Механизм возмещения экологического вреда

В результате загрязнения окружающей среды токсичными веществами могут возникать как краткосрочные, так и долгосрочные последствия для здоровья человека. В человеческом организме к необратимым последствиям для здоровья относятся ухудшение функций различных органов (нервной системы, печени, почек и пр.), расстройства поведения, нарушение функций органов размножения, генетические дефекты и карциногенез.

Загрязненная окружающая среда воздействует на человека непосредственно либо через биологическое звено:

Таким образом, непосредственным источником экогенного вреда, причиняемого здоровью человека, является неблагоприятное воздействие загрязненной окружающей среды.

В свою очередь, загрязнение окружающей среды происходит в результате комплексного воздействия как природных, так и антропогенных факторов.

Под природным загрязнением понимается поступление в окружающую среду загрязняющих веществ естественного и природного происхождения, связанное с попаданием в среду космических частиц, вулканического пепла, пыльцы растений, морской соли, дыма лесных пожаров и т.п.

Антропогенное загрязнение формируется под влиянием хозяйственной деятельности человека, в том числе вследствие прямого или косвенного влияния на состав и интенсивность природного загрязнения, например, в результате гидростроительства.

Если природное загрязнение в силу очевидных причин не поддается регулированию правовыми средствами, то антропогенное загрязнение находится под пристальным вниманием ученых.

В теоретическом плане необходимо различать понятия источник загрязнения и источник причинения вреда.

Так, источником антропогенного загрязнения является хозяйственный объект, откуда происходит выброс загрязняющих веществ.

Источниками причинения антропогенного вреда окружающей среде является не только деятельность человека, но и стихийные силы природы, приводящие к аварийным выбросам с промышленных объектов загрязняющих веществ в окружающую среду.

Таким образом, схематически процесс формирования вреда здоровью можно представить следующим образом:

Опосредованный механизм причинения вреда, наглядно представленный выше, предопределяет сложности в доказывании при рассмотрении дел о возмещении вреда, причиненного здоровью экологическими правонарушениями.

Вместе с тем, неблагоприятное воздействие загрязненной окружающей среды имеет и другие общественно значимые проявления. Они касаются, в частности, демографической сферы: отсутствие прироста населения, снижение продолжительности жизни, увеличение врожденных аномалий. Поэтому экогенный вред, причиненный здоровью, можно рассматривать в двух аспектах: во-первых как вред, причиненный личности (индивидуальный), во-вторых, как вред обществу (общественный). Вред для отдельного пострадавшего определяется совокупностью возникших лично у него убытков и нематериальных потерь. Экономический же ущерб для общества от заболеваемости населения выражается в существенном снижении национального дохода, дополнительных затратах органов здравоохранения на лечение пострадавших, затраты органов санэпидслужбы на проведение гигиенических и профилактических мероприятий и т.п.

Другой формой проявления экогенного вреда здоровью можно считать моральный вред, а именно нравственные страдания, связанные с вынужденным переездом из экологически неблагополучного региона, сменой профессии, невозможностью иметь детей или риском рождения детей с врожденными аномалиями и пр. Кроме того, поскольку природа удовлетворяет не только экономические, но и эстетические (духовные) потребности человека, уничтожение зеленых насаждений в городах также может рассматриваться как фактор причинения морального вреда.

Резюмируя сказанное, добавлю, что причинение вреда здоровью при совершении запрещаемого эколого-правовыми нормами поведения может иметь место только в результате негативных изменений в качественном состоянии окружающей среды.

Поэтому в общем понятии экологического вреда ученые экологического права различают вред первичного и вторичного происхождения, при этом отмечается, что вред жизни и здоровью людей всегда имеет производный характер, поскольку его возникновение обусловлено негативным воздействием загрязненной окружающей среды.[24]

2. Способы возмещения экологического вреда

2.1 Экологическое страхование: состояние и перспективы развития

В развитых странах одним из эффективных способов возмещения экологического вреда является экологическое страхование, основная цель которого заключается в том, чтобы обеспечить (гарантировать) защиту тех, кто предъявляет исковые требования к неплатежеспособному должнику.

В системе управления экологической безопасностью страхование ответственности за загрязнение окружающей среды и причинение вреда здоровью граждан направлено на осуществление социально-экономической, компенсационной и превентивной функции.[25]

Социально-экономическая функция экологического страхования заключается в том, что она является неотъемлемым элементом экономического механизма охраны окружающей среды, надежной гарантией прав граждан на благоприятную окружающую среду и возмещение вреда, причиненного здоровью.

Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды».

Статья 26. Экономические методы охраны окружающей среды.

Экономическими методами охраны окружающей среды являются: планирование и финансирование мероприятий по охране окружающей среды; установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за пользование природными ресурсами; плата за загрязнение окружающей среды; установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за охрану и воспроизводство природных ресурсов; экономическое стимулирование охраны окружающей среды; экологическое страхование; экономическая оценка и возмещение ущерба от загрязнения окружающей среды.

Превентивная функция экологического страхования определяется несколькими факторами.

Во-первых, страховщик вправе проверять состояние безопасности на потенциально опасном объекте.

Во-вторых, страховщик может манипулировать ставками страховых платежей, понижая их при незначительной вероятности наступления страхового случая либо повышая при установлении факторов, свидетельствующих о повышенном риске (но не выше установленного законодательством размера).

