Административно-правовая защита общественного порядка и общественной безопасности

Существенные различия между понятиями "общественный порядок" и "общественная безопасность" связаны с нормативными средствами урегулирования данных явлений.

Общественный порядок достигается в результате упорядочения общественных отношений с помощью всех форм нормативного регулирования, тогда как общественная безопасность - только с использованием правовых и технических норм.

Общественный порядок милиция охраняет, а общественную безопасность обеспечивает.

1.3 Правовые основы осуществления обеспечения общественного порядка и общественной безопасности личности

В систему обеспечения общественной безопасности и общественного порядка должно быть включено законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

Одним из главных направлений совершенствования системы обеспечения общественной безопасности и общественного порядка является создание научно обоснованной концепции законодательства в этой области, которая должна способствовать укреплению системных связей, выработке стратегических и тактических приоритетов законотворческой деятельности в этой области, определить последовательность принятия и совершенствования необходимых законов, исходя из потребности граждан, общества и государства в целом.

В законодательство по обеспечению общественной безопасности должно органично вписаться "чрезвычайное" законодательство.

За последнее десятилетие в сфере обеспечения общественной безопасности и общественного порядка принято 50 федеральных законов, десятки указов Президента Российской Федерации, более 100 постановлений Правительства РФ, значительное количество нормативных актов субъектов РФ.

Юридической базой формирования законодательства в исследуемой области является Конституция РФ, что в определенной мере обеспечивает целостность всей системы общественной безопасности и общественного порядка, взаимную согласованность разноуровневых нормативных правовых актов, общность их исходных принципов.

Систему статусных нормативных правовых актов Российской Федерации составляют федеральные конституционные законы. Федеральные законы охватывают конкретную сферу общественных отношений.

На сегодняшний день сложилась ситуация, когда не только не существует целостной системы законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности и общественного порядка, но и правовое регулирование охватывает только часть общественных отношений, связанных с противодействием различного рода опасностям и угрозам.

Для подтверждения этого факта можно привести лишь некоторые нормативные правовые акты, принятые и вступившие в действие в последние годы.

Конституция РФ 1993 г. отражает те изменения, которые произошли в экономике, политике, идеологии России за предшествующие годы.

Она закрепляет основные права и свободы гражданина, органически включает их во все остальные конституционные институты, создает структуры, процедуры и нормы, необходимые для защиты и осуществления конституционных прав и свобод человека.

Основные положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов в области обеспечения общественной безопасности и общественного порядка раскрывают законы низшего уровня.

Следует оговориться, что такое деление достаточно условно, поскольку часть законов ("О Правительстве Российской Федерации", "О безопасности", "О милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "О государственной границе Российской Федерации", а также ряд других законов) рассматривает проблему, учитывая весь спектр проблем обеспечения общественной безопасности и общественного порядка.

Но есть достаточно большое количество законов, которые можно уверенно отнести к той или иной части законодательства по обеспечению общественной безопасности и общественного порядка.

К ним можно отнести Законы "О чрезвычайном положении", "О судебной системе Российской Федерации", "О борьбе с терроризмом", "О противодействии экстремистской деятельности", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О пожарной безопасности", "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", "Об использовании атомной энергии", "О радиационной безопасности", "Об информации, информатизации и защите информации" и некоторые другие.

Представляется необходимым коротко охарактеризовать некоторые из перечисленных выше Законов.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, принципами деятельности которого являются верховенство Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов, народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" определяет задачи милиции; принципы ее деятельности; обязанности и права ее сотрудников; условия применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; порядок прохождения службы и гарантии правовой и социальной защиты сотрудников.

Круг других задач сотрудников милиции определяется обязанностью принимать при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных событиях неотложные меры по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи, а также по охране имущества, оставшегося без присмотра; участвовать в соответствии с законом в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения, а также при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий (п. 13, ст. 10).

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" является базовым в области ЧС природного и техногенного характера.

Он определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах России или ее части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Федеральный закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне" устанавливает основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти России, функции органов власти субъектов РФ, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, ответственность за нарушение законодательства в этой области.

Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне" установил систему общегосударственных мероприятий, реализуемых в целях защиты населения, материальных и культурных ценностей, территории страны от опасностей, возникающих в чрезвычайных ситуациях, в том числе и при военных действиях и вследствие этих действий.

Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" определил назначение, правовые основы, принципы деятельности, полномочия внутренних войск МВД России, порядок выполнения ими возложенных задач, установил гарантии правовой и социальной защиты военнослужащих и членов их семей.

