Проблемы реформирования государственной службы в Республике Казахстан

Поэтому даже за сообщение заведомо ложной информации о факте коррупционного преступления лицо должно нести юридическую ответственность, в данном случае уголовную, не в соответствии с Законом «О борьбе с коррупцией», а в соответствии с уголовным законом. Это на деле обеспечит, во-первых, действенность уголовного закона, и, во-вторых, лицо, морально пострадавшее от необоснованного обвинения его в коррупционном преступлении, будет знать, что лицо понесет уголовную, а не дисциплинарную ответственность за заведомо ложное сообщение о коррупционном преступлении.

Аналогично должен быть решен вопрос, касающийся понятия «должностное лицо». На наш взгляд; дефиниция понятия «должностное лицо» не должна распыляться по различным нормативным правовым актам. Это имеет важное значение не только в теоретико-правовом аспекте, но и в правоприменительной деятельности. Должно обеспечиваться точное и единообразное применение законов и иных нормативных правовых актов на всей территории Республики Казахстан. В этой связи важно, чтобы понятие «должностное лицо» содержалось именно в том нормативном правовом акте, который регулирует вопросы правового статуса государственных служащих, обладающих определенными должностными полномочиями. Таким нормативном актом на сегодняшний день является Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года «О государственной службе», который и должен «узурпировать» право по официальному закреплению понятия» должностное лицо. В этом случае другие нормативные правовые акты должны содержать бланкетные нормы к нормам законодательства «О государственной службе». К сожалению, понятие «должностное лицо» содержится, кроме указанных выше нормативных актов, в примечании к статье 34 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, оговаривающем, что должностные лица есть наделенные в установленном законом порядке в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, правом издавать от имени государства или его органов юридически значимые акты или распорядительными полномочиями. Конечно, данное уточнение к понятию «должностное лицо» является более удачным и заслуживающим внимания, однако было бы логичным, чтобы данное дополнение к понятию «должностное лицо» содержалось именно в законодательстве о государственной службе.

Другой важной проблемой в единообразной реализации правовых норм является проблема, связанная с привлечением государственного служащего, обладающего признаком должностного лица, к дисциплинарной ответственности. Думается, что в каждом министерстве и ведомстве существует нормативные акты, регулирующие вопросы дисциплинарной ответственности своих работников, и перечень таких видов взысканий. Характерно, что Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1999 года «О труде в Республике Казахстан»⁴ содержит как бы исчерпывающий перечень видов дисциплинарных взысканий в сфере трудовых правоотношений. Например, пункт 2 статьи 94 данного Закона закрепляет , что «применение мер дисциплинарного взыскания, не предусмотренных Законом не допускается». Закон «О государственной службе» в статье 28 содержит перечень видов дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных служащих, которые гораздо шире того перечня, содержащегося в Законе «О труде». Возникающие при этом проблемы, связанные с тем, какой будет применяться нормативный правовой акт, не может быть полностью разрешен с помощью Закона РК «О нормативных правовых актах».

В этой связи в сфере государственной службы должностное лицом должно признаваться только то должностное лицо, понятие, которого содержится в законодательстве о государственной службе, административными правонарушениями должны признаваться только правонарушения, содержащиеся в законодательстве об административных правонарушениях, а следственными действиями должны признаваться только действиями, содержащиеся в уголовно-процессуальном законодательстве и т.д. Поэтому должны существовать единые понятия правовых определений и категорий в позитивном значении, закрепленные на нормативно-правовом уровне. Это будет иметь важное значение, как для правоприменительной практики, так и для обеспечения прав, свобод, законных интересов и обязанностей человека и гражданина, общества и государства.

9.Порядок отставки и увольнение государственного служащего

К наиболее значимым проблемам государственной службы можно отнести: порядок прекращения исполнения обязанностей на основании заявления (отставки) и увольнения.

Концепция отставки политического государственного служащего носит упрощенную схему, ибо политический государственный служащий подает прошение об отставке по собственной инициативе. Вполне допустимо, что мотивы отставки могут быть разными, но их перечень должен стать открытым.

В Законе «О государственной службе» выделено принципиальное положение, согласно которого грубое нарушение должностных полномочий, совершение проступков, не совместимых с нахождением на государственной службе, служат основанием не для отставки, а увольнения.

Основаниями для прекращения государственной службы административными государственными служащими являются (статья 27 Закона «О государственной службе»):

1.подача ими заявления об увольнения по собственному желанию;

2.истечение срока контракта либо расторжение контракта по основаниям, предусмотренным законодательством;

3.представлением административным государственным служащим заведомо ложных сведений о его доходах и имуществе;

4.несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных настоящим законом;

5.непередача в доверительное управление имущества, принадлежащего на праве собственности;

6.утрата гражданства Республики Казахстан;

7.совершение коррупционного правонарушения;

8.внеконкурсное занятие административной государственной должности, за исключением случаев, установленных настоящим Законом;

9.отрицательные результаты аттестации;

10.иные основания, предусмотренные трудовым законодательством Республики Казахстан.