В-третьих, страховщик в праве отказать в заключении договора, если вероятность наступления страхового случая у данного страховщика слишком велика (это будет дополнительным стимулом для предприятия, обязанного в соответствии с законом застраховать экологическую ответственность, для проведения мероприятий, понижающих степень экологического риска).

В-четвертых, страховщик вправе предусмотреть в договоре страхования меры экономического стимулирования безаварийной работы потенциально опасного объекта: возвращение части уплаченных страховых платежей либо понижение их ставки для данного страхователя.[26]

Таким образом, экологическое страхование создает взаимную экономическую заинтересованность страхователей и страховщиков в снижении риска экологических аварий.

Компенсационная функция экологического страхования состоит в обеспечении и реализации принципа полного возмещения экологического вреда. Кроме того, компенсация экологического вреда путем выплаты страхового возмещения находится в тесной взаимосвязи с другими механизмами возмещения экологического ущерба (выплата экологических пособий в административном порядке, предъявление исков о возмещении вреда, социальная защита и пр.).

Нормативная база экологического страхования представлена общегражданским законодательством, а также специальным законодательством об экологической ответственности и страховании.

В юридической литературе высказано мнение, что правовое регулирование экологического страхования как специального вида страхования должно осуществляться отдельными законами либо группой нормативных правовых актов во главе с законом.[27] Однако казахстанский законодатель уделил специфике экологического страхования только одну статью, помещенную в головном законодательном акте об охране окружающей среды:

Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды».

Статья 32. Экологическое страхование.

1. Экологическое страхование представляет собой комплекс отношений, связанных с защитой имущественных прав физического или юридического лица (застрахованных) при наступлении риска ответственности по обязательствам, возникающим из договора вследствие причинения вреда окружающей среде, жизни, здоровью или имуществу других лиц.

2. Юридические лица и граждане, занимающиеся экологически опасными видами хозяйственной или иной деятельности, подлежат обязательному экологическому страхованию. Договор обязательного страхования может быть заключен только со страховщиком, имеющим лицензию на данный вид страхования.

3. Добровольное экологическое страхование осуществляется юридическими лицами и гражданами в силу их волеизъявления. Виды, условия и порядок добровольного экологического страхования определяются соглашениями между страховщиками и страхователями.

4. Порядок обязательного экологического страхования определяется законодательными актами Республики Казахстан.

Таким образом, законодательство об охране окружающей среды лишь в общем виде определяет круг объектов, подлежащих обязательному экологическому страхованию, а также устанавливает формы экологического страхования: обязательное и добровольное.

Учитывая, что экологическое страхование является специальным видом страхования, общие правила Гражданского кодекса (ГК) Республики Казахстан о страховании применяются и к экологическому страхованию, поскольку в законодательстве не установлено иное.

В ГК Республики Казахстан определены основные виды страхования: личное и имущественное (ст.805).

При добровольном страховании жизни и здоровья граждан страховщик принимает на себя обязательство уплатить страховое возмещение или его часть в случае воздействия на страхователя страхового события (присутствие в зоне экологической аварии и т.п.). В связи с тем, что добровольное личное страхование экологического ущерба здоровью осуществляется исключительно по инициативе граждан и за их счет, экологическое направление указанного вида страхования не выделяется ни в законодательстве, ни на практике.

Поэтому из двух форм личного экологического страхования добровольного и обязательного, рассматриваемых с точки зрения защиты интересов граждан, подверженных вредным экологическим воздействиям, более предпочтительным является обязательное личное страхование, поскольку оно для них бесплатное.

Традиционно обязательное личное страхование осуществлялось за счет работодателей в отношении работников определенных профессий, связанных с повышенным риском. Так, в законодательство об охране окружающей среды были включены отдельные нормы, регламентирующие вопросы обязательного страхования работников от рисков экологического происхождения. Например, Законом Республики Казахстан «Об использовании атомной энергии» на организации, осуществляющие деятельность по использованию атомной энергии, была возложена обязанность за свой счет осуществлять страхование работников и командированных лиц от риска радиационного воздействия (ст.18).

С принятием Закона Республики Казахстан «О труде в Республике Казахстан» данное правило стало носить универсальный характер, поскольку обязанность по страхованию ответственности за нанесение вреда жизни и здоровью работников при исполнении ими трудовых обязанностей теперь возложена на всех работодателей (ст.8).

Некоторые ученые называют и другие перспективные направления в развитии обязательного личного экологического страхования. По мнению М.И. Васильевой, необходимо ввести обязательное личное страхование соответствующего контингента населения (проживающего в определенном радиусе от опасного объекта либо выделяемого по другим критериям) за счет средств предприятий, загрязняющих окружающую среду, в отношении которых точно установлен характер и механизм вредного воздействия на здоровье населения.[28]

В рамках имущественного экологического страхования можно выделить следующие подвиды:

1) страхование гражданско-правовой ответственности предприятий - источников повышенной опасности за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу третьих лиц и окружающей среде в результате аварийного (внезапного и непреднамеренного) загрязнения (ст.811 ГК Республики Казахстан);

2) страхование природных объектов их собственниками либо иными титульными владельцами (ч.3 ст.809 ГК Республики Казахстан).

