной службы, в котором акцент сделан на улучшение механизма комплектования кадров аппарата.

Система зарубежного правового регулирования государственной службы включает в себя три уровня - конституционный, на котором регулируются общие вопросы службы и назначения, смещения высших чиновников, общестатутный и специально - нормативный, для регулирования отдельных видов служебных отношений либо статуса тех или иных категорий служащих. В США и Канаде как федеративных государствах развиваются независимые системы регулирования службы - федеральные, штатов, провинций.

Изменения в правовом регулировании государственной службы происходят применительно к ее структуре, классификации служащих, обеспечению высокой квалификации, самостоятельности и ответственности в принятии решений. Популярны «кодексы этики государственных служащих», «моральные кодексы», признанные способствовать формированию высоких нравственных качеств и стимулов добросовестного труда. Наряду с этим развивается система специальных органов, осуществляющих руководство государственной службой (Генеральной управление администрации и государственной службы во Франции, служба руководства персоналом в США и др.).

Рассмотрим кратко основные акты о государственной службе отдельных иностранных государств. В США действующие акты, охватывающие службы управления кадровой политикой, категории государственных служащих, трудоустройство, профессиональная деятельность, заработную плату и содержание, трудовые отношения социальное страхование и пенсии, объединены в титуле 5 Свода законов.

Существуют 18 категорий государственных служащих. Первые восемь охватывают технических исполнителей, следующие шесть - средний руководящий состав и вспомогательный - технический персонал высшей категории, три - высший руководящий состав. Особенно интересна введенная законом о реформе государственной службы «система заслуг», в соответствии с которой карьера служащих зависит от результатов их деятельности.

Во Франции в законодательстве различаются понятия государственной и местной публичных служб. В «Общем статуте публичной службы» в качестве его разделов включены законы: от 13 июля 1983 - о правах и обязанностях чиновников, от 11 января 1984 - о государственной публичной службе, от 26 января 1984 - о местной публичной службе, от 9 января 1986 - о государственной медицинской службе.

Применительно к отдельным категориям служащих создаются специальные статуты, утверждаемые законами (службы полиции, гражданской авиации), либо декреты государственного совета.

Объем и формы правового регулирования государственной службы в других странах неодинаковы. Например, в Законе Австрии «О правовых основах службы чиновников» за 1979 год есть разделы «Использование чиновников», «Служебная подготовка», «Дисциплинарное право», «Кадровые офицеры и временно военнообязанные солдаты», «Прокуроры», «Преподаватели», «Чиновники ведомства по делам школы».

В Германии существует система законов о государственной службе, начиная с общего закона о положении государственных служащих 1957 года (в ред. 1985), Закона о федеральных служащих 1953г., Положения о прохождении государственной службы (в ред. 1990) и кончая законом об окладах федеральных служащих 1957 (в ред. 1989-1991). Федерация имеет исключительную законодательную компетенцию о статусе лиц, находящихся на федеральной службе, и корпораций публичного права, подчиненных Федерации (ст.73 Конституции ФРГ).

В Италии действует закон-рамка о государственной службе 1983, в котором установлены порядок регламентации государственной службы, нормативные принципы унификации, охраны профсоюзами прав госслужащих. Закон содержит основополагающие принципы, развиваемые актами всех административных органов.

Краткий анализ государственной службы США.

Для более наглядного примера рассмотрим положение государственных служащих таких стран как США и Россия.

Характерной особенностью развития государственной службы США является то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае. Это объясняется своеобразием социально-политической истории США и, прежде всего тем, что государственный аппарат формировался в период, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, не могли, открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление штатов, ни массе американского населения, требующей последовательного проведения в жизнь завоеваний буржуазно-демократической революции. Также этому способствовало особенности американского федерализма.

Развитие прогресса произвело разделение труда между центральными и местными органами власти. Так, федеральное правительство осуществляет важнейшие функции государственного управления, представляющие жизненно важный интерес для господствующего класса США: регулирование экономики страны, обеспечение ее обороны, проведение внешней экономики. А штаты и местные органы управления, оставляя за высшими эшелонами власти функции первостепенного значения и освобождая их от огромной массы рутинных операций, материализуют многие важные цели и интересы господствующих классов главным образом в области внутренних социально-экономических программ. На них возложена задача развития и поддержания таких отраслей общественной и социально-экономической жизни страны, как системы образования и здравоохранения, полицейская и пожарная охрана, коммунальные и прочие городские службы и т.д. Реализация этих государственных функций не только требует большого числа работников, но и обуславливает - с ростом населения и урбанизацией - постоянное увеличение их численности.

Нынешний государственный сектор США имеет структурные особенности, обусловленные федеративным устройством страны. Поэтому все государственные работники подразделяются на:

а) федеральных, т. е. тех, кто занят в учреждениях федерального правительства,

б) работников штатов - занятых в органах правительств штатов;

в) местных - работающих на предприятиях и в учреждениях местной администрации ( в графствах, муниципалитетах, округах).

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации. Помимо федеральной существуют государственные службы отдельных штатов и аппарат штатов и аппарат управления органов местного самоуправления.

В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории - «конкурсную» и «патронажную».

К первой категории относятся государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг», установленными законодательством.

Ко второй категории относятся те государственные служащие, которые назначаются на должности президентом единолично (помощники и советники президента) либо по совету и согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т. д.). Кроме того, к числу «патронажных» относятся те доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнителей власти (советники, секретари министров и т. д.).

Особый статус имеют государственные служащие так называемых «исключенных» (не подпадающих под общее регулирование) государственных органов. К числу последних относятся Федеральное бюро расследований, ЦРУ,

иные органы «разведывательного сообщества», генеральное отчетное управление и ряд других федеральных ведомств.

«Законодательство делит государственных служащих на несколько категорий:

карьерные государственные служащие, продвигаются по службе в соответствии с «системой заслуг»;

государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);

государственные служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более 18 месяцев);

государственные служащие на резервируемых должностях (перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы в тех случаях, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел);

не карьерные государственные служащие (занимающие главным образом, «патронажные» должности).

Должности государственных служащих делятся на 18 категорий. Первые восемь отведены техническим исполнителям с 9 по 15 - среднему руководящему составу и вспомогательно--техническому персоналу высшей квалификации; с 16 по 18 - высшему руководящему составу²².

Законодательство достаточно скупо описывает процедуру допуска к «патронажным должностям». На эти должности проводятся лица, пользующиеся особым доверием президента или глав министерств и ведомств.

Набор по принципу «системы заслуг» проводятся в двух формах -«открытой» (для должностей конкурсной службы) и закрытой (для государственного департамента, служб здравоохранения, лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен. При закрытом наборе занятие высших постов осуществляется правило, в порядке карьерной службы в данной системе.

Основы руководства государственной службой США включаются в понятие «система заслуг», которая характеризуется следующими критериями:

1.набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев общества; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, заданий и профессиональной подготовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспечивает всем равные возможности;

2.ко всем служащим и претендентам на занятие должности, независимо от их политической принадлежности, вероисповедания, национального происхождения, пола, семейного положения, возраста или физических недостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;

3.за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплата труда для служащих частного сектора, а для высокооплачиваемой работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;

4.все служащие должны отвечать высоким требованиям профессионального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;

5.федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;

6.сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не, соответствующая установленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявить тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами;

7.следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности;

8.служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения к осуществлению партийно--политических целей, служащим запрещается использовать свое служебное положение или положение влияние для вмешательства в избирательную кампанию или воздействия на результаты выборов или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний;

9.служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствуют: а) о нарушениях какого-либо закона, правила или постановления, либо б) о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества.

На конкурсную службу и службу в «исключительных» государственных органах иностранцы, как правило, не принимаются.

Одним из принципов государственной службы является равенство возможностей при трудоустройстве. Однако законодательством установлены льготные условия для ряда категорий, в том числе для ветеранов войны, бывших военнослужащих, инвалидов и представителей национальных меньшинств. В данном случае речь идет о недостаточном или непропорционально малом представительстве национальных меньшинств в федеральной государственной службе. Для устранения подобных перекосов в кадровой политике Управление государственной службы совместно с Комиссией по обеспечению равных возможностей при трудоустройстве разрабатывает особые программы для представителей национальных меньшинств.

Процедура приема на работу включает следующие стадии:

проверка заявления;

проведение экзаменов или собеседование;

проверка благонадежности;

выбор кандидата на должность;

проверка в течение испытательного срока.

Обязанности государственных служащих в общих чертах закреплены в так называемом Кодексе этики государственной службы, утвержденном резолюцией конгресса США в 1958 году.

«Каждое лицо, состоящее на государственной службе должно:

1) ставить преданность высшим моральным принципам и государству выше преданности, отдельным лицам, партии или государственным органам;

2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов государственной власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;

3) работать полное рабочее время за дневную оплату; прилагать необходимые усилия и старание к выполнения своих обязанностей;

4) стараться находить и применять наиболее эффективные и экономические способы решения поставленных задач;

5) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому--либо специальных благ и привилегий, как за вознаграждение, так и без, и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;

6) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности;

7) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это не противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей;

8) никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды;

9) вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;

10) соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия».

В случае нарушения вышеуказанных обязанностей к государственным служащим применяются следующие меры дисциплинарного взыскания: замечание; выговор; понижение в должности; низкая оценка служебной деятельности; временное отстранение от работы без выплаты заработной платы до 14 дней; отпуск без содержания на срок до 30 дней; понижение в должностной квалификации; сокращение должностного оклада; увольнение со службы. За некоторые виды должностных проступков предусматривается уголовное наказание.

Государственный служащий, в отношении которого применяются такие меры дисциплинарного воздействия, как увольнение, временное отстранение от работы без выплаты заработной платы до 14 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение должностного оклада, отпуск без содержания сроком до 30 дней, имеет право:

1.на письменное уведомление за 30 дней, за исключением тех случаев, когда имеются основания полагать, что государственный служащий совершил преступление, за которое может быть в судебном порядке назначена такая мера наказания, как лишения свободы;

2.на достаточное время, но не менее семи дней, подготовки объяснения в письменной форме и предоставления тех документов, которые подтверждают факты, приведенные в объяснение служащим;

3.быть представленным адвокатом или иным доверенным лицом;

4.на получение в письменной форме мотивированного решения в наиболее сжатые сроки».

Меры взыскания могут быть обжалованы в Совет по вопросам защиты «системы заслуг».

Государственный служащий или кандидат на занятие должности имеет право на рассмотрение дела с участием адвоката или доверенного лица. Рассмотрение жалоб по делам об увольнении государственных служащих осуществляется Советом. Жалобы на иные меры взыскания рассматривается должностными лицами Совета либо судьями единолично. Стороны по делу предоставляют необходимые для его рассмотрения документы и участвуют в слушаниях. Решения о дисциплинарном взыскании могут быть отменены, если обнаружены серьезные нарушения процедуры при вынесения решения, если решение подпадают под понятие запрещенной кадровой политики и в случае когда, решение не основывается на требованиях законодательства. Решение Совета по вопросам защиты «системы заслуг» является окончательным и может быть оспорено в судебном порядке.

Общим основанием изменения должности и освобождения от должности государственных служащих служит оценка их профессиональной деятельности. В каждом из административных ведомств действуют собственные системы оценки профессиональной деятельности, разрабатываемые на основе рекомендаций Управления государственной службы.

Требования, предъявляемые по каждой должности, согласовываются с соответствующими служащими и доводятся до их сведения ежегодно. Аттестация составляются в письменной форме и выдаются государственным служащим, которые имеют право высказать свои возражения и требовать пересмотра оценок профессиональной деятельности руководством соответствующего ведомства.