Увольнение от должностей административных государственных служащих производится соответствующим должностным лицом государственного органа, имеющим право приема на административную государственную должность в порядке, установленном законодательством.

В случае незаконного увольнения административный государственный служащий имеет право обжалования в уполномоченный орган, а также на судебную защиту своих прав и свобод.

Смена политических государственных служащих не может служить основанием для прекращения административным государственным служащим государственной службы на занимаемой должности по инициативе вновь назначенных политических государственных служащих.

В случаях же неисполнения или ненадлежащего исполнения государственным служащим возложенных на него обязанностей, превышения должностных полномочий, нарушения государственной и трудовой дисциплины, а равно несоблюдения ограничений государственной службы (статья 10 Закона РК «О государственной службе» на государственного служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания:

1.замечание;

2.выговор;

3.строгий выговор;

4.предупреждение о неполном служебном соответствии;

5.увольнение с занимаемой должности.

Дисциплинарные взыскания:

1.налагается лицами, имеющими такое право в соответствии с должностными полномочиями;

2.не может быть наложено за деяние, совершение которого влечет предусмотренную законом иную ответственность;

3.налагается в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Республики Казахстан.

Административный государственный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно отстранен от исполнения должностных обязанностей руководителем, назначившим его, до решения вопроса об ответственности в установленном порядке.

Государственный служащий несет ответственность за неправомерность своих действий. При сомнениях в правомерности полученного для исполнения распоряжения он должен незамедлительно сообщить об этом в письменной форме своему непосредственному руководителю и руководителю, давшему распоряжение. В случае, если вышестоящий по должности руководитель письменно подтверждает данное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, если выполнение не влечет действий, которые относятся к уголовно наказуемым деянием. Ответственность за последствия исполнения государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

Государственные служащие в случае совершения ими преступлений и иных правонарушений несут соответственно уголовную, административную,

материальную ответственность на основаниях и в порядке, установленных законодательством.

10. Оплата труда государственного служащего

Прохождение государственной службы охватывает все периоды трудовой деятельности, вплоть до ее прекращения. Все моменты прохождения государственной службы документально подтверждаются в личном деле служащего.

Труд государственного служащего в установленном порядке оплачивается из средств бюджета (статьи 17 и 21)²:

Продолжительность рабочего времени административных государственных служащих определяется в соответствии с трудовым законодательством Республики Казахстан с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Законом.

Для выполнения неотложной и заранее непредвиденной работы, от срочного выполнения которой зависит в дальнейшем нормальная (бесперебойная) работа государственного органа в целом или его отдельных подразделений, по письменному распоряжению руководителя органа могут быть привлечены отдельные административные государственные служащие, которые обязаны компенсируется в соответствии с трудовым законодательством Республики.

Статья 21. Оплата труда государственных служащих:

1.оплата труда государственных служащих должна обеспечивать достаточные материальные условия для безусловного исполнения служебных обязанностей, способствовать укомплектованию государственных органов компетентными и опытными кадрами, стимулировать их добросовестный и инициативный труд.

2.система оплаты труда политических государственных служащих определяется Президентом Республики Казахстан.

Оплата труда административных государственных служащих осуществляется на основании Единой системы оплаты труда, утверждаемой Президентом Республики Казахстан.

3.заработная плата административных государственных служащих выплачивается за счет средств республиканского и местных бюджетов либо из средств Национального банка.

Сокращение бюджетных ассигнований не может быть основанием для уменьшения заработной платы, а также финансирования иных предусмотренных настоящим Законом гарантий, льгот и компенсаций.

4.заработная плата и другие выплаты административным государственным служащим подлежат индексации в порядке, установленном законодательством.

За образцовое выполнение должностных обязанностей, безупречную государственную службу и выполнение заданий особой важности государственные служащие могут быть поощрены (статья 23): единовременным денежным вознаграждением; объявлением благодарности; награждением ценным подарком и государственными наградами Республики Казахстан, а также иными формами поощрения, предусмотренными законодательством Республики Казахстан.

Кроме типичных юридических правил, определяющих права и обязанности, место и время исполнения, деятельность государственных служащих может быть связана с соблюдением этических требований, которые бы исключали действия, не совместимые с занимаемой должностью.

Значимость и обязательность государственной дисциплины предопределены характером форм правоприменительной деятельности, в которой большинство правоприменительных органов--органы государственного управления.

По мнению С.С. Алексеева: применение права - это не управление вообще, а управление тех программ, которые закреплены в праве.³⁵ То есть, государственные служащие представляют (применяют) не само действие по применению юридических норм и не сам по себе его результат, а результат действия государственного служащего.

11.Культура и этика поведения государственного служащего

Однако государственная служба должна соответствовать не только нормам права, но и правилам служебной этики.¹⁶ Действующие правила содержат необходимый перечень морально - этических требований, которым обязаны соблюдать государственные служащие:

«Несение государственной службы является выражением особого доверия общества и государства и предъявляет высокие требования к нравственности, этике и моральному облику государственных служащих.

Общество рассчитывает, что государственный служащий будет вкладывать все свои силы, знания и опыт в осуществляемую им профессиональную деятельность, беспристрастно и честно служить обществу.

1.В своей деятельности государственные служащие должны:

1)быть приверженными принципам государственной службы и высшим нравственным принципам;

2)соблюдать присягу государственного служащего.

2.Долгом и обязанностью государственного служащего, как представителя государства, является:

1)неукоснительное следование Конституции и законам Республики;

2)защита интересов государства;

3)содействие укреплению единства народа Казахстана и межнационального согласия в стране;

4)беспристрастное и честное исполнение своих служебных обязанностей;

5)соблюдение принятых на себя ограничений, установленных законом;

6)неразглашение государственных секретов и иной охраняемой законом тайны, которые стали известными ему при исполнении служебных обязанностей;

7)невмешательство в деятельность лиц, ответственных за принятие решений в вопросах, лично касающихся государственного служащего;

8)непринятие обязательств и недопущение действий, выступлений и высказываний, способных дискредитировать Республику, а также препятствующих нормальному функционированию государственных органов и выполнению служебных обязанностей;

9)бережное хранение служебного удостоверения и других документов.

3. В отношениях с гражданами и юридическими лицами государственные служащие обязаны:

1)уважать честь и достоинство других лиц;

2)не допускать проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении их обращений, в установленные законом сроки принимать по ним необходимые меры;

3)поддерживать авторитет государства;

4)обеспечить соблюдение и защиту гарантированных Конституцией прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц;

5)уважительно относиться к государственному и другим языкам народа Казахстана, многообразию его обычаев и традиций;

6)проявлять скромность, не подчеркивать своего должностного положения.

4. Государственные служащие, имеющие подчиненных, обязаны:

1)точно определять задачи и объем служебных полномочий своих подчиненных в соответствии с занимаемыми ими должностями;

2)не понуждать подчиненных к совершению противоправных поступков, не совместимых с общепринятыми нормами этики.

5. За нарушение требований, предусмотренных настоящими Правилами, на государственных служащих в соответствии с законодательством о государственной службе налагаются дисциплинарные взыскания».

Неоспоримы истины, согласно которым государственные служащие должны быть по отношению к гражданам внимательны, вежливы и отзывчивы, проявлять индивидуальный подход сообразно с культурой, образованием и психологическими особенностями как отдельных лиц, так и различных социальных групп.

Культура государственного служащего находит отражение в каждом его поступке, в каждом принятом им решении. И забота о повышении уровня культуры хотя и не является юридической обязанностью и имеет этический характер, вместе с тем выступает условием обеспечения государственной дисциплины.

Если культура выражает специфический характерный для людей способ деятельности, то права человека выступают как нормативно - выраженный способ взаимодействия людей друг с другом и с обществом в целом.

12.Проблемы реформирования государственной службы Республики Казахстан

Обобщая вышеизложенное, можно сказать, что казахстанская модель государственной службы не является чисто карьерной или чисто позиционной.

Рис. 6 Кадровое обеспечение административной государственной службы

Казахстанская модель представляет собой особо гибкую модель системы государственной службы, когда путем внесения соответствующих изменений в Правила проведения конкурса на занятия вакантной административной должности и Типовые квалификационные требования к категориям административных государственных должностей можно приближать ее, как к карьерной, так и позиционной моделям (см. рис.6).

Важное место среди мер, направленных на повышение профессионализма государственных служащих, занимает система обучения государственных служащих, включающая как повышение их квалификации, так и переподготовку.

К сожалению, у нас пока еще не создана стройная система обучения государственных служащих, которая в идеале должна включать в себя и обучение непосредственно на рабочем месте, и различные формы повышения квалификации, и отраслевые курсы, и региональные институты, и переподготовку кадров государственной службы по специальным программам, подготовку элиты государственной службы в Академии государственной службы, Дипломатической академии и других центрах обучения. Необходимо, чтобы в эту стройную систему органично вписывались специальные программы, такие как Президентская программа «Болашак», система обучения при ряде международных организаций, система стажировок при государственных органах развитых стран и международных организациях.

Правовое регулирование государственно--служебных процессов в настоящее время отстает от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства. Государственная служба представляет собой систему правоотношений, которые регулируются не только административно--правовыми нормами, но и многими другими.

Продвижение по службе должно определяться в первую очередь личными качествами служащего, его опытом, профессионализмом, компетенцией, квалификацией, пригодностью к данному виду службы.

Целесообразно дальнейшее укрепление нормативно--правовой базы государственной службы следует развивать по пути повышения правового статуса органов управления государственной службой и кадровых служб государственных органов, установления четких правил, обеспечивающих увязку должностных перемещений государственных служащих с результатами труда, обучения и использования полученных знаний.

Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Казахстан находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.

Реформирование государственной службы обусловлено многими факторами, главными из которых являются:

-необходимость реформ системы государственного управления и создания новой государственности в РК;

-обеспечение действия принципа разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную;

-осуществление правовой реформы;

-проведение экономической и хозяйственной реформы;

-укрепление органов государственной власти;

-укрепление органов государственной власти субъектов РК и органов местного самоуправления.

Правовое регулирование государственно--служебных процессов в настоящее время отстает от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление, она может играть определенную роль в стабилизации социально--политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешивании действий различных политических сил.

Согласно передовому мировому опыту в органах государственного управления существует строгое разделение политической и административно--исполнительной деятельности, а также соответствующих им должностей. Практически во всех странах с рыночным управлением успешно прошел испытание временем и, как показала практика является наиболее эффективным и распространенным. По общеизвестным и объективным причинам основные параметры проводимых экономических реформ в Казахстане задавались из центра и осуществлялись по схеме «сверху-вниз». Ключевой проблемой при создании эффективной системы государственного управления является рационализация структуры центральных исполнительных органов и упорядочение их деятельности. Положительное решение этой проблемы создаст соответствующее условия для рационализации территориального управления и оптимального перераспределение функции между центральными органами и местными исполнительными органами, что является целью второго этапа реформ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По мнению международных экспертов, Казахстан добился большого прогресса в реформировании государственной службы. Это особо подчеркивалось в докладе Директора Департамента Всемирного Банка Азии по Центральной Азии господина К.Кодера на Международной научно - практической конференции «Реформирование казахстанской государственной службы: опыт, проблемы, задачи», состоявшейся в г.Астане в декабре 2000 года. Он отметил, что «из стран СНГ ни одна не имеет таких современных законодательных рамок, какие созданы в Казахстане». По мнению господина Кодеры успех реформы государственной службы в Казахстане стал возможен благодаря целенаправленной политике руководства страны и институциональному оформлению реформы государственной службы.

Как и при осуществлении реформ в других сферах, затрагивающих интересы людей, необходимо преодолевать сложившиеся стереотипы. Одним из них является то, что у некоторых руководители государственных органов считают себя носителем для своих подчиненных достаточных знаний, что в свою очередь, мешает подчиненным раскрывать свой имеющийся творческий потенциал. В данном случае административные государственные служащие рассматриваются как исполнители. Другим стереотипом является отношение к обучению и переподготовке государственных служащих как не оправдывающим расходам средств и времени. Нельзя забывать, что персонал является главным, самым ценным ресурсом государственной службы и нельзя экономить в вопросах его профессионализации.

Положительных результатов в данной сфере, как государственная служба можно достигнут при наличии ряда базовых условий. Одними из основных условий являются последовательность и поэтапность в проведении реформ, так как необходимо тщательного изучения и учета всех последствий. Но самым главными условиями являются соответствие предпринимаемых шагов стратегическим приоритетам развития страны и наличие политической воли руководства страны на осуществление реформ. В нашей республике вопрос создания профессионального Правительства, реформирование государственной службы, борьба с коррупцией осуществляется под личным контролем и непосредственной поддержке Главы государства. Одним из выражении твердой воли Президента Республики является внедрение гласного конкурсного отбора, который не всеми руководителями государственных органов воспринимался позитивно.

Современная государственная служба Республики Казахстан представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно--служебные отношения.

В городе Астана 29 апреля 2002 года на совместном заседании Палат Парламента Президент выступил с ежегодным посланием народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики республики. По вопросу государственной службы глава государства отметил, что «в этом году будут внесены серьезные изменения в Закон о государственной службе. Это переход от конкурсной к карьерной системе продвижения по ступеням государственной службы, а также ликвидации всех допущенных в действующем законе перекосов».

Перечисление проблем государственной службы Казахстана свидетельствует о том, что в этой области в будущем должны произойти важнейшие изменения. Но главное на данном этапе заключается в том, что заложена законодательная база, регулирующая отношения в сфере государственной службы. Задача самых государственных служащих соблюдать этические нормы и строго следовать законодательству о государственной службе.