Административно-правовая защита общественного порядка и общественной безопасности

Дипломная работа

по дисциплине «Юриспруденция»

по теме «Административно-правовая защита общественного порядка и общественной безопасности»

Введение

Современные проблемы обеспечения административно-правовой охраны общественного порядка и общественной безопасности личности имеют комплексный, многогранный характер. Можно говорить об экономическом, политическом, уголовно - правовом и административно - правовом аспектах обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности личности безопасности в нашем государстве.

Тема данной работы - административно-правовая охрана общественной безопасности личности и общественного порядка. Она состоит в создании нового и совершенствовании действующего российского административного законодательства, регулирующего отношения безопасности и общественного порядка.

Административное законодательство, принятое по вопросам обеспечения общественного порядка и общественной безопасности личности, берет истоки в нормах Конституции РФ, Закона РФ от 5 марта 1992 г. "О безопасности" и Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г.).

Конституция РФ устанавливает обеспечение безопасности граждан и обеспечение безопасности государства в качестве критериев для ограничения в ряде случаев основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, относит безопасность к предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Так, в ст. 55 Конституции РФ записано: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Согласно ст. 56 Конституции РФ "в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия". Статья 71 Конституции РФ среди предметов ведения Российской Федерации устанавливает оборону и безопасность, а ст. 72 относит обеспечение общественной безопасности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Закон РФ "О безопасности" вводит такую категорию, как "жизненно важные интересы личности, общества и государства"; определяет безопасность как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз"; признает основными объектами безопасности "личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность"; закрепляет понятие системы безопасности Российской Федерации и рассматривает в качестве элементов системы органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, а также граждан, принимающих участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.

Под национальной безопасностью Концепция понимает "безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации".

Согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации национальные интересы России - это "совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах". Важнейшими составляющими национальных интересов России Концепция признает защиту личности, общества и государства от терроризма, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий. Разделяя национальные интересы личности, общества и государства, Концепция, по сути, выделяет сферы национальной безопасности: внутриполитическую, социальную, духовную, информационную, военную, экологическую и некоторые другие.

Открытый перечень сфер охраны общественной безопасности и общественного порядка, установленный законодательством, создает правовые предпосылки для формирования самостоятельных, обособленных административно - правовых институтов охраны общественной безопасности и общественного порядка в России.

Действующие федеральные законы и ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с Конституцией, создали к настоящему времени ряд административно - правовых институтов охраны общественной безопасности и общественного порядка.

К примеру, Федеральный закон от 21 июня 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Правила и нормы по безопасному ведению работ, утвержденные и введенные в действие Госгортехнадзором России, создали административно - правовой институт промышленной безопасности. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения" и Правила дорожного движения, утвержденные и введенные в действие постановлением Правительства РФ, сформировали административно - правовой институт безопасности дорожного движения. Аналогичный подход позволяет говорить об административно - правовых институтах радиационной безопасности, пожарной безопасности, экологической безопасности, других административно - правовых институтах охраны общественной безопасности и общественного порядка России.

Путем анализа действующего законодательства, регулирующего отношения безопасности и порядка, можно выделить нормы уголовного права, составляющие средства уголовно - правового обеспечения безопасности (раздел IX УК РФ "Преступления против общественной безопасности и общественного порядка"), а также административно - правовые нормы, являющиеся средством административно - правового обеспечения национальной безопасности (глава 20 КоАП "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность").

Концепция национальной безопасности устанавливает взаимную связь органов государственной власти по обеспечению национальной безопасности, закрепляет статус Президента РФ, Правительства РФ, Совета безопасности РФ, других государственных органов, но не дает определения системы обеспечения национальной безопасности, призванной поддерживать необходимый уровень защищенности национальных интересов России. В этой связи видится обоснованным закрепление в нормах Концепции понятия системы национальной безопасности Российской Федерации во взаимосвязи с категориями "национальные интересы" и "национальная безопасность", а также выделение в структуре системы национальной безопасности подсистемы административно - правового обеспечения национальной безопасности, состоящей из органов и должностных лиц, наделяемых административными полномочиями по обеспечению безопасности.

Представляется обоснованным установить в нормах законодательства функцию федеральных судов по рассмотрению и разрешению правовых конфликтов, возникающих в различных сферах административно - правового и уголовно - правового обеспечения общественной безопасности (экономической, дорожной, пожарной и т.д.), а также функцию органов прокуратуры по осуществлению общего надзора за деятельностью законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления коммерческих и некоммерческих организаций по обеспечению личной, общественной и государственной безопасности и общественного порядка.

Они позволят систематизировать и унифицировать административное законодательство в сферах общественной безопасности и порядка, а значит, оптимизировать деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также должностных лиц, уполномоченных применять средства административно - правового обеспечения безопасности.