Критериями оценки деятельности служащих высшего руководящего состава являются: 1)совершенствование эффективности, действительности качества работы или услуг, в том числе существенное сокращение объема делопроизводства; 2)экономия средств; 3)своевременность исполнения обязанностей по должности; 4)иные показатели эффективности, действенности и высокого качества выполнения должностных обязанностей теми лицами, которые находятся в подчинении служащих высшего руководящего состава.

Профессиональная деятельность оценивается как успешная, удовлетворительная и неудовлетворительная. Служащий, получающий неудовлетворительную оценку, либо увольняется из состава руководящего аппарата, либо переводится на другую должность. Однако такой перевод не возможен, если в течение пяти лет деятельность служащего на руководящем посту оценивалось дважды неудовлетворительно. Увольнение из состава руководящего аппарата наступает также в случае, если деятельность служащего дважды оценивает не выше чем удовлетворительно в течение4 лет.

Основанием для повышения в должности может служить успешное прохождение учебных программ, разработанных руководством Управления государственной службы.

Таким образом, в США большое значение в экономическом положении трудящихся имеет то, что все аспекты условий труда и организации служебной деятельности государственных работников определяются либо законодательными, либо административными органами.

Краткий анализ государственной службы России.

Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы.

Пожалуй, известный Указ Петра I «Табель о рангах», изданный 4 февраля 1772 году, заложил ее прочную базу. В «Табель» были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам. Каждый чиновник должен был пройти определенные ступени бюрократической лестницы, если удовлетворяло качество его службы.

В «Табель» постоянно вносились изменения. В 1809 году, например, для перехода в 8 класс необходимо было сдавать экзамен, а с 1857 года он стал давать право на дворянство классные чины были постепенно отделены от занимаемых чиновниками должностей, однако министр, например, был по преимуществу действительным тайным советником (2 класс).

Интересны в историко--познавательном плане и другие правовые документы 18 века - указы, инструкции. Среди них «О безволокитном и правом вершении дела» (1719), «Об ответствовании на указы посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий» (1719) и т.д.

И в 19 в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной службы. К их числу относятся, например, «Устав о службе по определению от Правительства» (1896), «Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе» (1834) и т.д.

Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогало предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги.

В современной России была создана новая, значительно расширенная и измененная нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции Российской Федерации, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации.

Центральное место принадлежит Конституции Российской Федерации. Многие ее статьи ( 1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и другие) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы.²⁷ Следующим по значению актом является Федеральный Закон «Об основах государственной службы РФ», принятый 31 июля 1995 года²⁸. В нем даны нормативная характеристика государственной должности и классификация должностей, урегулированы основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы и способы обеспечения ее эффективности.

Вторая группа актов регламентирует тот или другой уровень государственной службы. Это Положение о федеральной государственной службе, утвержденной Указом Президента от 22 декабря 1993 года и другие.

Третья группа источников института государственной службы - федеральные акты, определяющие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Законы РФ: О прокуратуре РФ; О воинской обязанности и военной службе; О службе в таможенных органах РФ. Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верховным Советом РФ в 1993 году Положение о службе в органах внутренних дел РФ и Положение о прохождение службы в органах налоговой полиции РФ.

В четвертую группу источников входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Основным из данной группы считаются Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1994 года; «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в РФ» от 3 июня 1993 года, утвержденные в 1993 году Правительством РФ Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти и Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти.

Право поступления на государственную службу имеют, по общему правилу, граждане Российской Федерации, достигшие восемнадцатилетнего возраста (не моложе 18 лет), владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие установленным законодательством РФ о государственной службе требованиям. При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установления каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от расы, национальности, языка, пола, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям и профессиональным союзам, созданным в установленном Конституцией РФ и другими законами порядке, а также и других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовка которых отвечает требованиям по соответствующей государственной должности.

В Указе Президента РФ от 30 июня 1996 года №1005 «О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти субъектов РФ»²⁸ ставится вопрос о возможности введения минимальной квоты для замещения женщинами государственных должностей федеральной государственной службы.

