Совершенствование деятельности органов местного самоуправления на примере городского округа Самара

В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти [64, c.73].

Именно проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим основные усилия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены прежде всего на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 году.

1.2 Зарубежный опыт организации местного самоуправления

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления.

Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость - не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности» [18, c.61].

Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру - англосаксонская и континентальная.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь «действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий» (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США - штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния - государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Ее черты:

сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

«Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем» [50].

Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, - сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право - исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:

«сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);

«сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);

«сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);

«сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).

Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными.

В целом в Европе отношение к местному самоуправлению поляризуется по оси «север» - «юг». Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы - низкой.

Адольф Гессер в своей книге «Свобода муниципальных образований как спасение Европы» связывает уровень развития местного самоуправления с историей развития общественных свобод и государственности, выделяя [33, c.57]:

«исконно-свободные» страны с традиционно высокой степенью гражданских свобод, выработавшие иммунитет против монархически-бюрократической централизации (Великобритания, государства Северной Европы, Нидерланды, Швейцария, вне Европы - США) и

«либерализованные государства верховной власти», основанные на общем подчинении бюрократическому аппарату и оставляющие мало места для реального «управления по свою ответственность» на местном уровне (Испания, Франция, Италия и Германия).

Тем самым Гессер дает более широкую классификацию, чем аглосаксонская/континентальная модели.

Для первой группы стран в его классификации «точкой отсчета» является местная община, для второй - государство. Например, еще в XIX веке законодатели Бельгии отстаивали тезис: община старше государства, закон её находит, а не создает. Для Франции справедливо обратное, а именно - верховенство государства, там закон может создать общину [20, c.121].

Первенство общины проявляется в том, какое внимание в странах первой группы уделяют влиянию и контролю граждан за местным самоуправлением.

В Финляндии принципы осуществления демократических прав граждан гарантированы законом о местном самоуправлении, который состоит из105 статей, из них 6 - о правах непосредственного участия граждан в местном самоуправлении и 13 статей - о праве граждан не согласиться с решением муниципалитета или подать жалобу на него. В законе есть положения, обязывающие муниципалитет информировать граждан о своей деятельности. Граждане могут в индивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местного значения. При этом закон предписывает обязательное рассмотрение органами местного самоуправления гражданских инициатив. В странах Скандинавии и Дании изучение всевозможных жалоб граждан по решениям муниципалитетов - важная часть административной работы. Такие жалобы отделяются от обычных судебных исков и рассматриваются в специальных административных судах - быстро, дешево, обоснованно [29, c.69].

В странах второй группы также считают, что активные граждане - благо для муниципалитета, однако больше внимания уделяют государственному контролю. В Германии начальник окружного управления -- руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами районного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного подчинения. Особые нормы действуют в отношении государственного финансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согласительных бюджетных процедур.

1.3 Анализ понятия «местное самоуправление». Правовой статус современных органов местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление как элемент политической системы общества свидетельствует о том, что в России наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Современные определения понятия «местное самоуправление», как правило, основываются на тех же положениях. Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.

Можно выделить три основных направления, которые тем не менее не исчерпывают всего многообразия существующих в юридической литературе определений этого понятия. Первое, распространенное в основном в дореволюционной юридической науке, касается местного самоуправления как разновидности управления. О.Е.Кутафин, В.И.Фадеев характеризуют местное самоуправление как составную часть государственного управления, которое может осуществляться местными жителями [46, c.35]. Второе направление - современное - понимает местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории [20, c.14]. Для третьего направления характерно понимание местного самоуправления как участия местных жителей в решении задач местного значения и как одного из видов управления. В третьем направлении, что решающее значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении, его положение в системе управления данного государства, набор функций местного самоуправления, его материально-финансовая база [13, c.43].

С.А. Авакьян справедливо утверждает: «Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление -- это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность» [13, c.44]. «Кардинальное значение, -- по мнению С.А. Авакьяна, -- для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база» [43, c.45]. С.А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного самоуправления.

Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление -- это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может.

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, не содержит легального определения понятия «местное самоуправление». Оно имеется в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Местное самоуправление в РФ - единая система самоорганизации и деятельности населения, состоящая из институтов прямой и представительной демократии. Этот вывод основан на том, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». В развитие Конституции Федеральным законом №131 «Об общих принципах…» предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности, представительного органа местного самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 14, 15).

Одним из инструментов, позволяющих населению Российской Федерации осуществлять конституционное право на местное самоуправление, являются органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.

Понятие «система органов местного самоуправления» учеными сегодня трактуется различно. Некоторые считают, что это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей [33, 40]. Другие считают, что это совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципального образования, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни, и их мнение частично совпадает с точкой зрения автора. Но хотелось бы добавить, что это совокупность органов муниципального образования, подчиненная руководителю муниципального образования или их объединения, согласующаяся в своей деятельности с принципом законности, исходящая из интересов местных жителей и интересов государства [46, 65].

По новой Конституции Российской Федерации местное самоуправление имеет иное содержание, отличное от ранее существовавшей модели местного управления в России. Компетенция, структура и подчиненность органов местного самоуправления во многом изменились. Исследуя эти различия, можно заключить, что прежняя система местной государственной власти настолько укоренилась, что изменение правового положения органов местного самоуправления и в настоящее время не прекратило их фактического подчинения органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации [38, c.34].

Согласно Конституции, «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3). Теоретический и сравнительный анализ конституционного закрепления местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что оно представляет собой форму публичной власти, власти народа в виде децентрализации государственного управления.

Итак, местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации имеют единый источник: власть народа. Поэтому трактовка ст. 12 Конституции как закрепляющей полную автономию местного самоуправления по меньшей мере некорректна.

Доказательств встроенности местного самоуправления в структуры государства, а значит, и правовой зависимости от них более чем достаточно. Начать с того, что федеральная государственная власть осуществляется на всей территории Российской Федерации (Конституция РФ, ч. 4 ст. 78), а значит, население любого муниципального образования - граждане государства, обладающие соответствующими правами и обязанностями. Ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Федеральные законы определяют основу и принципы организации местного самоуправления, а субъекты Российской Федерации обладают полномочиями по регламентации института местного самоуправления и взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Далее органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями с правом контроля за их осуществлением.

Решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; у муниципальных органов есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление.

И, наконец, основной нормативный акт муниципальных образований - устав, являясь правовой основой их самостоятельности, подлежит государственной регистрации.

Смысл ст. 12 Конституции РФ не в том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти и отделено от нее. Это означает лишь, что для муниципальной власти определено свое поле деятельности, свои полномочия и строго определенные функции в государстве.

Власть самоуправляемых территорий есть власть подзаконная, и действует она в порядке и пределах, установленных федеральной и региональной властями.

Подзаконность - вот главная черта местного самоуправления, что и отличает его от власти государственной. На это обстоятельство обратил внимание еще в 20-х годах русский ученый Л.Велихов: «Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью» [16, c.72]. В этом своеобразие и суть природы местного самоуправления.

Л. Велихов cформулировал «выгоды его и преимущества» [16, c.72]: равномерное распределение властных полномочий по всему государству, а не стягивание их к центру; приближенность местных нужд к местным жителям, заинтересованным в успешной деятельности избранных ими органов местного самоуправления; развитие в гражданах самодеятельности, энергии, предприимчивости и общественного сознания; появление у гражданина наряду с частными общественным интересов и т.д.

Правовое положение и функции органов местного самоуправления в общегосударственной системе управления обусловлены целым комплексом политических и социально-экономических факторов. Роль этих органов в решении государственных и общественных задач, их правовой статус полностью отражают те коренные изменения сущности государства, его организации и структуры, которые являются результатом демократических преобразований. А организация деятельности органов местного самоуправления - важнейший фактор реализации принципа демократизации государства.

Пределы самостоятельности органов местного самоуправления относительны и должны выражаться в разграничении полномочий и сфер компетенции властей центра и мест, то есть в обособленности круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Хотя необходимо отметить, что государственное начало местного самоуправления заложено в выполняемых им отдельных государственных функциях: налоговая политика, содействие в военной мобилизации, обеспечение охраны общественного порядка, социальное обеспечение, организация выборов и другое. Без государственного начала местное самоуправление немыслимо. Но местное самоуправление не должно подменяться местным государственным управлением. Однако четкой грани между помощью и давлением со стороны субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления пока нет.

Поскольку функции органов местного самоуправления - это, главным образом, децентрализация некоторых функций государственного управления, центр придает большое значение совершенствованию системы местного управления. Однако особенность правового статуса органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, выражающие его волю, ответственные перед ним за всю свою деятельность.

Принципиально важным является и то, что положения Конституции в части, относящейся к местному самоуправлению, и Федерального закона №131 «Об общих принципах организации...» согласуются с Европейской хартией местного самоуправления, в частности, с выраженным в ней принципом субсидиарности, предполагающим выполнение соответствующего объема полномочий тем уровнем власти, на котором они будут выполняться наиболее эффективно.

Обязательным элементом теории административного права является концепция наличия или отсутствия власти, ее правовой природы и сущности. Особого внимания заслуживает исследование наличия власти у органов местного самоуправления.

Органами местного самоуправления в городах являются: собрание представителей (дума, муниципальный комитет и т.п.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр и т.д.), местная администрация как исполнительно-распорядительный орган. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления рассматриваются как социальной институт, осуществляющий и распределяющий власть в условиях муниципального образования в целях его нормального функционирования по обеспечению достойных условий жизнедеятельности людей. Среди участников органов местного самоуправления четко распределены функции, права и обязанности, обеспечивается обезличенность требований к тому, кто включается в эти органы, соответствуя определенным эталонам (образование, профессиональный опыт, личностные качества и т.д.). В органах местного самоуправления четко фиксированы нормы, контроль и санкции, регулирующие взаимоотношения участников (кто кому подчиняется, что представляет и получает, на что рассчитывает). Эти органы обладают необходимыми средствами и ресурсами, а также имеют свои муниципальные предприятия и учреждения.

Социальные институты, с точки зрения социологии, предполагают сознательно регулируемую и организованную форму деятельности массы людей, воспроизведение повторяющихся и наиболее устойчивых образцов поведения, привычек, традиций, передаваемых из поколения в поколение.

На органы местного самоуправления возлагаются задачи удовлетворения обозначенных потребностей общества в рамках муниципального образования. Конкретизация данных потребностей может быть представлена через последовательное изучение социального взаимодействия органов местного самоуправления с населением. Результативность подобных отношений зависит от позиционирования органов местного самоуправления как механизма реализации общественных интересов с одной стороны и с другой стороны восприятия населением легитимности органов управления, согласно ценностным представлениям населения относительно позиции органов управления в системе взаимодействия.

Органы местного самоуправления имеют четко очерченный круг функций и полномочий, закрепляемый в уставах; муниципальные представительные органы наделены определенной частью общенародной собственности и выступают в отношении нее собственником с оформлением юридического лица; гарантией самостоятельности служит право окончательного решения вопросов, находящихся в их компетенции, без какого-либо предварительного согласования; организационно-правовая гарантия самостоятельности - система демократических институтов, норм, положений, которыми реализуется процесс разработки и принятия решений, их реализации; самостоятельность проявляется также и в фактической стороне деятельности, поведенческом факторе органа, выражающем его активность, судебные гарантии деятельности представительных муниципальных органов. Отмечено, что основной функцией представительных органов местного самоуправления является функция народовластия.

Характеризуя уровень представительной власти, В.И.Емешов подчеркивает, что «представительный орган муниципального образования - это учредительный (вправе принимать устав муниципального образования), коллегиальный (принимает решения коллегиально), нормотворческий (в его компетенцию входит издание нормативных правовых актов) орган местного самоуправления. Исполнительный орган муниципального образования (местная администрация) подотчетен представительному органу муниципального образования» [28, c.20].

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Если численность жителей поселения, обладающих избирательным нравом, составляет менее 100 человек, представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан. Данная норма применяется в 82 муниципальных образованиях на территории 21 субъекта Российской Федерации. При этом 34 муниципальных образования расположены в Дальневосточном федеральном округе, а 25 - в Сибирском федеральном округе. Большая часть таких муниципальных образований расположена на территории Республики Саха (Якутия), Красноярского края и Хабаровского края - 14, 13, и 11 соответственно [25, c. 48].

Производные функции представительных органов местного самоуправления отражают различные стороны функции народовластия: представительную, правотворческую, контрольную.

В развитии этих положений отмечается, что представительная функция призвана отражать волю народа. Именно избирателям муниципального образования предоставлено право формировать данный орган и воздействовать на ее работу. Выборность и «мандат народа» - определяющие свойства этой функции. Это и способ формирования представительного органа, и способ его функционирования и деятельности. Представительство как способ функционирования и деятельности выражается прежде всего в обязанности местного самоуправления поддерживать тесные отношения с избирателями. Другой аспект представительной функции - отражение в его деятельности общественных интересов, которые фиксируются в актах, решениях, в иных действиях данного органа. Природа представительных органов местного самоуправления не исчерпывается только функцией, связанной с осуществлением интересов населения муниципального образования. Учет интересов граждан и их реализация властными структурами образуют две составные части организационно-функциональной характеристики выборных представительных органов на местах. Самые разные аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с населением отражаются в системе отношений народного представительства. Она включает в себя отношения, возникающие при формировании представительных органов власти; отношения, связанные с осуществлением народом управленческих функций; отношения, олицетворяющие контроль за функционированием представительной системы [22, c.18].

2 Анализ деятельности органов местного самоуправления в РФ и в г.о.Самара.

2.1 Анализ деятельности федерального законодательства, определяющего полномочия органов местного самоуправления. Проблемы местного самоуправления в России

Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, Конституция «спроецировала» демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям [43, c.29].

Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами - уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.

Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова «не входят» применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают:

необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;

необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.

Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.

Базовым, исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все другие федеральные законы и законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления [51, c.76].

Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления - это органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан.

Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Среди принятых федеральных законов - о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы, об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Действующее федеральное законодательство (ст. 13, 13.1 Федерального закона №131-ФЗ) закрепляет ограниченный перечень форм создания, преобразования, упразднения муниципальных образований (представлены в Таблице 1).

Таблица 1 - Правовые формы изменения списка существующих муниципальных образований

Из обозначенных в таблице «отсутствующих» форм наиболее остро на практике обозначились проблемы невозможности в правовом поле преобразования городского округа в муниципальный район или муниципального района (с поселениями на его территории) в городской округ.

В результате муниципальной реформы в целом ряде субъектов Российской Федерации - Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях - территории многих городских округов оказалась сформированы в границах прежних муниципальных образований - районов. Данный факт вызвал весьма критичную реакцию экспертного сообщества, поскольку территория вновь образованных городских округов далеко не всегда носила действительно урбанизированный характер. Фактически, налицо случаи искусственной подгонки района под признаки города с прилегающей зоной его перспективного развития. На практике это означало сохранение одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, т.е. отказ от реализации концептуальных предложений Федерального закона №131-ФЗ [56, c.81].

Однако попытки расширения подобной практики были продолжены и в 2007 г., в условиях уже сложившейся нарезки муниципальных границ. Наибольший публичный резонанс получила попытка объединения в единый городской округ Одинцовского муниципального района и всех поселений, существующих в его территориальных границах. Очевидно, что предполагаемое преобразование имело явно политическую природу, и было направлено на сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. При этом население и органы местного самоуправления поселений Одинцовского района, в частности Голицина и Лесного городка, подвергались серьезному давлению в целях создания единого городского округа.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает ответственность органов местного самоуправления как перед населением, так и перед государством. Но такая ответственность до сих пор не предусмотрена для органов государственной власти субъектов Федерации.

Тем не менее существующих государственных институтов вполне достаточно, чтобы обеспечить сохранение деятельности региональных руководителей исполнительных органов государственной власти в правовых рамках, определяемых существующим федеральным законодательством, - и это скорее уже вопрос к правоохранительным органам, обязанным обеспечивать однообразное исполнение законов на всей территории государства.

Наряду с неизбежным использованием вышеперечисленных правовых механизмов, федеральный центр просто обязан в постоянном и тесном взаимодействии с вновь избранными руководителями органов государственной власти регионов использовать все имеющиеся в его арсенале методы принуждения и убеждения, чтобы постепенно сглаживать различие в социальном и экономическом уровне обеспечения политических прав и свобод граждан, в том числе и права на осуществление местного самоуправления, - то, что и делает нас гражданами единого государства [36, c. 110].

Таким образом, одной из главных и политически сложных задач второго этапа реформы местного самоуправления, имеющего целью создание условий организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления, выявляется необходимость осмысленных действий федерального Центра по законодательному обеспечению федеральных гарантий формирования экономической базы местного самоуправления и его правовой защиты, а также формированию в регионах группы интересов, обеспечивающих поддержку и проведение реформы на уровне государственной власти субъектов Федерации [27, c. 55].

Огромное значение для успешного решения этих проблем может и должно оказать усиление роли и влияния на региональном уровне муниципальной группы, ее участие в формировании субъектного законодательства по вопросам местного самоуправления. Понимание необходимости влияния на этот процесс должно привести к активному участию муниципального уровня в формировании законодательных органов власти субъектов Федерации (только в 1997 г. прошли выборы законодательных органов в 36 регионах).

Все же, несмотря на то, что на федеральном уровне государственной власти остается еще достаточно других нерешенных вопросов, с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и проведением на его основе муниципальных выборов, дальнейшее развитие реформы местного самоуправления переместилось на уровень субъектов Российской Федерации, войдя в прямую зависимость от мудрости и ответственности руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, от отношения к этому вопросу законодателей в региональных парламентах.

Несмотря на это необходимо отметить, что право граждан на организацию ТОС во многих муниципальных образованиях не реализуется в полной мере. В других случаях сталкиваются с трудностями желающие создать орган ТОС. Как правило, подобные ситуации возникают из-за отсутствия правового регулирования норм территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях губернии. И хотя интерес к этим институтам, в первую очередь в связи с реформой ЖКХ, у населения растет, федеральные органы государственной власти в последние годы не уделяли серьезного внимания проблеме территориального общественного самоуправления. Ощущается недостаток методических указаний. Сказывается отсутствие программ, которые могли бы помочь подготовить специалистов в этой сфере. Новая культура общественного самоуправления растет из практики, но должна закрепляться и в теории. По мнению участников заседания, это позволит распространить ее на более широкий круг муниципальных образований и территориальных общин.

Одной из проблем деятельности местного самоуправления в России является то, что сегодня за муниципальными образованиями - поселениями и городскими округами - закреплено предоставление жилья нуждающимся гражданам, т.е. вытекающей из Конституции России и закрепленной Жилищным кодексом РФ обязанности государства. Очевидно, что эта обязанность несвойственна муниципалитетам, и неподъемна для них (особенно для поселений). По сути, это нефинансируемый мандат. Логично было бы государству взять на себя решение соответствующего вопроса, при необходимости передавая его муниципальным образованиям в качестве отдельного государственного полномочия. С другой стороны, в Жилищном кодексе РФ закреплены полномочия органов местного самоуправления, связанные с участием в управлении жилищным фондом на территории муниципалитета - принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения (ст. 14); согласование переустройства и перепланировки жилых помещений (ст.14); проведение конкурса по выбору управляющей компании (ч.4 ст.161); создание условий для управления многоквартирными домами (ст.165). Правовой статус таких полномочий в качестве переданных государственных или собственно муниципальных не определен, поскольку они не корреспондируют четко нормам Федерального закона №131-ФЗ. Решение подобных вопросов связано с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, поэтому они могут фигурировать в качестве вопроса местного значения поселений и городских округов «участие в управлении и содержании жилищного фонда, находящегося на территории поселений в случаях и в порядке, определенных федеральными законами» [69].

Одной из ключевых проблем, которые сдерживают развитие местного самоуправления, является недостаточная включенность самих жителей в его осуществление. Однако, как показывают результаты полевых исследований, степень самоорганизации людей на местах, их личного участия в жизнеобеспечении территорий по стране географически неоднородна. Налицо очевидные точки роста такой активности, которые проявляются преимущественно на локальном уровне, часто имеют тенденции к развитию и позитивному включению в общегосударственный управленческий процесс (путем принятия на себя ответственности за отдельные участки жизненного пространства, что снимает с государства избыточные обязательства). Сравнительный анализ показывает, что подобные центры активности наблюдаются прежде всего в крупных городах и в отдельных поселениях - преимущественно там, где имеются традиции и опыт плюралистической культуры, развития малого предпринимательства.

Но налицо и четкая корреляция между, с одной стороны, степенью активности жителей, готовности их к личному участию в осуществлении местного самоуправления, а с другой - ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории, наличием у нее реальных возможностей влиять на положение дел в муниципальном образовании. Показательно, например, что по итогам качественных социологических исследований в 4 регионах Северо-Западного федерального округа наиболее скептично к перспективе участия в местном самоуправлении отнеслись жители Санкт-Петербурга, где роль муниципальных органов крайне ограничена (хотя именно здесь ментальные характеристики говорят о высоком потенциале социальной активности горожан в целом), а также Новгородской области, где процесс реальной передачи полномочий поселениям носит пока сдержанный характер. Напротив, большую заинтересованность в этом проявляют жители Ленинградской области (где муниципалитеты более обеспечены финансово) и Республики Карелия (где поселения более самостоятельны и обладают более широкой фактической компетенцией) и Архангельской области, где имеется уникальный опыт развития института территориального общественного самоуправления, причем на сельских территориях [69].

Жители адекватно воспринимают ограниченность возможностей местного самоуправления ввиду недостатка финансовых ресурсов и властных рычагов и именно этим обосновывают свое неучастие в его осуществлении. Таким образом, пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления местной власти. Действия в этом направлении - первое и главное условие развития прямой демократии на местах.

Федеральный закон №131-ФЗ предусмотрел развернутый перечень форм местной демократии, в который были включены почти все подобные возможности граждан, распространенные в мировой практике, причем перечень форм прямой демократии был оставлен открытым - установлено, что граждане вправе непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции России, федеральным законам и законам субъектов РФ [54, c.57].

Вместе с тем, налицо и ограничения, вызванные изъянами законодательного регулирования - они нуждаются в скорейшем устранении. Отметим основные из них, обозначая приемлемые варианты их устранения [69].

Итак, основными причинами, препятствующими развитию контрактных отношений в настоящее время, являются:

дефицит местных бюджетов, который не позволяет органам местного самоуправления оплачивать выполняемые заказы в срок;

отсутствие традиций в вопросе размещения публичных заказов на основе конкуренции производителей;

отсутствие гражданской культуры населения;

наличие активно лоббируемых интересов чиновников в органах местного самоуправления.

2.2 Анализ деятельности законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов. Проблемы деятельности органов местного самоуправления г.о.Самара

Нормы федерального законодательства развиваются и конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции и законов, но имеет свою специфику и особенности, иногда выходящие за рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и содержащие нормы, не соответствующие федеральному законодательству [57, c.30].

Наиболее типичными нарушениями в региональном законодательстве, как об этом говорилось на Международной конференции по проблемам соответствия законодательства субъектов РФ в области местного самоуправления федеральному законодательству, проводившейся в г. Тамбове в январе 1998 г., являются следующие: установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне; ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного самоуправления; превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения; передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; выделение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении и ряд других.

Основы местного самоуправления в конкретном регионе устанавливаются конституциями республик, уставами других субъектов РФ [27, c. 56].

Практически во всех субъектах приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного самоуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, определяются структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно примыкают законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, об обращении граждан в эти органы, о государственной регистрации уставов муниципальных образований.

В большинстве субъектов РФ приняты законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов. Особенность регионального избирательного законодательства состоит в том, что в ряде субъектов действует один закон - о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, во многих субъектах два закона - о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и о выборах глав муниципальных образований. В некоторых субъектах действуют законы об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления. Законодательство субъектов РФ регулирует и другие формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления, в том числе об организации территориального общественного самоуправления, о порядке проведения собраний (сходов) граждан и др. [27, c. 57].

Для оптимальной организации и эффективного функционирования органов местного самоуправления важное значение имеют законы субъектов РФ, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий депутатов представительных органов и глав местного самоуправления, муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих, укрепление экономических и финансовых основ местного самоуправления.

Устав является основным нормативным правовым актом муниципального образования. В нем определяются предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие конкретные вопросы организации местного самоуправления.

Государственные требования, предъявляемые к уставу муниципального образования, установлены Федеральным законом №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой в уставе указываются [60, c.20]: