Гражданско-правовая ответственность за вред причиненный государственными органами

8

Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ВЛАСТИ

1.1 История законодательного становления института имущественной ответственности за вред, причиненный осуществлением власти

1.2 Особенности гражданско-правовой ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕСТВЕННОСТИ В ЗАВИСИМОСТИ ОТ ОРГАНА ПРИЧИНИТЕЛЯ ВРЕДА

2.1 Причинение вреда незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц

2.2 Причинение вреда гражданину в результате незаконных действий правоохранительных органов и их должностных лиц

2.3 Причинение вреда гражданину или юридическому лицу при осуществлении правосудия

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Одним из важнейших аспектов защиты прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве является вопрос его защиты от незаконных действий властных институтов самого государства. В нашем государстве вопросу ответственности за незаконные действия органов государственной (муниципальной) власти уделяется значительное внимание. Принцип ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями органов государственной власти, закреплен на самом высшем - конституционном уровне, а, следовательно, возведен в ранг конституционного принципа. В ст. 53 Конституции РФ установлено: "Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц". Это конституционное положение нашло свое развитие, в частности, в ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ, которые расширяют положение ст. 53 Конституции РФ, устанавливая ответственность не только Российской Федерации, но и субъектов РФ и муниципальных образований. В данных нормах установлена ответственность публичных образований за вред, причиненный при осуществлении ими властных функций и полномочий в различных сферах государственной и муниципальной власти или, как еще определяют, причиненный актами власти.

Существуют различные средства защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц от неправомерной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Среди них значительная роль принадлежит гражданско-правовым нормам. Они не призваны регулировать отношения власти и подчинения. Гражданское законодательство устанавливает ответственность за вред, причиненный данными органами и их должностными лицами. Нормы института возмещения вреда призваны, прежде всего, защищать имущественные права граждан и юридических лиц. Вместе с тем ответственность государства (муниципального образования) за действия своих органов и должностных лиц основана на принципе защиты как личных, так и общественных интересов, является одной из гарантий демократии. Установление ответственности не только отдельного лица, но и государства (муниципального образования) является одним из направлений правовой идеологии государства на современном этапе, положительно влияет на формирование правосознания, особенно обыденного, правовую психологию населения. Наконец, эти нормы, выступают важным фактором укрепления правовой основы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

На сегодняшний день обнаруживается огромная потребность в системном теоретическом научном переосмыслении проблемы ответственности за вред, причиненный осуществлением власти, чтобы отыскать действенный механизм ее реализации на практике.

Степень научной разработанности определили работы известных советских и российских цивилистов М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, A.M. Беляковой, М.И. Брагинского, Л.В. Бойцовой, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, А.А. Жданова, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, А.П. Куна, Н.И. Лазаревского, К.К. Лебедева, О.Э. Лейста, Л.А. Лунца, ЯМ. Магазинера, А.Л. Маковского, Н.С. Малеина, Г.К. Матвеева, Н.И. Мирошниковой, И.А. Покровского, В.Т. Пора, В.Ф. Попондопуло, В.А. Рахмиловича, А.Н. Савицкой, О.Н. Садикова, И.С. Самощенко, А.П. Сергеева, В.Т. Смирнова, А.А. Собчака, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, М.Х. Фарукшина, Е.А. Флейшиц, P.O. Халфиной, Т.В. Церетели, М.Д. Шиндяпиной, Г.Ф. Шершеневича, Л.М. Энтина, К.Б. Ярошенко и др.

Целью настоящего исследования является анализ специфики норм гражданского права, научных положений материалов судебной практики по вопросам ответственности за вред, причиненный публичной властью.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

- рассмотрение исторического развития норм об ответственности публичной власти за причинение вреда при ее осуществлении;

- анализ действующего законодательства с целью установления недостатков в определении оснований и условий гражданско-правовой ответственности государства;

- изучение гражданско-правовой ответственности за вред причиненный, государственными и муниципальными органами, правоохранительными органами, органами правосудия, а также их должностными лицами;

- изучение и анализ правоприменительной практики в исследуемой области;

- применение полученных результатов исследования для выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего участие государства в гражданском обороте и его ответственность.

Объект исследования составляют нормы гражданского законодательства регулирующие возмещения вреда, причиненного органами публично-правовых образований и их должностными лицами, а также правоохранительными органами и органами правосудия.

Предметом исследования является институт гражданско-правовой ответственности государства, теоретические работы ученых-юристов, посвященные проблемам гражданско-правовой ответственности за причинение вреда, а также основные источники гражданско-правового регулирования обязательств государства, вытекающих из причинения вреда органами власти и их должностными лицами, и практика их применения на основе современного законодательства.

Методологической основой исследования выступает диалектическая логика в ее материалистической трактовке как ведущий общенаучный метод и ряд частно-научных методов: исторический и аналитический, системного анализа и формально-логический, сравнительно-правовой и другие методы исследования.

Структура исследования состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ВЛАСТИ

1.1 История законодательного становления института имущественной ответственности за вред, причиненный осуществлением власти

В Древнем Риме, по крайней мере, в императорский период, государство начинает рассматриваться как юридическое лицо, выступающее в двояком роде: прежде всего, традиционно, как субъект jus publicum (при осуществлении функций государственной принудительной власти) и как субъект jus civile (выступая в качестве фиска при заключении всякого рода сделок и в ином участии в гражданском обороте) Покровский И.А. История римского права. [Текст] - М., Статут. 2006. - С. 307; Суворов Н.С. Об юридических лицах по римскому праву. [Текст] - М., Юрайт. 2008. - С. 189.. Соответственно, как случаи причинения вреда в ходе осуществления государством своей деятельности, так и порядок его возмещения уже тогда подразделялись на две сферы: возмещение вреда, причиненного при осуществлении функций публичной власти, и возмещение вреда, причиненного при осуществлении частных интересов по делам фиска.

Ответственность за вред, причиненный государством по делам фиска, изначально ложилась на само государство, ее казну (фиск), хотя и с очень большими ограничениями и условностями Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. [Текст] - М., Статут. 2005. - С. 134-146. Поскольку в цели настоящего исследования не входит рассмотрение ответственности государства за вред в данном случае, ограничимся отмеченным.

Средневековье характеризовалось огромным укреплением позиций государства. Государственная власть была доведена до абсолютной путем ее концентрации в руках одного короля (суверена) и распространяла свое влияние практически на все сферы жизни общества. Но, несмотря на такое усиление роли государства, состояние его безответственности продолжало сохраняться. Причем здесь эта безответственность уже обосновывалась юридически теорией суверенитета. Под государством понималась королевская власть.

Ни в эпоху абсолютной монархии, ни в эпоху монархии просвещенной, сменившей абсолютную, каких-либо изменений в вопросе ответственности государства перед личностью не происходит.

XVIII в. стал отправной точкой новой истории. Век пробуждения и освобождения человека, он перевернул все основы старого общества. Философы и просветители - Руссо, Вольтер, Монтескье и др. - поднимают вопрос ценности человека и ценности его свободы. Воздух того времени был пропитан пьянящими сознание идеалами свободы, равенства и братства. Общественность стремилась отрешиться от старого реакционного режима и выстроить новое идеальное общество, основанное, прежде всего, на справедливости Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. [Текст] - М., Статут. 2006. - С. 63..

Именно из-за пренебрежительного отношения общества к деньгам материальное вознаграждение невиновных, привлеченных по случайному стечению обстоятельств, пробивало себе дорогу гораздо труднее. К тому же, слишком много вопросов вставало перед теоретиками, практиками и законодателем для определения того, кто достоин получить материальное вознаграждение, ведь дело касалось выплаты конкретных денежных сумм из государственной кассы.

Наиболее прогрессивными во взглядах на материальное вознаграждение невиновных в конце XVIII в. оказались законодатели Пруссии и Италии.

Первым государством, включившим в свое законодательство положение о материальном вознаграждении, была Пруссия. 15 января 1766 г. прусский король Фридрих II (Великий) принял устав, содержавший в том числе правила уголовного судопроизводства, в которых устанавливалось: "...если лицо, подозреваемое в совершении преступления, будет привлечено к следствию, но по недоказанности подозрения следствие будет прекращено, причем выяснится полная невиновность привлеченного, то ему надлежит возвратить не только все понесенные издержки, но и выдать, кроме того, соответствующее обстоятельствам дела и имущественному положению вознаграждение из кассы того суда, в котором производилось дело" Ширяев В. Государственное вознаграждение невинно-привлекаемых к уголовному суду [Текст] // Юридический мир. - 2009. - № 2. - С. 16..

В Италии идеи Филанджиери были воплощены в тосканском уголовном Уложении, принятом в царствование Леопольда I в 1786 г. В ст. 46 Уложения было установлено не только идеальное, но и материальное возмещение лицам, которые вследствие случайного стечения обстоятельств, подвергнувшись обвинению, некоторое время были продержаны в тюрьме, но впоследствии оправданы судом. Выплата производилась из созданной для этого специальной кассы, куда стекались суммы, взыскиваемые по судебным приговорам в виде штрафов. Позднее это положение было включено в Устав уголовного судопроизводства королевства обеих Сицилий, принятого в 1819 г.

В законодательстве других стран Европы идея материального государственного возмещения вреда, причиненного невиновным уголовным преследованием, начинает реализовываться только во второй половине XIX в., когда общество в корне поменяло свое отношение к деньгам.

Большой вклад в развитие ответственности государства за невиновное уголовное преследование внесло законодательство кантонов Швейцарии. В 1850 г. был принят уголовно-процессуальный кодекс кантона Во, согласно которому право на возмещение вреда имело лицо, подвергнутое предварительному заключению и впоследствии освобожденное от уголовного преследования до суда. Оправданный судом такого права не имел. По уголовно-процессуальному кодексу кантона Фрибург того же года право на возмещение предоставлялось не только освобожденным до суда, но и оправданным как по первоначальному приговору, так и по пересмотру вступившего в силу обвинительного приговора. Уголовно-процессуальный кодекс кантона Берн 1854 г. еще больше расширил круг лиц, имеющих право на возмещение, предоставив это право и лицам, в отношении которых дело было прекращено до суда без предварительного заключения. Уголовно-процессуальный кодекс кантона Невшатель 1885 г., наоборот, предоставлял такое право лишь оправданным и только тем из них, кто был подвергнут предварительному заключению. По Уголовно-процессуальному кодексу кантона Женева 1885 г. право на возмещение предоставлялось лишь оправданным по пересмотру вступившего в силу обвинительного приговора, полностью или частично отбывшим наказание. Такое же положение содержал и Уголовно-процессуальный кодекс кантона Ааргау 1886 г. По общему правилу решение о возмещении вреда принималось органом, прекратившим дело.

Уголовно-процессуальный кодекс Португалии 1884 г. предоставлял право на вознаграждение только лишь оправданным в порядке пересмотра вступившего в силу приговора.

В Австрии сначала в 1872 г., а затем в новой редакции в 1892 г. принимается отдельный закон о возмещении вреда. Право на возмещение по этому закону получают только лишь оправданные в порядке пересмотра вступившего в силу приговора, частично или полностью отбывшие наказание.

Франция - страна, по праву признаваемая колыбелью идеи ответственности государства, - проявила крайнюю реакционность в вопросе реализации материального возмещения в законодательстве. Вопрос этот впервые был поднят в парламенте Франции еще в 1784 г. 8 мая 1788 г. министр юстиции Франции представил парламенту (собранию нотаблей) от имени Людовика XVI проект ордонанса, который сопровождался следующими словами: "Не ограничиваясь публикованием оправдательного приговора во всеобщее сведение на счет государства, король надеется доставить пострадавшим полное вознаграждение за понесенный ими вред" Розин Н.Н. О вознаграждении лиц, невинно привлеченных к уголовному суду. [Текст] - М., Статут. 2001. - С. 86.. Ордонанс Людовика был принят, но положения о материальном вознаграждении были отвергнуты. В 1790 г. вопрос о материальном вознаграждении вновь был поднят в парламенте и вновь был им отвергнут. Французская революция на 100 лет отложила законодательное разрешение вопроса о возмещении государством материального вреда, причиненного при уголовном преследовании. И только в 1895 г. французский парламент после почти десятилетних обсуждений принял закон, вносивший изменения в устав уголовного судопроизводства. Окончательная редакция принятого закона сильно расходилась с первоначальным вариантом проекта. Скорее по политическим, нежели по каким-либо другим соображениям парламент ограничил круг лиц, имеющих право на вознаграждение, лишь теми, кто был оправдан в порядке пересмотра вступившего в силу приговора. При этом казна выплачивала вознаграждение и тем, кто был подвергнут преследованию по вине недобросовестного потерпевшего или доносчика, лживого свидетеля, оставляя за собой право регресса.

С таким же трудом, как и во Франции, шло законодательное закрепление института ответственности государства за невиновное уголовное преследование в Германии. Имперская конституция 1849 г. содержала положение о праве пострадавшего от незаконного ареста или от незаконного продления ареста требовать возмещение с виновного или с государства. Несмотря на то, что эта Имперская конституция никогда не имела силу действующего закона Лазаревский Н.И. Указ. соч. - С. 332., в отдельных германских государствах были приняты законы, в той или иной степени воспроизводящие данное право. Проекты законов о внесении в общеимперский устав уголовного судопроизводства положений о возмещении вреда невиновным, пострадавшим от уголовного преследования, вносились в германский Рейхстаг в 1882, 1885-1886, 1887, 1888, 1893, 1895 гг. Наконец, в 1898 г., после тяжелейших споров, закон был принят. И так же, как во Франции, круг лиц, имеющих право на вознаграждение, был ограничен лишь теми, кто был оправдан в порядке пересмотра вступившего в силу приговора. Позднее в 1904 г. в Германии был принят новый закон. В дополнение к закону 1898 г. новый закон предоставлял право на вознаграждение вреда лицам, подвергнутым несправедливому лишению свободы, как оправданным судом по первому рассмотрению дела, так и освобожденным еще до суда.

Положения о государственном возмещении вреда, причиненного невиновным уголовным преследованием, были восприняты также и законодательством ряда стран Нового Света. Так, устав уголовного судопроизводства Мексики 1871 г. предоставлял право на возмещение оправданным, чья невиновность не вызывала сомнения, при условии, что они не вызвали преследование своим поведением. Примерно так же решался вопрос и в уставе уголовного судопроизводства Бразилии 1898 г.

К началу XX в. идея государственного возмещения материального вреда, причиненного невиновным уголовным преследованием, нашла свое законодательное воплощение почти во всех европейских странах. Исключение составляли разве что Англия и Россия.

В Англии еще в 1808 г. в Палату Общин был внесен Compensation Bill, в котором шла речь о вознаграждении пострадавших от судебной ошибки. Однако билль так и не прошел Бойцова Л.В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденция развития. [Текст] - М., Юнити. 2008. - С. 24-26.^.

Российская империя, как и во многом остальном, позже других восприняла идеи государственного возмещения вреда, причиненного невиновным уголовным преследованием. Законодательство Российской империи, как и законодательство рассмотренных нами выше европейских государств образца XVIII в., предусматривало только личную ответственность судей, прокуроров, лживых доносчиков, свидетелей и потерпевших при наличии в их действиях корысти или злого умысла. Вред, причиненный по ошибке, случайно, взысканию не подлежал. Вопрос законодательного закрепления государственного возмещения в России был поднят при работе над проектами Судебных Уставов, предшествовавшей проведению судебной реформы 1864 г.

Начиная с 80-х гг. XIX в. в русской юридической литературе появляется множество публикаций, посвященных вопросу возмещения вреда, причиненного невиновным уголовным преследованием. И только спустя почти 40 лет после судебной реформы законодатель вновь вернулся к данному вопросу. Новый проект Устава уголовного судопроизводства 1900 г. содержал ст. 1039, повторяющую, по сути, предложение, сделанное восьмью членами комиссии в 1863 г. Согласно данной статье в случае оправдания невиновного лица в порядке пересмотра вступившего в силу обвинительного приговора, когда в его осуждении никто не виноват, суду вновь предполагалось предоставить право ходатайствовать перед государем через министра юстиции о вознаграждении подсудимого, невинно понесшего наказание. Хотя в юридической литературе и указывалось на неудовлетворительность данного положения, однако даже ему не суждено было реализоваться. Великая Октябрьская Социалистическая революция 1917 г., так же как и в свое время во Франции Великая Французская революция, на длительный срок отложила законодательное закрепление в России ответственности государства за незаконное уголовное преследование.

Вопрос возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями органов власти в ходе осуществления административного управления, был поставлен во вторую очередь. Однако восприятие его европейским законодательством шло гораздо труднее. Вплоть до начала XX в. законодательства практически всех европейских стран воздерживались от установления такой ответственности Медикус Д. Отдельные виды обязательств в Германском гражданском уложении [Текст] // Проблемы гражданского и предпринимательского права Германии. - М., Статут. 2001. - С. 144-145.^.

Англия, пожалуй, дольше всех отрицала ответственность государства за действия своих органов. Консерватизм английского законодателя не позволял ему нарушить старый, традиционный для Англии принцип неприкосновенности Короны. Английские ученые полагали, что возможность привлечения чиновника к личной имущественной ответственности путем обращения непосредственно в суд без какой-либо административной гарантии, свойственной континентальным правовым системам, лучше обеспечивает начала законности в управлении, чем какая бы то ни была система административных судов. Так, например, Дайси утверждал, что "существующая в Англии постановка ответственности должностных лиц иногда до такой степени стесняет свободу их действий, что практически обращает некоторые законы в мертвую букву, но что такое умаление энергии администрации окупается большею неприкосновенностью прав частных лиц" Лазаревский Н.И. Указ. соч. - С. 47.. Только в 1947 г. английским парламентом был принят The Crown Proceedings Act, которым одновременно была отменена процедура petition of rights и признана непосредственная деликтная ответственность Короны за вред, причиненный ее служащими при осуществлении ими публичных властных полномочий в сфере административного управления Барри Д. Возмещение убытков, причиненных гражданам государством: аспекты защиты прав человека в США [Текст] // Государство и право. - 2009. - № 1. - С. 112^.

В вопросе ответственности государства за своих должностных лиц Российская империя не была исключением. Законодательство России не содержало положений, устанавливающих общий принцип ответственности государства за любой вред, причиненный неправомерным поведением чиновников при исполнении ими "правительственной власти" Лазаревский Н.И. Указ. соч. - С. 342. Поэтому руководящие начала в данном случае пришлось устанавливать Правительствующему Сенату. Гражданский Кассационный Департамент Правительствующего Сената в своей практике последовательно и настойчиво проводил позицию личной ответственности чиновника и безответственности казны в делах подобного рода Лазаревский Н.И. Указ. соч. - С. 35-36.^. В научной литературе позиция Сената постоянно подвергалась критике со стороны ученых правоведов. Многие из них, по-разному мотивируя свои взгляды, сходились в одном - необходимости переложения ответственности в публично-правовой сфере с плеч чиновника на казну Лазаревский Н.И. Указ. соч. - С. 56-57^. Справедливости ради следует отметить, что в России теме ответственности государства за действия должностных лиц в основном свои работы посвящали представители государственного, административного права в широкой сфере отправления государственной власти вообще и уголовно-процессуального права в узкой сфере уголовного преследования. Цивилисты больше занимались проблемой гражданской ответственности непосредственно должностных лиц и судей, а не самого государства. Считалось, что вопрос ответственности казны в публично-правовой сфере больше относится к области государственного права, нежели гражданского. По этой причине составители проекта Гражданского уложения России не включили положения об ответственности государства ни в его первую, ни во вторую редакции.

И все же попытка законодательного закрепления ответственности государства в дореволюционной России была. В 1909 г. министр юстиции внес на рассмотрение Государственной Думы законопроект "Об изменении порядка производства дел о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц" Алексеев П. Гражданская ответственность служащих административного ведомства [Текст] // Избранные труды по гражданскому праву. - М., Статут. 2005. - С. 410-412^.

Октябрьская революция 1917 г., так же как и в вопросе ответственности государства за вред, причиненный уголовным преследованием, прервала эволюционный ход развития в России законодательного закрепления общей ответственности государства за любой вред, причиненный противоправными действиями должностных лиц.

Безусловно, в первые годы советской власти - время военного коммунизма, а затем продразверстки, гражданской войны и борьбы с контрреволюцией, когда законность и правосудие определялись "революционным правосознанием" и "общественной совестью", - ни о какой ответственности государства за вред, причиненный при осуществлении власти в условиях диктатуры пролетариата, и речи быть не могло. В то время молодое пролетарское государство не считало себя связанным правами и интересами частных лиц, тем более обязанным их соблюдать. И быть может, эта ответственность так и не была бы установлено, если бы не гражданское право.

По окончании гражданской войны в 1922-1923 гг. начинается серьезная работа по первой кодификации важнейших отраслей советского законодательства. Потребность урегулирования гражданско-правовых отношений, особенно в условиях объявленной новой экономической политики (НЭПа), привела к тому, что уже в 1922 г. был принят первый Гражданский кодекс РСФСР (далее - ГК РСФСР 1922 г.) Новицкая Т.Е. Кодификация гражданского права в Советской России 1920-1922 гг. [Текст] - М., Юридическая литература. 1989. - С.12.. Вопреки времени, в которое принимался этот кодекс, именно в нем впервые в истории советского законодательства, пусть со многими условностями и ограничениями, но все же была закреплена ответственность государства за вред, причиненный при осуществлении публичной власти. Эта ответственность закреплялась в ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. Флейшиц Е.А. Обязательства из причинения вреда и неосновательного обогащения. [Текст] - М., Юрлитиздат. 1951. - С. 114

Так в 20-е гг. XX столетия советскими учеными и законодателем были определены место и отраслевая принадлежность ответственности государства за вред, причиненный в публичной сфере. И несмотря на туманность формулировки ст. 407 ГК РСФСР 1922 г., за все время ее существования и ученые, занимавшиеся проблемой ответственности государства, и судебная практика рассматривали эту ответственность исключительно как гражданско-правовую внедоговорную (деликтную) ответственность государства. Иных мнений насчет природы этой ответственности в тот период не высказывалось, да и не предполагалось.

После известной речи Н.С. Хрущева на XX съезде КПСС в феврале 1956 г. о развенчивании культа личности Сталина государственная власть официально сняла негласный запрет и санкционировала возможность более открыто говорить об ответственности государства. И только после этого представители публичных отраслей правовой науки стали крайне осторожно высказываться на эту тему Строгович М.С. Теоретические вопросы советской законности [Текст] // Советское государство и право. - 1956. - № 4. - С. 25^. Но гражданско-правовая природа такой ответственности ими тогда вовсе не подвергалась сомнению Безлепкин Б.Т. Конституционное право граждан на возмещение имущественного вреда, причиненного судебно-следственными органами [Текст] // Проблемы правового статуса личности в уголовном процессе. - Саратов., СЮИ. 1981. - С. 85. Цивилисты же вопрос природы такой ответственности даже и не поднимали, поскольку для них он считался бесспорным Рипинский С.Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. [Текст] - СПб., Питер. 2008. - С. 45^.

В это время начинается работа над второй кодификацией советского законодательства. Многие ученые-цивилисты (Б.С. Антимонов, Е.А. Флейшиц, О.С. Иоффе, С.Н. Братусь, Ю.К. Толстой, В.Т. Смирнов, П.Е. Орловский, и др.) активно включились в разработку Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (далее - Основы). И хотя по вопросу определения ответственности государства (государственных учреждений) за вред, причиненный в сфере власти, в литературе между ними развернулась серьезная научная полемика Иоффе О.С., Райхер В.К., Райгородский Н.А., Черепахин Б.Б. О проекте Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик [Текст] // Советское государство и право. - 1961. - № 2. - С.101., однако ни у кого из них не вызывало сомнений, что такая ответственность должна быть урегулирована нормами гражданского законодательства.

В конечном итоге вторая кодификация советского законодательства только подтвердила устоявшиеся к этому времени представления как о месте, так и о природе ответственности государства. Статья 89 Основ и соответствующие статьи ГК союзных республик, принятых в последующем, определяли порядок и условия ответственности государственных учреждений в рассматриваемых нами случаях. Однако то, как были сформулированы эти нормы, дало повод для выражения сомнений в том, что еще до недавнего времени казалось бесспорным.

В отличие от ст. 407 ГК РСФСР 1922 г., содержавшей общую формулировку об ответственности государственных учреждений, в Основах и ГК РСФСР 1964 г. уже проводилось разграничение ответственности государства по сферам причинения - на административное управление и уголовное преследование.

Ответственность государственных учреждений в сфере административного управления продолжала рассматриваться как гражданско-правовая, поскольку ч. 1 ст. 89 Основ и ст. 446 ГК РСФСР 1964 г. устанавливали их ответственность на общих основаниях, по крайней мере в отношении граждан Бахрах Д.Н. Имущественная ответственность государственных органов за вред, причиненный действиями их должностных лиц гражданам [Текст] // Советское государство и право. - 1968. - № 11. - С. 23..

В отношении же сферы уголовного преследования в ч. 2 ст. 89 Основ и ст. 447 ГК РСФСР 1964 г. ответственность государственных учреждений устанавливалась только в случаях и пределах, специально предусмотренных законом. Вот эта отсылка на специальный закон и стала своего рода трещиной в фундаменте гражданско-правового взгляда на природу ответственности государства в советской науке.

Первое время после принятия Основ ученых, прямо или косвенно занимавшихся проблемой ответственности государства, больше всего волновал вопрос скорейшей реализации бланкетной нормы ч. 2 ст. 89 Основ и ст. 447 ГК РСФСР 1964 г. в части принятия соответствующего закона Рахмилович В.А. О законодательном регулировании возмещения вреда, причиненного актами управления [Текст] // Правоведение. - 1972. - № 5. - С. 23.^. Огромную роль в разрешении этих вопросов сыграла совместная статья В.М. Савицкого и Е.А. Флейшиц, которые, можно сказать, разработали концепцию ответственности государства за вред, причиненный органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Предложения, сделанные этими авторами, по сути, станут основой будущего законодательства в этой сфере Савицкий В.М., Флейшиц Е.А. Об имущественной ответственности за вред, причиненный должностными лицами органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда [Текст] // Советское государство и право. - 1966. - № 7. - С. 29.^.

Таким образом, к началу XX в. идея ответственности публичной власти за вред, причиненный при осуществлении как правосудия, так и административного управления, получила признание практически во всех европейских государствах, хотя закрепление ее в законодательстве шло чрезвычайно сложно и медленно. Причин тому было множество, но главной причиной служил долгий трудный поиск объяснения, почему государство должно взять на себя ответственность в тех случаях, в которых ранее либо никто не отвечал, либо отвечало конкретное физическое лицо, причинившее вред. По сути, это был поиск ответа на главный вопрос исследуемой нами темы - вопрос юридической природы ответственности государства за подобный вред.

1.2 Особенности гражданско-правовой ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти

Подавляющее большинство ученых связывают гражданско-правовую ответственность, как и юридическую ответственность, с государственным принуждением Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав: Ответственность за нарушение гражданских прав и обязанностей. [Текст] - М., Статут. 2000. - С. 310. Действительно, не может быть никакой ответственности, если она не подкреплена определенными принудительными мерами по ее реализации.

Однако когда речь заходит об ответственности публичного образования за какое-либо правонарушение вообще и за вред, причиненный осуществлением власти, в частности, такой признак гражданско-правовой ответственности, как государственное принуждение, у нас начинает вызывать сомнение. Конечно, это касается не всех публичных образований. Вполне возможно применение мер государственного принуждения в случае привлечения к ответственности субъекта РФ или муниципального образования. Здесь это принуждение реализуется через систему различных контрольных, правоохранительных и юрисдикционных федеральных органов власти Федосеева С. Казна в ответе [Текст] //ЭЖ-Юрист.-2009.-№ 17.-С.3.^.

Можно попытаться построить концепцию государства, которое само по отношению к себе применяло бы психическое и (или) физическое воздействие Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (Общетеоретическое и конституционно-правовое исследование). [Текст] - Ростов на/Д., Феникс. 2008. - С. 185.. Однако совершенно очевидно, что такая концепция будет лишь утопией, очень далекой от реальности. С.Ю. Рипинский попытался разрешить данную проблему через теорию правового государства, основанную на идее разделения властей. "Институт имущественной ответственности государства представляет как способ контроля одних государственных органов (судов) за деятельностью других (органов исполнительной власти): Это оказывается возможным именно вследствие отсутствия соподчиненности внутри всей системы органов государственной власти, их относительной независимости и самостоятельности, наличия своей обособленной компетенции" Рипинский С.Ю. Указ. соч. - С. 59..

В связи с вышесказанным еще менее убедительным видится Д.Г. Горбунова о том, что "нет никакого противоречия в том, что меры государственного принуждения применяются в отношении самого государства. Это лишь подчеркивает наличие в организации последнего ориентации на построение и функционирование подлинно правового государства" Горбунов. Д.Г. Ответственность государства перед гражданином как принцип правового государства [Текст] - М., Эксмо. 2008. - С. 90..

На наш взгляд, сегодня в свете проблемы ответственности государства следует отказаться от такого признака юридической ответственности, как государственное принуждение. Принуждение при реализации ответственности, безусловно, должно присутствовать, но в наше время этот признак обретает новое содержание. Ответственность любого субъекта внутри государства, кроме самого государства, будет и дальше подкрепляться государственным принуждением. Ответственность же самого государства подкрепляется принуждением уже совершенного иного рода. Мы бы его назвали "надгосударственное принуждение". Российская Федерация является участницей Европейской конвенции "О защите прав человека и основных свобод" (далее - Конвенция) от 4 ноября 1950 г. О защите прав человека и основных свобод [Текст]: [Конвенция заключена в г. Риме 04.11.1950 г.] // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 2. - Ст. 163., в том числе ею ратифицирован и Протокол № 11 от 11 мая 1994 г. к данной Конвенции О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией [Текст]: [Протокол № 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод подписан в г. Страсбурге 11.05.1994 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 44. - Ст. 5400., учреждающий Европейский Суд по правам человека. При ратификации Конвенции Российская Федерация признала обязательность юрисдикции Европейского Суда, установленную ч. 1 ст. 46 Конвенции. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 46 Конвенции Комитет министров Совета Европы наделен функциями надзора за исполнением решений Суда Федосеева С.В. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный правоохранительными органами: ст. 1070 ГК нуждается в корректировке [Текст]//Налоги (газета).- 2009.- № 15.-С.3..

Поэтому сегодня следует говорить не о государственном принуждении как о признаке юридической ответственности, а о некоем "правовом принуждении" или "принуждении, основанном на праве" национальном или международном.

Такое же новое содержание приобретает и вопрос условий деликтной ответственности. Как известно, по общим правилам генерального деликта для наступления деликтной ответственности необходимы следующие условия: вред, противоправное деяние (действие/бездействие), причинно-следственная связь между вредом и противоправным деянием и вина, которая, как мы определили выше, в исключительных случаях может быть исключена. Но в случае с деликтной ответственностью публичного образования за вред, причиненный осуществлением власти, по крайней мере, два этих условия - вина и противоправность - обретают специфическое содержание.

Все властные действия (бездействие) должностных лиц, а в их лице органов власти (государственных или местного самоуправления), а в их лице и самих публичных образований направлены на исполнение функций публичной власти. Мы нигде не найдем прямое нормативное предписание должностному лицу или органу власти на причинение вреда кому-либо, но сами властные действия (бездействие) несут в себе огромную потенциальную угрозу такого причинения. Наложение ареста налоговой инспекцией на счета налогоплательщика, отказ в предоставлении налоговых льгот или в возврате НДС, задержание таможенным органом товаров на складе таможенного терминала, отказ в выдаче лицензии, проведение обыска, принудительное исполнение судебного решения. Все эти примеры властных актов своим результатом могут причинить вред и убытки, однако данный факт не берется и не должен браться в расчет при их совершении. И в отличие от гражданского права эти действия (бездействия) не становятся автоматически правонарушениями, если они повлекли за собой причинение вреда или какое-либо иное нарушение субъективных прав. В отличие от гражданского права в публичном праве действия (бездействие), причинившие вред, только тогда станут правонарушением, когда они будут совершены с несоблюдением или нарушением должностным лицом (органом власти, публичным образованием) установленных для них публичных предписаний и правил поведения. В отличие от гражданского права для публичного права факт причинения вреда властным действием (бездействием) второстепенен, а то и вовсе юридически безразличен для установления их правомерности, важна сама правомерность или неправомерность такого действия (бездействия): если действия (бездействие) правомерны, то и возмещения вреда не последует. Это и отделяет само властное действие (бездействие) от причиненного им вреда. Ведь даже если обратиться к редакции ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ, то мы увидим, что в них речь идет не о незаконном причинении вреда (убытков), а о незаконных властных действиях (бездействии), причинивших вред. В связи с этим в данном аспекте публичного права трудно согласиться с рядом авторов, утверждающих, что нарушение того или иного субъективного права человека всегда незаконно Цветков С.Б. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. [Текст] - М., Юристъ. 2005. - С. 82. Может быть, это и справедливо для сферы гражданского права, но никак не для сферы права публичного Федосеева С.В. Понятие «должностное лицо»: неоднозначность в толковании [Текст]//Администратор суда.- 2009.- № 1.- С.22.^.

Однако это совершенно не означает, что наступление деликтной ответственности публичного образования всегда предполагает наличие "противоправности двух видов: 1) гражданско-правовой; 2) административно-правовой (уголовно-процессуальной)" Кун А.П. Указ. соч. - С. 73. или так называемой "удвоенной противоправности" Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. [Текст] - М., Проспект. 2008. - С. 104.. В том-то и дело, что поскольку действие (бездействие) осуществляется в сфере публичного, а не гражданского права, то вопрос правомерности или противоправности причиненного таким действием (бездействием) вреда в данных случаях должен оцениваться с позиции не гражданского, а публичного права. Прав А.Л. Маковский, который говорит о том, что "удваивать в подобных случаях требование противоправности нет оснований: если вред причинен правомерным ("правильным", законным) актом власти, "гражданско-правовая противоправность" (то есть само причинение вреда) оказывается юридически безразличной, не влечет правовых последствий в области гражданской ответственности (если только законом не предусмотрено иное - см. часть 1 п. 3 ст. 1064 ГК)" Маковский А.Л. Указ. соч. - С. 104..

Из сказанного следует, что в случае ответственности публичного образования за вред, причиненный властью, вина должностного лица (органа власти, публичного образования) должна определяться не через их отношение к возможности причинения этим действием (бездействием) вреда (как это происходит в гражданском праве), а через их отношение к правильности или неправильности (законности или незаконности) самого властного действия (бездействия).

По этим же самым основаниям совершенно неприемлемо рассматривать вину должностного лица (органа власти, публичного образования) и через призму "той степени заботливости и осмотрительности" (абз. 2 п. 1 ст. 401 ГК РФ). Повторимся: это в гражданском праве от каждого субъекта требуется та степень заботливости и осмотрительности, позволяющая не нарушать гражданские субъективные права других (вещные или обязательственные; не нарушать договорные обязательства и не причинять другому вред). В публичном же праве от властного субъекта не требуется какой-либо особой степени заботливости и осмотрительности в отношении субъективных прав других в целях ненарушения и непричинения им вреда. Даже если властный субъект и осознает потенциальную угрозу причинения вреда своим властным действием (бездействием), это никак не может повлиять на отказ от его совершения. Справедливо указание А.Л. Маковского на то, что особая природа актов власти позволяет прийти к выводу, что в известном смысле - строго в рамках предоставленных полномочий - органы власти всегда управомочены "на причинение вреда" Маковский А.Л. Указ. соч. - С. 105.^. Такой подход, конечно, может возвести властные правомочия органа власти до абсолютного абсурда или до абсурдного абсолюта, в том числе в возможности причинять вред каждому в целях исполнения своих обязанностей и правомочий и этой целью оправдывать средства их исполнения, однако это так и есть. В публичном праве на первом месте - само осуществление власти, а не избежание причинения вреда таким осуществлением. Главное требование, предъявляемое к властному субъекту, - это правомерность его действий (бездействия).

Содержание понятия "правомерность (противоправность)" властного действия (бездействия) сводится к соответствию его нормативной регламентации, т.е. сужается до понятия "законность (незаконность)" властного действия (бездействия), что, в общем-то, и нашло свое отражение в тексте ст. 53 Конституции РФ и ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ.

Противоправным (незаконным) властное действие (бездействие) может быть либо по сути, либо по процедуре его совершения (порядок и сроки).

Проще всего с определением незаконности властного действия (бездействия) по процедуре (порядку и сроку). Но здесь следует разделять властное действие и властное бездействие. Как порядок, так и сроки совершения любого властного действия урегулированы огромным массивом законодательства и подзаконных нормативных актов. И тут можно привести массу примеров:

- порядок и сроки рассмотрения жалобы;

- порядок и сроки выдачи лицензии;

- порядок и сроки регистрации юридических лиц;

- порядок и сроки проведения налоговых проверок;

- порядок и сроки выдачи гражданских и заграничных паспортов;

- порядок и сроки перевода жилого помещения в нежилое и наоборот, переустройства и перепланировки жилого помещения;

- порядок применения огнестрельного оружия и спецсредств и т.д. и т.п.

Однако в отношении властного бездействия возможно говорить лишь о сроке. Например, органы милиции могут не принимать меры к розыску пропавшего человека в течение трех суток с момента, когда о пропавшем не имеется каких-либо сведений. Понятие "порядок" к властному бездействию неприменимо, поскольку трудно себе представить возможность урегулирования порядка властного бездействия.

Труднее установить противоправность (незаконность) властного действия (бездействия) по сути, поскольку здесь привносится субъективный момент интеллектуальной деятельности, которую практически невозможно подчинить какой-либо нормативной регламентации. Поэтому здесь критерием законности властного действия (бездействия) будет являться оценочный критерий обоснованности решения, положенного в их основу. Если мы приходим к выводу, что при тех или иных основаниях решение властного субъекта должно было быть таким, а не другим, то законность властного действия (бездействия) этого субъекта будет оцениваться по тому, насколько обоснованным было принятое им решение поступить именно так, а не иначе или же вообще никак не поступать. Например, если лицо, перемещающее товары через таможенную границу РФ, совершило все необходимые действия по их декларированию и уплате таможенных платежей, то у таможенного органа не будет никаких оснований для отказа в выпуске этих товаров в свободное обращение. Обоснование такого отказа тем, что таможенному органу кажется, что в декларации указаны не все товары или что не по всем позициям произведена оплата таможенных платежей, будет выглядеть нелепым. У всех властных субъектов, как и у того же таможенного органа, в арсенале множество инструментариев, основанных на их властном положении, позволяющих этим субъектам убедиться в правильности и обоснованности своего решения перед тем, как его принять, и уж тем более перед тем, как приступить к его исполнению Федосеева С.В. Особенности гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный судебными органами [Текст]//Налоги (газета).- 2009.- № 13.-С.4..

Императивный метод публичного права "разрешено все, что разрешено" довольно жестко очерчивает для субъектов публичных правоотношений рамки их поведения, то должностные лица, органы власти, публичные образования должны и обязаны знать границы правомерности своего поведения - проще говоря, как можно поступать, а как нельзя. Должностное лицо, орган власти, публичное образование не "обычные" субъекты права, о которых мы можем сказать, что при определенных ситуациях и обстоятельствах в силу предъявляемых к ним (обычным субъектам) требований они не знали, не могли и не должны были знать о противоправности своего поведения и его последствиях. Должностное лицо, орган власти, публичное образование - это субъекты, к которым в силу природы их положения и властных публичных правомочий предъявляется совершенно однозначное требование безоговорочного знания рамок должного и возможного своего поведения. А значит, в случае выхода должностным лицом, органом власти, публичным образованием за пределы границ правомерного (разрешенного) поведения их виновность очевидна Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. III. [Текст] / Под ред. Сергеева А.П., Толстого Ю.К. - М., Проспект. 2008. - С. 27^.

Это, в свою очередь, указывает на то, что вред, причиненный осуществлением власти, всегда является виновным, если он причинен противоправным (незаконным) действием (бездействием), и наоборот: вопрос о вине теряет всякий смысл в случае причинения вреда правомерным (законным) действием (бездействием). Невозможно себе представить случайное нарушение должностным лицом (органом власти, публичным образованием) предписанных правил поведения, при котором они не знали, не могли и не должны были знать, что поступают неправомерно. В противном случае налицо явное противоречие. С одной стороны, как мы отмечали выше, случай характеризуется субъективной непредотвратимостью, т.е. зависит от самого субъекта, когда он не знал, не мог и не должен был знать о противоправности своего поведения. С другой же стороны, мы имеем дело с публичным правом, в котором любое должностное лицо (орган власти, публичное образование) в силу указанных выше обстоятельств всегда может и обязано знать о грани правомерности своего действия (бездействия). Что же касается отсутствия осведомленности должностного лица о ситуации, к которой он прилагает свои властные полномочия, то тут вряд ли можно согласиться с О.С. Иоффе и признать неосведомленность оправданием неправомерного (незаконного) властного действия (бездействия) Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. [Текст] - Л., ЛГУ. 1955. - С. 200..

Также нельзя признать состоятельным и тезис ряда авторов о том, что возможно причинение вреда не по вине должностного лица, под действием непреодолимой силы Лапаева О. Форс-мажор в теории и на практике [Текст] // ЭЖ-Юрист. - 2009. - № 3. - С. 7.^. Прежде всего, ошибка здесь заключается в том, что данные авторы, опять же, акцентируют внимание на факте причинения вреда и рассматривают вину с традиционных позиций гражданского права как виновность в причинении вреда, а не в совершении противоправного действия (бездействия) Федосеева С.В. Условия ответственности за вред, причиненный актами власти [Текст]//Налоги (газета).- 2009.- № 29.- С.5.^.

Другое дело, что действие непреодолимой силы может создать препятствие к совершению властных действий в установленный срок. Возьмем пример С.Ю. Рипинского - лицензирующий орган не выдал лицензию в срок вследствие пожара, землетрясения и т.п., - обозначенный им как бездействие Рипинский С.Ю. Указ. соч. - С. 129.. Очевидно различие между невыдачей лицензии в срок из-за пожара и отказом выдачи вообще. Если лицензирующий орган примет решение не выдавать лицензию, то пожар, даже если он и случится, будет совершенно ни причем. То есть действие непреодолимой силы имеет значение лишь тогда, когда лицензирующий орган, возможно, и готов был бы выдать лицензию, но в силу "объективных" причин сделать этого в срок не смог. И очевидно, что эта лицензия в конце концов будет выдана после того, как отпадут чрезвычайные и непредотвратимые обстоятельства. Здесь, конечно, спорно, насколько возможно признать бездействием нарушение срока осуществления властного действия. С позиции конкретного должностного лица, может быть, и так. Но с позиции органа власти или же самого публичного образования оснований для такого утверждения нет. В гражданском праве одной из главных причин освобождения от ответственности за правонарушение, совершенное вследствие действия непреодолимой силы, являются ограниченные возможности конкретного физического (да и юридического), лица в противостоянии чрезвычайным и непредотвратимым обстоятельствам. Власть (государственная и даже местная) не ограничивается одним или двумя должностными лицами, чтобы говорить о ее бессилии перед действием непреодолимой силы. Более того, сама власть (как государственная, так и местная) осуществляется непрерывно и динамично во времени и пространстве. Влияние действия непреодолимой силы - это лишь вопрос правильности организации осуществления власти, а не основание для ее неосуществления. Иначе следует признать, что действие непреодолимой силы, как, например, наводнение, может приостановить или вообще отменить, аннулировать осуществление государственной или местной власти на определенной территории и в определенный промежуток времени Зайцев Ф.А. Взыскание денежной компенсации причиненного морального вреда за длительное неисполнение судебных постановлений - реально или нет? [Текст] //Право в Вооруженных Силах.-2009.- № 6.- С.15. .