Закрепляя право каждого гражданина Российской Федерации поступать на государственную службу, законодательство о государственной службе устанавливает вместе с тем устанавливает ряд дополнительных по сравнению с КЗоТ, требований, необходимых для реализации этого права. Одним из таких требований является знание государственного языка лицом, претендующим на государственную службу. Это относится не только к государственному языку, но и к государственному языку той или иной республики, если в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции РФ в этой республике установлен свой государственный язык.

Особые требование законодательство предъявляет к возрасту государственных служащих. В отличие от КЗоТ, который, как общее правило, допускает прием на работу с 15 лет, законодательство о государственной службе устанавливает более высокий возраст поступления на государственную службу (18 лет). При поступлении в отдельные государственные органы установлены более высокие требования в отношении возраста. Так, на службу в органы налоговой полиции принимаются граждане не моложе 20 лет. На должности прокуроров города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, а на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров--не моложе 30 лет (ст.40 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В отличии от КЗоТ, законодательство о государственной службе предусматривает и предельный возраст поступления на государственную службу. По общему правилу, установленному законом об основах государственной службы, он составляет 60 лет. В отдельных государственных органах предельный возраст поступления на государственную службу значительно ниже. Так, на службу в органы внутренних дел принимаются граждане не старше 40 лет (на службу в милицию--не старше 35 лет).

Государственный служащий для замещения той или иной государственной должности должен отвечать определенным квалификационным требованиям. Они касаются:

-уровня профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы;

-стажа и опыта работы по специальности;

-уровня знания Конституции Российской Федерации, федеральных законов, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Уровень профессионального образования, необходимый для поступления на государственную службу, зависит от государственной должности на которую претендует гражданин.

В соответствии с федеральным законом принят Указ Президента РФ, которым утверждено «Положение о проведении конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной службы». Положением предусмотрен конкурс--испытание на замещение ведущих, высших и главных должностей и конкурс документов - для занятия старших должностей. При этом установлен ряд процедурных требований: направление сообщения о проведении конкурса в Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ; публикация от его имени объявления государственного органа; представление соискателями документов в течение месяца со дня опубликования; формирование конкурсной комиссии; привлечение, при необходимости, независимых экспертов; прохождение испытания на соответствующей должности; проведение государственного квалификационного экзамена; оформление результатов голосования официальны решением комиссии и его оформление приказом государственного органа или его руководителя; сообщение результата в письменной форме участникам конкурса в течение месяца и другое.

Замещение государственной должности означает, что гражданин стал субъектом должностных прав, обязанностей, ограничений, запретов и правовой ответственности. Общие положения о равенстве прав граждан на замещение должностей не исключает некоторых ограничений, которые касаются особых случаев. Так, гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях:

-признание его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

-лишения его судом права занимать государственные должности в течение назначенного срока;

-наличия в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего выполнению должностных обязанностей;

-близкого родства или свойства (родители, супруги, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственными служащими, если их государственная служба с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому и в других случаях, установленных нормативными актами Российской Федерации;

-отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с исполнением таких сведений;

-наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, когда доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

-отказа от предоставления сведения о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности.

Федеральный закон «об основах государственной службы РФ» предусматривает, что при поступлении на государственную службу гражданин представляет следующие документы: личное заявление; документ, удостоверяющий личность; трудовую книжку; документы, подтверждающие профессиональное образование; справку из органов государственной службы о предоставлении сведений об имущественном положении; медицинское заключение о состоянии здоровья; другие документы, если это предусмотрено федеральным законом. Сведения, которые нужно предоставить гражданину при поступлении на государственную службу, подлежат проверке в установленном федеральным законом порядке.

Специальные федеральные законы могут устанавливать в отдельных государственных органах дополнительные требования к проверке сведений, которые сообщаются гражданином при поступлении на государственную службу (например, при поступлении в федеральную службу безопасности РФ).