Вместе с тем, для развития экономических методов охраны окружающей среды определяющее значение имеет обязательное страхование гражданско-правовой ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц, а также окружающей среде в результате экологических аварий.

Как уже говорилось, обязательному экологическому страхованию подлежат юридические лица и граждане, занимающиеся экологически опасными видами хозяйственной и иной деятельности (ч.2 ст.32 Закона Республики Казахстан «Об охране окружающей среды»). Перечень экологически опасных видов деятельности подлежит утверждению Правительством Республики Казахстан. Однако поскольку в законе четкие критерии для отнесения промышленных объектов к источникам повышенной опасности отсутствуют, а их перечень до настоящего времени не утвержден, регулирующая роль данной правовой нормы невелика.

Прямое указание о необходимости обязательного страхования нефтяных операций содержится только в Указе Президента Республики Казахстан «О нефти». Так, статьей 55 названного Указа установлено, что подрядчики, осуществляющие нефтяные операции, обязаны застраховать: 1) риски ответственности, связанные с загрязнением окружающей среды, включая затраты по ликвидации последствий причиненного окружающей среде ущерба; 2) риски гражданско-правовой ответственности перед третьими лицами.

При этом на подрядчиков, осуществляющих разведку и добычу на море, возложена обязанность страховать имущественные риски и риски ответственности таким образом, чтобы обеспечить страховое покрытие по следующим расходам:

- расходам по взятию скважины под контроль;

- расходы по операциям повторного бурения в случае выхода скважины из под контроля;

- расходы по очистке и локализации в случае загрязнения моря;

- расходы по привлечению специализированных компаний по устранению аварийных ситуаций и их последствий на море.

В целях реализации Указа «О нефти» Президентом Республики Казахстан издано постановление № 2351 от 28 июня 1995 года, в соответствии с которым Кабинету Министров Республики Казахстан поручено разработать и утвердить порядок и условия обязательного страхования нефтяных операций. Во исполнение данного поручения постановлением Правительства Республики Казахстан № 916 от 18 июля 1996 года было утверждено «Положение о порядке организации и условиях проведения обязательного страхования нефтяных операций», однако спустя два месяца действие данного постановления было приостановлено до особого распоряжения Правительства.

Таким образом, несмотря на то, что Указ «О нефти» содержит правовую норму, прямо обязывающую подрядчиков осуществлять обязательное страхование нефтяных операций, отсутствие подзаконного нормативного правового акта, регламентирующего порядок и условия такого страхования, существенно затрудняет процесс ее реализации.

Между тем, специфика страхования экологических рисков не отражена должным образом ни в страховом законодательстве, ни в законодательстве об охране окружающей среды.

Поэтому можно с уверенностью утверждать, что в настоящее время институт обязательного экологического страхования гражданско-правовой ответственности предприятий за вред, причиненный окружающей среде и здоровью граждан в результате экологических аварий, пока не получил надлежащего оформления.

В связи с необходимостью формирования юридического механизма экологического страхования возникает ряд теоретических вопросов, имеющих важное практическое значение: что такое экологическое страхование, каков объем ответственности страховщиков, что понимается под экологическими рисками и пр.

В литературе встречаются различные определения экологического страхования. Так, некоторые ученые полагают, что экологическое страхование - это страхование гражданско-правовой ответственности владельцев потенциально опасных объектов за причинение экологического ущерба третьим лицам вследствие экологического или стихийного бедствия, аварии и катастрофы на экологически опасном объекте.[29] Другие включают в понятие экологического страхования также и страхование собственных убытков, возникающих у страхователя в связи с наступлением страхового случая.[30] Третьи в качестве определяющего признака называют природные объекты как объекты страховой защиты.[31]

Я поддерживаю авторов, предлагающих расширить понимание экологического страхования и рассматривать его как использование возможностей системы страхования в решении проблемы наиболее полной компенсации экологического вреда.[32]

Следовательно, основными критериями, отграничивающими экологическое страхование как специальный вид страхования от других его видов, должны стать такие базовые понятия, как экологический вред и экологические риски.

Несмотря, на то, что и в теории, и на практике еще не сложилось единого общепризнанного подхода к определению понятия экологического вреда и экологических рисков, в юридической литературе уже встречаются отдельные попытки классификации экологических рисков.

Так, выделяются следующие категории экологических рисков:

- риски техногенных аварий;

- риски природного характера, в том числе опасные геологические явления (землетрясения, оползни, вулканы и т.п.), гидрометеорологические и гелиогеофизические явления (сильный ветер, дождь, паводок, крупный град, снегопад, метель и пр.), природные пожары (лесные, торфяные) и т.п.;

- риски, связанные с изменением качественного состояния природных ресурсов, например, аварийное загрязнение земель и недр токсикантами промышленного происхождения; порча и уничтожение плодородного слоя почвы (в том числе катастрофические проявления водной эрозии почв, сопровождающиеся смывом почвенного покрова при ливне и стоке талых вод); обвалы земной поверхности в результате выработки недр при добычи полезных ископаемых и пр.[33]

В числе характерных особенностей страхования ответственности за вред, причиненный загрязнением окружающей среды специалисты называют:

- крупные размеры и многообразие видов экологического вреда;

- сложность в определении точного момента наступления страхового случая;

- необходимость строгого учета степени риска, обеспечиваемого проведением предварительных обследований, а также периодических проверок и инспекций объектов, подлежащих страхованию, получением дополнительных сведений для определения вероятности наступления страхового случая;

- обеспечение доступа страховщиков к статистической базе данных для оценки вероятности наступления страхового события, а также наличие научно обоснованных методик исчисления страховых платежей;

- необходимость в установлении пределов ответственности страховщика во времени и по объему по конкретным возможным видам загрязнения и пр.

Необходимо подчеркнуть, что развитие экологического страхования в Казахстане осложняется не только отсутствием надлежащей правовой базы, но и состоянием экономики в целом, а также тяжелым финансовым положением предприятий - источников повышенной опасности.

Кроме того, поскольку институт экологического страхования появился сравнительно недавно, трудности в проведении экологического страхования связаны также с отсутствием необходимого опыта и квалифицированных кадров - страховщиков, экологов, юристов.

Вместе с тем, отсутствие у государства и предприятий средств на мероприятия по предотвращению последствий экологических аварий на производстве обусловливает актуальность проблем, связанных с развитием правового регулирования обязательного экологического страхования, поскольку только таким способом будет гарантироваться возмещение экологического вреда независимо от финансового положения причинителя.

2.2 Административный порядок возмещения экологического вреда

При значительном загрязнении окружающей среды и крупном экологическом ущербе государство берет на себя организацию мероприятий по преодолению негативных последствий, оказанию экстренной помощи и выплате населению пособий в возмещение экологического вреда.

Бесспорное возмещение экологического вреда в плановом порядке на основании решений компетентных органов в специальной литературе называется административным.[34]

В части 5 статьи 69 Закона Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что граждане, пострадавшие вследствие чрезвычайной экологической ситуации, а также проживающие в зонах экологического бедствия, имеют право на возмещение причиненного им вреда, включая получение компенсаций, льгот и других форм социальной защиты.

Таким образом, право граждан на получение в административном порядке денежных компенсаций реализуется по мере решения более общего вопроса - о придании территории соответствующего статуса.

Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды».

Статья 68. Чрезвычайная экологическая ситуация.

Чрезвычайная экологическая ситуация - неблагополучная экологическая обстановка, возникшая на определенной территории в результате деятельности человека или стихийных сил природы, характеризующаяся глубокими и устойчивыми отрицательными изменениями окружающей среды, опасными для жизни и здоровья людей, сохранения растительного и животного мира.

При чрезвычайной экологической ситуации на отдельных территориях республики могут быть запрещены или ограничены отдельные виды хозяйственной деятельности и природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению (воспроизводству) природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды, социальной защите населения в порядке, предусмотренном законодательством.

Вышеприведенное определение экологической ситуации как чрезвычайной указывает на принципиальную возможность выявить ее специфику. Так, О.Л. Дубовик выделяет следующие составляющие в понятии чрезвычайной экологической ситуации:

1) указание на процессы, образующие ситуацию (хозяйственная деятельность или стихийные силы природы);

2) состояние окружающей среды, в данном случае - ее глубокие и устойчивые отрицательные изменения;

3) потенциал ситуации, под которым понимается угроза жизни и здоровью людей, сохранению растительного и животного мира.[35]

Вместе с тем, в качестве критериев признания экологической ситуации чрезвычайной признаются не только наличие отрицательных изменений окружающей среды, угроза здоровью человека, его материальным и экологическим интересам, но также и потребность в значительных финансовых и иных средствах, необходимых для ликвидации опасной ситуации, превышающих возможности местного бюджета.

К этому следует добавить, что опасная деградация окружающей среды на той или иной территории может быть следствием как крупных промышленных аварий, так и длительного правомерного, но экологически несбалансированного развития.

Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды».

Статья 69. Зоны экологического бедствия.

1. Территории с чрезвычайной экологической ситуацией объявляются зонами экологического бедствия, если вследствие неблагополучной экологической обстановки нанесен существенный вред здоровью населения и (или) произошли разрушения естественных экологических систем, деградация флоры и фауны.

Таким образом, основными критериями для объявления территории зоной экологического бедствия являются масштабы негативных изменений окружающей среды (разрушение естественных экологических систем, деградации, флоры и фауны), а также наличие существенного вреда здоровью населения.

Кроме того, различие между чрезвычайной экологической ситуацией и зоной экологического бедствия определяется в зависимости от обратимости либо необратимости неблагоприятных изменений, сроков, которые требуется для восстановления приемлемого состояния окружающей среды.

Как правило, зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются такие территории, где возникли такие неблагоприятные и опасные для людей изменения окружающей среды, которые физически обратимы и могут быть исправлены в сравнительно короткий промежуток времени. Таковы случаи аварий на нефтепроводах, на железнодорожном и автомобильном транспорте, а также наводнения, землетрясения и пр.

Что касается зон экологического бедствия, то таковыми являются обширные территории, на которых в результате человеческой деятельности или стихийных явлений природы произошли необратимые и не поддающиеся исправлению в исторически обозримый срок негативные экологические изменения, ограничивающие или исключающие постоянное проживание людей на этих территориях.

Чрезвычайная экологическая ситуация на той или иной территории Республики Казахстан объявляется Правительством Республики Казахстан, зоны экологического бедствия - законами Республики Казахстан.