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" закрепил принципы осуществления судебной власти и единство всей судебной системы, определил ее структуру (федеральные суды, суды субъектов РФ), статус судей и т.д.

Закон ввел институт мировых судей, осуществление судопроизводства с участием присяжных, арбитражных заседателей, предусмотрел учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел.

Федеральный закон от 25 июля 1998 г. "О борьбе с терроризмом" является базовым законом в системе правового обеспечения борьбы с терроризмом. В нем изложены порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных объединений и организаций независимо от форм собственности.

В Законе впервые сформулированы понятия терроризма, террористической деятельности и акции, контртеррористической операции и др.

Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии" определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии.

Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве" устанавливает общие принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и обновления запасов государственного материального резерва и регулирует отношения в данной области.

Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" определяет обстоятельства, порядок введения чрезвычайного положения - особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, вводимого на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях и допускающего отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

В соответствии со ст. 37 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" военнослужащий, а также гражданин, проходящий военные сборы, считаются исполняющими обязанности военной службы в случаях: участия в боевых действиях, выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов; исполнения должностных обязанностей; несения боевого дежурства, боевой службы, службы в гарнизонном наряде, исполнения обязанностей в составе суточного наряда; участия в учениях или походах кораблей; выполнения приказа или распоряжения, отданных командиром (начальником); нахождения на территории воинской части в течение установленного распорядком дня служебного времени или в другое время, если это вызвано служебной необходимостью; нахождения в служебной командировке; нахождения на лечении, следования к месту лечения и обратно; следования к месту военной службы и обратно; прохождения военных сборов; нахождения в плену (за исключением случаев добровольной сдачи в плен), в положении заложника или интернированного; безвестного отсутствия - до признания военнослужащего в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявления его умершим; защиты жизни, здоровья, чести и достоинства личности; оказания помощи органам внутренних дел, другим правоохранительным органам по защите прав и свобод человека и гражданина, охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности; участия в предотвращении и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф; совершения иных действий, признанных судом совершенными в интересах личности, общества и государства.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" впервые дал определение правоохранительной службе. Законодатель определил этот вид федеральной государственной службы как профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Однако представленная дефиниция в настоящее время не применяется, поскольку до сих пор не принят и соответственно не введен в действие отдельный федеральный закон о правоохранительной службе. А необходимость введения в действие такого закона обусловлена ст. 19 данного законодательного акта.

Как видно, правоохранительная служба отличается от иных видов государственной службы, главным образом военной, своими функциями. Речь в данном случае идет не о военной обороне и военной безопасности государства, а о внутригосударственной безопасности, законности, правопорядке, борьбе с преступностью и защите прав и свобод человека и гражданина.

Пока не принят самостоятельный федеральный закон о правоохранительной службе, определить, какие субъекты осуществляют правоохранение и соответственно являются правоохранительными органами, непросто. Однако некоторые выводы можно сделать на основании анализа действующего правового материала.

Так, по смыслу Федерального закона от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" (с последующими изм. и доп. по сост. на 30 июня 2003 г.) правоохранение осуществляют: прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Правоохранительные функции указанных субъектов закреплены в Законе Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (с последующими изм. и доп. по сост. на 7 июля 2003 г.), Федеральных законах от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (с последующими изм. и доп. по сост. на 30 июня 2003 г.), от 12 августа 1995 г. N 144 "Об оперативно-розыскной деятельности" (с последующими изм. и доп. по сост. на 30 июня 2003 г.), от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (с последующими изм. и доп. по сост. на 30 июня 2003 г.) и других нормативных правовых актах.

В УК РФ достаточно полно воплощены гуманистические начала уголовного права, последовательно реализован принцип приоритета общечеловеческих ценностей. Он ориентирован на охрану от преступных посягательств жизни, здоровья, чести, достоинства, прав и свобод граждан, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя страны, на обеспечение мира и безопасности, а также на предупреждение преступлений. Эти особенности закреплены в УК в первую очередь в положениях, провозглашающих его правоохранительные задачи.

Известно, что уголовное законодательство должно отличаться точностью формулировок и терминологии, ибо иной вариант - путь к нарушению законности и фактор, порождающий всякого рода схоластические теоретизирования. В этой связи весьма "упречным" представляется раздел IX УК РФ, где нестыковка в названии раздела и входящих в него глав привела по сути к каламбурной ситуации. Рассмотрим ее.

Раздел называется "Преступления против общественной безопасности и общественного порядка". Однако ни одна из входящих в этот раздел глав не содержит в своем названии такой категории, как "общественный порядок". Что же получается: понятием "общественный порядок" теперь будет охватываться в данном разделе все то, что не подпадает под гл. 24 "Преступления против общественной безопасности"? Или в Кодексе вообще отсутствуют составы преступлений, непосредственно посягающих на общественный порядок?

Ситуация усугубляется еще тем, что в главу о преступлениях против общественной безопасности включены составы хулиганства (ст. 213) и вандализма (ст. 214). Заметим, что в УК других государств ближнего зарубежья указанные деяния традиционно относятся к преступлениям против общественного порядка.

Нестандартная ситуация приводит к нестандартным решениям. В частности, в одном из российских учебников при рассмотрении объекта хулиганства (автор главы - проф. В. Ткаченко) указывается: "Хотя новый УК относит данное преступление к посягательствам на общественную безопасность, его непосредственным объектом является общественный порядок как одна из сфер общественной безопасности".

Такую позицию нельзя признать убедительной, поскольку общественная безопасность и общественный порядок - самостоятельные явления действительности и самостоятельные объекты преступных посягательств, что прямо вытекает из самого названия соответствующего раздела IX УК России.

Как справедливо заметил В. Тихий, "общественная безопасность, общественный порядок и народное здоровье хотя и взаимосвязаны между собой, но не могут отождествляться, поскольку они обладают определенной самостоятельностью".

При создавшейся в УК РФ ситуации у такого понятия, как "общественный порядок", сейчас гораздо больше возможностей охватить другие сферы деятельности людей, чем у общественной безопасности, ибо категория "общественная безопасность" имеет собственную главу в разделе, а категория "общественный порядок" - не имеет и присутствует только в названии раздела, в результате чего создается иллюзия, что речь идет не о равнопорядковых объектах посягательства, а о некоей соподчиненности объектов, вхождении одного в другой.

Поэтому выход надо искать не в теоретизировании о существующей в законе неточности, а в устранении ее. В этой связи интересными представляются предложения В. Комиссарова. "Особого разговора, - пишет он, - заслуживает вопрос об определении места в предлагаемой системе таких преступлений, как хулиганство (ст. 213) и вандализм (ст. 214).

Традиционно эти преступления относились к преступлениям против общественного порядка, и родовым объектом этих преступлений признавался общественный порядок. УК 1996 года в отличие от предыдущих Кодексов не выделяет такой родовой объект, как общественный порядок, следовательно, не может быть определен круг деяний, посягающих на общественный порядок. Относить хулиганство и вандализм к преступлениям против общественной безопасности нет оснований...

По нашему мнению, хулиганство и вандализм относятся к преступлениям, посягающим на общественную нравственность...

Место этих преступлений в одном ряду с такими деяниями, как уничтожение или повреждение памятников истории и культуры (ст. 243), надругательство над телами умерших и местами их захоронения (ст. 244), жестокое обращение с животными (ст. 245), с которыми они схожи по ряду признаков".

Безусловно, хулиганство и вандализм схожи с указанными В. Комиссаровым преступлениями, но один лишь их перенос из гл. 24 в гл. 25 УК РФ решает только одну проблему - исключение из главы о преступлениях против общественной безопасности не относящихся к ней составов.

Однако при этом опять-таки сохраняется проблема "подвешенности" в УК категории "общественный порядок", которую возможно разрешить двояко: либо "засветить" это понятие в названии той главы, где находятся составы хулиганства и вандализма, либо вообще исключить это понятие из УК РФ.

При этом, как представляется, сама возникшая проблема есть результат обычной технической недоработки в законотворческой деятельности, а не проявление какой-то непостижимой мудрости законодателя.

Нет же этой проблемы в УК других постсоветских государств, поскольку в названиях тех глав и разделов, где находятся составы хулиганства и вандализма, четко обозначен действительный объект этих преступлений - общественный порядок.

В техническом плане это выполнено, конечно, по-разному, но во всех случаях понятие "общественный порядок" конкретно обозначено и имеет под собой "твердую почву".

В одних УК эти составы объединены (как в УК России) с составами преступлений против общественной безопасности, поэтому глава так и называется "Преступления против общественной безопасности и общественного порядка" (УК Туркменистана, Грузии, Казахстана), в других - объединены с преступлениями против нравственности и выделены в самостоятельные раздел или главу под названием "Преступления против общественного порядка и нравственности" (УК Таджикистана, Беларуси, Украины), в третьих - составы преступлений против общественного порядка обозначены в отдельной главе с названием "Преступления против общественного порядка" и не объединены ни с какими другими составами (УК Узбекистана).

Думается, для устранения существующей в УК РФ неточности есть два способа: 1) простой, но не оптимальный; 2) усложненный, но оптимальный. Первый способ заключается в том, чтобы всего лишь дополнить название гл. 24 УК РФ словами "и общественного порядка".

Второй основан на учете предложения проф. В. Комиссарова о перемещении преступлений против общественного порядка из главы о преступлениях против общественной безопасности в главу, предусматривающую ответственность за преступления против нравственности. Но при этом название главы (25 УК РФ) также необходимо будет дополнить словами "и общественного порядка".

Существенную часть законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения общественной безопасности и общественного порядка составляет законодательство субъектов России.

Меры по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности (п. "б"); по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности (п. "д"); осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (п. "з") находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Органы местного самоуправления (ст. 132 Конституции) осуществляют охрану общественного порядка, меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и борьбе с преступностью.

Глава 2. Административно-правовой механизм обеспечения общественного порядка и общественной безопасности личности

2.1 Система органов, осуществляющих охрану общественного порядка и общественной безопасности личности

Основой системы органов охраны общественного порядка и общественной безопасности в Российской Федерации должны стать органы охраны общественного порядка и общественной безопасности в муниципальных образованиях как наиболее многочисленная часть всей системы, выполняющая основные задачи и функции. Руководить ими должны органы местного самоуправления.

При организации взаимодействия муниципальных органов охраны общественного порядка и общественной безопасности сложнейшим остается вопрос их взаимоотношений и взаимодействия с федеральными и территориальными органами охраны общественного порядка и общественной безопасности, другими органами системы обеспечения общественной безопасности. Видимо, на уровне органов местного самоуправления должен быть создан орган управления, который бы взял на себя выполнение этих и других управленческих функций.

Основными функциями муниципальных органов охраны общественного порядка должны стать предупреждение и пресечение преступлений, охрана общественного порядка и безопасности, особенно в общественных местах.

Понятно, что в целях формирования муниципальных органов охраны общественного порядка потребуется значительно изменить действующее законодательство, а также принять ряд новых нормативных правовых актов.

Хотелось бы высказать ряд проблем по поводу формирования общефедеральной системы обеспечения общественной безопасности.

При формировании разноуровневой системы обеспечения общественной безопасности требуется учитывать два, казалось бы, противоречивых принципа: единоначалия и распределения полномочий. С одной стороны, руководитель высшего уровня должен быть наделен всей полнотой власти и ответственности, с другой - без передачи части функций на более низкий уровень, без консультаций и согласований невозможно устранить неизбежные разногласия и конфликты при принятии и исполнении решений.

Чем выше степень угрозы общественной безопасности, тем сложнее должна быть система ее обеспечения, больше создается уровней управления, а, следовательно, и процесс обеспечения общественной безопасности более сложен и длителен.

Практика показала, что создаваемые системы, временные органы управления не всегда адекватны возникшей угрозе. Порой сил и средств одного субъекта РФ (одного уровня) достаточно, чтобы предотвратить или ликвидировать саму угрозу, а также возможные негативные последствия. Вместе с тем, создавая мощную группировку сил и средств различных министерств и ведомств РФ, приходится сталкиваться с многочисленными проблемами правового и организационного характера.

Практика подтвердила мнение, что система обеспечения общественной безопасности и общественного порядка должна иметь как минимум три уровня управления.

Первый уровень, так называемый тактический (территориальный), - наиболее простой и включает в себя силы и средства территориальных подразделений, дислоцированных на этой территории. В этот уровень должны войти муниципальные органы охраны общественного порядка.

Второй уровень, региональный, является более высоким по сравнению с предыдущим, значительно отличается от него и включает в себя подразделения субъекта Федерации, расположенные в его границах. На наш взгляд, это основной уровень в первую очередь по объему решаемых задач.

Третий уровень управления, стратегический (в некоторых источниках его называют еще политическим), включается в работу, когда возникает угроза безопасности значительной части населения страны, требуются дополнительные и значительные усилия для устранения угрозы или ликвидации негативных последствий.

Руководит оперативным штабом Президент Российской Федерации или Председатель Правительства. В его состав входят представители министерств и ведомств, задействованных для ликвидации ЧС.

В последние годы все больше говорят и пишут еще об одном уровне управления. На сегодняшний день он в практической деятельности применяется крайне редко, хотя в последние годы получает все большую научную проработку и практическую реализацию. Это связано с введением в Российской Федерации института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе, созданием правоохранительных структур в федеральных округах и т.д.

Для немедленного и адекватного реагирования на возникающие угрозы, которые охватывают территорию более одного субъекта РФ, в системе органов власти федеральных округов следует создать структуры, задачей которых было бы обеспечение общественной безопасности и общественного порядка.

Следует еще раз подчеркнуть, что при создании различных структур на всех уровнях системы обеспечения общественной безопасности особое значение имеет функциональный подход. Все эти структуры должны в основном определяться задачами и функциями.

Процесс формирования функциональной структуры должен идти снизу, с определения задач, стоящих перед низовыми элементами системы, в первую очередь в муниципальных образованиях. Задачи и функции элементов обеспечения общественной безопасности в субъекте Российской Федерации, в свою очередь, определяются общественно-политической, социально-экономической и т.д. ситуацией в субъекте.

Система обеспечения общественной безопасности в целом должна не только в полном объеме соответствовать общероссийской системе национальной безопасности, но и быть ее составной частью. Более того, следует проработать вопрос об органичном включении системы обеспечения общественной безопасности в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. РСЧС, изначально призванная противодействовать только ЧС природного и техногенного характера, в настоящее время все больше и больше принимает участие в противодействии ЧС и социального характера.

Итак, систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

Основным субъектом обеспечения безопасности личности и общественного порядка является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство.

Органы законодательной власти определяют основные направления и приоритеты в защите жизненно важных интересов объектов безопасности; формируют сферу правового регулирования отношений обеспечения безопасности; устанавливают порядок организации и функционирования органов обеспечения безопасности; осуществляют контроль за их деятельностью и т.д.

Реализация положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, других нормативных правовых актов возложена на исполнительную власть в лице Президента и Правительства Российской Федерации.

Судебные органы обеспечивают: защиту конституционного строя в Российской Федерации, осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены, и т.д.

Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности и общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством органов власти субъектов Российской Федерации, их нормативными правовыми актами, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.

Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.

Основные задачи в области обеспечения общественной безопасности осуществляет Президент Российской Федерации. Он возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, определяет стратегию внутренней и внешней безопасности; контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности; в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности; представляет Федеральному Собранию ежегодный доклад об обеспечении национальной безопасности Российской Федерации и основных задачах политики национальной безопасности на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Координирующим межведомственным органом системы обеспечения национальной безопасности является Совет Безопасности Российской Федерации. Он обеспечивает реализацию функций Президента Российской Федерации по управлению государством, формированию внутренней, внешней и военной политики в области безопасности, сохранению государственного суверенитета России, поддержанию социально-политической стабильности в обществе, защите прав и свобод граждан.

2.2 Меры пресечения в борьбе с правонарушениями, посягающими на общественный порядок

Проект Кодекса РФ об административных правонарушениях подготавливался не один год, этим занимались комиссии двух составов Государственной Думы. Характерно, что члены комиссий длительное время придерживались привычной точки зрения о том, что административное правонарушение в отличие от преступления не может посягать на общественную безопасность.

Но, в конце концов, от таких несовместимых с реальной действительностью взглядов пришлось отказаться. В Кодексе в перечень задач, поставленных перед административным законодательством, впервые была включена охрана общественной безопасности и общественного порядка.

То, что возможность административных правонарушений посягать на общественную безопасность признана законодательством, в современных условиях высокого уровня технизации общества имеет важнейшее значение для обеспечения его безопасности.

Сам по себе этот факт еще далеко не исчерпывает проблемы. Подход к ее решению требует ответа на многие вопросы.

Задача заключается в том, чтобы сформировать представление о подлинном составе административного правонарушения, посягающего на общественную безопасность и общественный порядок, в полном взаимодействии образующих его признаков.

Составы таких проступков связаны главным образом с нарушением правил обращения с техникой и веществами, способными причинить вред. Разрешая такую задачу, прежде всего, необходимо разобраться в механизме причинения вреда, установить, каким образом действия лица, являющиеся проявлением его воли, приводят к такому изменению обстановки, которое сопровождается причинением вреда, выявить существенные черты реально совершаемых деяний и последствий, обозначить их в качестве признаков и представить в виде состава правонарушения.

Общественная безопасность, выступающая в качестве объекта правонарушения, обычно рассматривается как определенные общественные отношения. Но в данном случае такое разъяснение представляется недостаточным. Безопасное функционирование техники, в которой сконцентрирована огромная энергия и масса веществ, способных причинить вред, контролируется разумной волей человека, разрабатывающего и соблюдающего правила и нормы обращения с ними. При этом человек вступает во взаимодействие с другими людьми и вместе с тем определенным образом воздействует на предметы материального мира, подчиняющиеся естественным законам. Общественные отношения и материальный мир с присущими ему естественными законами образуют реальную действительность.

Таким образом, можно говорить о том, что общественная безопасность - это состояние реальной действительности, исключающее возможность причинения вреда жизни, здоровью людей, имуществу и живой природе, поскольку оно контролируется разумной волей человека, руководствующегося в своих действиях соответствующими правилами и нормами.

В качестве примера служит такое состояние общественной безопасности, как безопасность дорожного движения. Здесь безопасность - такое состояние процесса дорожного движения, которое исключает возможность совершения дорожно-транспортного происшествия, ибо человек сохраняет возможность управления машиной по своей разумной воле, руководствуясь требованиями правил дорожного движения.

Следующий вопрос, имеющий важнейшее значение для выявления механизма создания угрозы причинения вреда, а затем и ее реализации, - это выявление связи между действиями лица, нарушающего правила и нормы, и объектом правонарушения. Каким путем происходят такие изменения в объекте, которые могут привести и приводят к причинению реального вреда? Изучение фактически происходящих событий позволяет получить исчерпывающий ответ на этот вопрос.

Безопасное состояние объекта разрушается, когда нарушение правил или норм приводит к потере контроля за функционированием техники или состоянием веществ, способных причинить вред, возникает реальная угроза причинения вреда. На дальнейшее развитие событий лицо, создавшее угрозу причинения вреда, повлиять уже не может. Вышедшие из-под власти человека силы способны при определенных условиях причинить вред объектам, выступающим в качестве факультативных.

К чему следует относить угрозу - к действию или к последствию? Как представляется, угроза - завершающий момент действия, его результат, но в то же время и полноценное последствие, выступающее в качестве признака состава. Угроза занимает свое место в пространстве и во времени, обладает качественной определенностью - наличием неконтролируемых сил, способных причинить вред. Именно такое соотношение действия, заключающегося в нарушении правил и норм, создающего реальную угрозу причинения вреда, и самой угрозы, оцениваемой как последствие деяния, позволяет представить состав административного правонарушения, посягающего на общественную безопасность (равно как и преступления) в полной взаимосвязи, в единстве его признаков.

Административное правонарушение в законодательстве рассматривается как виновное действие (бездействие). Предлагаемое представление о единстве состава административного правонарушения, в котором действие и его последствие органически связаны друг с другом, не вызывает необходимости определять характер отношения виновного к каждому из них в отдельности, а позволяет и обязывает устанавливать форму вины в совершении правонарушения в целом, по характеру отношения к действию - правонарушению, создающему реальную угрозу причинения вреда, и к последствию - самой угрозе, которые едины. Иначе говоря, форма вины определяется характером отношения к созданию угрозы, т.е. опасности для общества.

Условия, в которых действуют неконтролируемые вредоносные силы, могут быть такими, что угроза причинения вреда исчезнет, и состояние безопасности восстановится либо, наоборот, она превратится в действительность, поражая дополнительные объекты. В последнем случае представляет интерес характер отношения лица, создавшего угрозу, к причинению вреда дополнительным объектам, который обычно рассматривается как форма вины по отношению к последствию. Здесь следует сказать, что последствие - это сложный процесс, который образуется отдельными элементами, связанными между собой естественными закономерностями. Например, при дорожно-транспортном происшествии происходит удар, способный вызвать опрокидывание, загорание, взрыв и т.д. Но начало этого процесса - аварийная обстановка, создаваемая виновным, и характер его отношения к поражению дополнительных объектов не могут рассматриваться в качестве самостоятельной формы вины, а вытекают из формы вины в создании аварийной обстановки, т.е. правонарушения в целом.

Следует заметить, что ответственность за нарушения правил дорожного движения в административной правоприменительной деятельности представляется наиболее острой проблемой. Законодательство изменялось многократно - то в сторону ужесточения санкций в интересах обеспечения безопасности, то в сторону смягчения - предупреждения придирок и произвола. Веские доводы приводились в подтверждение как одной, так и другой точки зрения. Это противоречие проявлялось и при обсуждении проекта КоАП в Государственной Думе.

Важнейшей, на мой взгляд, причиной возникновения разногласий в оценке принимаемых мер служит несовершенство издаваемых комментариев. Все нарушения правил в них рассматриваются как умышленные, хотя в действительности это не так: значительная их часть совершается по неосторожности - неопытности, невнимательности и т.д. В то же время, как отмечалось, наиболее опасные нарушения, создающие угрозу жизни и здоровью людей, аварийную обстановку, не выделяются. И те вопросы, на которые нормативные документы исчерпывающего ответа не дают, работник правоприменительных органов решает по своему настроению, руководствуясь собственной точкой зрения и накопленным опытом.

Принятие нового КоАП РФ должно послужить поводом для коренного совершенствования административной правоприменительной деятельности, обеспечения положения, при котором сила закона будет целенаправленно и эффективно использоваться для укрепления общественного порядка и безопасности, а принимаемые меры воздействия будут находить понимание общественности.

В решении этой задачи первоочередной мерой является выпуск доброкачественных комментариев КоАП, содержание которых должно быть тесно увязано между собой. Комментарии к Общей части должны быть подготовлены высококвалифицированными специалистами, не обремененными устоявшимися, но явно устаревшими взглядами, способными глубоко проанализировать механизм современных реально происходящих событий, дать им такую юридическую характеристику, которая позволила бы практическим работникам быстро находить бесспорное решение.

Если комментирование законодательства и разъяснения по его применению будут подготовлены на достаточно высоком уровне, можно ожидать как укрепления общественного порядка и безопасности, так и повышения доверия и уважения к правоприменительным органам.

2.3 Ответственность в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности

Принятие Конституции РФ в 1993 году было знаковым событием, поворотом к общепризнанным принципам и нормам международного права и международных договоров Российской Федерации. В Основном законе закреплено, что эти международные договоры являются составной частью правовой системы страны.

В п. 4 ст. 15 Конституции РФ определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В связи с этим обеспечение безопасности граждан, защита их прав и свобод в сфере охраны общественного порядка приобретают не только внутригосударственное, но и международное значение.

В ст. 1 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., закреплено: все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Наличие столь важных документов глобального значения обязывает к дальнейшему укреплению общественного порядка на основе действующего законодательства и практики его применения.

Актуальность проблемы применения мер административного наказания в сфере охраны общественного порядка требует четко разработанного перечня таких мер, поскольку из года в год отмечается все большая распространенность административно наказуемых нарушений общественного порядка.

Отсутствие консолидированного административно-правового акта, который отвечал бы духу и букве Конституции РФ, вынуждает правоприменяющие органы при наложении административного наказания руководствоваться административным усмотрением, поскольку не всегда представляется возможным регламентировать правом связь каждого фактического положения с точно определенными юридическими последствиями.

В процессе решения задач орган или должностное лицо в силу необходимости применяют административное усмотрение в пределах, допускаемых правом.

Например, в ст. 20.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное наказание определено в виде штрафа от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда или административного ареста на срок до 15 суток.

Отсутствие критериев по наложению того или иного административного наказания ставит перед необходимостью руководствоваться административным усмотрением. Отсюда возникает проблема законности, которая все больше утверждает себя как объективная необходимость.

Различными административно-правовыми актами предусмотрены разные пределы усмотрения. Таким образом, органу, должностному лицу, осуществляющим исполнительную деятельность, предоставляется выбор, определенная степень свободы принятия наиболее целесообразного (по их мнению) решения в рамках правовых норм. Представляется, что такое административное усмотрение по применению мер административного наказания должно быть максимально ограничено нормой права.

Следует согласиться с В.Н. Дубовицким, который пишет: "...само требование соответствия интересам государства и граждан может иногда страдать противоречивостью, ибо требования интересов государства и личности не всегда совпадают.

Задача административного права в связи с этим - дать толкованиям "цель закона" и "интересы государства и граждан" объективные основания с тем, чтобы сузить пределы административного усмотрения там, где это нежелательно".

Вероятно, важное значение при этом будет иметь научная обоснованность административно-правовых актов. Полагаем, что в сфере применения административных наказаний необходимо усилить роль прокурорского, судебного надзора.

Укреплению законности в этом важном вопросе также будет способствовать максимальное сокращение ведомственных нормативных актов по мерам административного наказания, применяемым в сфере охраны общественного порядка в целях защиты прав и свобод граждан.

Заслуживает одобрения то, что в КоАП РФ определена необходимость соответствия принципам Конституции РФ позиции, связанной с применением административной ответственности к физическим и юридическим лицам. В Кодексе сказано, что такая ответственность может быть установлена только федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, и это существенно повысило гарантии прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Следует считать положительным тот факт, что в КоАП РФ сохранен принцип особо строгой ответственности должностных лиц, расширен перечень составов административных правонарушений, дано понятие "должностное лицо". С учетом ст. 71 Конституции РФ в Кодексе предусмотрена ответственность за правонарушения, посягающие на конституционные права граждан. В главе 23 КоАП РФ - "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" - детально регламентируется компетенция субъектов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Особенной частью данного нормативного акта.

Полагаем, что с позиции защиты прав и свобод граждан возможность допускать к административным делам адвокатов и иных лиц, оказывающих юридическую помощь (в качестве защитников и представителей), с момента административного задержания лица, привлекаемого к административной ответственности, или составления протокола об административном правонарушении, оправданна. Они (защитники и представители) могут знакомиться с материалами административного дела, предоставлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, подавать жалобы на решения (ст. 25.5 КоАП РФ).

В КоАП РФ предусмотрена ответственность специалистов, экспертов за неисполнение процессуальных обязанностей, а также свидетелей и переводчиков за дачу заведомо ложных показаний, заключений, переводов, что должно существенно повлиять на повышение результативности административно-процессуальной деятельности, обеспечение установления истины по делам об административных правонарушениях.

В целях обеспечения конституционных прав личности необходимо четко регламентировать применение мер обеспечения. В их число, помимо задержания, личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств и изъятия вещей и документов у физических лиц, следует включить доставление физического лица к месту составления протокола о правонарушении с указанием конкретного времени доставления.

Институт обжалования и пересмотра постановлений, вынесенных по делам об административных правонарушениях, можно усовершенствовать, закрепив право лица, подающего жалобу, подать ее в любой орган, в том числе и в суд, независимо от иерархичности органов, обладающих правом рассмотрения жалоб.

Поскольку рассмотрение жалобы включает не только законность и обоснованность вынесенного решения, но и проверку дела по существу, в полном объеме, с учетом дополнительно представленных доказательств, то здесь необходимо ввести элементы апелляционного производства. Это создаст возможность устранения нарушений закона, которые довольно часто допускаются при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Для усиления гарантий законности по делам об административных правонарушениях представляется необходимым предусмотреть в установленных случаях возможность пересмотра постановлений, вступивших в законную силу (например, по вновь открывшимся обстоятельствам), в том числе и Верховным Судом РФ.

Предложенные нововведения отнюдь не исчерпывают всех проблем, связанных с применением административных наказаний, поскольку настоящее время, называемое посттоталитаризмом, переходным периодом от одного состояния государственности, экономики, социальной сферы в качественно иное, неизбежно требует решения новых вопросов, связанных с рассмотрением и применением административно-правовой наказуемости за совершенные правонарушения.

В общественных отношениях переходного периода содержатся элементы прежнего, настоящего и будущего общественного строя, идет противостояние старого и нового.

Эти черты переходного периода наложили свой отпечаток и на отрасль административного права, и на содержание правоприменительной деятельности. Сейчас принимаются новые нормативные акты, в той или иной степени, свидетельствующие о становлении правового государства и рыночных отношений.

Этот период должен стать началом построения гражданского общества и правового государства, которое гарантирует и защищает общечеловеческие ценности, а закон отражает право как меру всеобщей и юридически равной для всех свободы.

Такая свобода для граждан должна быть выражена в законе через принцип "дозволено все, что не запрещается законом". За пределами запрета каждый может действовать в соответствии со своими собственными интересами, не опасаясь наказания и вмешательства государства в личную свободу и жизнь.

Нарушение, игнорирование правового запрета должно влечь административную ответственность. Такие запреты должны стать правовым средством осуществления свободы и поведения для законопослушных граждан, поскольку предоставляют полную и равную для всех свободу за пределами запрета.

Органам законодательной, исполнительной и судебной власти должно быть дозволено только то, что разрешено в законах, определяющих их статус, компетенцию, полномочия. Эти органы вправе устанавливать позволяемые им законом запреты, не посягающие на гарантированные Конституцией РФ права и интересы граждан.

Запрет имманентен регуляции складывающихся общественных отношений, поэтому в нем заложена и ответственность за его нарушение. Если запреты не сковывают свободу и инициативу граждан, то и административно-правовая ответственность, наказуемость за нарушения запретов не будет направлена на подавление свободы, а будет служить гарантом и защитой свободы и прав личности.

Проблема ответственности государства связана с институтом отмены в демократическом судебном порядке незаконных актов, ущемляющих права и свободы граждан и интересы юридических лиц.

Издание незаконного акта государством - это превышение власти, злоупотребление правом выпускать властные установления. Это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. Как и любое другое правонарушение, оно должно влечь правовую ответственность, которая выступает в форме отмены незаконного акта и привлечения к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц. Несение ответственности выражается в умалении авторитета, престижа, уважения виновного, а в соответствующих случаях - и в возмещении нанесенного ущерба.

Применение мер административного наказания в сфере охраны общественного порядка самым непосредственным образом связано с защитой прав и свобод граждан. В настоящее время имеет место быть такая ситуация, при которой правоприменяющие органы и должностные лица позволяют себе действовать в рамках ранее существовавшего правового поля.