В процессе проверки сведения, представляемых гражданином при поступлении на государственную службу, могут устанавливаться такие обстоятельства, которые препятствуют его поступлению на государственную службу. В этом случае гражданин информируется в письменной форме о причинах отказа в приеме его на государственную должность. Этот отказ гражданин может обжаловать в суде.

На первоначальном этапе образования государственно--служебного правоотношения целесообразно различать два правовых документа: трудовой договор и приказ о назначении гражданина на государственную должность государственной службы. Поступление гражданина на государственную службу оформляется посредством трудового договора, который заключается либо на неопределенный срок, либо на срок не более пяти лет. Трудовой договор должен содержать обязательство гражданина, поступающего на государственную должность, обеспечивать выполнение Конституции РФ и федеральных законов в интересах граждан Российской Федерации. Важнейшим правообразующим документом при поступлении на государственную должность гражданина является приказ по государственному органу о назначении его на государственную должность государственную службу.

Законодатель установил порядок назначения впервые или вновь поступающих на государственную службу.

Для лица, впервые поступающего на государственную службу может быть установлен испытательный срок продолжительностью от трех до шести месяцев в зависимости от подготовки и государственной должности государственной службы, на которую гражданин поступает. Очередной квалификационный разряд государственному служащему до окончания срока испытания не присваивается. В срок испытания не засчитывается период временной нетрудоспособности и другие периоды. Когда государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам. На государственного служащего в период испытания распространяется законодательство о государственной службе.

По истечении испытательного срока, когда государственный служащий продолжает государственную службу, он считается выдержавшим испытание, и последующее увольнение допускается только по основаниям, которые установлены федеральным законодательством о государственной службе.

На замещение вакантных государственных должностей может быть объявлен конкурс. Решение по результатам конкурса оформляется приказом государственного органа или его руководителя. Копия этого решения направляется Совету по вопросам государственной службе при Президенте РФ, а также вручается федеральному государственному служащему, назначенному на соответствующую государственную должность.

Для определения, проверки, оценки профессиональных, деловых и личностных качеств служащего, установление его служебно--должностного соответствия предъявляемым требованиям к службе, занимаемой должности проводятся аттестации.

Целью аттестации является: определение уровня профессиональной подготовки, соответствие государственного служащего занимаемой должности, совершенствование деятельности государственного органа.

Законодатели выделяют две основные задачи аттестации:

- установление соответствия служащего занимаемой должности (определение уровня профессиональной подготовки);

- присвоение квалификационного разряда.

Аттестация в более широком понимании решает следующие основные задачи:

- соблюдение на практике принципов государственной службы; обеспечение законности в системе функционирования государственной службы;

- формирование профессионального кадрового персонала государственных органов;

- применение к государственным служащим мер ответственности и стимулирования; повышение дисциплины и ответственности;

- обеспечение реального функционирования механизма продвижение служащих по служебной лестнице;

- поддержание стабильности государственной службы;

- предупреждение и борьба с правонарушением и коррупцией в системе государственной службы;

- выявление перспективы применения потенциальных способностей и возможностей государственных служащих;

- определение необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки и переподготовки государственного служащего; регулирование и материальное стимулирование государственного служащего.

В соответствии с законодательством РФ, аттестации подлежат государственные служащие, занимающие в государственных органах младшие, старшие, ведущие, главные и высшие государственные должности государственной службы.

Аттестация проводится не чаще одного раза в 2 года, не реже одного раза в 4 года, хотя руководителям рекомендуется проведение неформальных собеседований и обсуждение результатов труда как минимум еще раз в промежутке между формальными оценками. Данное мероприятие не является аттестацией, но может использоваться в ходе ее проведения и дать существенную информацию о динамике эффективности труда работников и подразделений в целом.

Аттестации не подлежат служащие:

-замещающие должность соответствующей группы менее одного года;

-достижение предельного возраста, установленного для замещения в должности;

-беременные женщины;

-находящиеся в отпуске по уходу за ребенком;

-в течение года с момента присвоения квалификационного разряда, назначения на должность по конкурсу и сдачи государственного квалификационного экзамена, окончания повышения квалификации или переподготовки.