Поскольку действующее законодательство не устанавливает четких правовых критериев для объявления чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия, решение вопроса об установлении чрезвычайного режима на той или иной территории со всеми вытекающими социальными, экономическими и финансовыми последствиями допускает значительную долю усмотрения органов исполнительной и законодательной власти.

С момента введения в действие Закона Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» и до настоящего времени решений о признании каких-либо территорий зонами чрезвычайной экологической ситуации Правительство не принимало. В отдельных случаях принимались решения о выделении денежных средств на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Так, например, в целях ликвидации последствий селевого потока, произошедшего 14 июля 1999 года в урочище Медеу в бассейнах рек Малая Алматинка и Есентай, постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 октября 1999 года № 1576 было выделено 316 млн. тенге, для ликвидации последствий пожара на ТЭЦ-6 в г.Кзыл-Орде распоряжением Премьер-министра Республики Казахстан от 21 января 1997 года № 8-р было выделено 10 млн. тенге.

Вместе с тем нужно иметь виду, что правовой режим зон чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера существенно отличается от правового режима зоны чрезвычайной экологической ситуации, о чем прямо указано в статье 2 Закона Республики Казахстан «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера».

Что касается территорий со статусом зоны экологического бедствия, то в настоящее время в Республике Казахстан официально объявлено две таких зоны - Приаралье и Семипалатинский ядерный полигон.

Главная причина экологического кризиса в Приаралье - резкое падение уровня Аральского моря. Вызванное неоправданным увеличением безвозвратного водозабора из впадающих в него рек, и нерациональное использование водных ресурсов.

Превышение безопасных норм изъятия водных ресурсов в бассейне Аральского моря привело к подъему уровня грунтовых вод, заболачиванию, засолению орошаемых земель, а избыточное введение пестицидов - к накоплению их в почве, загрязнению коллекторно-дренажных вод, сбрасываемых в реку Сырдарью, вода которой используется для водоснабжения населения.

Новая суша, возникшая в результате отступления Аральского моря, стала очагом выноса мелкозема и солей. Пыль переносится на расстояние свыше 200 км. Общая масса солей, выпадающих на поверхность в районе Приаралья, в среднем равна 520 кг/га.

Как подчеркивается в национальном плане действий по гигиене окружающей среды, утвержденном постановлением Правительства Республики Казахстан от 9 июня 2000 года №878, проблема Приаралья - не только экологическая, она является трагедией для здоровья людей. Здесь один из самых высоких уровней заболеваемости туберкулезом на территории СНГ. Смертность от туберкулеза постоянно растет и составляла в 1992 году - 11,7 и в 1999 году - 27,8 на 100 тыс. населения. Для региона также характерен один из самых высоких уровней заболеваемости анемией в мире. Расширяются и активизируются природные очаги таких особо опасных инфекций, как чума, крымская геморрагическая лихорадка, лейшманиозы и др.

Интенсивное иссушение и засоление земель в дельте, глубокая деградация экологических систем, животного и растительного мира Аральского моря и прилегающих к нему территорий, резкое повышение заболеваемости населения, высокая смертность, особенно материнская и детская, прослужили причиной принятия Закона Республики Казахстан от 30 июня 1992 года «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье», в соответствии с которым казахстанская часть Приаралья была объявлена зоной экологического бедствия.

Указанным законом установлены границы зон экологической катастрофы, экологического кризиса и экологического предкризисного состояния, а также определен круг лиц, имеющих правовой статус пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье.

До 1 апреля 1999 года определенным категориям лиц, пострадавшим вследствие экологического бедствия в Приаралье, оказывалась весьма существенная социальная поддержка, включавшая в себя выплату единовременных и ежегодных компенсаций, предоставление скидок на оплату коммунальных услуг, бесплатное обеспечение лекарствами, предоставление частично погашаемых беспроцентных ссуд на индивидуальное или кооперативное жилищное строительство и пр.

С 1 апреля 1999 года действие некоторых статей указанного закона было приостановлено, в связи с чем в настоящее время реально осуществляются только следующие компенсационные мероприятия:

1) населению, проживающему в зоне экологического бедствия, ежегодно предоставляются дополнительные оплачиваемые трудовые отпуска с одновременным оказанием материальной помощи на оздоровление в размере месячной тарифной ставки или должностного оклада, а также применяются повышающие коэффициенты к пенсиям, должностным окладам и стипендиям;

2) гражданам, пострадавшим в следствие экологической катастрофы, предоставлено право на получение денежных компенсаций за утраченное недвижимое имущество и возмещение расходов, связанные с переездом на новое место жительства, а также право на первоочередное получение земельных участков и беспроцентной ссуды на индивидуальное жилищное строительство с ее погашением на 50%.

Административный порядок компенсации ущерба, причиненного здоровью граждан в результате испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне, введен Законом Республики Казахстан от 18 декабря 1992 года «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне».

Всем гражданам, имеющим правовой статус пострадавших вследствие ядерных испытаний (ст.10 Закона), должна была быть выплачена единовременная денежная компенсация за каждый год проживания на загрязненной территории. К слову, многие из них не получили свои деньги до настоящего времени, что также свидетельствует о низком качестве правового регулирования контроля за расходованием целевых бюджетных средств, направляемых на реализацию экологических программ по оказанию помощи населению.

Кроме того, законом установлены надбавки к пенсиям и должностным окладам, а также предусмотрено предоставление ежегодных дополнительных оплачиваемых отпусков (ст.13). Женщинам, проживающим на территориях, подвергшихся воздействию ядерных испытаний, предоставлено право на более продолжительный отпуск по беременности и родам. Детям и подросткам до 18 лет по медицинским показаниям бесплатно предоставляются путевки на лечение в санитарно-оздоровительных учреждениях (ст.14).

В Законе Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что мероприятия по воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды, оказанию медицинской помощи населению в зоне экологического бедствия разрабатываются и осуществляются дифференцированно по определенным подзонам в соответствии с республиканскими целевыми программами, утверждаемыми Правительством (ч.3 ст.69). На их реализацию из государственного бюджета направляются крупные финансовые средства. Однако вопрос о расходовании указанных средств, а также порядке осуществления контроля за их целевым использованием совершено не решен в законодательстве, что является помехой в достижении поставленных задач.

Подводя итог, необходимо указать, что характерными признаками административного порядка возмещения экологического вреда, отличающими его от других способов возмещения, являются следующие:

- выплата компенсаций и осуществление иных реабилитационных мероприятий производятся по решению органов законодательной власти;

- компенсационные мероприятия проводятся на соответствующей территории в связи с признанием ее зоной экологического бедствия;

- источником финансирования компенсационных мероприятий являются средства республиканского и местных бюджетов.

Существенной особенностью административного порядка возмещения экологического вреда является то, что он применяется (при наличии к тому оснований) независимо от включения механизма судебного или страхового возмещения вреда.

2.3 Экологический иск как инструмент возмещения экологического вреда

Экологические иски граждан являются одним из новейших инструментов законодательства Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды. В дореформенный период возмещение экологического вреда допускалось только по искам уполномоченных государственных органов, а сам экологический вред рассматривался как вред, причиненный окружающей среде и ее отдельным объектам.

В качестве основного достоинства нового законодательства можно назвать официальное признание экологических прав граждан, а также существенное расширение судебной компетенции. Осуществились те предложения, на реализации которых настаивали многие поколения юристов в советский период.

Права граждан на жизнь и здоровье - естественные права человека, принадлежащие ему от рождения. В дореформенной период охрана жизни и здоровья граждан традиционно понималась как защита от насильственных посягательств на личность.

С принятием закона КазССР от 18 июня 1991 года «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» интересы граждан в чистом и здоровом природном окружении получили статус законных интересов, признаваемых государством и защищаемых правовыми средствами.

В Конституции независимого Казахстана, принятой 28 января 1993 года, были обозначены новые приоритеты: права и интересы личности провозглашены высшей ценностью, а право граждан на благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду возведено в ранг конституционного права.

Дальнейшее развитие политической системы общества обусловило снятие каких-либо ограничений на возможность обращения в суд. Право на судебную защиту экологических прав (в том числе право возмещения экологического вреда) стало пониматься как право абсолютное, реализуемое в качестве общего дозволения.

Однако утверждать, что действующее законодательство Республики Казахстан в сфере судебной защиты экологических прав является совершенным, было бы преждевременно.

Обращаясь к выяснению вопроса о том, насколько эффективно обеспечиваются интересы лиц, обратившихся к помощи правосудия с целью разрешения конфликта, вызванного нарушением норм экологического законодательства, прежде всего нужно отметить следующее.

Существенным недостатком Закона Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» является умолчание о праве граждан адресовать непосредственно государству требования о возмещении вреда, причиненного здоровью.

Так, в части 1 статьи 86 Закона Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» установлено, что юридические и физические лица, причинившие вред здоровью граждан вследствие нарушения законодательства об охране окружающей среды, обязаны возместить вред в соответствии с действующим законодательством».

Таким образом, требование о возмещении вреда всегда должно быть адресовано конкретному юридическому или физическому лицу, виновному в совершении экологического правонарушения.

Из этого следует, что в тех случаях, когда потерпевший не застрахован, а причинителя вреда установить невозможно, либо если он установлен, но решение суда не может быть исполнено в связи с неплатежеспособностью ответчика, вред остается невозмещенным.

До недавнего времени интересы больших групп можно было защищать в гражданском процессе только с использованием институтов представительства и защиты прав других лиц. Предъявление экологических исков в защиту неопределенного круга лиц является сравнительно новой формой судебной защиты экологических прав.

Впервые возможность предъявления экологических исков в защиту неопределенного круга лиц была предусмотрена Законом Республики Казахстан «Об охране окружающей среды», предоставившим гражданам и общественным объединениям право на обращение в суд с требованием об ограничении либо прекращении экологически вредной деятельности.

В статье 8 нового Гражданского процессуального кодекса (ГПК) Республики Казахстан, принятого в июле 1999 года, официально закреплен институт группового (коллективного) иска. Вместе с тем, упоминание о защите неопределенного круга лиц содержится лишь в указанной статье, а в целом процессуальное законодательство не отражает специфику рассмотрения таких дел, что можно назвать существенной недоработкой нового ГПК.

По вопросу о том, какие именно экологические иски могут предъявляться в защиту неопределенного круга лиц, ГПК Республики Казахстан отсылает к материально-правовым нормативным актам. К сожалению, действующее законодательство об охране окружающей среды при определении требований, которые могут предъявляться в защиту экологических прав неопределенного круга лиц, ограничивается вышеназванными исками об ограничении или прекращении экологически вредной деятельности.

Однако потребность в защите экологических интересов большой группы лиц, персонифицированный состав которой неизвестен, возникает гораздо чаще. По моему мнению, институт группового иска является наиболее эффективной формой возмещения вреда, причиненного здоровью граждан загрязненной окружающей средой, так как позволяет наиболее полно выявить круг пострадавших и уравнять их шансы на получение возмещения, существенно сократить судебные расходы, облегчает процесс доказывания, способствует экономии времени, затрачиваемого на судебные процессы и пр. Помимо этого, рассмотрение экологических исков, предъявленных в защиту неопределенного круга лиц, позволит достичь наибольшего социального эффекта, поскольку одновременно будут защищаться как публичные, так и частноправовые интересы.

Отсутствие развитых форм процессуальной защиты экологических прав неопределенного круга лиц, существенно затрудняет реализацию конституционного права граждан на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду. Сказанное подчеркивает актуальность дальнейшего совершенствования как законодательства об охране окружающей среды, так и процессуального законодательства, обеспечивающего процессуальные механизмы его принудительной реализации.

3. Судебный порядок возмещения экологического вреда

3.1 Особенности рассмотрения дел о возмещении экологического вреда

Обязательства по возмещению вреда, причиненного окружающей среде, являются особой разновидностью внедоговорных обязательств, так называемых деликтов.

Возложение на причинителя обязанности возместить причиненный вред является разновидностью гражданско-правовой ответственности, применяемой при наличии установленных законом условий.

Применительно к вопросам возмещения вреда, причиненного окружающей среде, такая ответственность имеет свою специфику, обусловленную особенностями предмета противоправного посягательства.

В юридической литературе приводится классическая схема условий наступления гражданско-правовой ответственности, к которым относят: противоправное поведение, вину, вред, а также причинную связь между противоправным деянием и вредом.

Очевидно, что негативное воздействие на окружающую среду есть результат определенного поведения (системы действий, поступков либо бездействие) индивида либо коллектива (организованной группы индивидов).

Общественно вредный характер последствий негативного воздействия на окружающую среду предопределяет необходимость запрещения его со стороны государства. В конечном итоге оно находит выражение в особом способе фиксации такого поведения в эколого-правовых нормах. Последние содержат определенные правила поведения, устанавливают те или иные запреты, тем самым регулируют общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

К эколого-правовым нормам следует относить как нормы экологического и природоресурсовых отраслей права, так и нормы других отраслей, отражающие требования охраны окружающей среды -- так называемые экологизированные нормы.[36]

Поэтому основным условием привлечения к ответственности лица, причинившего вред окружающей среде, является выяснение вопроса о правомерности или противоправности его действий (бездействия).

Что же следует считать нарушением нормы права? Не всякое отступление от поведения, указанного в правовой норме, есть ее нарушение. Деяние является противоправным, если оно правом запрещено. Следовательно, "интегративным качеством противоправных форм поведения" выступает их запрещенность нормами права.[37]

Конкретным выражением противоправности является нарушение запрета, ясно и недвусмысленно указанного в нормативном правовом акте, либо невыполнение обязанности, вытекающей из нормативного правового акта, акта применения права или договора.

Экологическое законодательство, являясь публично-правовой отраслью, характеризуется преобладанием правовых норм, прямо запрещающих совершение тех или иных действий.

Так, Законом Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» запрещены: оборот размещенной на рынке продукции, не соответствующей требованиям безопасности, установленным техническими регламентами, а также проектирование, производство, эксплуатация, хранение, транспортировка, реализация, утилизация и уничтожение продукции с нарушением данных требований (ст.44); ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов, не обеспеченных установками и оборудованием по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, выбросов загрязняющих веществ до уровня предельно допустимых нормативов, средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения запроектированных работ по рекультивации земель, воспроизводству и рациональному использованию (ст.54); разработка и реализация проектов, влияющих на окружающую среду, без оценки воздействия на нее (ст.46); проектирование, строительство атомных и гидроэлектростанций на территориях с большой концентрацией населения, в сейсмически опасных зонах, традиционных местах массового отдыха и лечения населения (ст.55); ввоз в Республику Казахстан в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств (ст.57); захоронение (размещение) радиоактивных отходов и материалов на поверхности земли и в недрах без проведения мероприятий по исключению попадания радиоактивных веществ в окружающую среду (ст.57).

Множество запретительных норм содержится в подзаконных нормативных правовых актах, более детально регламентирующих вопросы, связанные с экологической безопасностью при осуществлении хозяйственной деятельности.

Подавляющее большинство запретов экологического характера неразрывно связано с нормами, определяющими обязанности участников соответствующих общественных отношений, вследствие чего противоправным является не только поведение, нарушающее запреты, но также и неисполнение обязанностей, установленных законодательством об охране окружающей среды.

В соответствии со статьей 21 Закона Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» обязанностью соответствующих государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан в сфере обеспечения экологической безопасности является: защита окружающей среды, рациональное использование и охрана природных ресурсов; недопущение неконтролируемого ввоза в Казахстан экологически опасных технологий, веществ и материалов; предотвращение радиоактивного, химического загрязнения, бактериологического заражения территории Республики Казахстан; сокращение масштабов применения экологически опасных и несовершенных технологий; ликвидация негативных экологических последствий хозяйственной и иной деятельности.

Основные обязанности природопользователей закреплены в статье 20 Закона Республики Казахстан «Об охране окружающей среды». В частности, природопользователи обязаны использовать природные ресурсы в соответствии с целевым назначением и условиями их предоставления; соблюдать установленные экологические нормативы и экологические требования к хозяйственной и иной деятельности, действующие стандарты, технические условия; экономично использовать предоставленные природные ресурсы, не наносить ущерба окружающей среде и не допускать нарушения прав других природопользователей; осуществлять мероприятия, направленные на улучшение качества окружающей среды, рациональное использование, воспроизводство природных ресурсов; своевременно уплачивать установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей среды, охрану и воспроизводство природных ресурсов; представлять необходимую информацию по требованию органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды; проводить производственный мониторинг и контроль окружающей среды при осуществлении экологически опасных видов хозяйственной деятельности; предоставлять необходимую информацию в местные исполнительные органы о проводимых мероприятиях по охране окружающей среды и природопользованию.

Конкретизация этих обязанностей содержится в отраслевых законах и подзаконных нормативных правовых актах, регламентирующих правовой режим использования и охраны того или иного природного ресурса. Обязанности землепользователей определены статьями 48, 107 Закона Республики Казахстан «О земле», лесопользователей -- статьями 8, 25, 38 Лесного кодекса Республики Казахстан, пользователей недрами -- статьями 48, 49, 54, 63 Указа Президента Республики Казахстан «О недрах и недропользовании», водопользователей -- статьями 42, 58, 64, 68, 71, 77 Водного кодекса Республики Казахстан пользователей объектами животного мира -- статьями 8, 34 Закона Республики Казахстан «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира».

Во многих случаях экологически негативное поведение, т.е. такие поступки, которые способны нанести вред окружающей среде либо социальным отношениям в сфере взаимодействия общества и природы, не предусмотрены законом в качестве наказуемых и не запрещены. В итоге слабая формализованность экологических правовых предписаний и запретов во многом осложняет применение ответственности (в том числе гражданско-правовой) за экологические правонарушения.

В этой связи обоснованным представляется вывод о том, что сложность и разнообразие экологически значимого (как правомерного, так и неправомерного) поведения должны быть более полно отражены в понятийном аппарате экологического права как науки и в понятийном аппарате законодательства об охране окружающей среды.

Поэтому в настоящее время на первый план выходит задача не столько количественного, сколько качественного изменения экологического законодательства, при этом основная проблема заключается в разработке составов экологически правомерного и противоправного поведения. Такой подход позволит более или менее определенно описать действия лиц, связанные с экологическими процессами, причем в самых различных правовых нормах, например, составы обязательного или добровольного экологического инвестирования; составы поддержания состояния природного объекта; составы воздействия на окружающую среду и пр.[38]

Таким образом, все нюансы и разновидности поведения субъектов экологических правоотношений, в той или иной степени оказывающего воздействие на окружающую среду, должны быть детально представлены в законодательстве в виде поведенческих актов, поддающихся правовому программированию и правовой оценке. В настоящее же время в экологическом законодательстве основное внимание уделено не регламентации процессов использования природных ресурсов, а описанию режима природных объектов и их состояния.

Другим необходимым условием возложения ответственности за причинение вреда окружающей среде является наличие экологического вреда, подробная характеристика и специфические особенности которого описаны в первой главе настоящей работы.

Помимо этого, для привлечения к ответственности правонарушителя необходимо установить причинную связь между противоправным поведением и возникшим вредом. Причинная связь -- философская категория, имеющая важное значение для юридической науки и практики, поскольку выражает такую связь между явлениями, в силу которой одно явление (причина) предшествует другому (следствие) и при конкретных обстоятельствах влечет его возникновение. Из этого следует, что неправомерное поведение может быть признано причиной наступления вреда только тогда, когда такое поведение предшествовало результату по времени. Кроме того, следствие -- всегда результат действия причины. Вредные последствия должны являться прямым результатом противоправного деяния, а причинная связь должна быть не случайной, а закономерной, обусловившей наступление вредных последствий.

B юридической литературе разграничение между отдельными разновидностями причинной связи проводится по степени отдаленности действий от последствий («протяженности» причинной связи) и по характеру «привходящих» сил.[39]

Прямой причинной связью считается такое развитие событий, приведшее к вредоносному результату, которое происходило без присоединения других независимых сил. Развитие же событий, при котором созданная противоправным поведением реальная возможность наступления вредоносного результата превращается в действительность под воздействием новых, независимых сил, называется причинной связью, осложненной вмешательством «привходящих» сил. Обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда окружающей среде, присущи оба вида причинной связи, с преимущественным преобладанием второго.

На специфику в установлении причинной связи при рассмотрении дел о возмещении экологического вреда обращено внимание в пункте 5 постановления Пленума Верховного суда Республики Казахстан № 16 от 22 декабря 2000 года. В частности, судам разъяснено, что установление причинной связи между совершенным деянием и наступившими вредными последствиями предполагает выяснение вопроса о том, не вызваны ли такие последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, не наступили ли они вне зависимости от совершенного правонарушения, а также в какой степени естественно-природные факторы повлияли на характер и объем наступивших вредных последствий.