Пункт 2 ст. 10 Закона указывает на документы, необходимые для государственной регистрации унитарных предприятий. Таких документов всего три: решение уполномоченного органа о создании; устав; сведения о создании и стоимости имущества. По каким-то причинам не указано о документе об оплате государственной пошлины. Специальной по отношению к ст. 12 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" эта статья едва ли может быть в силу противоречия налоговому законодательству, но в таком случае законодателю следовало дать отсылку к ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц".

Закон о ГУП (п. 3 ст. 12) установил минимальный размер уставного капитала государственного предприятия и муниципального предприятия - пять тысяч и одна тысяча МРОТ соответственно. В казенном предприятии уставный фонд, согласно п. 5 ст. 12 Закона, не формируется. Что касается уставного фонда предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, то и здесь есть некоторые изменения по сравнению с ГК. Ранее поэтапное формирование уставного фонда для предприятий не допускалось: в соответствии с п. 4 ст. 114 ГК его уставный фонд должен был быть оплачен полностью до государственной регистрации. Закон же в п. 1 ст. 13 установил правило, согласно которому уставный фонд государственного или муниципального предприятия должен быть полностью сформирован собственником его имущества в течение трех месяцев с момента государственной регистрации такого предприятия. Это нововведение вполне оправданно, поскольку если в уставный фонд вносится недвижимое имущество, то моментом его внесения следует считать момент государственной регистрации права хозяйственного ведения предприятия на недвижимость, на которую, естественно, необходимо время. Здесь, кстати, не вполне корректной представляется формулировка п. 2 ст. 13 Закона о ГУП, устанавливающего правило, согласно которому уставный фонд считается сформированным с момента зачисления денежных средств на счет и (или) с момента передачи иного имущества. Между тем ГК вполне определенно дифференцирует юридические факты передачи и регистрации, ведущие к возникновению права (п. п. 1 и 2 ст. 223).

Единственное ограничение, установленное для предприятий, уставный фонд которых на момент регистрации не сформирован полностью, заключается в том, что предприятие не вправе совершать сделки, не связанные с его учреждением, до момента завершения формирования уставного фонда (п. 2 ст. 3 Закона).

В ст. 15, посвященной уменьшению уставного фонда, законодателю не удалось внести полную ясность в проблему, существовавшую и до принятия Закона о ГУП. Речь идет о п. 5 ст. 114 ГК в его прежней редакции, в котором было сказано, что если стоимость чистых активов становится меньше размера, определенного Законом, предприятие могло быть ликвидировано по решению суда. Редакция указанной нормы с использованием слов "может быть" вызывала ее неоднозначное толкование. Одни исследователи полагали, что в рассматриваемой ситуации предприятие подлежит ликвидации, тем самым, по сути, не допуская иного решения. Другие считали, что учредитель при наличии у него финансовых возможностей вправе выбрать иное решение, исключающее ликвидацию, а именно: пополнить размер чистых активов до необходимого уровня Гражданское право: Учебник. Часть 1. Изд. 2-е. / Под ред. Толстого Ю.К., Сергеева А.П. - М. Норма. 1997. - С. 156; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) (издание третье, исправленное, дополненное и переработанное) / Под ред. Садикова О.Н. - М. Инфра-М. 2005. - С. 232.. Попутно заметим, что вторая точка зрения была более оправданной, несмотря на то что такой механизм ГК прямо не предусматривался.

Законодатель подтвердил правоту последней позиции, предоставив в п. 2 ст. 15 Закона о ГУП собственнику возможность пополнить чистые активы предприятия до необходимого уровня в течение трех месяцев по окончании финансового года. На тот случай, если он этого не сделал, в этой же норме установлена его императивная обязанность принять решение о ликвидации или реорганизации предприятия. Однако в п. 3 этой же статьи говорится уже о шести месяцах и указывается на возможность не принимать решения ни об уменьшении уставного фонда, ни о восстановлении чистых активов. Причем последствия и в такой ситуации, и в случае уменьшения уставного фонда установлены одинаковые: право кредиторов требовать прекращения или досрочного исполнения обязательств и возмещения причиненных им убытков. Только в случае уменьшения уставного фонда указанное право кредиторов будет основываться на п. 6 ст. 114 ГК, а в другой ситуации - на п. 3 ст. 15 Закона о ГУП.

Статьей 16 Закона предусмотрена обязанность предприятия (причем безотносительно к его виду) по формированию резервного фонда. Однако, в отличие от ФЗ "Об акционерных обществах", Закон о ГУП не предусматривает никаких параметров его размера и отсылает к уставу предприятия. Указано лишь, что резервный фонд создается из остающейся в распоряжении предприятия чистой прибыли. В случае отсутствия такой прибыли никаких последствий неформирования резервного фонда Закон не предусматривает.

Следует отметить, что в Законе о ГУП наконец-то появился императив о ежегодном перечислении предприятием в бюджет части прибыли. Ранее на законодательном уровне (п. 1 ст. 295 ГК) было закреплено лишь право собственника на получение части прибыли от деятельности предприятия, которое на практике зачастую не реализовывалось. Обязанность же по перечислению части прибыли на федеральном уровне появилась лишь в 2000 г. в распоряжении Мингосимущества № 188-р "Об утверждении примерного устава федерального государственного унитарного предприятия". Чуть ранее, в 1999 г., Правительством Москвы были разработаны и утверждены Типовой устав государственного (муниципального) унитарного предприятия города Москвы и Типовой договор о закреплении государственного (муниципального) имущества на праве хозяйственного ведения за государственным (муниципальным) унитарным предприятием города Москвы. Оба документа содержат положения о перечислении части прибыли предприятия в бюджет города (п. 4.6 Типового устава; п. 2.1 Типового договора).

Так, предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества (ст. 18). И без того широкий перечень дополняется запретом без согласия собственника принимать решение об участии в коммерческих или некоммерческих организациях (любым имуществом, а не только недвижимым, как это было предусмотрено п. 2 ст. 295 ГК), что представляется вполне оправданным, поскольку ранее предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, в отношении движимого имущества могли принимать подобные решения самостоятельно, нарушая тем самым известный принцип гражданского права, согласно которому ни одно лицо не может передать другому право, большее по объему, чем оно имеет само. Однако и существующее положение нельзя принять безоговорочно. Оговорка заключается не только в указанном выше принципе, но и в формально остающихся правах прежнего собственника, которые, хотя и не без затруднения в представлении о возможности их реального осуществления, все же обнаруживают себя при толковании ст. 295 ГК. Распоряжение вкладом (долей), а также акциями, принадлежащими унитарному предприятию, также осуществляется только с согласия собственника. Следует отметить, что в отношении участия в иных организациях законодатель не делает отличия между предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения, и казенными предприятиями. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 940 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия", принятым во исполнение Закона о ГУП, детализируется ряд функций органов исполнительной власти. При этом отдельно обращено внимание на то, что согласование сделок с недвижимым имуществом, решение об участии в коммерческих и некоммерческих организациях, заключение договора простого товарищества, согласование распоряжения вкладом (долей) или акциями осуществляется Министерством имущественных отношений.

Пунктом 3 ст. 18 Закона о ГУП определено, что любым имуществом предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные предприятием с нарушением этого требования, ничтожны. До принятия Закона практика исходила из применения в данном случае ст. 168 ГК. Следует отметить, что Закон должен привести к упорядочению квалификации подобных сделок, поскольку ранее суды при возникновении спорных вопросов опирались на Постановление Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", в п. 9 которого указано, что "в тех случаях, когда действия предприятия, в том числе и осуществленные в порядке требований п. 2 ст. 295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным ст. 168 ГК, независимо от того, совершены они с согласия собственника (уполномоченного им органа) или самостоятельно предприятием". Во-первых, непонятно, по каким основаниям Пленум ВАС ограничивает собственника в возможности распоряжения своим имуществом и о несоответствии требованиям какого закона или иных правовых актов (ст. 168 ГК) шла тогда речь. Во-вторых, весьма затруднительно представить ситуацию, когда действия предприятия по отчуждению имущества не привели бы к невозможности использования этого же имущества по целевому назначению прежним собственником.

В отношении распоряжения имуществом казенного предприятия законодатель допускает определенную неточность в использовании понятий. Так, абз. 1 - 3 п. 1 ст. 19 Закона закрепляют правило, которое в общем виде можно сформулировать так: предприятие вправе отчуждать или иным образом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия собственника. В свою очередь, абз. 4 п. 1 этой же статьи устанавливает, что уставом предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества. Но ведь любая сделка с имуществом является волевым актом, т.е. реализацией правомочий распорядительного характера в отношении этого имущества. Таким образом, вторая норма является частью первой, и необходимости в ней нет.

Статья 20 Закона о ГУП определяет права собственника имущества унитарного предприятия. Следует сказать, что они существенно расширены по сравнению с ГК в его прежней редакции. Кроме тех прав, которые были закреплены Кодексом, а также тех, которые уже назывались, следует отметить: согласование приема на работу главного бухгалтера, заключение, изменение и прекращение с ним трудового договора, утверждение бухгалтерской отчетности, утверждение показателей экономической эффективности, принятие решения о проведении аудиторских проверок, утверждение аудитора и размера оплаты его услуг, согласие на создание филиалов и представительств, согласие на совершение крупных сделок и сделок, в которых есть заинтересованность, и ряд других. В отношении казенных предприятий права собственника были и без того достаточно широки, а потому нельзя сказать, что они претерпели серьезные изменения. Следует лишь отметить, что если раньше они во многом регулировались на подзаконном уровне, то теперь установлены законом Хохлова Г. Согласовывать или не согласовывать? Проблемы согласования крупных сделок унитарного предприятия // ЭЖ-Юрист. - 2005. - № 34. - С. 12..

Далее следуют два взаимосвязанных вопроса об оспоримости сделок предприятия собственником имущества и об ответственности руководителя предприятия.

Но для начала необходимо отметить несколько моментов в определении собственно правового статуса руководителя. Законодатель счел необходимым отдельно установить запрет на его участие в забастовках. Хотя, учитывая сферу деятельности унитарных предприятий, основываясь на ст. 55 Конституции РФ и ст. 413 Трудового кодекса, следует заключить, что запрет на участие в забастовках действует не только в отношении руководителя, но и в отношении всех работников предприятия.

Руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности этого руководителя. Таким образом, здесь законодатель оставил возможность маневра в интересах собственника, поскольку кем, как не им, эти обязанности будут утверждаться. Тем более не ясно (учитывая приведенные запреты) содержание абз. 2 и 3 п. 2 ст. 22 Закона, которыми на руководителя предприятия возлагается обязанность информировать собственника о юридических лицах, в которых, в том числе сам руководитель, занимает должности в органах управления или владеет сам либо совместно с аффилированными лицами двадцатью или более процентами акций (долей, паев).

Проблемы ответственности руководителей и неспособности учредителей найти эффективные формы контроля за управлением созданного ими юридического лица отмечались ранее как законодателем, так и в правовой литературе Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. - М. Дело. 2002. - С. 198.. Компенсационный характер ответственности руководителей юридического лица при значительном размере убытков отсутствовал. Такая ответственность базировалась на общей норме п. 3 ст. 53 ГК. Однако ни возмещение убытков, ни другие меры ответственности (например, досрочное смещение директора) не имеют "вещного эффекта", т.е. не в состоянии вернуть имущество, которое уже отчуждено. Поскольку гражданский оборот требует полного восстановления утраченного, то отсутствие адекватных средств способно в такой ситуации привести к полному сворачиванию соответствующих сегментов рынка Там же..

Закон о ГУП попытался решить эти проблемы, и уже в этом его несомненное достоинство. Сначала следует отметить, что появились специальные нормы об ответственности руководителя за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества (ст. 25).

Что касается компенсационного характера ответственности, то он может иметь место либо в случае признания сделки, заключенной директором, недействительной и последующей реституции, либо в случае виндикации.

Законодатель предусмотрел обе возможности. Согласно п. 3 ст. 20 Закона о ГУП собственник имущества унитарного предприятия вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки. Что касается ничтожной сделки, то применяться здесь, как и прежде, будет ст. 168 ГК.

Основания возможного признания сделки, совершенной юридическим лицом (его органом), недействительной предусмотрены в ст. ст. 173 - 174 ГК. Статья 173 таким основанием называет выход юридического лица за пределы его правоспособности. При этом иск о признании сделки, совершенной юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, ограниченными в его учредительных документах, либо в отсутствие соответствующей лицензии, могут предъявить само юридическое лицо, его учредители, а также государственный орган, осуществляющий контроль или надзор за деятельностью юридического лица. В отличие от ст. 173, ст. 174 ГК предусматривает, что право предъявления иска в случаях совершения сделки органом юридического лица с ограниченными, согласно учредительным документам, полномочиями принадлежит лицу, в интересах которого установлены ограничения. По смыслу статьи речь здесь идет о самом юридическом лице.

Такой вывод соответствует как сущности конструкции юридического лица, так и стремлению законодателя не допустить чрезмерного ограничения прав юридического лица со стороны его учредителей. Соответствующее разъяснение было дано и в Постановлении Пленума ВАС от 14 мая 1998 г. № 9 "О некоторых вопросах применения статьи 174 Гражданского кодекса Российской Федерации при реализации органами юридических лиц полномочий на совершение сделок". В соответствии с ч. 2 п. 4 Постановления в тех случаях, когда ограничения полномочий органа юридического лица установлены учредительными документами, таким лицом, по смыслу ст. 174 ГК, является само юридическое лицо. При этом только в случаях, прямо указанных в законе, данные иски вправе заявлять и иные лица (в том числе учредители). Таким образом, собственник при заявлении исковых требований в соответствии с п. 3 ст. 20 Закона основанием иска должен иметь ст. 173 ГК.

Что касается виндикации, то в рассматриваемой ситуации она практически неприменима, поскольку собственник имущества унитарного предприятия может предъявить виндикационный иск только в том случае, если само предприятие передало его добросовестному приобретателю безвозмездно (ст. 302 ГК). Если же имущество передавалось по возмездной сделке, то собственник, учитывая первоначальный выход этого имущества из его владения в соответствии с его волей, у добросовестного приобретателя его виндицировать не может. Поэтому нетрудно предугадать, что механизм защиты интересов собственника в основном будет строиться на применении ст. 173 ГК.

Принципы ответственности самих предприятий остались неизменными.

При недостаточности имущества казенного предприятия для удовлетворения требований кредиторов субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия несет РФ, ее субъекты, муниципальные образования. В литературе на этот счет высказывались мнения, согласно которым "практически субсидиарная ответственность РФ может наступить только в случае банкротства казенного предприятия, т.к. выяснить реальную достаточность или недостаточность имущества для удовлетворения требований кредиторов можно только в результате распродажи", а поскольку к федеральным казенным предприятиям относятся те, в существовании которых государство наиболее заинтересовано, то "вряд ли можно предположить, что эти предприятия будут признаваться банкротами" Трофимов К. Ликвидация юридических лиц: вопросы имущественной ответственности // Хозяйство и право. - 1995. - № 9. - C. 29..

Здесь следует обратить внимание на то, что утвержденный Правительством РФ Типовой устав казенного предприятия в части определения содержания и пределов имущественной ответственности не соответствует п. 5 ст. 115 ГК и ст. 7 Закона о ГУП. В частности, если ГК и Закон предусматривают субсидиарную ответственность учредителя по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности имущества последнего, то Типовой устав (п. 1.5) устанавливает субсидиарную ответственность государства "в случае недостаточности его денежных средств". Речь здесь нужно вести о противоречии предписания подзаконного акта норме ГК, а теперь и Закона, в силу чего применяться должны, безусловно, законодательные положения. Хотя следует признать, что на практике значительно проще применялась бы норма Типового устава, тем не менее Закон оставил существующее положение без изменения.

Реорганизация предприятия может быть осуществлена только по решению собственника (п. 1 ст. 29 Закона о ГУП). Общее правило, закрепленное в п. 1 ст. 57 ГК, о возможной реорганизации по инициативе органа юридического лица в данном случае не применяется.

Закон допускает реорганизацию предприятий во всех пяти известных формах. Однако корреспонденция с нормой в п. 4 ст. 2 Закона о ГУП о невозможности создания предприятий на основе объединения имущества различных собственников обусловливает то, что предприятия могут быть реорганизованы в форме слияния и присоединения только в том случае, если их имущество принадлежит одному и тому же собственнику (п. 3 ст. 29).

На основании п. 5 ст. 29 Закона допускается преобразование казенных предприятий в государственные или муниципальные предприятия, при этом собственник имущества в течение шести месяцев несет субсидиарную ответственность по обязательствам, перешедшим к государственному или муниципальному предприятию.

Об обратной форме преобразования - предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в казенные предприятия - Закон умалчивает. Между тем, как уже отмечалось, в соответствии с Указом Президента № 1003 рекомендуется как раз преобразование государственных и муниципальных предприятий в казенные. Закон не устанавливает запрета на подобную форму преобразования, однако представляется, что ее осуществление должно быть приостановлено и пересмотрено в соответствии с целями создания предприятий, определенных в Законе о ГУП.

Пункт 4 ст. 29 Закона говорит о том, что не является реорганизацией изменение вида унитарного предприятия. Что такое вид, определено в п. 2 ст. 2 Закона, в котором сказано, что в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий: унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (государственные и муниципальные), и казенные предприятия. Иными словами, предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и казенные предприятия - это предприятия разного вида. Следовательно, Закон содержит еще одно противоречие: между п. 4 и абз. 2 п. 5 ст. 29, говорящим о преобразовании казенного предприятия в государственное или муниципальное предприятие.

Таким образом, можно заключить, что Закон о ГУП направлен на:

- формирование привлекательности предприятий как участников гражданского оборота для контрагентов;

- повышение уровня ответственности как предприятий, так и персональной ответственности их руководителей;

- ограничение прав самих предприятий;

- усиление контроля за деятельностью предприятий и повышение их эффективности;

- дальнейшее сохранение приоритета публичных интересов в отдельных сферах экономики.

Несмотря на ряд отмеченных противоречий, Закон в целом следует признать достаточно удачным и отвечающим потребностям современного имущественного оборота.

Кроме практической полезности, следует отметить и научную значимость Закона о ГУП. Он дал новую пищу для размышления над вопросом о сущности казенных предприятий, а именно: к коммерческой или некоммерческой сфере их относить; о разграничении и соотношении реституции и виндикации. Закон, без сомнения, вновь оживит дискуссию о необходимости и жизнеспособности юридических лиц-несобственников как субъектов предпринимательской деятельности и о формах публичного предпринимательства. Пока же не оправдывается прогноз тех исследователей, которые говорили о временном существовании унитарных предприятий Жанайдаров И.У. Осуществление права государственной собственности юридическим лицом: Автореф. дисс. докт. юрид. наук. - Алматы. 1994. - С. 10.. Кроме того, Закон поставил ряд вопросов, относящихся к теории вещных прав, главным образом касательно существа права хозяйственного ведения.

2.3 Природа отношений между публично-правовым образованием и созданным им юридическим лицом

Известно, что категория оперативного управления как основание правомочий государственных предприятий в отношении закрепленного за ними имущества, остающегося в государственной собственности, была разработана А.В. Венедиктовым в середине 50-х годов прошлого столетия, когда возник вопрос о природе этого имущества Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий. // Избранные труды по гражданскому праву. - М. Статут. 2004. - С. 111; Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. - М. АН СССР. 1948. - С. 323-349.. Советская наука должна была обосновать имущественную самостоятельность множества государственных организаций при наличии единственного собственника принадлежавшего им имущества - государства. В условиях тоталитарного господства государственной социалистической собственности по причинам идеологического и политического характера государственные предприятия, учреждения и организации нельзя было признать собственниками, ибо это скомпрометировало бы тезис о едином характере государственной собственности и о рабоче-крестьянском государстве как собственнике всего государственного имущества Постановление ВЦИК и СНК СССР от 29 апреля 1935 г. «О передаче государственных предприятий, зданий и сооружений» // Собрание законодательства СССР. - 1935. - № 28. - Ст. 221; Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. - СПб. Нева. 2002. - С. 30-33..

Любопытно, что в трудах А.В. Венедиктова не прослеживается тесной связи между понятиями "оперативное управление" и "право", хотя, по мнению современных исследователей, ученый рассматривал оперативное управление как комплексное правовое явление, как правовой институт Кряжевских К.П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения по российскому гражданскому праву. Дисс… канд. юрид. наук. - М. 2003. - С. 57-58..

Конструкция права оперативного управления получила законодательное оформление в ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. Ведомости Верховного Совета СССР. - 1961. - № 50. - Ст. 525., а также в иных нормативных актах. Согласно ч. 2 ст. 94 ГК РСФСР 1964 г. Ведомости Верховного Совета РСФСР. -1964. - № 24. - Ст. 407. имущество, закрепленное за государственными организациями, состоит в оперативном управлении этих организаций, осуществляющих в пределах, установленных законом, в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения имуществом.

Российское законодательство начала 1990-х годов закрепило право полного хозяйственного ведения государственного (муниципального) предприятия в отношении переданного ему государственного (муниципального) имущества (п. 1 ст. 24 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1990. - № 30. - Ст. 416., ст. 47 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. Ведомости СНД и ВС СССР. - 1991. - № 26. - Ст. 733.); право хозяйственного ведения (п. 2 ст. 6 Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности") Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1990. - № 30. - Ст. 418. и право оперативного управления финансируемого собственником учреждения (ст. 48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г.).

Подавляющее большинство российских цивилистов (А.И. Бибиков, С.М. Корнеев, А.А. Собчак, К.И. Скловский, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой и другие) считают, что категории оперативного управления и хозяйственного ведения являются ограниченными вещными правами и составляют принадлежность гражданского права Бибиков А.И. Правовые проблемы реализации государственной собственности. - Иваново. 1992. - С. 100-106; Корнеев С.М. Основные проблемы права государственной социалистической собственности в СССР: Дис. ... докт. юрид. наук. - М. 1971. - С. 24; Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. - М. Бек. 1999. - С. 317-332; Скловский К.И. Собственность в гражданском праве: Учебно-практическое пособие. - М. Статут. 1999. - С. 428; Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. - М. Инфра. 1991. - С. 181-200; Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Суханов Е.А. Т. 1. - М. Юрайт. 1998. - С. 590-609; Гражданское право / Под ред. Толстого Ю.К., Сергеева А.П. Т. 1. - М. Инфра-М. 2002. - С. 481-490; Якушев В.С. Правовое регулирование внутрихозяйственных отношений // Антология уральской цивилистики. 1925-1989: Сборник статей. - М. Статут. 2001. - С. 420..

Как пишет А.А. Собчак, будучи правом на имущество, право оперативного управления определяет соотношение имущественных прав конкретных государственных организаций с правами государства как собственника соответствующего имущества, служит юридическим средством участия государственных организаций в имущественном обороте, устанавливая пределы их имущественной самостоятельности Собчак А.А. Содержание права оперативного управления имуществом // Советское государство и право. - 1978. - № 5. - С. 32..

Вместе с тем многие исследователи обращали внимание на своеобразие взаимоотношений государства-собственника и государственного предприятия.

По мнению О.А. Красавчикова, между государственными органами, а также между ними и государственными организациями и предприятиями, осуществляющими непосредственную хозяйственную деятельность, складываются организационные отношения, отличительная особенность которых состоит в том, что они строятся на началах субординации, т.е. для них характерно подчинение одной стороны другой. Как правило, организационные отношения данного вида имеют административно-правовую форму, регулируются нормами административного права. Однако это не исключает деятельность самих предприятий и организаций как участников имущественных отношений. В целом организационные отношения можно определить как основанные на началах координации или субординации социальные связи, которые направлены на упорядочение (нормализацию) иных общественных отношений, действий их участников либо на формирование социальных связей. Причем организационные отношения складываются не только в стадии возникновения некой социальной ассоциации, государственного органа, юридического лица и пр. Они сопровождают и другие этапы в развитии названных образований, в частности, их реорганизацию и прекращение Красавчиков О.А. Гражданские организационно-правовые отношения // Цивилистические записки: Межвуз. сборник научных трудов. - М. Статут. 2001. - С. 160-163..

К. К. Лебедев полагает, что состав элементов, содержание, признаки объекта и качества субъектов имущественного правоотношения, основанного на властном подчинении одной стороны другой, аналогичны соответствующим характеристикам гражданско-правового денежного обязательства. Поэтому нужно разграничивать два вида отношений предпринимателей с государственными органами: во-первых, имущественные отношения, имеющие экономический характер; во-вторых, административные, организационно-предпосылочные и организационно-обеспечительные отношения, лишенные имущественного содержания. Следовательно, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, институты и нормы гражданского права могут применяться в целях защиты, восстановления и обеспечения имущественных интересов участвующих в этих отношениях лиц, кроме случаев, оговоренных федеральными законами РФ Лебедев К.К. Соотношение понятий экономического и имущественного отношения в связи с проблемой применения гражданского законодательства к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой стороне // Научные труды РАЮН. - 2001. - № 1. - С. 369-370..

Доктрина административного права рассматривает отношения между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями и учреждениями в качестве управленческих, которые регулируются административным правом, поскольку между субъектами этих отношений отсутствует характерное для гражданского правоотношения равенство участников. Одной из сторон этого отношения всегда выступает субъект, наделенный юридически властными полномочиями, подчиняющий себе другую сторону, что составляет отличительную особенность административных правоотношений. В зависимости от принципа организации управления предприятием различаются предприятия, управляемые непосредственно собственником, и предприятия, управляемые органами, уполномоченными собственниками. Должностные лица государственных предприятий подчиняются дисциплинарной власти уполномоченных государственных органов и должностных лиц. Однако внутри предприятия они наделяются полномочиями государственно-властного характера Административное право: Учебник / Под ред. Козлова Ю.М., Попова Л.Л. - М. Юристъ. 2000. - С. 194-207..

Наличие у государства властных полномочий по отношению к государственному предприятию дает основания профессору Ю. К. Толстому утверждать, что категория ограниченного вещного права (оперативного управления) государственного предприятия на имущество собственника-государства представляет собой органическое соединение административных и гражданско-правовых правомочий, а потому их чисто цивилистическая трактовка неосновательна Толстой Ю.К. Социалистическая собственность и оперативное управление // Правоведение. - 1986. - № 4. - С. 35..

Ряд ученых вообще отрицают возможность существования соподчиненных по вертикали вещных прав на одно и то же имущество. По утверждению А.А. Иванова, верховной властью в отношении вещи обладает лицо, за которым она закреплена, даже при наличии вышестоящего в публично-правовой иерархии субъекта Иванов А.А. Право собственности и товарно-денежные отношения: Дис. ... канд. юрид. наук. - Л. 1991. - С. 124-125..

Сомнения относительно вещной природы прав хозяйственного ведения и оперативного управления высказывает В.А. Дозорцев. Он полагает, что вещное право является абсолютным, а потому должно быть самостоятельным и независимым от других прав, даже если они сами имеют абсолютный характер. Нельзя считать абсолютным и вещным право, которое может быть прекращено односторонними действиями обладателя другого однородного права. Поскольку собственник определяет пределы и способы осуществления права оперативного управления, получается, что это право не является вещным, а тяготеет к относительным правам Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России: Проблемы, теория, практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. - М. МЦФЭР. 1998. - С. 243-258..

На наш взгляд, гражданско-правовая природа этих отношений очевидна, тогда как утверждение об их вещном характере представляется далеко не бесспорным.

Как известно, право собственности и другие вещные права обладают целым рядом отличительных признаков по сравнению с обязательственными правами Андреев В.К. Право собственности в России. - М. Норма. 1993. - С. 11-21; Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Суханов Е.А. Т. 1. - М. Юрайт. 1998. - С. 100-101; Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР // Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. - М. Статут. 2000. - С. 330-380; Копылов А.В. Вещные права на землю. - М. Статут. 2000. - С. 42-44; Кряжевских К.П. Указ. соч. - С. 24-99; Латыев А.Н. Вещные права в гражданском праве: понятие и особенности правового режима: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург. 2004. - С. 5-8; Маттеи У., Суханов Е.А. Указ. соч. - С. 308-332; Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Первая часть. Вотчинные права. - М. Статут. 2002. - С. 503-567; Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. - С. 181-200; Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. - М. Бек. 1996. - С. 89; Щенникова Л.В. Вещное право в гражданском кодексе: вопросы практикующего юриста законодателю // Законодательство. - 2000. - № 10. - С. 25..

Во-первых, исчерпывающий перечень вещных прав, а также их содержание, в том числе пределы осуществления и защиты, императивно устанавливаются законом (например, ст. 209-216 ГК РФ), тогда как в обязательственных правоотношениях стороны более свободны в определении круга своих прав и обязанностей (например, ст. 421 ГК РФ).

Во-вторых, в отличие от относительных обязательственных правоотношений, в которых одному или нескольким управомоченным лицам противостоят одно или более строго определенных обязанных лиц, вещные правоотношения являются абсолютными, ибо в них активному управомоченному лицу противостоит неопределенный круг субъектов, обязанных пассивно воздерживаться от нарушения его прав.

В-третьих, любое вещное право отличается от права обязательственного также своим объектом (предметом). В обязательственных отношениях управомоченное лицо (кредитор) получает право на чужие действия, удовлетворяя свой интерес лишь с помощью конкретных действий обязанного лица (должника). Между тем вещные права нередко именуют реальными и безусловными, поскольку они закрепляют правомочия их обладателя непосредственно по отношению к вещи, что дает ему возможность использовать данную вещь в своих интересах без участия иных лиц.

В-четвертых, объектом (в смысле ст. 128 ГК РФ) вещного права может быть только индивидуально-определенная вещь.

В-пятых, вещные права чаще всего защищаются с помощью вещно-правовых исков (ст. 301-304 ГК РФ). Причем обладатель ограниченного вещного права может предъявить такой иск даже против собственника.

Кроме того, некоторую специфику в сравнении с правом собственности имеют ограниченные вещные права.

Во-первых, если право собственности предоставляет его обладателю максимальную возможность владеть, пользоваться и распоряжаться вещью, то ограниченное вещное право есть право на чужую вещь, принадлежащую на праве собственности другому лицу.

Во-вторых, будучи производным от права собственности, ограниченное вещное право предоставляет его обладателю гораздо меньший объем правомочий по сравнению с правами собственника, в первую очередь, ограничивая либо полностью исключая возможность отчуждения имущества без согласия собственника.

В-третьих, ограниченное вещное право обладает свойством следования, т.е. продолжает обременять саму вещь даже в случае смены ее собственника (п. 3 ст. 216 ГК РФ).

Анализ действующего законодательства показывает, что ни право хозяйственного ведения, ни право оперативного управления, строго говоря, не обладают свойствами ограниченных вещных прав.

Действительно, как право хозяйственного ведения, так и право оперативного управления предусмотрены законом, нормы которого императивно определяют основное его содержание (ст. 294-299 ГК РФ и др.). Однако целый ряд правомочий конкретного юридического лица в отношении использования закрепленного за ними имущества может быть определен не только законом, но и его учредительными документами.

Так, согласно п. 3-5 ч. 8 ст. 9 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ / Под ред. Вайпана В.А. - М. Юстицинформ. 2003. - С. 22. перечень фондов, создаваемых государственным (муниципальным) унитарным (казенным) предприятием, их размеры, порядок формирования и использования, а также направления использования прибыли (доходов) должны быть предусмотрены в уставе предприятия. Более того, в начале 1990-х годов в России даже существовала практика передачи государственного (муниципального) имущества в хозяйственное ведение (оперативное управление) предприятий или учреждений на основе договоров, заключаемых между конкретными юридическими лицами и соответствующими комитетами по управлению государственным (муниципальным) имуществом.

По мнению В.В. Витрянского, после введения в действие части первой ГК РФ подобные договоры являются ничтожными сделками Витрянский В.В. Новый Гражданский кодекс и судебная практика // Хозяйство и право. - 1995. - № 7. - С.35..

Между тем, Р.Н. Любимова полагает, что отсутствие в Гражданском кодексе РФ указания о возможности заключения с юридическим лицом договора о передаче ему имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления не лишает собственника либо уполномоченного им субъекта заключить с предприятием или учреждением такой договор, несмотря на то что изменять постановления закона о праве хозяйственного ведения или оперативного управления такой договор не может Любимова Р.Н. Нужно ли заключать договоры о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления? // Хозяйство и право. - 1995. - № 7. - С. 41..

Представляется очевидным, что правоотношение, возникающее между публично-правовым образованием и учрежденным им юридическим лицом является относительным, поскольку оно существует между двумя конкретными субъектами, а его содержание составляют их субъективные права и обязанности друг перед другом, в том числе по совершению активных действий, предусмотренных законодательством и учредительными документами юридического лица. Например, согласно п. 1 ст. 15, п. 1 ст. 17 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях в предусмотренных законом случаях собственник имущества предприятия не только вправе, но и обязан уменьшить его уставный капитал, а также имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Объектом (предметом) правоотношения, возникающего между собственником-учредителем и созданным юридическим лицом, обладающим правом хозяйственного ведения или оперативного управления, могут являться не только телесные вещи, но и другое имущество, даже имущественные права, в том числе исключительные права на результаты творческой деятельности и пр. В пределах, установленных законом, юридическое лицо владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (за исключением недвижимого), может отчуждать его, передавая в собственность другим лицам.

Защита права хозяйственного ведения или оперативного управления осуществляется с помощью любых предусмотренных законом способов.

Право следования также не является существенным признаком ни права хозяйственного ведения, ни права оперативного управления. К примеру, если Российская Федерация как собственник недвижимого имущества, принадлежащего федеральному казенному предприятию или учреждению на праве оперативного управления, отчуждает это имущество в соответствии с нормой п. 2 ст. 297 ГК РФ, в этом случае прекращается не только право собственности Российской Федерации на данное имущество, но и право оперативного управления самого предприятия или учреждения.

Что касается нормы п. 1 ст. 300 ГК РФ, согласно которой при переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или оперативного управления на принадлежащее ему имущество, думается, здесь имеет место не продажа предприятия как имущественного комплекса, а полная уступка корпоративных прав учредителя - публично-правового образования другому публично-правовому образованию.

Заметим, что в отношении государственных и муниципальных предприятий законодатель допускает лишь полную уступку всех корпоративных прав, ибо согласно п. 5 ст. 21 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности Российской Федерации, не могут быть переданы Российской Федерацией ее субъекту или муниципальному образованию, равно как правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности субъекта федерации, не могут быть переданы этим субъектом ни другому субъекту, ни самой Российской Федерации, ни муниципальному образованию. Муниципальное образование также не может передать свои правомочия собственника имущества муниципального предприятия ни Российской Федерации, ни ее субъекту, ни другому муниципальному образованию.

Существование предприятий, обладающих правом хозяйственного ведения или оперативного управления на имущество, которое принадлежит на праве собственности физическим или юридическим лицам, а не публично-правовым образованиям, действующим законодательством вообще не предусмотрено.

К. И. Скловский справедливо указывает, что к отношениям между учредителем и юридическим лицом нельзя безоговорочно применять нормы ни вещного, ни обязательственного права Скловский К.И. Указ. соч. - С. 192..

Как отмечает Ю. К. Толстой, формулировка ст. 48 ГК РФ, которая гласит, что в связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество, тем самым точно и правильно разделяет вещные и обязательственные права. В случаях, когда законодатель считает необходимым употребить понятие, которым охватывались бы как обязательственные, так и вещные права, он говорит об имущественных правах в отношении юридических лиц Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей / Отв. ред. Литовкин В.Н., Рахмилович В.А. - М. Норма. 2000. - С. 111..

Представляется, что правоотношения, возникающие между публичным образованием, выступающим в качестве субъекта гражданского права, собственника и учредителя юридического лица, с юридическим лицом, учрежденным этим образованием и обладающим имуществом на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления, по своей природе являются гражданско-правовыми корпоративными отношениями.

Следует отметить, что даже в советский период отдельные российские правоведы признавали гражданско-правовой характер внутрихозяйственных отношений, складывающихся внутри предприятия, а также между предприятиями и организациями, созданными в составе производственных и научно-производственных объединений Якушев В.С. Правовое регулирование внутрихозяйственных отношений // Антология уральской цивилистики. 1925-1989: Сборник статей. - М. Статут. 2001. - С. 417-418.. Чтобы подтвердить справедливость их мнения, достаточно рассмотреть основания возникновения и содержание отношений, существующих, например, между Российской Федерацией и созданным ею государственным унитарным предприятием.

Федеральное государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению Правительства РФ или иного компетентного государственного органа (п. 1 ст. 114 ГК РФ; п. 2 ст. 8 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях). Указанные государственные органы действуют от имени Российской Федерации как субъекта права на основании полномочий, делегированных им государством в соответствии с законом (п. 1 ст. 124, п. 1 ст. 125 ГК РФ; ст. 20 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях; Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945.). При этом Российская Федерация сохраняет право собственности на имущество федерального государственного унитарного предприятия, которому это имущество передается на праве хозяйственного ведения.

Действующее российское законодательство предоставляет собственнику имущества государственного (муниципального) унитарного предприятия целый ряд правомочий. Российская Федерация как учредитель и собственник имущества федерального унитарного предприятия в лице уполномоченных федеральных органов исполнительной власти:

- принимает решение о создании, реорганизации, ликвидации унитарного предприятия;

- утверждает устав и вносит в него изменения;

- определяет цели, предмет и виды его деятельности;

- назначает руководителя, заключает, изменяет и прекращает с ним трудовой договор;

- формирует уставный фонд;

- определяет порядок составления и утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности; утверждает бухгалтерскую отчетность;

- принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;

- дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, на совершение крупных сделок, сделок с заинтересованностью и некоторых других;

- контролирует использование по назначению и сохранность имущества предприятия;

- дает согласие на создание филиалов и представительств предприятия, на его участие в юридических лицах;

- имеет другие права и несет обязанности, определенные законодательством Российской Федерации.

Кроме того, собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (п. 1 ст. 295 ГК РФ, п. 1 ст. 17, п. 1 ст. 20 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях).

Как пишет Н.Д. Егоров, трудно представить себе единое комплексное правоотношение, участники которого находятся в равном юридическом положении, но при этом одна сторона подчинена другой Егоров Н.Д. Право оперативного управления - институт советского гражданского права // Правоведение. - 1986. - № 6. - С. 22..

Между тем, одновременное существование этих двух, на первый взгляд, взаимоисключающих тенденций и составляет специфику корпоративного правоотношения, в котором принцип юридического равенства субъектов сочетается с принципом подчинения, допускающего возможность влияния воли одних участников правоотношения на волю других (формирование воли корпорации как юридического лица большинством голосов ее участников на общем собрании; выборность управляющих; их отчетность перед общим собранием участников; принятие решений на общем собрании участников большинством голосов с обязательным подчинением этому решению оставшихся в меньшинстве участников, даже если они голосовали против решения, и т.п.).

Корпоративная природа прослеживается также в отношениях между учредителем и созданной им организацией культуры. Согласно ст. 41 Основ законодательства РФ о культуре 1992 г. (далее - Основы 1992 г.) на территории Российской Федерации в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах могут создаваться и действовать организации культуры, основанные на федеральной собственности, собственности республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, общественных объединений, религиозных организаций, международных организаций, иностранных государств, юридических и физических лиц, в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства, а также на смешанных формах собственности.