После проведения аттестации издается приказ, распоряжение или иной акт государственного органа или его руководителя, в котором анализируются результаты проведения аттестации и улучшения работы с кадрами.

Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию. Прекращение государственной службы может быть осуществлено в соответствии с личным заявлением государственного служащего об увольнении с государственной службы по основаниям, предусмотренными законами РФ.

Основания, по которым руководитель государственного органа в праве по своей инициативе уволить государственного служащего, предусмотрены в КЗоТ. К ним относятся:

-ликвидация государственного органа, сокращение его штата;

-обнаружение несоответствие государственного служащего занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации или состояния здоровья, препятствующих продолжению государственной службы;

-систематическое неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим без уважительной причины обязанностей, возложенных на него трудовым договором (контрактом), должностной инструкцией или правилами внутреннего трудового порядка, если к нему ранее применялись меры дисциплинарного взыскания;

-прогул, в том числе отсутствие на службе более трех часов в течение рабочего дня без уважительных причин;

-неявка на службу более четырех месяцев подряд вследствие временной нетрудоспособности, если законодательством не установлен более длинный срок сохранения должности при определенном заболевании;

-восстановление на службу государственного служащего, ранее замещавшего эту должность;

-появление на службу в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения;

-совершение по месту службы хищения, в том числе мелкого, государственного имущества, установленного вступившим в силу приговора суда или постановлением органа в компетенции которого входит наложение административного взыскания:

-совершение виновных действий государственным служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны руководителя государственного органа.

Как правило, увольнение должно применяться лишь в тех случаях, когда меры дисциплинарного воздействия неэффективны или оставление на службе того или иного государственного служащего может отрицательно сказаться на деятельности государственного органа. Однако увольнение может быть осуществлено помимо указанных оснований по инициативе руководителя государственного органа, согласно ст.25 Закона об основах государственной службы, в случаях²⁸:

-достижением служащим предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;

-прекращения гражданства РФ;

-несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего законодательством о государственной службе;

-разглашение сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну;

-возникновение других обстоятельств, при которых государственный служащий не может находиться на государственной службе.

При ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственно--служебные отношения не прекращаются. В случае невозможности предоставления работы в том же государственном органе государственному служащему должна быть предложена другая государственная должность в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности.

Таким образом, анализ международного опыта показал, что при всем многообразии, в мире существуют две ярко выраженные системы государственной службы--карьерная, действующая в таких странах как Германия, Япония, Австрия и других, а также позиционная, которая принята в Великобритании, США и Канаде и других странах. Основными отличительными чертами карьерной системы являются--поступление путем сдачи конкурсных экзаменов на самые низшие должности государственной службы, пожизненное назначение на должности (кроме политических), карьерный рост внутри службы, высокий уровень профессионализма, целенаправленное обучение кадров, консерватизм и бюрократическая иерархия (см. рис.1).

Рис.1 Карьерная модель государственной службы

Для позиционной системы характерны--конкурсный отбор при приеме и продвижении по службе на любые должности, кроме политических, значительная мобильность, контрактная форма приема, как в частном секторе, высокий сервис обслуживания, определенная нестабильность в карьере и т.д. (см. рис.2).

Рис.2. Позиционная модель государственной службы

Не смотря на отличия, для обоих систем характерны ряд общих условий. Первое--это разделение государственных служащих на политических назначенцев и на карьерных, то есть профессиональных, так как общество заинтересовано ограничить влияние политических процессов на кадровый состав государственного аппарата. Назначение политических государственных служащих определяется данными процессами, а профессиональные застрахованы от этого, так как их права надежно защищены и они продолжают работать независимо от смены правительств и т.п. Второе--конкурсный отбор при приеме на государственную службу, как гарантия того, что экспертное, информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия государственных органов будет осуществляться достойными специалистами.

Государственная служба Республики Казахстан и проблемы ее реформирования.

1.Понятие государственного служащего Республики Казахстан

Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид государственной деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемая им.

Необходимость создания государственной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность