Совершенствование деятельности органов местного самоуправления на примере городского округа Самара

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Самарский Государственный Университет»

Факультет экономики и управления

Кафедра государственного и муниципального управления

Специальность 080504

«Государственное и муниципальное управление»

Дипломный проект

Совершенствование деятельности органов местного самоуправления (на примере городского округа Самара)

Самара

2010

Содержание

Введение

1. Теоретические и историко-правовые аспекты деятельности органов местного самоуправления в России и за рубежом

1.1 Становление и развитие органов земского и местного самоуправления в России

1.2 Зарубежный опыт организации местного самоуправления

1.3 Анализ понятия «местное самоуправление». Правовой статус современных органов местного самоуправления в Российской Федерации

2. Анализ деятельности органов местного самоуправления в РФ и в г.о. Самара

2.1 Анализ деятельности федерального законодательства, определяющего полномочия органов местного самоуправления. Проблемы местного самоуправления в России

2.2 Анализ деятельности законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов. Проблемы деятельности органов местного самоуправления в г.о.Самара

3. Пути и направления совершенствования деятельности органов местного самоуправления г.о. Самара

3.1 Совершенствование взаимодействия населения с органами местного самоуправления

3.2 Совершенствование взаимодействия органов муниципальных образований с органами государственной власти

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность. Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и организации уже многие десятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий.

XIX век породил множество теорий местного самоуправления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализацию. Богатый исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России, все еще остается невостребованным.

Возрождение идей местного самоуправления и их реализация наблюдались в странах европейского континента в 60-70-х годах XX столетия; в 1985 году была одобрена Европейская Хартия о местном самоуправлении, принято новое национальное законодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению проявлен в Российской Федерации в 90-х годах, на новом витке ее исторического развития.

Процесс становления местного самоуправления в Российской Федерации имеет свою специфику, свои исторические условия, связанные с переходным состоянием нашего общества, нестабильностью экономического и социального развития, неустойчивостью политических процессов. Все еще недостаточна законодательная основа, неглубоко разработаны теоретические концепции, нет единого мнения о месте и роли местного самоуправления в современной России. Одни пытаются полностью отделить местное самоуправление от государства, представить его в виде самостоятельной независимой общественной структуры, другие предпочитают рассматривать его в качестве местных органов государственной власти, обладающих ограниченной автономией и являющихся неотъемлемым институтом государства [18, c. 34].

Поэтому особенно актуальное значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения, правового государства и гражданского общества.

Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких единых фундаментальных основ, на которых строятся Российская государственность и самоуправление как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ, можно определить местное самоуправление через призму его взаимодействия с государством - как такой социальный феномен, в котором смыкаются полномочия государства и общества, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом и индивидом.

Поэтому важно, чтобы самоуправленческие структуры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на общероссийский уровень.

Исторический опыт развития местного самоуправления « России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и, одновременно, обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и, зачастую, независимо от государственных структур.

XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Поэтому одним из наиболее актуальных вопросов является исследование места, роли и предназначения местного самоуправления « общественной и государственно-правовой структуре Российской Федерации.

Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:

отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления. Господствующий в обществе конституционный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;

непоследовательность практики муниципального строительства - существование различных моделей местного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребностей и интересов местных сообществ, в угоду региональным и местным элитам;

противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же время множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху;

существующее ныне реальное отчуждение народных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление общественной пассивности и политической апатии масс;

отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимого кадрового потенциала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; недостаточное проведение учебы депутатского корпуса;

слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность пропагандистской просветительской деятельности, направленной на разъяснение широким народным массам феномена местного самоуправления;

законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его типов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей приводит скорее к негативным, чем к позитивным результатам организации самоуправления и муниципального строительства в различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;

отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, перечень которых установлен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», решаются также и региональными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного самоуправления, а также между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения властей, распространение его на организацию муниципальной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;

нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ.

Объект проектирования - органы местного самоуправления в Российской Федерации и, в частности, г.о. Самара.

Предмет исследования - деятельность органов местного самоуправления г.о. Самара.

Цель дипломного проекта - рассмотрение системы местного самоуправления и разработка предложений по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления г.о. Самара.

Задачи:

1) рассмотреть становление и развитие органов земского и местного самоуправления в России во второй половине XIX - начале XXI вв.;

2) разобрать особенности органов местного самоуправления за рубежом;

3) подвергнуть разбору правовой статус современных органов местного самоуправления в Российской Федерации и г.о. Самара;

4) изучить нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в г.о. Самара и проблемы, связанные с их функционированием;

5) внести предложения по совершенствованию взаимодействия населения г.о. Самара с органами местного самоуправления;

6) внести предложения по совершенствованию взаимодействия органов муниципальных образований с органами государственной власти в РФ.

Для написания дипломного проекта были использованы следующие основные источники.

«Местное самоуправление в Самарской области: научно-практическое пособие по изучению Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [56]. Научно-практическое пособие имеет целью информационное обеспечение деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в период реформы местного самоуправления и вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В пособии рассмотрены вопросы организационной, правовой, финансовой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления Самарской области. Авторский коллектив надеется, что пособие окажется полезным для глав муниципальных образований, депутатов представительных органов, муниципальных служащих, других практических работников сферы местного самоуправления и послужит повышению эффективности деятельности муниципальной власти.

Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России [60]. Поставив перед собой задачу выяснить, как влияет форма территориальной организации местного самоуправления на распределение политической власти и влияния в регионе, автор провел сравнительный анализ функционирования институтов местного самоуправления при районно-городской и поселенческой моделях их территориальной организации. Эмпирическую базу исследования составил опрос глав муниципальных образований Белгородской и Курской областей. Исследование показало, что поселенческая модель порождает множество маловлиятельных, не очень эффективных в экономическом и техническом отношениях, неспособных к сотрудничеству муниципалитетов, обеспечивающих, однако, благоприятные условия для использования механизмов прямой демократии, тогда как в рамках районно-городской возникает относительно небольшое количество муниципальных образований, более влиятельных политически и эффективных экономически, способных к сотрудничеству для отстаивания общих интересов на региональном уровне, но создающих незначительные возможности для развития прямой демократии и гражданского участия на местном уровне.

Учебник Кутафина О.Е. , Фадеева В.И. «Муниципальное право РФ» [46]. В учебнике на основе действующего федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований рассмотрены основные вопросы муниципального права Российской Федерации с применением историко-правового и сравнительного методов, проанализированы полномочия органов местного самоуправления в различных сферах деятельности с учетом осуществляемой на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реформы местного самоуправления. Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, а также депутатов разных уровней, муниципальных и государственных служащих.

Выдрин И.В. в своей работе «Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике» [18] впервые в российской юридической науке провел комплексное исследование местного самоуправления в значениях: социальной идеи, научной категории, конституционно-правового принципа и современной практики. Это позволило дать всестороннюю характеристику института местного самоуправления в Российской Федерации. Большое внимание Выдрин И.В. уделяет проблемам избирательного права. В течение нескольких лет он является председателем избирательной комиссии г. Екатеринбурга.

Научная работа А. Г. Гладышева «Актуальные проблемы развития местного самоуправления» [20] обобщает многолетний опыт устойчивого развития Одинцовского района и раскрывает главный секрет успеха - единство власти, населения, науки и бизнеса в достижении социальных целей. К сожалению, муниципальная наука зачастую выключается из муниципальной жизни многих городских и сельских поселений России. В Одинцово же постоянно по несколько раз в год вот уже 20 лет проводятся инновационные семинары с участием научных консультантов, отрабатываются новые идеи, проекты и планы, формируется команда управленцев-профессионалов, готовится достойная смена из числа талантливой молодежи, так называемый «резерв кадров на выдвижение». Это, прежде всего, выпускники гимназий, колледжей, студенты Одинцовского гуманитарного университета. Уже сегодня решается сложнейшая задача непрерывного образования, включающая: детский сад, школу, колледж, университет, бакалавриат, магистратуру, систему послевузовского образования. С этой целью формируется Одинцовский образовательный округ непрерывного образования.

Доклад «Об итогах социально-экономического развития Самарской области за 2009 год и оценке результатов развития за год, прогнозе социально экономического развития Самарской области на 2010 год и перечне основных задач социально-экономической политики органов исполнительной власти Самарской области в 2010 году» [20]. 21 мая вышел из печати доклад об итогах социально-экономического развития Самарской области. Кроме рассмотрения итогов 2009 года, были намечены основные задачи Правительства области на 2010 год.

Отечественные научные разработки по отдельным проблемам местного самоуправления начиная с 1990 г. стремительно растут. Обширную литературу породило принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Практические вопросы искали свое юридическое воплощение, правовые формулировки сталкивались с практикой их реализации. При этом авторы постоянно констатировали политическое значение реформы. Но материалов, посвященных собственно теоретико-правовому анализу местного самоуправления, оказалось немного.

Важным событием следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысления опыта, накопленных на предыдущих стадиях. Так, в ряде работ говорится о том, что становление муниципального права в российском правоведении - свершившийся факт. Это книги С. А. Авакьяна, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, В. И. Васильева и Н. А. Емельянова, комментарий к Федеральному закону: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией Ю. А. Тихомирова, статьи О. Савранской, Л. Лаптевой. Стало возможным говорить и о появлении политического анализа местного самоуправления (работы 1997-1998 гг. В. Гельмана, С. Митрохина, С. Рыженкова).

Кроме того, начал приобретать осмысленность традиционный для России исторический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В. Абрамова, А. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социология и аксиология (Н. Миронова, Ж. Тошенко, Ф. Бродкин) местного самоуправления.

Сегодня накоплен достаточный опыт специализированных, фрагментарных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления, возникла новая научная дисциплина муниципального права, которая имеет своим предметом изучение вопросов организации и осуществления местного самоуправления, общественных отношений, возникающих на местном уровне. На этом благотворном фоне обращает на себя внимание то, что феномен местного самоуправления остается пока за рамками академических исследований и теоретического осмысления.

В отечественной научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания проблемам местного самоуправления с позиций философии, политологии, социологии и, к сожалению, теории государства и права. Поэтому на первое место выдвигается комплексный, междисциплинарный подход, направленный на поиск теоретико-правовой основы местного самоуправления, определение оптимальных путей его взаимодействия с государственными структурами. Как справедливо подчеркивает профессор Г.В. Атаманчук, «к местному самоуправлению, как и к любому общественному (социальному) явлению, необходимы комплексный и системный подходы, исходящие из его многогранности, сложности и одновременно соединенности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений. Это - определяющий методологический принцип, который не подлежит нарушению ни при каких обстоятельствах».

Местное самоуправление, как показывает библиографический обзор научных публикаций по данной проблематике, является предметом исследований, проводимых представителями различных отраслей научного знания, в том числе юристами, политологами, экономистами, социологами, историками. Работы о местном самоуправлении, выпущенные в России, позволяют сделать заключение о том, что в XX веке эта идея овладела умами значительной части ученых и практиков. Без преувеличения можно сказать, что это имена видных деятелей русской правовой науки. Достаточно упомянуть произведения М.А. Курчинского, В.Б. Логосского, А.И. Васильчикова, М.М. Свешникова, Б.Н. Чичерина, В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, В.Н. Пешкова, И.А. Локровского, И.Д. Беляева, Н.М. Коркунова и др.

Методологическую и теоретическую основы исследования составили современные политические и правовые учения и методология научного познания. В процессе работы над дипломным проектом использованы общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, диалектический и конкретно-исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем. Кроме того, применялись такие методы научного исследования, как сравнительно-правовой, функционально-структурный, формально-юридический, социально-психологический. Автор предпринял попытку прогноза в области установления устойчивого правопорядка и развития законодательства в рассматриваемой области. Все эти общенаучные и юридико-отраслевые методы анализа комплексно использованы для полного и объективного исследования означенных выше проблем.

Структура дипломного проекта представлена введением, тремя главами, заключением и библиографическим списком.

1. Теоретические и историко-правовые аспекты деятельности органов местного самоуправления в России и за рубежом

1.1 Становление и развитие органов земского и местного самоуправления в России

Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV [27, c. 5].

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций.

Представителем княжеской власти был так называемый наместник - кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории [20, c.35].

Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Волость «раскладывала» государственные подати и повинности, наместничьи корца. Центром волостного управления была волостная канцелярия - казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела. Из жителей выделялись свидетели на судебные процессы и судные мужи, участвовавшие в судопроизводстве. Крестьяне-волощане обладали правом продавать землю.

Волости состояли из крестьянских деревень. Интересы князя в волости представлял дворский. Крестьяне платили натуральный оброк, отбывали барщину. Налоги начислялись на крестьянский двор, а не на землю.

Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» лета 7064 (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских.

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей. В качестве наказания по обычным уголовным делам применялись битье кнутом на торговой площади, денежные взыскания. За серьезные, особенно противоправительственные, преступления полагалась казнь [20, c.35].

В XVII в., как известно, в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления.

Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» - губная и земская. Каждым округом - «губой» - управляли губной староста и его помощники - целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских [27, c.31].

В 20-30-е гг. XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2 - 3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах.

Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России.

Преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов».

Россия была разделена на 8 губерний (во главе с губернаторами): Московская, Ингерманландская (в 1710 г. переименована в Санкт-Петербургскую), Киевская, Смоленская. Архангелогородская (позднее Архангельская), Казанская, Азовская, Сибирская. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м - 11 (добавились Астраханская, Нижегородская и Рижская).

Губернии управлялись назначаемыми царем губернаторами, генерал-губернаторами. Таким образом, институт губернаторства имеет глубокие исторические корни. Деление России на губернии диктовалось, с одной стороны, экономическими причинами, с другой - военно-политическими (не случайно многие губернаторы были военными), учитывался и природно-географический фактор. Так, 5 губерний - Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская - считались приморскими.

Губернии состояли из губернского города (административного центра) и приписанных к нему городов. Каждый город имел свой уезд, т. е. создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719-1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (позднее - на 50), которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции - в губернии [20, c.39].

В 1723-1724 гг. была проведена реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты. В Москве был создан новый орган местного самоуправления - Бурмистерская палата, вскоре переименованная в ратушу. Она состояла из избранных на избирательных собраниях бурмистров.

В других городах России учреждались земские избы с выборными бурмистрами (подчинялись ратуше, а не воеводе), которые, как указывалось в документах, ведали всякими расправными делами между посадскими и торговыми, управляли казенными сборами и градскими повинностями и т. д.

Реформой 1723-1724 гг. в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления.

Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования.

Авторы, изучающие историю развития местного самоуправления в Петровскую эпоху, особо отмечают особенности организации судопроизводства: суд был независим от администрации.

Сословный принцип формирования органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления [28, c.35].

Местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора - от исполнения, финансового управления - от полиции и т. д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 30-е г. от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах - воевода.

Новая система местного управления была закреплена инструкцией от 12 сентября 1728 г., которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот - губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х г. в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось.

В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, несовершенна структура губернского управления.

При Екатерине II число губерний было увеличено до 51. Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (последние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губернаторов). Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы:

1. Первая - административно-полицейская - включала губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения (этот орган состоял из заседателей от губернских сословных судов и управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, «работными» и «смирительными» домами).

2. Второй группой губернских учреждений были финансово-хозяйственные. Основной из них была казенная палата, в функции которой входили налоговые дела, финансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической работы по ревизиям - переписям населения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губернатор.

3. К третьей группе губернских учреждений относились судебные - палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат - для горожан, верхняя расправа -- для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во главе с губернским прокурором [20, c.42-44].

Особый интерес представляет другой документ - «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи», принятая Екатериной II в 1785 г.

«Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 года устанавливала права и привилегии городов. Она закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...» [53, c.37]. Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб.

Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.

Городское население делилось на 6 разрядов или избирательных курий, заносимых в городскую обывательскую книгу:

1. К разряду «настоящих городовых обывателей» относились лица, обладавшие недвижимостью в черте города.

2. К разряду гильдейского купечества принадлежали обладатели капитала определенного размера.

3. Принадлежность к разряду цеховых ремесленников обусловливалась записью в какой-либо цех.

4. Определение к разряду иногородних и иностранных гостей вытекало из самого его наименования.

5. Основаниями для принадлежности к одному из 7 подразделений разряда «именитых граждан» служили: двукратное отправление выборной по городу должности, университетский или академический диплом на звание ученого или художника, выданный российскими главными училищами (не иностранными), капитал определенного размера, занятие оптовой (не лавочной) торговлей, обладание морскими кораблями.

6. К 6 разряду «посадским» принадлежали лица, занимавшиеся каким-либо промыслом.

Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в Общей городской думе городской голова. При голосовании гласные от каждого разряда имели только один голос, поэтому не играло никакой роли то, что число гласных от разных разрядов различно.

Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда «общества градского». Шестигласная дума была не только исполнительным органом при Общей думе. Ее ведению подлежал тот же круг вопросов, что и для Общей думы. Разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для вседневного ведения текущих дел.

В компетенцию Шестигласной думы входили следующие направления жизнедеятельности «общества градского» [53, c.38]:

обеспечение городского населения продовольствием;

предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

охрана порядка;

обеспечение города необходимыми припасами;

охрана городских зданий, строительство нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

увеличение городских доходов; разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и гильдиях.

Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. устанавливался еще и третий орган - собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В компетенцию этого собрания входило:

- выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги;

- представление губернатору своих соображений о нуждах города;

- издание постановлений;

- подготовка ответов на предложения губернатора;

- исключение из «общества градского» граждан, опороченных по суду.

Собрание «общества градского» могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время.

Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов - собрания «общества градского», общей и шестигласной дум - получилось только два: непосредственное собрание всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную».

Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию [53, c.39].

1 января 1864 г. было учреждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Согласно этому «Положению» земства являлись всесословными органами. Желая сделать земства более управляемыми, с преобладанием влияния в них господствующих классов, закон предусматривал, к примеру, деление избирателей уездов на три курии для избрания уездного земского собрания.

Первая курия включала землевладельцев, имевших не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью до 15 тыс. рублей; сюда же включались и жители, которые имели годовой доход до 6 тыс. рублей.

Вторая курия включала в основном городских жителей - домовладельцев, купцов, фабрикантов. проводили свои заседания без взаимосвязи со съездами первой и третьей курий. Однако в выборах «гласных» могли участвовать жители, имеющие годовой доход до 6 тыс. руб. или владеющие недвижимостью до 4 тыс. рублей (в мелких городах - до 500 рублей).

Третья курия включала крестьян, в отличие от двух первых курий, были многостепенными. От крестьянской курии в земское собрание нередко попадали в гласные не только представители духовенства, мещане, но даже и помещики.

Поданным 1865-1867 гг., в 29 губерниях (в тех, где было введено земство) помещики-дворяне и чиновники среди уездных «гласных» составляли около 42 %, крестьяне -- более 38, купцы - свыше 10, представители других сословий - около 10 % [64, c.24].

В числе первых губерний, где земства сразу после принятия «Положения» начали свою деятельность, были Самарская, Пензенская, Костромская, Новгородская, Херсонская, Псковская, Курская, Ярославская, Полтавская, Московская, Казанская, Санкт-Петербургская, Рязанская, Воронежская, Калужская, Нижегородская и Тамбовская.

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоявшими при них учреждениями.

Земское собрание состояло из:

земских гласных;

членов по должности (председателя управления государственным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города, представителей уездного ведомства).

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию, не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.

Обязанности земства делились на две группы - обязательные и необязательные.

К числу обязательных функций относились содержание мировых посредников и судей, арестантских помещений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и иных государственных чиновников [64, c.33].

Необязательными функциями являлись: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц и богаделен, ремонт дорог и мостов, продовольственная помощь населению.

Накануне Февральской революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей.

Жизнеспособность земства обеспечивалась его двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием.

Самоуправление земств проявлялось во многих аспектах: в избрании руководящих органов, в формировании структур управления, определении основных направлений своей деятельности, подборе и обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное [27, c.82].

В ходе развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно выделить основные принципы, которые являются особенностью российской муниципальной школы [28, c.226]:

принцип многообразия форм организации местного самоуправления, что связано с особенностями социально-экономического развития территории Российской империи, с существенными различиями культурно-национальных и религиозных традиций;

принцип неучастия (запрета) органов местного самоуправления в активной политической жизни, т.к. считалось, что главной задачей органов местной власти являлось удовлетворение первоочередных потребностей населения и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти границы;

принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями власти (разграничения строились не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффективности использования их данным уровнем);

принцип передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере (естественно, при сохранении властных полномочий центра). Причин для этого было несколько: и огромные территории империи; и быстрое развитие во второй половине XIX и начале XX в. городского и земского образования, здравоохранения, культуры.

К сожалению, накопленный до революции опыт местного управления, в первую очередь земского, фактически был отброшен, забыт. Хотя и в годы советской власти можно найти положительные примеры организации местной власти.

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Но в большинстве они опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.

К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не был бы кратковременным: определенное время земские и городские органы, местного самоуправления функционировали параллельно местным Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним.

В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом:

проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;

принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;

разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

Все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.

Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги [64, c.72].

В целом же периоду деятельности Советов были присущи:

некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;

расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;

попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;

формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;

создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную «автономизацию» местных Советов.

В 60 - 80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.

Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.

Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим образом. По Конституции СССР 1997 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Согласно Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного само управления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Процесс муниципальных реформ в России, можно разбить на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы.

По мнению ученых, основные задачи первого этапа реформы местного самоуправления, хотя и с некоторым опозданием, в принципе были выполнены. Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфере. Подтверждение тому - муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов.