Договори у сфері використання природних ресурсів

Надання інвестору ексклюзивних прав означає, що держава протягом періоду чинності угоди зобов'язана утриматися від діяльності пов'язаної з даною ділянкою надр і не допускати втручання третіх осіб в обсяг переданих прав. Тільки інвестор може здійснювати діяльність, передбачену угодою. Але це зовсім не означає, що інвестор отримує необмежені права. Виключні права, які передаються інвесторові обмежуються видами діяльності, передбаченими угодою, видами корисних копалин, зазначених в угоді, і іншими умовами, зазначених в угоді. Інвестор має право передати повністю або частково свої права та обов'язки, визначені угодою про розподіл продукції, будь-якій юридичній чи фізичній особі лише за згодою держави та за умови, що така особа має достатньо фінансових та технічних ресурсів, а також досвід організації діяльності, необхідні для виконання робіт, передбачених угодою [75].

2. Суб'єктний склад. Угоди про розподіл продукції укладаються між юридично рівними сторонами: державою та інвестором. Всі умови використання надр та виконання робіт визначаються сторонами за взаємною згодою. Тим не менше, потрібно враховувати, що держава, яка бере участь в угоді, зберігає свої прерогативи держави. У відносинах надрокористування, які виникають на основі угод про розподіл продукції, держава виступає у двох ролях: з одного боку, вона виконує свої зобов'язання за угодою, а з іншого боку, зберігає свій статус як публічно-правового утворення. Ці ролі можуть сіпвпадати або розходитися одна з одною [74]. При їх розмежуванні, слід керуватися таким принципом: в рамках умов, передбачених угодою, держава та інвестори є рівноправними партнерами, поза договором - держава приймає рішення, пов'язані з надрокористування як публічно-правове утворення. За українським законодавством угода про розподіл продукції може бути двосторонньою чи багатосторонньою, тобто її учасниками можуть бути кілька інвесторів. Інвесторами можуть бути громадяни України, іноземці, юридичні особи України або інших держав, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технологічні та економічні можливості для користування надрами, що підтверджено документами, виданими згідно з законами (процедурами) держави реєстрації (походження) інвестора [71].

3. Діяльність інвесторів на власний ризик. Інвестор здійснює діяльність, передбачену угодою (розвідка, пошук, видобуток та інші роботи) за свій рахунок і на власний ризик. Держава, як і інші учасники угоди не несуть жодних витрат і ризиків. Якщо інвестор вкладає кошти в пошук і розвідку, але не виявляє копалин, або дізнається, що їх видобуток буде економічно невигідним, витрачені кошти не будуть відшкодовані інвестору [76].. Це основний принцип угод про розподіл продукції. Сторони, однак, можуть домовитися про інше. Майно, створене чи придбане інвестором для виконання угоди про розподіл продукції, є власністю інвестора.

4. Право власності на продукт відповідно до угоди і правова природа вкладника. Відповідно до угоди про розподіл продукції, держава передає інвестору ексклюзивні права тільки на проведення діяльності, пов'язаної з ділянками надр, але не передає права, пов'яані їз самими ділянками: власність чи оренду. Таким чином, всі добуті корисні копалини чи перероблені мінерали (наприклад, готовий продукт) є власністю держави. Держава наймає інвестора в якості підрядчика для виконання робіт, але за рахунок і ризик інвестора. Робота проводиться на компенсаційній основі, але держава платить інвестору не грошима, а частиною виробленого продукту. Мова йде про так званий розподіл продукції, тобто спільне використання результатів роботи, яка проводиться інвестором.

5. Спільне використання продукту: зміст і процедура..Розподіл продукції є центральною частиною і основною відмінною рисою даних угод. Цей принцип фактично дав назву угодам.In order to determine the volume of the extracted raw materials and to carry out production sharing, the concept of the “point of measurement” is used - an arbitrary point related to the movement of extracted raw materials specified by the parties in the agreement (the mouth of the shaft, the delivery point, etc.). З метою визначення обсягів видобування сировини і здійснення розподілу продукції використовується поняття "точка вимірювання", - довільна точка, пов'язана з рухом видобутих сировинних матеріалів, визначених сторонами в договорі (устя шахти, пункт доставки і т.д.). В точці виміру вся сировина, яка видобувається є власністю держави. Хоча деякі дослідники аргументують висновок про те, що видобута інвестором продукція до моменту розподілу між сторонами договору про розподіл продукції перебуває у спільній власності, яка припиняється після розподілу видобутої продукції на прибуткову і компенсаційну [31].

Розподіл продукції здійснюється у точці виміру за такою процедурою:

? від виробленої продукції, інвестор відокремлює ту частину, що йде на компенсацію його витрат (відшкодування витрат продукції);

? частина виробленого продукту, яка залишається (прибутоковий продукт), ділиться між інвестором і державою відповідно до пропорції, вміщеної в умовах договору [74].

З моменту розподілу продукції інвестор одержує право власності на свою частку доходу і частку, відведену на відшкодування витрат. Конкретні умови розподілу продукції визначаються між державою та інвестором по-різному в кожному конкретному договорі. У результаті розподілу продукції, держава, без інвестування власних коштів у пошук, розвідку та видобуток корисних копалин і не несучи ніяких комерційних ризиків, отримує значну частину продукції, виробленої інвестором.

6. Діяльність на основі угоди про розподіл продукції здійснюється за спеціальним податковим режимом для інвесторів. Протягом терміну дії угоди, існуючі державні податки та інші обов'язкові платежі компенсуються за рахунок частини прибутку. Вони беруться до уваги при укладанні угоди при визначенні частини виробленої продукції, яка належатиме державі. Очевидно інвесторам не надаються жодні податкові пільги. Існуюча податкова система просто замінена системою розподілу продукції при підписанні відповідних угод.

Таким чином, концепція угод про розподіл продукції з одного боку, захищає інтереси держави, а з іншого - застраховує інвестора від зміни податкової політики держави. Розподіл продукції є новим порядком користування надрами, який виступає альтернативою звичайній системі оподаткування, відповідно до якої індивідуальні особливості користування надрами враховуються в порядку договірного регулювання.

Окрім відмінностей угод про розподіл продукції від інших цивільно-правових угод, необхідно визначити ті характеристики, що відрізняють їх від інших видів користування надрами. У світовій практиці широко застосовується концесія та ліцензування як форми користування надрами. Концесія є цивільно-правовим договором, згідно з яким держава надає на компенсаційній основі ділянки надр, а інвестор купує ексклюзивні права на їх використання у відповідних цілей, зокрема, для пошуку, розвідки і видобутку корисних копалин, бере на себе всі витрати і несе ризики, а також здійснює платежі державі за користування надрами і сплачує всі інші податки та обов'язкові платежі, передбачені законом [55, с. 105]. Концесія за своєю правовою природою є різновидом договору оренди.

Система ліцензування у надрокористуванні за своєю природою є адміністративно-владним методом. У відповідності до системи ліцензування, інвестор купляє у держави виключне право на використання ділянки надр для видобутку корисних копалин. Інвестор також є власником здобутої сировини, несе всі витрати і ризики, здійснює платежі державі за використання надр та всі інші податки і збори, передбачені законом, але держава будує відносини з інвестором на авторитетній, адміністративно-управлінській основі. Видаючи ліцензію держава своїм владним приписом дозволяє інвестору використовувати надра на заздалегідь визначених умовах [77, с. 20]..Таким же чином, держава може відмовитися від свого рішення, обмежити права інвесторів або повністю їх скасувати і відкликати ліцензію.

В той час як при укладенні угод про розподіл продукції відносини між державою та інвестором є контрактними, тобто формально рівними. У самій угоді, сторони визначають умови, що регулюють передачу надр у використання. Отриманий продукт є власністю держави, а після розподілу продукції, певна його частина переходить у власність інвестора. Угоди про розподіл продукції є різновидом договору, де право власності належить клієнту (тобто державі), а підрядник отримує компенсацію за виконану роботу.

У цьому випадку податкова система, передбачена законом, заміняється спеціальною новою системою розрахунків між сторонами - розподілом продукції.Коли надра використовуються відповідно до угоди про розподіл продукції, ліцензія, яка видається відповідним органом держави також необхідна.Але її роль відмінна. Права та обов'язки сторін визначаються в самій угоді, а ліцензія необхідна тільки для оформлення і реєстрації права користування надрами [29].

Таким, в умовах перехідної економіки та стрімкої зміни законодавства, надрокористування на умовах угод про розподіл продукції є бажаним, як для держави так і для інвесторів. Переваги такого виду надрокористування для держави полягають у тому, що:

залучення значних обсягів інвестицій, у тому числі іноземних, для розвідки і видобутку корисних копалин має важливе значення не тільки для стабільного функціонування економіки, а також для забезпечення національної безпеки країни шляхом зниження залежності від імпорту енергоносіїв;

- розвідка і видобуток корисних копалин потребує значних матеріально-фінансових ресурсів, яких держава не має. Необхідні ресурси вкладаються інвестором;

- держава має можливість укладати довгострокові договори з інвесторами, на основі яких може вирахувати перспективу зростання видобутку нафти, газу та інших корисних копалин, а також бюджетні доходи від такої діяльності;

- замість податкових платежів, які, як показує практика, часто важко збирати, держава отримує певну фіксовану частину видобутого продукту.

Для інвесторів, у свою чергу, ці угоди є вигідними, оскільки дають їм більший ступінь незалежності від постійно змінюваної податкової системи. Відносин інвестора з державою в рамках угод про розподіл продукції в значній мірі будуються на цивільно-правових принципах.Особливе значення для інвесторів має стабільність правових відносин між державою під час дії угоди.

Проте окрім позитивних чинників є ряд негативних наслідків укладення цих угод. Негативні сторони угод про розподіл продукції, особливо для країн з великими покладами нафти, газу та інших корисних копалин, полягають у такому:

- економічні умови фіксуються як правило на тривалий період часу, чим не дозволяють майбутнім обраним урядам змінювати податкову систему та провадити певну економічну політику;

- такі угоди позбавляють уряд можливості здійснювати контроль за розвитком своєї нафтової промисловості, на замін дозволяючи приймати ключові економічні рішення коммпаніям-інвесторам;

- як правило, такі угоди впливають на поточну та майбутню законотворчість, в частині можливого обмеження прибутковості компанії, чим фактично обмежується регулююча спроможність уряду;

- інколи договори про розподіл продукції ивзначають порядок розгляду спорів між урядами та іноземними інвесторами не в національних судах, а в таємних міжнародних арбітражах, які не завжди беруть до уваги національні інтереси [73].

Якщо досліджувати природу угод про розподіл продукції, то можна розглядати їх як цивільно-правові договори інвестиційного характеру, оскільки їх предметом є майнові відносини, а об'єктами виступають об'єкти державної власності, діяльність учасників цих правовідносин завжди супроводжується ліцензуванням, тобто обов'язковим дозвільним порядком здійснення інвестиційної діяльності. Водночас законодавство України не містить норм, що регулюють форму інвестиційного договору, а також визначають саме поняття інвестиційного договору, не визначені його ознаки та види. В теорії інвестиційний договір розглядається як правочин між двома або кількома особами, який встановлює на певний час права і обов'язки у відносинах між сторонами щодо вкладення всіх видів майнових та інтелектуальних цінностей в об'єкти підприємницької та інших видів діяльності для отримання прибутку або досягнення соціального ефекту [78].

За результатами комплексного аналізу законодавчого регулювання угод про розподіл продукції вважається з доцільне удосконалення законодавчого регулювання цієї сфери шляхом внесення таких змін до Закону України «Про угоди про розподіл продукції» :

- передбачити обов'язок інвестора при реалізації договору про розподіл продукції акумулювати кошти для ліквідації або консервації гірничих об'єктів після припинення розробки родовища;

- запровадження типової угоди про розподіл продукції та встановлення детальних вимог до її змісту, які б гарантували дотримання інтересів як інвестора, так і держави й територіальних громад;

- закріплення сплати інвестором бонусів (разових платежів, які виплачуються інвестором при укладенні договору і (або) при досягненні певного результату, встановленого відповідно до договору), ренталс (щорічних платежів за проведення пошукових і розвідувальних робіт , що встановлюються за одиницю площі ділянки надр, яка використовується інвестором) і роялті (регулярні платежі за право на видобуток мінеральної сировини, що встановлюються у відсотковому відношенні від обсягу видобутку або від вартості виробленої інвестором продукції), що є платою інвестора за використання надр [31, с. 113];

- момент переходу до держави права власності на майно, створене чи придбане інвестором для виконання договору про розподіл продукції, вартість якого відшкодована компенсаційною продукцією, приурочивши його до моменту державної реєстрації права власності на таке майно та передбачити механізм передачі такого майна.

2.4 Угоди про умови використання надр

Оскільки виснаження запасів корисних копалин актуальне для цілого світу, то очевидно, що в подальшому ситуація на ринку послуг по їх добуванню буде складатися на користь надрокористувачів. Варто погодитися зі словами М.І. Клеандрова про те, що розвиток правового регулювання відносин у сфері добування корисних копалин безпосередньо впливає на їх ефективність [81, с.5]. Необхідність подолання еколого-економічної кризи в Україні та зменшення її негативних наслідків активізують процес переходу від споживацької моделі екстенсивного природокористування до моделі сталого екологобезпечного соціально-економічного розвитку. Результативність переходу України на екологічно сталий виважений шлях розвитку визначається оптимізацією діючих механізмів надрокористування та пристосуванням їх до механізмів глобальної екологічної експанції [82, с. 222-225].

Необхідність таких змін зумовлена тим, що надра відповідно до статті 4 Кодексу України про надра є виключною власністю народу України і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності народу України на надра, є недійсними. Угоди про умови використання надр є основою інвестиційної політики в цій галузі, тому в регулювання відносин надрокористування відбувається поступове зближення дозвільного і договірно-правового порядку користування надрами. З одного боку договір набуває публічно-правових рис, а з іншого - ліцензії набувають форми договірних відносин.

При дослідженні договірних форм надрокористування в Україні необхідно врахувати таке: по-преше, зберігається виключне право державної власності на надра, по-друге, передача надр в користування здійснюється через систему ліцензування. В даний час українським законодавством передбачано дві протилежні договірні форми надрокористування: ліцензійні договори і договори про розподіл продукції. У першому випадку основним інструментом є ліцензія на право користування надрами. Договори, якщо і укладаються, то носять допоміжний характер, тобто є додатком до ліцензії. Таким чином, всі способи організації використання надр в дійсності так чи інакше зводяться до двох основних систем: дозвільна і договірна [83, с. 143]. Дозвільна система регулювання відносин надрокористування передбачає надання права на користування ділянкою надр на підставі спеціального дозволу на користування надрами. Надання зазначених дозволів здійснюється у відповідності до Порядку надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 р. Згідно положень даної постанови невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами є угоди про умови користування надрами. Варто зазначити, що Кодексу України про надра така договірна конструкція невідома. Вперше такий термін з'являється в законодавстві із прийняттям 2 жовтня 2003 р. постанови КМУ «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами», яка передбачала, що видача спеціального дозволу на використання надр має супроводжуватися угодою між надрокористувачем і спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр відносно умов користування надрами («угода про умови користування надрами»). В юридичній літературі часто застосовується і інший термін для позначення цієї угоди, зокрема «ліцензійна угода». Налетов К. І. переконаний, що що ліцензія є документом, який встановлює право на користування ділянкою надр у відповідності з вказаною ціллю в певний строк і при дотриманні всіх визначених і погоджених умов. При цьому між органами державної влади і надрокористувачем може бути укладена і угода, яка і визначає умови користування цією ділянкою надр [77, с. 23].

В Україні надрокористувачі відповідно до чинного законодавства не є власниками родовищ та зобов'язані отримувати у держави право на розробку родовищ. Пунктом 7 «Порядку надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами» передбачено надання дозволу на видобування різних видів корисних копалин на термін не більше 20 років, а видобування нафти і газу в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - не більше як на 30 років [84]. Це досить значний термін і за певного збігу обставин такий підхід щодо максимального терміну дії дозволу може спричинити монополізацію приватними компаніями, в тому числі і зарубіжними, видобутку окремих стратегічних видів корисних копалин (наприклад, нафти, газу) [85, с. 151-153]. На нашу думку, щоб запобігти такому негативному явищу необхідно скоротити максимальний термін дії дозволу до 6-10 років.

Угода про умови користування надрами укладається між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та надрокористувачем, яким є фізична або юридична особа, і визначає умови користування ділянкою надр. Умови користування ділянкою надр не можуть бути змінені Мінприроди. Укладення угоди про умови використання надр є обов'язковим моментом при видачі спеціального дозволу на користування надрами. В спеціальному дозволі на користування надрами зазначаються дата та номер угоди про умови використування надр. Сама ж угода є окремим документом, який додається до дозволу. В той же час ця угода є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, тому про її юридичну значимість поза зв'язком з таким дозволом йти мова не може. Дія угоди продовжується, зупиняється, поновлюється та анулюється одночасно із дозволом [84]. Налетов К. І. вважає, що взагалі договори у сфері користування надрами слід розподілити на договори «самостійні» та «сервісні» ( як у випадку з угодами про умови користування надрами, які є невід'ємною частиною спеціального дозволу)[77, с. 18].

Дозвіл є документом, який надається Мінприроди та підтверджує право надрокористувача на користування надрами протягом часу, в межах ділянки надр з певною визначеною в угоді метою. Примірні угоди про умови використання надр за кожним їх видом затверджує Мінприроди. Зважаючи на відсутність типової форми угоди про умови використання надр, на практиці її зміст залежить від конкретного спеціального дозволу на користування надрами, до якого ця угода додається. Призначення даної угоди полягає перш за все у конкретизації і уточненні умов здійснення надрокористування, тому текст угоди не містить регулювання питань, які уже врегульовані на рівні інших нормативно-правових актів.

Відповідно до Постанови КМУ «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» під угодою про умови користування надрами розуміють договір між двома сторонами, який визначає умови на яких надрокористувач буде здійснювати користування надрами, а саме: технічні, технологічні, організаційні, фінансові, економічні, соціальні, екологічні зобов'язання сторін та порядок регулювання відносин між ними в процесі користування надрами на наданій ділянці надр [84]. Предметом угоди є визначення умов користування ділянкою надр для конкретної обумовленої мети. Об'єктом даної угоди виступає конкретна ділянка надр, під якою розуміється просторово обмежена ділянка надр, яка на даній поверхні визначена кутовими точками із зазначеними у дозволі координатами та яка надається у користування. Основні характеристики, пов'язані з місцезнаходженням, просторовими межами, ступенем вивчення та освоєння об'єкту надрокористування вказуються надрокористувачем у характеристиці ділянки надр, яка є інформаційною довідкою та підписується уповноваженим представником надрокористувача та засвідчується печаткою. Цікавим є те, що раніше договори надрокористування мали форму своєрідної уступки території держави, тоді як з другої половини 20 ст. їх об'єктом стали індивідуальновизначені ділянки надр.

Невід'ємною частиною угоди про умови використання надр є програма робіт надрокористувача, яка являється письмовим документом, який визначає види, об'єми, вартість та строки проведення надрокористувачем робіт пов'язаних з надрокористуванням. Вона за погодженням стоорін може змінюватися, уточнюватися та деталізуватися в ході здійснення надрокористування за наявності на це обгрунтованих письмово пропозицій. Програма робіт є обов'язковою для виконання надрокористувачем у відповідно визначені строки.

Угода про умови використання надр має містити істотні умови надрокористування, до яких законодавець відносить перш за все обов'язок надрокористувача забезпечити реалізацію ряду заходів: розробку технічного проекту ділянки надр з урахуванням вимог безпеки та природоохоронного законодавства, відвід земельної ділянки в кінцевих межах і оформлення земельних прав користувача надр в порядку, передбаченому земельним законодавством, початок польових робіт не пізніше визначеного дозволом терміну, підготовки звіту про результати робіт на ділянці надр та подання документів на затвердження запасів корисної копалини тощо [84]. Важливою особливістю правового режиму земель, наданих для користування надрами, є те, що користування цими землями тісно пов'язане з правовим режимом надр, порядком їх надання, використання й охорони. Визначаючи в ч. 4 ст. 66 ЗК України особливі умови надання земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, законодавець тим самим відносить ці землі до земель промисловості. Вважається за доцільне виділити землі, надані для користування надрами в окремий самостійний вид оскільки вони мають особливий порядок надання у користування та відмінний режим використання. Особливістю таких ділянок землі є те, що вони надаються після оформлення права користування надрами та відновлення земель. Варто звернути увагу на те, що оскільки підставою для надання земельної ділянки для користування надрами є спеціальний дозвіл, то право на таке користування зберігається до тих пір, доки він діє [86, с. 99-100]. Розробці родовищ надр передує значна робота з виявлення відповідної ділянки підземного простору та детального її вивчення (геологічне вивчення надр), виявлення й оцінки корисних копалин, вивчення закономірностей їх формування та розміщення тощо.

Окрім цього угода про умови використання надр містить перелік обов'язків надрокористувача, серед яких необхідність забезпечувати виконання вимог законодавства та затверджених стандартів (норм, правил) по технології ведення робіт; виконання вимог проекту на проведення робіт та технічної документації; запобігання забрудненню надр та навколишнього природного середовища; безпеку життя і здоров'я виробничого персоналу при проведенні робіт; ефективне функціонування системи виробничого контролю за станом безпеки на підприємстві, виконання вимог законодавства, норм, правил, технічних регламентів по безпечному веденню робіт; забезпечення осіб, зайнятих на польових роботах, спецодягом тощо. Надрокористувач зобов'язаний забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання, охорону надр та довкілля, а також забезпечувати приведення порушених земель у стан придатний для використання відповідно до проекту рекультивації; здійснювати та фінансувати роботи; додержуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов'язаних з користуванням надрами; відшкодовувати збитки, заподіяні підприємствам, установам, організаціям, громадянам та довкіллю в установленому законодавством порядку; своєчасно сплачувати податки та обов'язкові платежі; використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; отримувати, використовувати та розпоряджатися геологічною інформацією відповідно до Порядку розпорядження геологічною інформацією [87] тощо. Особливістю правового режиму земель, наданих для користування надрами, є також вимога привести земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві [88, с. 20]. Аналогічний обов'язок передбачений і нормами ЗК України. Так, підприємства, установи й організації, які проводять розвідувальні роботи, зобов'язані за свій рахунок приводити займані земельні ділянки у попередній стан (ч. 4 ст. 97 ЗК України). Згідно із ст. 52 Закону України «Про охорону земель» при проведенні гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов'язаних з порушенням ґрунтового покриву, відокремлена ґрунтова маса підлягає зняттю, складуванню, збереженню та перенесенню на порушені або малопродуктивні земельні ділянки відповідно до робочих проектів з рекультивації порушених земель і підвищення родючості ґрунтів.

Окрім того на надрокористувача, відповідно до Порядку надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами, покладений обов'язок фінансувати всі ліквідаційні роботи після вироблення запасів корисних копалин, а також у разі, коли за техніко-економічними розрахунками та іншими обґрунтуваннями подальша розробка родовищ чи його частин є недоцільною або неможливою або привести їх у стан, який гарантує безпеку людей, майна і навколишнього природного середовища, збереження родовищ та гірничих виробок на весь період консервації.

Аналізуючи перелік обов'язків надрокористувача ми можемо говорити про виражений публічно-правовий характер користування надрами. З огляду на наявний перелік обов'язків надрокористувача і практично відсутність в угоді згадки про кореспондуючі зобов'язання іншої сторони (за винятком зобов'язання своєчасно інформувати надрокористувача з питань, які віднесені до його компетенції і виникають стосовно угоди та дозволу і зобов'язання не порушувати право на конфіденційність інформації), а також з огляду на передбачену можливість зупинення, поновлення та анулювання угоди в односторонньому порядку владним органом, можна зробити висновок про однобічний характер угоди, що у свою чергу свідчить про можливість її віднесення до так званих адміністративних угод. Термін «адміністративна угода» в теорії розглядається в кількох значеннях, а саме: як правовідносини, як юридичний факт і як форма державного управління [33, с. 93]. Адміністративні угоди можуть укладатися між владними суб'єктами і приватними особами, що простежується і в нашому випадку. На думку Б. Б. Хангельдиєва в цьому випадку теж буде реалізовуватися національний інтерес, оскільки приватна особа, реалізуючи через адміністративну угоду свої приватні цілі, допомагає досягнути суспільно значимих результатів [25, с. 87]. Угоди по умови використання надр можна віднести до адміністративних також з огляду на цілі їх укладення, оскільки поряд із індивідуальними цілями надрокористувача (отримання максимального прибутку чи інших благ) тут існують і суспільнозначимі цілі і саме вони є визначаючими, оскільки адміністративно-правовий статус владного учасника цих угод полягає в тому, що він діє в загальнодержавних інтересах, а не в інтересах самого себе.

Отож, ведучи мову про угоди про умови використання надр як про різновид адміністративних угод, ми можемо сказати, що вони являються юридичними засобами правового регулювання, мають організаційну спрямованість, публічно-приватні цілі і їх укладенню передує видача індивідуального адміністративного акту. На думку Налетова К. І. необхідно закріпити перелік диспозитивних умов дозволу на користування надрами, які узгоджуються між сторонами. В їх число повинні входити конкретні види забезпечення публічного інтересу, умови, пов'язані з платнею за користування надрами, а також мінімальні та максимальні рівні видобуткку мінеральної сировини [77, с. 10].

На відміну від угод про розподіл продукції, де вся добута сировина до процедури її розподілу перебуває у власності держави, у випадку з угодами про умови використання надр - корисні копалини, які вилучені надрокористувачем з ділянки надр на підставі наданого Мінприроди дозволу, перебувають у його власності з моменту видобутку корисної копалини з надр, якщо інше не передбачено законом. Корисні копалини, видобуті та повернені у надра для зберігання, технологічних цілей або запобігання їх знищенню також є власністю надрокористувача як і геологічна інформація [84].

Умови користування ділянкою надр, визначені у дозволі та в угоді про умови користування ділянкою надр, можуть бути змінені Мінприроди за погодженням з органами, до компетенції яких належить погодження цих умов, у разі виникнення передбачених законодавством обставин (зміни в установленому порядку проектної документації на геологічне вивчення, розробку та облаштування родовища корисних копалин; зменшення площі ділянки надр за ініціативою як надрокористувача, так і відповідних контролюючих органів тощо). Самі зміни до угоди про умови користування ділянкою надр оформлюються як доповнення до неї і є її невід'ємною частиною. З одного боку, змінення таких умов являє собою припинення прав і (або) обов'язків в попередньому обсязі. Оскільки на підставі вказаного Порядку [84] угода про умови користування надрами є невід'ємною частиною спеціального дозволу, то очевидною є справедливість судження про припинення права користування надрами при зміненні умов надрокористування [89, с. 441-443].

Виходячи з цього, логічним є те припущення, що зареєстровані в тому ж порядку, що й сам спеціальний дозвіл на користування надрами, зміни в угоді про умови користування надрами з дати їх реєстрації стають припиненням права користування визначеною в дозволі ділянкою надр в попередньому обсязі і якості [89, с. 443-445]. Саме реєстрація таких змін і буде являтися юридичним фактом, при якому припиняється попередній обсяг прав і обов'язків і виникає новий обсяг прав і обов'язків, хоча б й у того ж самого суб'єкта надрокористування. З іншого боку, як відмічено в наукових працях О.П. Сергєєва і Ю.К. Толстого [90, с.617], при зміненні умов користування надрами "зберігається юридична сутність попередніх правовідносин, хоча й здійснилось змінення їх суб'єктного складу, предмету, способу, виконання та ін."

На думку Хохлової І.В. зміну умов користування надрами в окремих випадках необхідно розглядати як один з видів припинення (зупинення чи обмеження права користування ділянкою надр), оскільки в цьому разі здійснюється не лише припинення окремих прав і обов'язків, викладених в умовах користування надрами і засвідчених спеціальним дозволом, а й змінюється обсяг таких прав і обов'язків [89, с. 443].

Більш детальніше визначення угоди про умови використання надр зустрічається в Законі України «Про нафту та газ» від 12.07.2001 р. Відповідно до норм цього закону угода про умови користування нафтогазоносними надрами є невід'ємним додатком до спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, який регулює і конкретизує передбачені законодавством України та спеціальним дозволом технічні, технологічні, організаційні, фінансові, економічні, екологічні, соціальні аспекти користування нафтогазоносними надрами на відповідній ділянці нафтогазоносних надр [91]. Істотними умовами угоди про користування нафтогазоносними надрами є: програма робіт, що повинна бути виконана власником спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, порядок її уточнення та зміни, джерела фінансування робіт, строки виконання робіт, зобов'язання щодо охорони довкілля, умови продовження, зупинення або анулювання дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, в тому числі при виникненні форс-мажорних обставин, порядок здійснення контролю за виконанням умов спеціального дозволу на користування надрами, право власності на інформацію, отриману в результаті користування надрами, порядок проведення і фінансування ліквідаційних робіт, відповідальність сторін, порядок розгляду спорів. Угодою про умови використання нафтогазоносних надр визначається і додатковий перелік прав та обов'язків власника спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами (ст. 20 ЗУ «Про нафту і газ»). Крім цього в угоді про умови користування нафтогазоносними надрами зазначалися пропозиції, зобов'язання та гарантії претендента, на підставі яких його було визнано переможцем конкурсу. На сьогодні це положення не застосовується на практиці. Це, зокрема, пов'язано із запровадженням Законом України «Про державний бюджет на 2009 рік» іншої процедури надання спеціальних дозволів на користування надрами - продаж їх на аукціонах. При аукціонному механізмі надання спеціальних дозволів на користування надрами одна сторона - держава - чітко встановлює умови, на яких вона пропонує передати надра у користування, і, які не підлягають зміні, інша сторона - надрокористувач - добровільно вирішує погоджуватися з такими умовами чи ні. Таким чином, держава фактично в однобічному порядку встановлює умови, на яких надрокористувач повинен здійснювати свою діяльність. Деякі автори роблять висновок, що найбільш відповідними умовами перехідної економіки України є обгрунтований варіант перерозподілу права власності на надра між державою та орендарем, що враховує специфіку їх економічних інтересів щодо надрокористування [92, с. 255-268].

Підсумовуючи, варто зазначити, що фактично зміст угоди про умови користування надрами зводиться до регулювання і деталізаціії передбачених законодавством України та спеціальним дозволом на користування надрами технічних, технологічних, організаційних, фінансових, економічних, екологічних, соціальних аспектів користування надрами на конкретній ділянці. Окрім того угода про умови використання надр не наділяє правом користуватися певною ділянкою надр. Вона не є договором в класичному розумінні цього поняття, не оформляє конкретні зобов'язання сторін (державного органу і суб'єкта надрокористування) нормативного і договірного характеру, які визначаються угодою сторін [83, с. 222]. Ряд авторів наполягає на тому, що такі угоди і не можуть бути цивільно-правовими, оскільки принцип свободи договору не відповідає сучасним цілям надрокористування [77]. В угоді не містяться принципи рівнопартнерських відносин. І це правильно. Свобода виявлення сторін договору на користування надрами має бути обмежена законодавством. Адже не можна допускати того, щоб сильний в економічному сенсі надрокористувач мав можливість схилити представників державної влади до невигідних умов. Тому визнання таких угод адміністративними відображає їх суть в повній мірі, а їх публічно-правовий характер є необхідною умовою захисту інтересів держави.

2.5 Договори у відносинах користування мисливськими угіддями

Аналізуючи сучасний стан користування мисливськими угіддями в Україні варто проаналізувати історичний досвід на шляху становлення таких відносин. Слід зазначити, що одною із складових витрат на проведення полювання є витрати, пов'язані з орендою права на полювання. В Австро-Угорській імперії на початку ХХ ст. було створено відповідну нормативно-правову базу, яка урегульовувала правові та економічні відносини між власником землі та орендарем права на полювання. Власник земельної ділянки орендував право на полювання на власній земельній ділянці, за що отримував відповідну суму коштів. У Галичині Мисливський закон, який набув чинності 26 березня 1898 р., встановлював, що площа мисливського господарства не повинна бути менша ніж 115 га [93].

Перший Угорський мисливський закон було прийнято у 1883 році. Серед найбільш зловживань в галузі мисливства, як стверджувалось в доповіді міжнародного комітету у Відні, у 1910 р. були зловживання щодо права оренди на полювання. Зокрема, на 1-й Міжнародній мисливській виставці у Відні в 1910 р. запобігти цьому зловживанню можна було лише через конкурентну процедуру аукціону на надання мисливських угідь в користування. На власний розсуд укладати договори оренди можна було лише за спеціальним дозволом державних структур.

Зміни в мисливському законі від 1909 р. в Галичині зробили поступки для народу. Цим законом визначалось, що органи самоврядування, а не державні повітові органи через аукціони надавали право оренди мисливських угідь. Про жодне ефективне ведення господарства у цьому випадку вже не йшлось. Коли дичини не залишалось, то ухвалювалось рішення про надання в оренду права на полювання іншим орендарям. Відповідно оплата за оренду права полювання знижувалась [94]. Щоб здавати в оренду права на полювання на конкурентних засадах, у пресі друкувались оголошення про надання в оренду мисливських угідь. Так, в журналі "Јowiec" №11 від 1906 р. надруковано оголошення про проведення конкурсу про надання права на полювання на всі види дичини в Гринявському надлісництві на площі 17500 га протягом 12 років. Аукціон мав відбутись в дирекції державних лісів в м. Львові 12 червня 1906 р. [93].

З цього випливає висновок, що як фізичні власники земельних ділянок, так і органи місцевого самоврядування (гміни) були власниками мисливських тварин і від здачі в оренду права на полювання на своїй території отримували певні кошти [95, с. 303]. Отож бачимо чітку залежність рівня ефективності ведення мисливського господарства від рівня орендної плати за право на полювання. А загалом в усіх країнах Австрійської монархії оренда права на полювання надавалась на конкурентних принципах, шляхом проведення аукціонів, чим і можна пояснити її досить високу вартість. У Галичині законодавчо визначався термін - не більше ніж 14 днів, який відводився на вирішення питання надання права полювання, тоді як у наш час в Україні процедура надання в користування мисливських угідь дуже довготривала.

Сучасне мисливське господарство України перебуває у періоді активних реформаційних процесів. Свідченням тому є, насамперед, державна галузева законотворча динаміка: ухвалення у 1996 р. Кабінетом Міністрів України "Положення про мисливське господарство та порядок здійснення полювання" [96], згодом, у 2000 р. Верховною Радою України - Закону України «Про мисливське господарство та полювання" [97]. Указ Президента України від 23 травня 2005 р. "Про невідкладні заходи у сфері збереження, відтворення та раціонального використання мисливських тварин" [98] підкреслив вірність напряму реформ і окреслив невідкладні заходи у сфері збереження, відтворення та раціонального використання мисливських тварин, що полягають у вдосконаленні нормативно-правової бази, державної політики в цій сфері, підвищенні ефективності правового забезпечення її реалізації.

Стаття 21 Закону України "Про мисливське господарство та полювання" вказує на те, що ведення мисливського господарства здійснюється користувачами мисливських угідь, якими є спеціалізовані мисливські господарства, інші підприємства, установи та організації, в яких створені спеціалізовані підрозділи для ведення мисливського господарства з наданням в їх користування мисливських угідь [97]. Для легального користування мисливськими тваринами та ведення мисливського господарства необхідним є оформлення відповідних документів. Окрім того умови ведення мисливського господарства визначаються у договорі, який укладається між місцевими органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полювання і користувачами мисливських угідь. Відносини ж між власниками або користувачами земельних ділянок і користувачами мисливських угідь теж регулюються відповідними договорами. Таким чином, ми стикаємося з випадком так званого подвійного договірного регулювання сфери використання мисливських угідь: з одного боку має місце договір, який укладається між суб'єктом владних повноважень і потенційним користувачем, а інший рівень регулювання представлений цивільно-правовим договором між власником і користувачем.

Форма першого договору встановлюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полювання за погодженням із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища. Мисливські угіддя надаються у користування на строк не менш як на 15 років площею не менше 3 тисяч гектарів, але не більше ніж 35 відсотків від загальної площі мисливських угідь Автономної Республіки Крим, області та м. Севастополя. Користування мисливськими угіддями є платним. Розмір та порядок внесення плати визначаються у договорі між користувачем мисливських угідь та власником або постійним користувачем земельних ділянок, на яких знаходяться ці угіддя залежно від місцезнаходження, природної якості цих угідь та інших факторів.

Стаття 22 Закону України "Про мисливське господарство та полювання" визначає порядок передачі у користування мисливських угідь. Так, мисливські угіддя для ведення мисливського господарства надаються у користування Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням територіального органу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань лісового і мисливського господарства та полювання, погодженим з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, територіальними органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, а також власниками або користувачами земельних ділянок. Переважне право на користування мисливськими угіддями мають: - власники та постійні користувачі земельних ділянок;

- користувачі мисливських угідь, які продовжують строк користування цими угіддями.

Якщо проаналізувати статистику оформлення користування мисливськими угіддями, то всього площа мисливських угідь в Україні - 46,9 млн гектарів, із них 34,8 млн га (73,7%) надано в користування УТМР - Українському товариству мисливців та рибалок; 6,5 млн га (13,7%) - підприємствам Держкомлісгоспу; 0,9 млн га (1,8%) - Товариству військових мисливців та рибалок (ТВМР), а 5,1 млн га (10,8%) отримали інші користувачі, яких більш ніж дев'ять десятків. Збільшується площа угідь, що передаються в користування мисливським клубам і організаціям [99]. Станом на 2007 р. мисливські угіддя Івано-Франківської області (загальна площа 968,7 тис.га) рішеннями Івано-Франківської обласної ради надані в користування терміном на 15 років 34-м мисливським господарствам. Є три групи користувачів мисливських угідь: 16 держлісгоспів (за ними закріплено 430,3 тис.га або 44% усіх мисливських угідь області), 8 мисливських господарств обласної організації УТМР (закріплено 416,9 тис.га або 43%), та 10 господарств інших форм власності (закріплено 121,5 тис.га або 13%) [100, с. 23].

Відповідно до типового договору про умови ведення мисливського господарства сторонами договору є обласне управління лісового господарства, державне лісогосподарське об'єднання - з одного боку та користувач мисливських угідь - з іншого. Предметом договору є мисливські угіддя для ведення мисливського господарства відповідної визначеної площі з конкретизацією поділу на категорії: лісові, польові, водно-болотні тощо. До договору в обов'язковому порядку додається карта-схема угідь і опис їх меж. Договір містить перелічення чисельності мисливських тварин станом на момент укладення договору.

Предметом договору є права та обов'язки сторін. Користувач, зокрема, має право у встановленому порядку, за згодою власників або користувачів земельних ділянок, зводити у мисливських угіддях необхідні будівлі і біотехнічні споруди, вирощувати кормові культури, створювати захисні насадження, проводити штучне обводнення, здійснювати інші заходи, пов'язані з веденням мисливського господарства, які не суперечать законодавству та інтересам власників або користувачів земельних ділянок. Проте закріплення цього права викликає дискусію з приводу того, чи не являтимуться такі дії в комплексі з відповідною документацією і договором своєрідною приватизацією ділянок лісових угідь. Відповідно до угоди на користувача покладається обов'язок по використанні мисливських угідь відповідно до умов їх надання у користування та за призначенням; веденні мисливського господарства на закріплених за ним мисливських угіддях з дотриманням вимог законодавства України; забезпеченні мисливського впорядкування угідь у визначені терміни; раціональному використанні державного мисливського фонду, недопущення погіршення екологічного стану середовища перебування мисливських тварин внаслідок власної діяльності тощо.

На відміну від угоди про умови використання надр даний договір містить і взаємні зобов'язання суб'єкта владних повноважень. Серед яких, перш за все, надання користувачам мисливських угідь організаційної та методичної допомоги у веденні мисливського господарства, здійсненні мисливського впорядкування угідь; сприяння у виділенні земельних ділянок для будівництва в мисливських угіддях необхідних будівель і біотехнічних споруд, вирощування кормових культур, створення захисних насаджень та здійсненні інших заходів, пов'язаних з веденням мисливського господарства, які не суперечать законодавству та інтересам власників або користувачів земельних ділянок.

В подальшому при наданні мисливських угідь користувачам вбачається за необхідне проводити конкурс (аукціон). Відповідно до ст. 9 «Про мисливське господарство та полювання» повноваження обласної ради включають можливість надавати в користування мисливські угіддя. Серед критеріїв оцінки слід визнавати бізнес-план та забов'язання з вказівкою на суму інвестованих коштів, ріст чисельності поголів'я, організаційно-технічне забезпечення, соціальний захист працюючих в господарстві тощо. Також необхідним є внесення змін у вищезгаданий закон з метою покращення ефективності ведення мисливського господартва. Такі зміни мають стосуватися можливості користувачам мисливських угідь здавати в оренду мисливську зброю чи собак, що набагато полегшило б проведення іноземного мисливського полюванн; зменшення корупційних схем за рахунок уточнення кола осіб, які мають право здійснювати селекційний та вибірковий відстріл тварин в наукових цілях; встановлення конкретного терміну для виготовлення проектної документації для упорядкування мисливських угідь; визначення максимальної площі мисливських угідь на одного єгеря тощо [101, с. 47-49].

Що ж до договору між землевласником і користувачем мисливськими угіддями, то Закон України “Про мисливське господарство та полювання» вказує лише, що відносини між власниками або користувачами земельних ділянок і користувачами мисливських угідь регулюються відповідними договорами. На даний час законодавчо неврегульовано відносини між власником земельної ділянки та користувачем мисливських угідь, який проводить полювання, та при якому нерідко завдаються збитки сільському господарству, що призводить до конфліктів, які неможливо врегулювати. Слід зазначити, що мисливське господарство утворюється на землях різних користувачів та власників і не тільки землях, а і водних просторах. В користувачів мисливських угідь можуть виникнути труднощі у випадку відмови власника або користувача від укладення такого договору чи перешкоджанні користувачу мисливськими угіддями у здійсненні мисливського господарства. Як видно з положень Закону Українии «Про мисливське господарство та полювання» порядок надання у користування мисливських угідь є громістким, непрозорим, мисливські угіддя надаються не на конкурентній основі, і не передбачена оплата за користування мисливськими угіддями державі або органам місцевого самоврядування. На практиці неможливо реалізувати положення про погодження з власником або користувачем земельної ділянки при наданні мисливських угідь в користування. Практично дану норму неможливо виконати також у зв'язку з великою кількістю власників та користувачів земельних ділянок. Так в Івано-Франківській області їх нараховується біля 230 тисяч. Закон не дає відповіді як діяти, коли одна із сільських, селищних, міських рад не дасть погодження про надання мисливських угідь в користування, так як в користування можна надати не менш як 3 тис. га мисливських угідь, а це на практиці площа не однієї сільської ради, не говорячи вже про власників та користувачів земельних ділянок.

Аналізуючи даний договір за відсутності належного правового регулювання і визначення, ми схиляємося до думки, що договори, що укладаються між користувачами і власниками земельниз ділянок з одного боку, та користувачами мисливських угідь - з іншого, є цивільно-правовими договорами оренди. При цьому слід диференціювати порядок укладення таких договорів в залежності від того, хто є власником орендованої ділянки. Так, якщо земельна ділянка є власністю фізичної чи юридичної особи, то даний договір має бути оформлений у вигляді окремого документа у відповідності до вимог цивільного законодавства, які ставляться до укладення таких договорів. Якщо ж земельна ділянка знаходиться в державній чи комунальній власності, то, на нашу думку, доцільним було б запровадження певного налагодженого механізму надання землі у користування і визначення умов ведення мисливського господарства в одному комплексному договорі. Необхідним і нагальним є спрощення процедури оформлення права користування мисливськими угіддями. На даний час договір між власниками чи користувачами земельних ділянок і користувачами мисливських угідь слід укладати в будь-якому випадку, оскільки законодавством не передбачена можливість включення в договір про умови використання мисливських угідь нічого, що б стосувалося самої земельної ділянки. Аналізуючи даний договір, ми визначаємо як предмет саме земельну ділянку, яка повинна використовуватися для ведення мисливського господарства і мати відповідну площу. Права і обов'язки сторін як предмет договору стосуються саме порядку експлуатації земельної ділянки в процесі ведення мисливського господарства, можливості зводити будівлі, споруди, вирощувати насадження, порядку відшкодування шкоди за заподіяні збитки.