Актуальность проблемы, поднятой в работе, связана с необходимостью разработки четкого перечня мер административного наказания в связи с большой распространенностью административно наказуемых нарушений общественного порядка. Решить эту проблему возможно путем выделения в отдельную отрасль административно-процессуального законодательства и принятия административно-процессуального закона, в котором бы присутствовала классификация упомянутых мер - административно-предупредительных, административного наказания, административного пресечения, восстановительных и процессуально-обеспечительных.

Объект исследования - нюансы и проблемы административно-правовой охраны общественного порядка и общественной безопасности.

Итак, цель работы - раскрыть сущность и содержание административно-правовой охраны общественного порядка и общественной безопасности личности.

Для этого и поставлены следующие задачи (основные вопросы, подлежащие разработке (исследованию)): понятие и юридическая сущность административно-правовой охраны общественного порядка и общественной безопасности, соотношение общественного порядка и общественной безопасности личности, правовые основы осуществления обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, система органов, обеспечивающих охрану общественного порядка и общественной безопасности, меры пресечения в борьбе с правонарушениями, посягающими на общественный порядок, ответственность в сфере общественного порядка и общественной безопасности.

Глава 1. Теоретические основы административно-правовой охраны общественного порядка и общественной безопасности личности

1.1 Понятие и юридическая сущность общественного порядка и общественной безопасности личности

Впервые понятия «общественный порядок» и «добрые нравы» встречаются в кодексе Наполеона.

Вслед за ним понятие общественного порядка переходит в проект Российского Гражданского Уложения, в обсуждении которого принимал участие И.А. Покровский.

Ученый отмечал, что ближайшего определения понятия "общественный порядок" не найти ни в одном из законодательств того времени. "По признанию авторитетнейшего из комментаторов Французского Кодекса Лорана, нет во всем этом Кодексе другой статьи, которая возбуждала бы столько споров и недоумений, как указанная статья 1133; сам он также ограничивался сведением "общественного порядка" к еще более расплывчатой формуле "общественного интереса".

Составители нашего проекта, защищаясь в объяснениях ко второй редакции по этому поводу возражений, могли только сказать, что "могут встречаться сделки, которые не нарушают закона и которых нельзя считать безнравственными в общепринятом смысле этого слова, но которые не согласуются с условиями общественной жизни".

Но очевидно, что этим они еще более затемняют вопрос, так как даваемая ими формула "не согласуется с условиями общественной жизни", окончательно вскрывает всю безбрежность и всю неопределенность понятия "общественного порядка", а вместе с тем и всю его негодность в качестве юридического критерия. И мы полагаем, что в интересах нашего будущего Гражданского Уложения следует пожелать, чтобы понятие "общественного порядка", по примеру Уложений Германского и Швейцарского, было из нашего законодательства исключено как неопределенное".

К сожалению, пожелания И.А. Покровского не были восприняты при составлении ГК РФ. Данным обстоятельством с удовольствием воспользовался "публичный интерес", провозгласивший в Указе Президента РФ от 22.12.94 N 2204 "Об обеспечении правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ или оказание услуг)" в качестве основ правопорядка соблюдение формы договора, полноту и своевременность исполнения договорных обязательств.

Для того чтобы правоприменитель мог правильно уяснить содержание задачи по административно-правовой охране общественного порядка и общественной безопасности личности, следует определиться сначала с понятием "общественный порядок".

Данная дефиниция в большей степени административно-правовая. Между тем ее исследованию уделяли внимание и специалисты в области других отраслей права. Причем не все их определения общественного порядка были одинаковы.

Специалистами в области административного права понятие общественного порядка дано в широком и в узком смысле слова. В широком смысле слова - это совокупность всех социальных связей и отношений, складывающихся под воздействием всего круга социальных норм, в отличие от правопорядка, включающего лишь отношения, регулируемые нормами права. Соответственно общественный порядок, как более широкая категория, включает в себя и правопорядок.

Примерно то же самое, но несколько иными словами сказано об общественном порядке в общей теории права. Здесь общественный порядок рассматривается как социальная категория, охватывающая систему (состояние) волевых, идеологических общественных отношений, предопределяемых экономическим базисом и характеризующихся соответствием поведения их участников господствующим в обществе социальным нормам (правовым и неправовым).

Авторы данного определения обращают внимание на то, что в понятие общественного порядка входят лишь социально значимые общественные отношения.

Еще одно определение общественного порядка было изложено в работе И.Н. Даньшина. По его мнению, общественный порядок - "это порядок волевых общественных отношений, складывающихся в процессе сознательного и добровольного соблюдения гражданами установленных в нормах права и иных нормах неюридического характера правил поведения в области общения и тем самым обеспечивающих слаженную и устойчивую совместную жизнь людей в условиях развитого общества".

В узком смысле слова общественный порядок понимался как обусловленная интересами всего народа, регулируемая нормами права, морали, правилами общежития и обычаями система волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести граждан, укрепление народного достояния, общественное спокойствие, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Серегин А.В. характеризовал общественный порядок как "урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности".

Данные ученые по-разному расставляют акценты. Давая определение общественного порядка, Еропкин М.И., считал порядок общественным в связи с тем местом, где возникли и развивались (общественные места) охраняемые общественные отношения. А А.В. Серегин считал, что общественный характер "общественного порядка" предопределен содержанием общественных отношений, а не местом их реализации.

Отличия в суждениях ученых по поводу понятия и содержания "общественный порядок" на этом не завершаются.

Юридический энциклопедический словарь понятие "общественная безопасность" трактует как систему общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий.

Органы по охране общественной безопасности личности должны разрабатывать и осуществлять предусмотренные законами и иными нормативно-правовыми актами меры, направленные на приведение системы существующих общественных отношений в безопасное (соответствующее нормам права) состояние.

Эффективность функционирования органов государственной власти Российской Федерации с неоднородностью ее экономического пространства, многонациональным и многоконфессиональным составом, особенностями и традициями, огромной территорией и богатейшими природными ресурсами во многом зависит от взаимоотношений центра и регионов, от региональной политики государства. Эта политика имеет ряд уровней реализации: государственную стратегию регионального развития, межрегиональную политику, региональную политику субъектов Российской Федерации, политику местного самоуправления.

От деятельности всей системы органов государственной власти, в особенности в современных социально-экономических условиях развития России, в период осуществления полномасштабной административной реформы во многом зависит эффективность обеспечения безопасности граждан, общества и государства.

Представление общественной безопасности в виде системы дает уникальную возможность увидеть все составляющие элементы безопасности личности, общества и государства, исследовать связи между элементами общей системы, смоделировать сложные процессы обеспечения общественной безопасности, спрогнозировать возможные состояния системы, а также помогает выработать необходимые рекомендации органам государственной власти.

Основные понятия, употребляемые в сфере обеспечения безопасности, определены Законом Российской Федерации "О безопасности". Так, безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность (ст. 1).

С учетом содержания определения общественной безопасности и буквальное его толкование нацеливает органы по охране общественной безопасности на обеспечение всех форм и проявлений общественной безопасности.

Значит ли это, что на органы по охране общественной безопасности возложено обеспечение, к примеру, и пожарной безопасности? Или же решение обеспечения общественной безопасности в данной конкретной части всецело задача органов Государственной противопожарной службы?

Такой же вопрос напрашивается и в отношении государственной, таможенной и многих других составляющих общественной безопасности, задачи обеспечения которых возложены на другие правоохранительные органы (ФСБ, таможенные органы и т.п.).

Разрешить данный вопрос необходимо уже в связи с тем, что в некоторых источниках общественные отношения, связанные с осуществлением пожарной безопасности, прямо указываются как составная часть общественной безопасности, даже когда последняя рассматривается в узком смысле слова. Да и действительно, общество нельзя считать безопасным в тех случаях, когда ему грозит причинение вреда от пожара.

Поэтому понятие "общественная безопасность", вернее, весь комплекс общественных отношений, составляющих его содержание, невозможно отделить от общественных отношений, характеризующих пожарную безопасность. Общественной безопасности без пожарной безопасности, как, впрочем, и без государственной, таможенной и других видов безопасности, быть не может.

Данное несовершенство формулировки приводит к неоправданному расширению компетенции милиции общественной безопасности.

Подобной ситуации могло бы не возникнуть, когда бы в Законе РФ "О милиции" был указан круг противоправных деяний, "защищает" от которых милиция. Но этого законодателем не сделано.

Среди основных задач милиции указана задача предупреждения правонарушений. Каких правонарушений - не сказано, что дает возможность правоприменителю расширительно толковать ст. 2 Закона РФ "О милиции" и включать в комплекс основных задач милиции задачу предупреждения нарушений правил пожарной (государственной, таможенной и т.п.) безопасности.

Никто не спорит с тем, что к профилактике пожаров (правонарушений, подведомственных ФСБ, таможенным органам и т.п.) и обеспечению пожарной безопасности целесообразно привлекать не только органы Государственной противопожарной службы (ФСБ, таможенные органы и т.п.), но и милицию. В ряде случаев лишь обеспечив четкое взаимодействие между ними, можно добиться эффективности пожарной охраны (государственной, таможенной и т.п. безопасности) как одного из элементов общественной безопасности.

Между тем взаимодействие указанных учреждений (министерств и ведомств) невозможно осуществить, пока не буду разделены функции между субъектами взаимодействия.

Соответственно напрашивается вывод: задача милиции - "обеспечение общественной безопасности" - должна реализовываться сотрудниками милиции с учетом компетенции (подведомственности правонарушений) милиции и с учетом наличия других правоохранительных органов, перед которыми законодатель ставит задачу обеспечения выкроенной именно для их деятельности специфической области общественной безопасности.

Проблема обеспечения общественной безопасности и правового (законного) ограничения прав и свобод человека в современных условиях приобретает особую остроту и требует самого пристального внимания. Вряд ли можно поставить под сомнение актуальность этой проблемы для российского общества, и события последних лет демонстрируют новые тенденции в расстановке приоритетов: на первое место по общегосударственной важности выходят вопросы обеспечения общественной безопасности личности, неизбежно связанные с определенным ограничением прав и свобод человека и гражданина.

Отметим, что исследование вопросов соотношения безопасности общества и соблюдения прав человека затрагивает в первую очередь рассмотрение личных прав человека (гражданина). В данном контексте не разграничиваются права гражданина и человека, поскольку каждый гражданин, прежде всего, человек.

Таким образом, одна из главных проблем, стоящих на повестке дня, может быть сформулирована следующим образом: как определить критерии допустимости (правомерности) ограничения прав человека в целях обеспечения общественной безопасности? В литературе данная проблема поднималась неоднократно, и некоторыми исследователями были предложены критерии ограничения прав человека и гражданина. Так, В.С. Устинов выделяет три таких критерия: 1) цель: обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других граждан и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе; 2) законность ограничений: введение ограничений только на основе закона; 3) необходимость (по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

В.А. Толстик в качестве так называемых индикаторов определения степени ограничения прав человека наряду с названными выделяет и общеправовые принципы права в целом, поскольку именно на них в подавляющем большинстве случаев ориентируются законодатель и правоприменитель при решении проблемы ограничения прав человека.

Однако до настоящего времени ни в теории права, ни в правоприменительной практике нет однозначного подхода к определению критериев ограничения прав и свобод человека.

Отметим, что человечество с древнейших времен ищет оптимальные формы соотношения личности (человека) и государства, сочетания их интересов. Сложилось идеальное представление о таком соотношении: интересы человека должны стоять на первом месте, а благо народа представлять собой высший интерес для государства.

Однако жизненные реалии существенно корректируют "идеальный" вариант, и современное представление об оптимальном соотношении "личность - государство" отходит от индивидуалистической концепции и видоизменяется в сторону все большей социализации прав человека, которые рассматриваются сквозь призму общечеловеческих ценностей и публичных (общественных) интересов.

Проблема соблюдения прав человека особенно остро встала в период борьбы против абсолютистского государства, отождествляя собой борьбу народа и каждого человека за свободу от произвола государственной власти. Элементы института прав и свобод человека нашли свое закрепление в ряде законодательных актов, таких как английский Билль о правах 1689 г., американский Билль о правах 1789 - 1791 гг., французская Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 г. и ряд др.

После Второй мировой войны проблема прав человека из национальной стала превращаться в международную, результатом чего стало принятие Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и закрепление принципа уважения к правам человека и основным свободам в Уставе ООН.

Важно учитывать, что охрана общественной безопасности личности - одна из актуальнейших проблем любого государства. Процесс жизнедеятельности общества неизбежно сталкивается с ситуациями, требующими от государства принятия мер в ущерб гарантированным основным законом и международными нормами правам и свободам человека и гражданина.

Поэтому следует учесть, что охрана общественной безопасности личности и в связи с этим ограничение прав и свобод - это один из способов регулирования степени свободы в обществе, однако в своей реализации не допускающий вольного истолкования и злоупотребления. Отсюда следует основное требование к применению государством ограничений прав человека - четкая регламентация оснований, порядка и пределов их применения.

В то же время, как уже отмечалось, не существует четкого ответа на вопрос о том, каковы критерии (условия) охраны общественной безопасности личности и ограничения прав и свобод человека. Вероятно, одной из причин этого является отсутствие в правовой науке, правоприменительной практике общепринятого (единообразного) подхода к формулированию основополагающей терминологии, в том числе и такого понятия, как ограничение прав и свобод.

Необходимо иметь в виду, что единый подход не выработан и на международном уровне. Так, в наиболее известных международно-правовых документах употребляется несколько терминов-понятий, прямо или косвенно отражающих охрану общественной безопасности личности и ограничение прав и свобод.

Например, во Всеобщей декларации прав человека (п. 2 ст. 29), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 4) и др. используется термин "ограничение"; в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 4), где говорится об обязательствах государств перед своими гражданами, употребляется термин "отступление от своих обязательств"; в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод используются сразу два термина: "ограничения" (ст. 9 - 11, 18) и "отступление от соблюдения обязательств" (ст. 15).

Кроме того, отсутствие общепринятой трактовки названных понятий влечет за собой различие в толковании характеристик содержания такого явления, как ограничение прав и свобод, на теоретическом уровне, что явственно демонстрируется в публикациях на данную тему (Е.А. Лукашева, А.В. Малько, В.Н. Карташов и др.).

Рассматривая данные вопросы, необходимо учитывать разносторонность подходов к пониманию цели охраны общественной безопасности личности и ограничения прав и свобод человека. В этой связи заметим, что во Всеобщей декларации прав человека такими целями являются (п. 2 ст. 29): обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других людей; удовлетворение справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и Международном пакте о гражданских и политических правах указываются более детальные условия применения охраны и ограничений. Согласно ст. 4 Пакта об экономических, социальных и культурных правах в качестве цели ограничения рассматривается общее благосостояние; согласно целому ряду статей второго Пакта (ст. 12, 18, 19) ограничения могут быть применены, если они необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, а также прав и свобод других лиц.

В Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод цели ограничений существенно расширены. Согласно этому документу ограничения, кроме того, вводятся с целью: поддержания национальной и общественной безопасности или экономического благосостояния страны; предотвращения беспорядков или преступлений; охраны здоровья или нравственности населения (ст. 8 - 9); охраны территориальной целостности; защиты репутации других лиц; предотвращения разглашения конфиденциальной информации; обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия (ст. 10).

Таким образом, можно сделать следующий вывод: главной целью охраны и в связи с этим ограничений прав всегда является защита основных ценностей в обществе, к которым относятся жизнь, свобода, достоинство и т.д.

Что же касается политики отдельных государств в области прав и свобод человека, то нужно иметь в виду, что любые ограничения прав и свобод человека не являются самоцелью, они есть следствие объективных условий, реалий существования государства. Нагляден в этом отношении пример США.

Террористические акты 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке и Вашингтоне, повлекшие многочисленные жертвы, поставили перед государством (и мировым сообществом) новую задачу: разработать и принять такое законодательство, которое в оптимальной степени могло бы сочетать превентивные меры, направленные на искоренение терроризма, и при этом гарантировали бы соблюдение прав человека.

Разработанный администрацией Президента США "Патриотический Акт" 2001 г. (USA PATRIOT Act) показал, что в настоящее время общественная безопасность является приоритетом и рассматривается как фактор, позволяющий "отодвинуть на второй план" права каждого отдельного члена общества.

В соответствии с положениями названного "Патриотического Акта США" было создано новое министерство - Министерство национальной безопасности. В состав этой структуры входят секретные службы, организации, отвечающие за иммиграцию, охрану границ и таможенную проверку. Кроме того, названный законодательный акт дал дополнительные полномочия силовым структурам. Так, Актом предусмотрены практически неограниченные возможности по прослушиванию и записи телефонных переговоров лиц, подозреваемых в терроризме, отслеживанию электронной почты, переписки по Интернету, финансовых и денежных потоков, доступу к конфиденциальной информации (счетам в банке, номерам кредитных карт).

Кроме того, властям предоставлено больше возможностей в плане проведения тайных обысков в случаях, когда есть основания считать, что уведомление подозреваемых может негативно сказаться на расследовании.

В соответствии с положениями Акта срок задержания подозреваемых в терроризме иностранцев без предъявления обвинения увеличивается с двух до семи дней. Следует также отметить, что срок действия статей Акта, дающих спецслужбам расширенные права по прослушиванию и телефонной слежке, ограничен четырьмя годами (на дальнейшее продление требуется одобрение Конгресса).

В России в последнее время также ведется речь о подготовке такого антитеррористического законодательства. Особую актуальность данная проблема приобрела в связи с недавними событиями в Беслане (Северная Осетия).

Общественная безопасность личности и в России вышла на передний план. И в данном контексте мы напрямую подходим к проблеме ограничения прав человека в целях общественной безопасности, предотвращения несоразмерного ущерба общественной жизни и общественной безопасности.

Обратимся к конституционным положениям, отражающим институт ограничения прав и свобод человека. Часть 3 ст. 55 Конституции РФ гласит: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Эти положения в полной мере отвечают общепризнанным международным нормам, отраженным, в частности, в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе".

Таким образом, ограничения прав и свобод человека и гражданина со стороны российского государства предполагают решение следующих задач: поддержание правопорядка; обеспечение личной безопасности; обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государства; создание благоприятных условий для экономической деятельности и охраны всех форм собственности; учет минимальных государственных стандартов по основным показателям уровня жизни; культурное развитие граждан.

Очевидно, что суть правового ограничения состоит в побуждении граждан к социально полезному поведению, с одной стороны, и сдерживанию социально негативного поведения - с другой. Налицо специфика ограничений государством прав и свобод граждан: права ограничиваются в целях предотвращения противоправных посягательств на полноценную реализацию прав и свобод граждан.

Еще один аспект рассматриваемой темы. В настоящее время, как мировая практика, так и российское законодательство предусматривают правомерность ограничения прав и свобод человека в условиях так называемых особых правовых режимов - чрезвычайного и военного положения. Международная практика применения чрезвычайного и военного положения в различных странах свидетельствует о том, что законодательство большинства зарубежных государств рассматривает эти режимы в качестве правовых институтов, регламентирующих особый порядок осуществления государственной власти в различных ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства невозможно.

При этом введение режимов чрезвычайного или военного положения практически неизбежно связано с ограничениями прав и свобод граждан, приобретающими зачастую неоправданно жесткий характер.

Однако применительно к ограничениям прав человека, действующим в условиях чрезвычайного или военного положения, следует иметь в виду, что они всегда носят кратковременный характер и их необходимость напрямую связана с реальными обстоятельствами, вынуждающими государство применять названные меры.

Отсюда следуют два принципиальных требования: ограничения прав и свобод граждан допустимы только в том случае и в той мере, в каких они:

1) предусмотрены законом конкретного государства;

2) соответствуют нормам международного права.

Эти требования должны стать фундаментальной основой при разработке соответствующего антитеррористического законодательства.

Таким образом, актуализируются следующие теоретические и практические вопросы:

1) какова максимальная степень ограничения прав человека?

2) какие ограничения могут (и могут ли) способствовать искоренению терроризма, а не только предотвращать теракты?

3) какие меры могут быть в этой связи предприняты на уровне Конституции, федеральных законов и подзаконных актов?

4) каково соотношение по данным вопросам федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации и актов местного самоуправления?

В поисках ответов на перечисленные насущные вопросы можно прийти к следующим выводам.

Решая вопрос об охране общественной безопасности и общественного порядка, о пределах ограничения прав человека, отметим, что главным критерием являются положения Конституции РФ; права человека могут быть ограничены только в той степени, в какой это дозволяется положениями Конституции.

И здесь следует иметь в виду, что ст. 56 Конституции РФ предусматривает частный случай таких ограничений (в условиях чрезвычайного положения), который может быть принят за основу при разработке соответствующего законодательства.

Отметим, что согласно ст. 56 Конституции не допускаются ограничения таких прав и свобод, как: жизнь; достоинство личности; частная жизнь, доброе имя, честь; сбор информации о частной жизни; свобода вероисповедания; свобода предпринимательской деятельности; право на жилище; права, связанные с судебной защитой.

Однако среди не подлежащих ограничению нет таких свобод, как тайна переписки и телефонных переговоров; нет и свободы неприкосновенности личности.

Необходимо отметить, что в целом нормы Конституции РФ во многом опережают положения многих международных актов, в том числе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая предусматривает в интересах национальной безопасности и общественного порядка возможность ограничивать такие права и свободы, как: свобода вероисповедания (ст. 9); свобода выражения мнения (ст. 10); свобода собраний и объединений (ст. 11).

Отметим также, что в англосаксонском праве (наиболее индивидуалистичном) утвердилась концепция о возможности вмешательства в частную жизнь в общественных интересах, например в жизнь общественных деятелей (политиков). И в данном случае конституционный принцип Privacy ("прайвэси") отступает перед общественным интересом.

Таким образом, можно констатировать, что принятие государством жестких мер для предотвращения террористической деятельности на территории страны, сопряженных с ограничением прав и свобод человека (гражданина), должно в максимальной степени соответствовать нормам Основного закона и не выходить за его пределы.

В том случае, когда обстоятельства требуют более жестких подходов к ограничению прав и свобод человека, необходимо вносить соответствующие поправки в Конституцию.

Наличествуют ли такие обстоятельства в настоящее время?

Решая данный вопрос, отметим, что, вероятно, можно было бы вести речь о внесении антитеррористических поправок, тем более что общественное мнение при сложившейся в настоящее время в стране ситуации, возможно, поддержало бы такие нововведения.

Очевидно, можно говорить и о возможности проведения таких поправок через парламент. Однако решать данный вопрос, безусловно, нужно очень осторожно, ибо любое изменение конституционного текста чревато многими политическими последствиями, в том числе и на международном уровне.

Бесспорно, что несколько проще в этом отношении обстоит дело с принятием соответствующего закона, и пример США это наглядно демонстрирует.

В то же время принятие такого антитеррористического закона должно сопровождаться разработкой действенного механизма по его реализации, а значит требует совместных усилий правового, финансового, силового характера. Кроме того, принятие такого закона таит опасность чрезмерного укрепления позиций исполнительной власти в ущерб другим ветвям власти и чревато неограниченным расширением полномочий силовых структур, что, вероятно, может вызвать весьма негативную реакцию как внутри страны, так и со стороны мирового сообщества. Поэтому главным требованием к такому законодательству должна стать неотступность от основных демократических постулатов, в том числе в отношении организации и функционирования государственной власти. Общественная безопасность не должна вуалировать определенные политические интересы.

Например, на одном из заседаний Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности рассматривался проект закона, вносящий изменения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ, исключающие из юрисдикции суда присяжных уголовные дела о таких преступлениях против основ конституционного строя и безопасности государства, как "Государственная измена" (ст. 275 УК РФ) и "Шпионаж" (ст. 276 УК РФ). Авторы законопроекта полагали, что рассмотрение присяжными заседателями данных категорий дел, сопряженных зачастую с государственной тайной, создает предпосылки для нанесения ущерба безопасности государства в сфере охраны государственной тайны.

Представляется, что положения такого законопроекта весьма существенно затрагивают демократические принципы, составляющие основу функционирования правосудия в РФ, и не могут быть внедрены в практику.

Ряд мер, носящих в том числе антитеррористический характер, предприняты на подзаконном уровне. Свидетельство тому - активная деятельность антитеррористической направленности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Кроме того, готовятся и соответствующие нововведения на уровне субъектов РФ: предполагается, что первый заместитель губернатора будет координировать антитеррористическую деятельность и иметь непосредственное отношение к силовым структурам.

Что же касается роли регионального и местного законодательства в решении проблемы ограничения прав человека, можно отметить следующее. Если обратиться к Конституции РФ, то, очевидно, что ч. 2 и 3 ст. 55 устанавливают, во-первых, запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, во-вторых, указывают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

Однако в федеративном государстве необходимо учитывать некоторые региональные особенности в разнообразии мер защиты прав и свобод человека и гражданина, а также иметь в виду специфику законодательства различных субъектов РФ, которые в соответствии с закрепленными Конституцией РФ положениями вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, до принятия по этим вопросам федеральных законов (защита прав и свобод человека, согласно ст. 72, относится к предметам совместного ведения).

В то же время очевидно, что подобные правомочия должны использоваться субъектами РФ весьма осторожно и носить минимальный характер. В целом же, безусловно, главная роль в деле защиты и гарантирования безопасности человека отводится Российской Федерации.

Таким образом, определяя критерии ограничения прав человека, необходимо исходить из следующих принципиальных позиций:

1) форма ограничения прав человека - федеральный закон. Нормативные акты иного уровня, включая ведомственные, а тем более неопубликованные или носящие закрытый характер, не только не могут устанавливать какие-либо ограничения прав и свобод, но и регулировать порядок и основания их применения, условия, пределы, сроки и другие существенные признаки этих ограничений (Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова на Определение Конституционного Суда от 14 июля 1998 N 86-О);

2) цель ограничения прав человека - общественная безопасность. Однако анализ действующего законодательства показывает наличие ряда проблем как теоретического, так и практического свойства.

Во-первых, ни в теории, ни в законодательстве не выработано единого подхода к термину "общественная безопасность". Вероятно, требуют в этом отношении доработки Закон РФ "О безопасности" и Федеральный закон "О борьбе с терроризмом".

Кроме того, отметим, что актуальность обеспечения общественной безопасности уже отражена в Уголовном кодексе, устанавливающем в качестве наказания пожизненное лишение свободы за совершение особо тяжких преступлений против общественной безопасности (ст. 57), однако что именно понимать под общественной безопасностью, в законодательстве на настоящий момент не определено.

Во-вторых, вероятно, следует выявить соотношение понятий "общественная безопасность" и "национальная безопасность", под которой понимается безопасность многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации (Концепция национальной безопасности, утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (ред. от 10 января 2000 г.));

3) крайняя необходимость как критерий ограничения прав человека (производно от формулировки ч. 3 ст. 55 Конституции РФ "...в той мере, в какой это необходимо в целях...").

Крайняя необходимость может иметь место в тех ситуациях, когда защита прав и свобод людей, а также общественных интересов невозможна иными способами, кроме как посредством ограничения прав человека. Необходимо учитывать, что крайняя необходимость может быть правомерной, только если соблюдаются следующие условия: наличие реального или возможного вреда государственным и общественным интересам; невозможность защиты правоохраняемых благ иными способами; соразмерность вводимых ограничений; причиняемый вред меньше, чем предотвращаемый вред;

4) общий характер таких ограничений - ограничения не носят персонифицированной направленности, их действие распространяется на каждого;

5) соблюдение общепризнанных международных норм и принципов - ограничения прав человека не должны нарушать обязательства Российской Федерации по международному праву;

6) разумная достаточность мер государственного ограничения прав - ограничения могут осуществляться только в той степени, в какой это требуется, однако в любом случае не допускается ограничение фундаментальных прав и свобод человека и дискриминация на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения;

7) соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которой ограничиваются права, - безопасность всех рассматривается как приоритет по отношению к соблюдению (гарантированию) определенных свобод каждого отдельного гражданина (человека).

Отметим, что и Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что все ограничения прав и свобод, а также связанных с ними законных интересов могут в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливаться законом только для достижения конституционно значимых целей и должны быть соразмерны им (Определение от 8 февраля 2001 г. N 33-О; Определение от 6 декабря 2001 г. N 310-О);

8) установленные ограничения должны быть четко сформулированы и не допускать произвольного толкования. Норма, ограничивающая права и свободы, должна ясно определять пределы ограничений.

Подводя итог, следует отметить, что существующая действительность диктует необходимость по-новому взглянуть на проблему защиты общественной безопасности и охраны общественного порядка: на сегодняшний момент главным приоритетом государства должно стать обеспечение оптимального (не максимального) объема прав и свобод человека в целях гарантирования безопасной жизнедеятельности общества в целом.

1.2 Соотношение общественного порядка и общественной безопасности личности

Итак, общественная безопасность личности в административно-правовом и управленческом аспектах представляет собой состояние защищенности нормами административного и информационного права определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в области жизнедеятельности личности и общества, безопасного функционирования государственных органов, общественных организаций (объединений) и граждан, реализации их прав, свобод и законных интересов.

Достаточно близким к понятию "общественная безопасность" является понятие "общественный порядок" - система общественных отношений, закрепленная нормами права, морали и правилами общежития, определяющая права и обязанности участников этих отношений, призванная обеспечить жизнь, неприкосновенность, честь, достоинство и иные права граждан, охрану государственного и общественного имущества, спокойствие в общественных местах, поддержание необходимых условий для нормального функционирования предприятий, организаций и должностных лиц.

К тому же деятельность по охране общественного порядка является важнейшей частью обеспечения общественной безопасности, поскольку подчинена в значительной степени защите норм организации социального бытия, представляющих, по сути, условия и факторы общественной безопасности.

В связи с этим представляется необходимым принять специальный нормативный правовой акт, который бы определил условия, порядок организации органов охраны общественного порядка, их цели, задачи и функции, условия деятельности и т.д.

Некоторые правоведы в содержание понятия "общественный порядок" включают и общественную безопасность личности.

Так, Горбунова О.Н. пишет: "Общественные отношения, которые создают в государстве обстановку спокойствия и безопасности, составляют систему волевых общественных отношений, совокупность которых можно назвать общественным порядком в узком смысле слова".

Аналогичные высказывания имели место и со стороны Веремеенко И.И. Он считает, что общественный порядок как определенная правовая категория представляет собой обусловленную потребностями развития общества "систему общественных отношений, возникающих и развивающихся в общественных местах в процессе общения людей, правовое и иное социальное регулирование которых обеспечивает личную и общественную безопасность граждан и тем самым обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни".

Специалисты в области уголовного права также пытались дать определение общественному порядку и соотношению общественного порядка и общественной безопасности личности.

К примеру, П.Ф. Гришаев пишет, что под общественным порядком следует понимать порядок, регулирующий отношения между членами общества, согласно которому каждый из них обязан соблюдать правила в обществе, как закрепленные в правовых нормах, так и в нормах морали. Соблюдение этих правил поведения всеми гражданами гарантирует общественную безопасность, то есть безопасные условия повседневной жизни и деятельности членов общества.

Ими высказаны точки зрения прямо противоположные тем, которые отстаивают Горбунова О.Н. и Веремеенко И.И. Например, А.В. Готовцев утверждает, что коль "общественный порядок - это обеспечение безопасности людей, то общественная безопасность - это и сохранность имущества, и нормальная работа источников повышенной опасности, представляющих угрозу для человека и общества. Отсюда следует вывод, что общественная безопасность несколько шире общественного порядка".

В литературе можно встретить и такие суждения, согласно которым между общественным порядком и общественной безопасностью фактически нет различий.

Данные утверждения нельзя признать безупречными. Против них прямо высказались некоторые авторы.

Законодатель возлагает на органы по охране общественного порядка и общественной безопасности, с одной стороны, охрану общественного порядка, а с другой - обеспечение общественной безопасности, также может быть одним из доказательств того, что с позиций законодателя общественный порядок и общественная безопасность - это разные, не включаемые в содержание друг друга понятия.

Полностью согласны со сформулированным Зарубиным В.И. определением общественного порядка. Под общественным порядком он понимает урегулированные нормами права и морали общественные отношения в своей совокупности, обеспечивающие общественное спокойствие, общепринятые нормы поведения, нормальную деятельность предприятий, учреждений и организаций, транспорта, сохранность всех видов собственности, а также уважение общественной нравственности, чести и достоинства граждан.

Как правильно отмечает Яценко С.С., если общественный порядок воплощается в создании обстановки общественного спокойствия, благоприятных внешних условий жизнедеятельности людей, что обеспечивает нормальный ритм общественной жизни, то общественная безопасность проявляется в создании безопасных условий при обращении с источниками повышенной опасности и проведении работ повышенной опасности.