Гражданско-правовая ответственность за вред причиненный государственными органами

55

Гражданско-правовая ответственность за вред причиненный государственными органами

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ИМУЩЕСТВЕННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ВЛАСТИ

1.1 История законодательного становления института имущественной ответственности за вред, причиненный осуществлением власти

1.2 Юридическая природа института имущественной ответственности за вред, причиненный осуществлением власти

ГЛАВА 2. ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПУБЛИЧНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ВЛАСТИ

2.1 Возмещение вреда, причиненного осуществлением власти, в форме деликтного обязательства

2.2 Особенности гражданско-правовой деликтной ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти

2.3 Публичное образование, его органы и должностные лица как субъекты властных действий (бездействия), причиняющих вред

2.4 Специальные случаи деликтной ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Одним из важнейших аспектов защиты прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве является вопрос его защиты от незаконных действий властных институтов самого государства. Нельзя сказать, что в нашем государстве вопросу ответственности за незаконные действия органов государственной (муниципальной) власти уделяется мало внимания. Принцип ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями органов государственной власти, закреплен на самом высшем - конституционном уровне, а следовательно, возведен в ранг конституционного принципа. В ст. 53 Конституции РФ установлено: "Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц". Это конституционное положение нашло свое развитие, в частности, в ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ, которые расширяют положение ст. 53 Конституции РФ, устанавливая ответственность не только Российской Федерации, но и субъектов РФ и муниципальных образований. В данных нормах установлена ответственность публичных образований за вред, причиненный при осуществлении ими властных функций и полномочий в различных сферах государственной и муниципальной власти или, как еще определяют, причиненный актами власти.

Практика как российских национальных судов, так и Европейского Суда по правам человека свидетельствует о катастрофическом положении дел в этом вопросе.

По заявлению Министра финансов РФ А. Кудрина, в 2004 г. российские власти не выполнили 34 тыс. судебных решений на общую сумму почти 6 млрд. руб. Из-за бездействия федеральных властей только за первый квартал 2004 г. сумма неоплаченных исполнительных листов выросла на 1,2 млрд. руб.

Президент РФ в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике в 2006 году" седьмым пунктом третьего раздела об основных задачах бюджетной политики на 2006 г. и среднесрочную перспективу поручил Правительству РФ предпринять действия по совершенствованию нормативно-правовой базы исполнения судебных решений по искам к казне, органам государственной власти и органам местного самоуправления О бюджетной политике в 2006 году [Текст]: [Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 26.05.2005 г.] // Парламентская газета. - 2005. - № 93.. Таким образом, на самом высшем уровне было признано наличие огромной проблемы неисполнения судебных решений, выносимых именно по вопросу привлечения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований к ответственности за вред, причиненный осуществлением властных функций и полномочий.

На сегодняшний день обнаруживается огромная потребность в системном теоретическом научном переосмыслении проблемы ответственности за вред, причиненный осуществлением власти, чтобы отыскать действенный механизм ее реализации на практике.

Степень научной разработанности определили работы известных советских и российских цивилистов, коллизионистов и теоретиков права: М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, A.M. Беляковой, М.И. Брагинского, Л.В. Бойцовой, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, А.А. Жданова, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, А.П. Куна, Н.И. Лазаревского, К.К. Лебедева, О.Э. Лейста, Л.А. Лунца, ЯМ. Магазинера, А.Л. Маковского, Н.С. Малеина, Г.К. Матвеева, Н.И. Мирошниковой, И.А. Покровского, В.Т. Пора, В.Ф. Попондопуло, В.А. Рахмиловича, А.Н. Савицкой, О.Н. Садикова, И.С. Самощенко, А.П. Сергеева, В.Т. Смирнова, А.А. Собчака, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, М.Х. Фарукшина, Е.А. Флейшиц, P.O. Халфиной, Т.В. Церетели, М.Д. Шиндяпиной, Г.Ф. Шершеневича, Л.М. Энтина, К.Б. Ярошенко и др.

Целью настоящего исследования является изучение специфики ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, выявление причин невозможности исполнения судебных решений о взыскании денежных средств с казны публичного образования и на базе этого поиск наиболее приемлемого и реального механизма ее реализации на практике. Но, прежде всего, необходимо исследовать и определить юридическую природу ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, которая будет служить ключом для достижения всех остальных целей.

Для достижения указанной цели в были поставлены следующие задачи:

- теоретическая проработка существующих в науке концепций об ответственности государства в рамках рассматриваемых вопросов;

- анализ действующего законодательства с целью установления недостатков в определении оснований и условий гражданско-правовой ответственности государства;

- изучение и анализ правоприменительной практики в исследуемой области;

- применение полученных результатов исследования для выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего участие государства в гражданском обороте и его ответственность.

Объект исследования составляют правовые отношения, возникающие в результате причинения вреда органами публично-правовых образований и их должностными лицами.

Предметом исследования является институт гражданско-правовой ответственности государства, теоретические работы ученых-юристов, посвященные проблемам гражданско-правовой ответственности за причинение вреда, а также основные источники гражданско-правового регулирования обязательств государства, вытекающих из причинения вреда органами власти и их должностными лицами, и практика их применения на основе современного законодательства.

Методологической основой исследования выступает диалектическая логика в ее материалистической трактовке как ведущий общенаучный метод и ряд частно-научных методов: исторический и аналитический, системного анализа и формально-логический, сравнительно-правовой и другие методы исследования.

Структура исследования состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

ГЛАВА 1. ИМУЩЕСТВЕННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ВЛАСТИ

1.1 История законодательного становления института имущественной ответственности за вред, причиненный осуществлением власти

В Древнем Риме, по крайней мере в императорский период, государство начинает рассматриваться как юридическое лицо, выступающее в двояком роде: прежде всего, традиционно, как субъект jus publicum (при осуществлении функций государственной принудительной власти) и как субъект jus civile (выступая в качестве фиска при заключении всякого рода сделок и в ином участии в гражданском обороте) Покровский И.А. История римского права. [Текст] - М., Статут. 2006. - С. 307; Суворов Н.С. Об юридических лицах по римскому праву. [Текст] - М., Юрайт. 2008. - С. 189.. Соответственно, как случаи причинения вреда в ходе осуществления государством своей деятельности, так и порядок его возмещения уже тогда подразделялись на две сферы: возмещение вреда, причиненного при осуществлении функций публичной власти, и возмещение вреда, причиненного при осуществлении частных интересов по делам фиска.

Ответственность за вред, причиненный государством по делам фиска, изначально ложилась на само государство, ее казну (фиск), хотя и с очень большими ограничениями и условностями Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. [Текст] - М., Статут. 2005. - С. 134-146. Поскольку в цели настоящего исследования не входит рассмотрение ответственности государства за вред в данном случае, ограничимся отмеченным.

Средневековье характеризовалось огромным укреплением позиций государства. Государственная власть была доведена до абсолютной путем ее концентрации в руках одного короля (суверена) и распространяла свое влияние практически на все сферы жизни общества. Но, несмотря на такое усиление роли государства, состояние его безответственности продолжало сохраняться. Причем здесь эта безответственность уже обосновывалась юридически теорией суверенитета. Под государством понималась королевская власть.

Ни в эпоху абсолютной монархии, ни в эпоху монархии просвещенной, сменившей абсолютную, каких-либо изменений в вопросе ответственности государства перед личностью не происходит.

XVIII в. стал отправной точкой новой истории. Век пробуждения и освобождения человека, он перевернул все основы старого общества. Философы и просветители - Руссо, Вольтер, Монтескье и др. - поднимают вопрос ценности человека и ценности его свободы. Воздух того времени был пропитан пьянящими сознание идеалами свободы, равенства и братства. Общественность стремилась отрешиться от старого реакционного режима и выстроить новое идеальное общество, основанное, прежде всего, на справедливости Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. [Текст] - М., Статут. 2006. - С. 63..

Именно из-за пренебрежительного отношения общества к деньгам материальное вознаграждение невиновных, привлеченных по случайному стечению обстоятельств, пробивало себе дорогу гораздо труднее. К тому же, слишком много вопросов вставало перед теоретиками, практиками и законодателем для определения того, кто достоин получить материальное вознаграждение, ведь дело касалось выплаты конкретных денежных сумм из государственной кассы.

Наиболее прогрессивными во взглядах на материальное вознаграждение невиновных в конце XVIII в. оказались законодатели Пруссии и Италии.

Первым государством, включившим в свое законодательство положение о материальном вознаграждении, была Пруссия. 15 января 1766 г. прусский король Фридрих II (Великий) принял устав, содержавший в том числе правила уголовного судопроизводства, в которых устанавливалось: "...если лицо, подозреваемое в совершении преступления, будет привлечено к следствию, но по недоказанности подозрения следствие будет прекращено, причем выяснится полная невиновность привлеченного, то ему надлежит возвратить не только все понесенные издержки, но и выдать, кроме того, соответствующее обстоятельствам дела и имущественному положению вознаграждение из кассы того суда, в котором производилось дело" Ширяев В. Государственное вознаграждение невинно-привлекаемых к уголовному суду [Текст] // Юридический мир. - 2009. - № 2. - С. 16.^.

В Италии идеи Филанджиери были воплощены в тосканском уголовном Уложении, принятом в царствование Леопольда I в 1786 г. В ст. 46 Уложения было установлено не только идеальное, но и материальное возмещение лицам, которые вследствие случайного стечения обстоятельств, подвергнувшись обвинению, некоторое время были продержаны в тюрьме, но впоследствии оправданы судом. Выплата производилась из созданной для этого специальной кассы, куда стекались суммы, взыскиваемые по судебным приговорам в виде штрафов. Позднее это положение было включено в Устав уголовного судопроизводства королевства обеих Сицилий, принятого в 1819 г.

В законодательстве других стран Европы идея материального государственного возмещения вреда, причиненного невиновным уголовным преследованием, начинает реализовываться только во второй половине XIX в., когда общество в корне поменяло свое отношение к деньгам.

Большой вклад в развитие ответственности государства за невиновное уголовное преследование внесло законодательство кантонов Швейцарии. В 1850 г. был принят уголовно-процессуальный кодекс кантона Во, согласно которому право на возмещение вреда имело лицо, подвергнутое предварительному заключению и впоследствии освобожденное от уголовного преследования до суда. Оправданный судом такого права не имел. По уголовно-процессуальному кодексу кантона Фрибург того же года право на возмещение предоставлялось не только освобожденным до суда, но и оправданным как по первоначальному приговору, так и по пересмотру вступившего в силу обвинительного приговора. Уголовно-процессуальный кодекс кантона Берн 1854 г. еще больше расширил круг лиц, имеющих право на возмещение, предоставив это право и лицам, в отношении которых дело было прекращено до суда без предварительного заключения. Уголовно-процессуальный кодекс кантона Невшатель 1885 г., наоборот, предоставлял такое право лишь оправданным и только тем из них, кто был подвергнут предварительному заключению. По Уголовно-процессуальному кодексу кантона Женева 1885 г. право на возмещение предоставлялось лишь оправданным по пересмотру вступившего в силу обвинительного приговора, полностью или частично отбывшим наказание. Такое же положение содержал и Уголовно-процессуальный кодекс кантона Ааргау 1886 г. По общему правилу решение о возмещении вреда принималось органом, прекратившим дело.

Уголовно-процессуальный кодекс Португалии 1884 г. предоставлял право на вознаграждение только лишь оправданным в порядке пересмотра вступившего в силу приговора.

В Австрии сначала в 1872 г., а затем в новой редакции в 1892 г. принимается отдельный закон о возмещении вреда. Право на возмещение по этому закону получают только лишь оправданные в порядке пересмотра вступившего в силу приговора, частично или полностью отбывшие наказание.

Франция - страна, по праву признаваемая колыбелью идеи ответственности государства, - проявила крайнюю реакционность в вопросе реализации материального возмещения в законодательстве. Вопрос этот впервые был поднят в парламенте Франции еще в 1784 г. 8 мая 1788 г. министр юстиции Франции представил парламенту (собранию нотаблей) от имени Людовика XVI проект ордонанса, который сопровождался следующими словами: "Не ограничиваясь публикованием оправдательного приговора во всеобщее сведение на счет государства, король надеется доставить пострадавшим полное вознаграждение за понесенный ими вред" Розин Н.Н. О вознаграждении лиц, невинно привлеченных к уголовному суду. [Текст] - М., Статут. 2001. - С. 86.. Ордонанс Людовика был принят, но положения о материальном вознаграждении были отвергнуты. В 1790 г. вопрос о материальном вознаграждении вновь был поднят в парламенте и вновь был им отвергнут. Французская революция на 100 лет отложила законодательное разрешение вопроса о возмещении государством материального вреда, причиненного при уголовном преследовании. И только в 1895 г. французский парламент после почти десятилетних обсуждений принял закон, вносивший изменения в устав уголовного судопроизводства. Окончательная редакция принятого закона сильно расходилась с первоначальным вариантом проекта. Скорее по политическим, нежели по каким-либо другим соображениям парламент ограничил круг лиц, имеющих право на вознаграждение, лишь теми, кто был оправдан в порядке пересмотра вступившего в силу приговора. При этом казна выплачивала вознаграждение и тем, кто был подвергнут преследованию по вине недобросовестного потерпевшего или доносчика, лживого свидетеля, оставляя за собой право регресса.

С таким же трудом, как и во Франции, шло законодательное закрепление института ответственности государства за невиновное уголовное преследование в Германии. Имперская конституция 1849 г. содержала положение о праве пострадавшего от незаконного ареста или от незаконного продления ареста требовать возмещение с виновного или с государства. Несмотря на то что эта Имперская конституция никогда не имела силу действующего закона Лазаревский Н.И. Указ. соч. - С. 332., в отдельных германских государствах были приняты законы, в той или иной степени воспроизводящие данное право. Проекты законов о внесении в общеимперский устав уголовного судопроизводства положений о возмещении вреда невиновным, пострадавшим от уголовного преследования, вносились в германский Рейхстаг в 1882, 1885-1886, 1887, 1888, 1893, 1895 гг. Наконец, в 1898 г., после тяжелейших споров, закон был принят. И так же, как во Франции, круг лиц, имеющих право на вознаграждение, был ограничен лишь теми, кто был оправдан в порядке пересмотра вступившего в силу приговора. Позднее в 1904 г. в Германии был принят новый закон. В дополнение к закону 1898 г. новый закон предоставлял право на вознаграждение вреда лицам, подвергнутым несправедливому лишению свободы, как оправданным судом по первому рассмотрению дела, так и освобожденным еще до суда.

Положения о государственном возмещении вреда, причиненного невиновным уголовным преследованием, были восприняты также и законодательством ряда стран Нового Света. Так, устав уголовного судопроизводства Мексики 1871 г. предоставлял право на возмещение оправданным, чья невиновность не вызывала сомнения, при условии, что они не вызвали преследование своим поведением. Примерно так же решался вопрос и в уставе уголовного судопроизводства Бразилии 1898 г.

К началу XX в. идея государственного возмещения материального вреда, причиненного невиновным уголовным преследованием, нашла свое законодательное воплощение почти во всех европейских странах. Исключение составляли разве что Англия и Россия.

В Англии еще в 1808 г. в Палату Общин был внесен Compensation Bill, в котором шла речь о вознаграждении пострадавших от судебной ошибки. Однако билль так и не прошел Бойцова Л.В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденция развития. [Текст] - М., Юнити. 2008. - С. 24-26.^.

Российская империя, как и во многом остальном, позже других восприняла идеи государственного возмещения вреда, причиненного невиновным уголовным преследованием. Законодательство Российской империи, как и законодательство рассмотренных нами выше европейских государств образца XVIII в., предусматривало только личную ответственность судей, прокуроров, лживых доносчиков, свидетелей и потерпевших при наличии в их действиях корысти или злого умысла. Вред, причиненный по ошибке, случайно, взысканию не подлежал. Вопрос законодательного закрепления государственного возмещения в России был поднят при работе над проектами Судебных Уставов, предшествовавшей проведению судебной реформы 1864 г.

Начиная с 80-х гг. XIX в. в русской юридической литературе появляется множество публикаций, посвященных вопросу возмещения вреда, причиненного невиновным уголовным преследованием. И только спустя почти 40 лет после судебной реформы законодатель вновь вернулся к данному вопросу. Новый проект Устава уголовного судопроизводства 1900 г. содержал ст. 1039, повторяющую, по сути, предложение, сделанное восьмью членами комиссии в 1863 г. Согласно данной статье в случае оправдания невиновного лица в порядке пересмотра вступившего в силу обвинительного приговора, когда в его осуждении никто не виноват, суду вновь предполагалось предоставить право ходатайствовать перед государем через министра юстиции о вознаграждении подсудимого, невинно понесшего наказание. Хотя в юридической литературе и указывалось на неудовлетворительность данного положения, однако даже ему не суждено было реализоваться. Великая Октябрьская Социалистическая революция 1917 г., так же как и в свое время во Франции Великая Французская революция, на длительный срок отложила законодательное закрепление в России ответственности государства за незаконное уголовное преследование.

Вопрос возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями органов власти в ходе осуществления административного управления, был поставлен во вторую очередь. Однако восприятие его европейским законодательством шло гораздо труднее. Вплоть до начала XX в. законодательства практически всех европейских стран воздерживались от установления такой ответственности Медикус Д. Отдельные виды обязательств в Германском гражданском уложении [Текст] // Проблемы гражданского и предпринимательского права Германии. - М., Статут. 2001. - С. 144-145..

Англия, пожалуй, дольше всех отрицала ответственность государства за действия своих органов. Консерватизм английского законодателя не позволял ему нарушить старый, традиционный для Англии принцип неприкосновенности Короны. Английские ученые полагали, что возможность привлечения чиновника к личной имущественной ответственности путем обращения непосредственно в суд без какой-либо административной гарантии, свойственной континентальным правовым системам, лучше обеспечивает начала законности в управлении, чем какая бы то ни была система административных судов. Так, например, Дайси утверждал, что "существующая в Англии постановка ответственности должностных лиц иногда до такой степени стесняет свободу их действий, что практически обращает некоторые законы в мертвую букву, но что такое умаление энергии администрации окупается большею неприкосновенностью прав частных лиц" Лазаревский Н.И. Указ. соч. - С. 47.^. Только в 1947 г. английским парламентом был принят The Crown Proceedings Act, которым одновременно была отменена процедура petition of rights и признана непосредственная деликтная ответственность Короны за вред, причиненный ее служащими при осуществлении ими публичных властных полномочий в сфере административного управления Барри Д. Возмещение убытков, причиненных гражданам государством: аспекты защиты прав человека в США [Текст] // Государство и право. - 2009. - № 1. - С. 112.

В вопросе ответственности государства за своих должностных лиц Российская империя не была исключением. Законодательство России не содержало положений, устанавливающих общий принцип ответственности государства за любой вред, причиненный неправомерным поведением чиновников при исполнении ими "правительственной власти" Лазаревский Н.И. Указ. соч. - С. 342. Поэтому руководящие начала в данном случае пришлось устанавливать Правительствующему Сенату. Гражданский Кассационный Департамент Правительствующего Сената в своей практике последовательно и настойчиво проводил позицию личной ответственности чиновника и безответственности казны в делах подобного рода Лазаревский Н.И. Указ. соч. - С. 35-36.^. В научной литературе позиция Сената постоянно подвергалась критике со стороны ученых правоведов. Многие из них, по-разному мотивируя свои взгляды, сходились в одном - необходимости переложения ответственности в публично-правовой сфере с плеч чиновника на казну Лазаревский Н.И. Указ. соч. - С. 56-57. Справедливости ради следует отметить, что в России теме ответственности государства за действия должностных лиц в основном свои работы посвящали представители государственного, административного права в широкой сфере отправления государственной власти вообще и уголовно-процессуального права в узкой сфере уголовного преследования. Цивилисты больше занимались проблемой гражданской ответственности непосредственно должностных лиц и судей, а не самого государства. Считалось, что вопрос ответственности казны в публично-правовой сфере больше относится к области государственного права, нежели гражданского. По этой причине составители проекта Гражданского уложения России не включили положения об ответственности государства ни в его первую, ни во вторую редакции.

И все же попытка законодательного закрепления ответственности государства в дореволюционной России была. В 1909 г. министр юстиции внес на рассмотрение Государственной Думы законопроект "Об изменении порядка производства дел о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц" Алексеев П. Гражданская ответственность служащих административного ведомства [Текст] // Избранные труды по гражданскому праву. - М., Статут. 2005. - С. 410-412^.

Октябрьская революция 1917 г., так же как и в вопросе ответственности государства за вред, причиненный уголовным преследованием, прервала эволюционный ход развития в России законодательного закрепления общей ответственности государства за любой вред, причиненный противоправными действиями должностных лиц.

Таким образом, к началу XX в. идея ответственности публичной власти за вред, причиненный при осуществлении как правосудия, так и административного управления, получила признание практически во всех европейских государствах, хотя закрепление ее в законодательстве шло чрезвычайно сложно и медленно. Причин тому было множество, но главной причиной служил долгий трудный поиск объяснения, почему государство должно взять на себя ответственность в тех случаях, в которых ранее либо никто не отвечал, либо отвечало конкретное физическое лицо, причинившее вред. По сути, это был поиск ответа на главный вопрос исследуемой нами темы - вопрос юридической природы ответственности государства за подобный вред.

1.2 Юридическая природа института имущественной ответственности за вред, причиненный осуществлением власти

Безусловно, в первые годы советской власти - время военного коммунизма, а затем продразверстки, гражданской войны и борьбы с контрреволюцией, когда законность и правосудие определялись "революционным правосознанием" и "общественной совестью", - ни о какой ответственности государства за вред, причиненный при осуществлении власти в условиях диктатуры пролетариата, и речи быть не могло. В то время молодое пролетарское государство не считало себя связанным правами и интересами частных лиц, тем более обязанным их соблюдать. И быть может, эта ответственность так и не была бы установлено, если бы не гражданское право.

По окончании гражданской войны в 1922-1923 гг. начинается серьезная работа по первой кодификации важнейших отраслей советского законодательства. Потребность урегулирования гражданско-правовых отношений, особенно в условиях объявленной новой экономической политики (НЭПа), привела к тому, что уже в 1922 г. был принят первый Гражданский кодекс РСФСР (далее - ГК РСФСР 1922 г.) Новицкая Т.Е. Кодификация гражданского права в Советской России 1920-1922 гг. [Текст] - М., Юридическая литература. 1989. - С.12.. Вопреки времени, в которое принимался этот кодекс, именно в нем впервые в истории советского законодательства, пусть со многими условностями и ограничениями, но все же была закреплена ответственность государства за вред, причиненный при осуществлении публичной власти. Эта ответственность закреплялась в ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. Флейшиц Е.А. Обязательства из причинения вреда и неосновательного обогащения. [Текст] - М., Юрлитиздат. 1951. - С. 114

Так в 20-е гг. XX столетия советскими учеными и законодателем были определены место и отраслевая принадлежность ответственности государства за вред, причиненный в публичной сфере. И несмотря на туманность формулировки ст. 407 ГК РСФСР 1922 г., за все время ее существования и ученые, занимавшиеся проблемой ответственности государства, и судебная практика рассматривали эту ответственность исключительно как гражданско-правовую внедоговорную (деликтную) ответственность государства. Иных мнений насчет природы этой ответственности в тот период не высказывалось, да и не предполагалось.

После известной речи Н.С. Хрущева на XX съезде КПСС в феврале 1956 г. о развенчивании культа личности Сталина государственная власть официально сняла негласный запрет и санкционировала возможность более открыто говорить об ответственности государства. И только после этого представители публичных отраслей правовой науки стали крайне осторожно высказываться на эту тему Строгович М.С. Теоретические вопросы советской законности [Текст] // Советское государство и право. - 1956. - № 4. - С. 25. Но гражданско-правовая природа такой ответственности ими тогда вовсе не подвергалась сомнению Безлепкин Б.Т. Конституционное право граждан на возмещение имущественного вреда, причиненного судебно-следственными органами [Текст] // Проблемы правового статуса личности в уголовном процессе. - Саратов., СЮИ. 1981. - С. 85. Цивилисты же вопрос природы такой ответственности даже и не поднимали, поскольку для них он считался бесспорным Рипинский С.Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. [Текст] - СПб., Питер. 2008. - С. 45^.

В это время начинается работа над второй кодификацией советского законодательства. Многие ученые-цивилисты (Б.С. Антимонов, Е.А. Флейшиц, О.С. Иоффе, С.Н. Братусь, Ю.К. Толстой, В.Т. Смирнов, П.Е. Орловский, и др.) активно включились в разработку Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (далее - Основы). И хотя по вопросу определения ответственности государства (государственных учреждений) за вред, причиненный в сфере власти, в литературе между ними развернулась серьезная научная полемика Иоффе О.С., Райхер В.К., Райгородский Н.А., Черепахин Б.Б. О проекте Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик [Текст] // Советское государство и право. - 1961. - № 2. - С.101.^, однако ни у кого из них не вызывало сомнений, что такая ответственность должна быть урегулирована нормами гражданского законодательства.

В конечном итоге вторая кодификация советского законодательства только подтвердила устоявшиеся к этому времени представления как о месте, так и о природе ответственности государства. Статья 89 Основ и соответствующие статьи ГК союзных республик, принятых в последующем, определяли порядок и условия ответственности государственных учреждений в рассматриваемых нами случаях. Однако то, как были сформулированы эти нормы, дало повод для выражения сомнений в том, что еще до недавнего времени казалось бесспорным.

В отличие от ст. 407 ГК РСФСР 1922 г., содержавшей общую формулировку об ответственности государственных учреждений, в Основах и ГК РСФСР 1964 г. уже проводилось разграничение ответственности государства по сферам причинения - на административное управление и уголовное преследование.

Ответственность государственных учреждений в сфере административного управления продолжала рассматриваться как гражданско-правовая, поскольку ч. 1 ст. 89 Основ и ст. 446 ГК РСФСР 1964 г. устанавливали их ответственность на общих основаниях, по крайней мере в отношении граждан Бахрах Д.Н. Имущественная ответственность государственных органов за вред, причиненный действиями их должностных лиц гражданам [Текст] // Советское государство и право. - 1968. - № 11. - С. 23..

В отношении же сферы уголовного преследования в ч. 2 ст. 89 Основ и ст. 447 ГК РСФСР 1964 г. ответственность государственных учреждений устанавливалась только в случаях и пределах, специально предусмотренных законом. Вот эта отсылка на специальный закон и стала своего рода трещиной в фундаменте гражданско-правового взгляда на природу ответственности государства в советской науке.

Первое время после принятия Основ ученых, прямо или косвенно занимавшихся проблемой ответственности государства, больше всего волновал вопрос скорейшей реализации бланкетной нормы ч. 2 ст. 89 Основ и ст. 447 ГК РСФСР 1964 г. в части принятия соответствующего закона Рахмилович В.А. О законодательном регулировании возмещения вреда, причиненного актами управления [Текст] // Правоведение. - 1972. - № 5. - С. 23.. Огромную роль в разрешении этих вопросов сыграла совместная статья В.М. Савицкого и Е.А. Флейшиц, которые, можно сказать, разработали концепцию ответственности государства за вред, причиненный органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Предложения, сделанные этими авторами, по сути, станут основой будущего законодательства в этой сфере Савицкий В.М., Флейшиц Е.А. Об имущественной ответственности за вред, причиненный должностными лицами органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда [Текст] // Советское государство и право. - 1966. - № 7. - С. 29.^.

Так в советской юридической литературе возник спор относительно природы и отраслевой принадлежности отношений по возмещению вреда, причиненного в узкой сфере осуществления публичной власти - уголовном преследовании. Спор между гражданско-правовой и уголовно-процессуальной концепциями продолжался безрезультатно вплоть до середины первой половины 90-х гг. XX столетия, когда наступила его новая фаза. В это время, основываясь на том, что принцип возмещения государством вреда, причиненного при осуществлении власти, возведен в ранг конституционного, Л.В. Бойцова выдвигает свою концепцию юридической природы отношений по возмещению вреда, причиненного уголовным преследованием Бойцова Л.В. Гражданин против государства? [Текст] // Российская юстиция. - 2008. - № 4. - С. 12.. Суть ее концепции заключается в том, что отношения по возмещению вреда реабилитированному не являются ни гражданскими, ни уголовно-процессуальными правоотношениями. Это особая публично-правовая, объективная (строгая), непосредственная государственная ответственность.

Прежде всего, не соглашаясь с Б.Т. Безлепкиным и другими авторами, Л.В. Бойцова указывает, что возмещение государством вреда, причиненного при осуществлении власти, есть ответственность, а не мера защиты. "Акцент на правовой защите ставит пострадавшего в положение просителя, жалобщика, а не полноправного субъекта права" Бойцова Л.В. Уголовная юстиция: Гражданин государство. [Текст] - М., Юрайт. 2007. - С. 17. Л.В. Бойцова солидарна с Б.Т. Безлепкиным и другими только в том, что ответственным за такой ущерб должно быть непосредственно государство, а не отдельный его орган или должностное лицо. Публичная деятельность государства приносит выгоду всем гражданам, но никто не может быть принужден нести неравное бремя в процессе отправления публичных функций. Поэтому обязанность компенсации ущерба, причиненного властью, должна распределяться между членами общества, что послужит восстановлением нарушенного равновесия.

По мнению Л.В. Бойцовой, реабилитационные отношения соединяют в себе элементы публично-правовых и частноправовых отношений. С одной стороны, неравнозначные субъекты (убытки причиняются органом власти лицу, этой власти подчиненному), с другой стороны, в отличие от властных отношений господства здесь и государство, и управомоченный гражданин могут сами определять сумму возмещения Бойцова Л.В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденция развития. [Текст] - М., Юнити. 2008. - С. 34.. Права на реабилитацию, с одной стороны, можно отнести к частным гражданским (они затрагивают личные интересы человека, возникают по их воле). С другой стороны, они носят публичный характер, ибо защищается государственный интерес, публичное благо Бойцова Л.В. Уголовная юстиция: Гражданин государство. [Текст] - М., Юрайт. 2007. - С. 29.. Но, как считает Л.В. Бойцова, ответственность государства носит исключительно публичный характер. Поскольку гражданин находится в правовом отношении с государством в силу самого института гражданства, то и отношения по возмещению ущерба, причиненного властью, носят публичный характер Там же. - С. 24.^. Вред, причиненный не только уголовным преследованием, но и вообще осуществлением власти, разоряет членов общества, что подрывает экономическое состояние, социальную базу, могущество самого государства. Несправедливые акты власти оказывают развращающее влияние на психику граждан, порождают отчуждение, неуважение к закону и должностным лицам. И здесь ответственность государства выполняет не только компенсационную, но и публично-правовые функции - социальную и политическую. Она поддерживает экономическое благосостояние членов общества, предотвращая их обнищание, а с ними и обнищание самого государства. Государственная ответственность предотвращает отчуждение невинно пострадавшего гражданина от закона и государства, восстанавливая утраченное доверие к правящей власти, укрепляя лояльность, преданность граждан государству. Она обеспечивает справедливость по отношению к пострадавшим от деятельности государства, улучшает отношения между государством и властью, укрепляет взаимное доверие, снижает напряженность в обществе. Ответственность государства легитимирует акты власти, позволяя не переносить сомнения в легитимности отдельных решений государственных органов и должностных лиц на легитимность всего государства в целом Там же..

По мнению Л.В. Бойцовой, современное законодательство о компенсации ущерба реабилитированному раздроблено, фрагментарно и несовершенно. Рассредоточенность юридических правил, несовершенство лингвистического выражения воли законодателя не позволяют пострадавшим от необоснованного уголовного преследования полностью компенсировать свои потери. В связи с этим она видит настоятельную необходимость принятия специального закона. Поскольку, по мнению Л.В. Бойцовой, реальность ответственности государства может быть достигнута только в случае подчинения ее публично-правовому подходу, то главная задача закона - сформировать юридическую основу для публицизации отношений по возмещению вреда реабилитированным. Такой закон сможет гарантировать полную, безусловную и быструю ответственность государства Бойцова Л.В. Уголовная юстиция: Гражданин государство. [Текст] - М., Юрайт. 2007. - С. 30-33..

Таким образом, к середине 90-х гг. XX столетия в российской юридической науке сформировалось, по сути, два основных, но диаметрально противоположных подхода к определению правовой природы ответственности государства за вред, причиненный при осуществлении власти, и отраслевой принадлежности норм, ее регулирующих:

1) частноправовой или гражданско-правовой (цивилистический), в соответствии с которым ответственность государства является разновидностью гражданско-правовой обязанности возместить вред (как мера ответственности или мера защиты) независимо от сферы причинения вреда (административное управление или уголовное преследование);

2) публично-правовой, рассматривающий отношения по возмещению вреда, причиненного государством только лишь в сфере уголовного преследования.

Публично-правовой подход объединяет и уголовно-процессуальную концепцию, в соответствии с которой рассматриваемые отношения как публично-правовая мера защиты являются составной частью уголовно-процессуальных отношений, и концепцию государственной ответственности, в соответствии с которой эти отношения являются особой публично-правовой государственной ответственностью Песин С.В. Государство как субъект юридической ответственности (теоретико-правовой аспект) [Текст] - М., Скиф. 2008. - С. 114-141.^. До сегодняшнего дня между учеными, отстаивающими тот или иной подход, так и не сложилось единого мнения. Спор между ними продолжается, а проблема юридической природы остается все на той же мертвой точке.

Разобщенность во взглядах на природу ответственности государства в научной литературе отразилась теперь уже и на современном законодательстве. С одной стороны, цивилисты, отстаивая свой подход, свое видение сути и юридической природы отношений по возмещению вреда, причиненного государством, воплотили его в жизнь через реализацию в гражданском законодательстве. В ГК РФ возмещение вреда, причиненного осуществлением публичной власти, строится исключительно как гражданско-правовая деликтная ответственность государства или муниципального образования независимо от сферы причинения. Урегулирование рассматриваемых нами отношений новым ГК РФ было воспринято многими цивилистами как своего рода победа гражданско-правового подхода над публично-правовым.

Но, с другой стороны, представители публично-правового подхода, не желая уступать своим оппонентам, воплотили в жизнь и свои взгляды, реализовав их уже в уголовно-процессуальном законодательстве. В УПК РФ как порядок определения размера вреда, так и порядок его возмещения носят ярко выраженный публично-правовой характер.

Мы не согласны с позицией С.Ю. Рипинского, предпочитающего частноправовое регулирование перед публично-правовым, исходя из соображений уместности и целесообразности. Категоричное решение этого вопроса является настолько принципиальным, что такое допущение, предложенное С.Ю. Рипинским, в данном случае неприемлемо Рипинский С.Ю. Специальные условия ответственности государства за причинение вреда предпринимателям [Текст] // Законодательство. - 2009. - № 10. - С. 46-47..

Итак, правоотношения по возмещению вреда, причиненного осуществлением власти, по своей правовой природе являются исключительно гражданско-правовыми, а не публично-правовыми или комплексными (гражданско-правовыми и публично-правовыми) и уж тем более не уголовно-процессуальными.

ГЛАВА 2. ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПУБЛИЧНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ВЛАСТИ

2.1 Возмещение вреда, причиненного осуществлением власти, в форме деликтного обязательства

Итак, совершенно однозначна частноправовая (гражданско-правовая) принадлежность рассматриваемых нами правоотношений. Следовательно, единственным правильным направлением нашего дальнейшего исследования является рассмотрение отношений по возмещению вреда, причиненного осуществлением власти, как гражданско-правовых. Вполне очевидно, что обязательство по возмещению вреда, причиненного осуществлением власти, - это деликтное обязательство.

На первый взгляд, может показаться, что нет никакого практического значения, будет ли это возмещение строиться как мера защиты или как мера ответственности. Но разная суть этого возмещения по-разному будет предопределять его построение. Если это мера защиты, то возмещение должно будет направлено лишь на восстановление нарушенного права. Если же это мера ответственности, то помимо восстановления нарушенного права, т.е. компенсационной функции гражданско-правовой ответственности, мы при построении возмещения подобного вреда не должны забывать и о карательной, и о превентивной функциях гражданско-правовой ответственности как вида юридической ответственности. И делать это мы должны в целях стремления снизить случаи причинения подобного вреда как правонарушения в будущем.

Мы уже указывали выше, что, например, В.В. Владимирова, отрицая вину государства в причинении реабилитированному вреда в ходе осуществления уголовного преследования, отвергал признание государства правонарушителем, несущим ответственность, называя реабилитацию некой обязанностью как мерой защиты прав реабилитированного Владимирова В.В. Компенсация морального вреда - мера реабилитации потерпевшего в российском уголовном процессе [Текст] - М., Волтерс Клувер. 2007. - С. 67.. Об этом же говорила и Л.А. Прокудина Прокудина Л.А. Возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов: Научно-практический комментарий. [Текст] - М., Эксмо. 2008. - С. 13..

Однако помимо представителей публично-правового подхода о возмещении вреда, причиненного уголовным преследованием, как о мерах защиты прав говорили и ряд цивилистов. Е.П. Чорновол также признавал, что возмещение вреда, причиненного уголовным преследованием, базируется на реализации гражданско-правовых мер защиты субъективных прав граждан, а не мер имущественной ответственности Чорновол Е.П. Возмещение вреда, причиненного гражданам незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц. [Текст] - М., Юридическая литература. 1986. - С. 17.. А.П. Кун отмечал: "...ответственность имеет место лишь в случаях виновного совершения незаконных актов власти. Что же касается обязанности возместить вред, предусмотренный ч. 2 ст. 89 Основ, то ее следует рассматривать в качестве одной из разновидностей мер защиты, в основе применения которой лежит принцип причинения" Кун А.П. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти [Текст] - Л., ЛГУ. 1988. - С. 13.^.

Как отмечал С.С. Алексеев, различие между мерами ответственности и мерами защиты заключается в их основании и в их функциях. Юридическая ответственность наступает за правонарушение (виновное, осуждаемое обществом деяние, приносящее вред обществу), а потому ее главная функция штрафная, что и определяет наложение на правонарушителя определенных обременений. Для мер защиты основание ограничивается самим фактом нарушения права, интереса управомоченного, вина в их фактическое основание не входит. А потому функция мер защиты сводится к восстановительным задачам: чтобы обеспечить исполнение юридической обязанности, защиту права, как, например, принудительное изъятие вещи на основе виндикационного иска, исключение имущества из описи Алексеев С.С. Общая теория права. Т. I. [Текст] - М., Статут. 2005. - С. 279.^. То же самое мы находим у О.А. Красавчикова: "Особенностью мер ответственности является то, что для их возложения на правонарушителя необходимо, чтобы его поведение с субъективной стороны характеризовалось виной. Что же касается мер защиты, то их возложение на правонарушителя не связывается с субъективным моментом" Красавчиков О.А. Ответственность, меры защиты и санкции в советском гражданском праве [Текст] // Категории науки гражданского права. Избранные труды: В 2 т. Т. 2. - М., Статут. 2005. - С. 256 - 262^.

При этом невиновное лицо, хотя бы оно и являлось объективно правонарушителем, не несет на себе негативную сторону ответственности (не претерпевает ее негативные последствия в виде общественного осуждения, дополнительных имущественных лишений), а лишь восстанавливает нарушенное право. "...для правонарушителя далеко не все равно, выступает ли он в охранительном правоотношении как ответственное лицо, где он несет внеэквивалентные имущественные тяготы, или же в качестве лица, всего лишь принудительно исполняющего "старую" обязанность, не требующего при этом никаких дополнительных затрат" Там же. - С. 276.^.

Тем самым, по мнению сторонников теории, разделяющей меры ответственности и меры защиты, с одной стороны, решается задача обоснования возложения на лицо определенных лишений за случайное нарушение субъективных прав, а с другой стороны, решается задача ухода от понятия "безвиновная ответственность", что противоречит общим принципам права, и прежде всего - принципу юридической ответственности исключительно за вину.

Со всем, о чем говорят сторонники разделения мер ответственности и мер защиты, можно соглашаться, но только до определенного предела. Прежде всего, если стоять на позиции ответственности исключительно на началах вины, то разве можно признавать невиновное лицо правонарушителем, а его действие (бездействие) - правонарушением.

Никто не станет спорить с тем, что возврат добросовестным приобретателем вещи в случае предъявления к нему виндикационного иска не есть его ответственность (он-то и правонарушителем здесь не является), здесь об ответственности вообще и речи не идет. То же самое касается и взыскания неосновательного обогащения с такого же добросовестного лица. В случае же, когда мы понуждаем недобросовестную сторону исполнить свое обязательство, то и это ответственностью быть не может. Поэтому здесь мы можем, конечно, говорить о некой защите нарушенного субъективного права, не связанной с наказанием обязанного лица в виде возложения на него каких-то дополнительных лишений, обременений, поскольку в том нет его вины. Здесь можно говорить о некотором риске со стороны обязанного лица, который каждый из нас берет на себя, вступая в гражданско-правовые отношения (например, купив вещь у ненадлежащего лица, о чем мы не могли знать).

Но как только речь заходит о деликтных обязательствах, данная теория сразу начинает вызывать ряд нареканий.

Применительно к нашей теме, если исходить из теории разделения мер ответственности и мер защиты, то возмещение вреда, причиненного в случаях, указанных в ст. 1069 ГК РФ и в п. 2 ст. 1070 ГК РФ, всегда есть мера гражданско-правовой ответственности. Что же касается возмещения вреда, причиненного уголовным преследованием, по п. 1 ст. 1070 ГК РФ, то оно производиться "независимо от вины" должностных лиц. В таком случае следует признать, что если подобный вред причинен по вине должностных лиц, то его возмещение есть мера гражданско-правовой ответственности, если же их вины в том нет, то это возмещение превращается в меру гражданско-правовой защиты.

Но в таком случае размываются границы, разделяющие меры ответственности и меры защиты. Получается, что вред в одном и том же размере, например 100 руб., в разных случаях будет играть разную роль. В случае невиновного причинения возмещение данного вреда в размере 100 руб. не несет в себе каких-либо дополнительных обременений и лишений в виде наказания обязанного лица (в нашем случае государства) и направлено лишь на восстановление нарушенного субъективного права лица и его положения, существовавшего до нарушения. Но если тот же самый вред причинен в пределах тех же самых 100 руб., но уже виновно, то эти 100 руб. становятся наказанием в виде дополнительного лишения или обременения. В то же самое время нас вряд ли успокоит осознание того, что разница здесь заключается в том, что в одном случае 100 руб. - это всего лишь восстановление нарушенного права и обязанное лицо не чувствует себя наказанным и ответственным, а в другом случае это же обязанное лицо, возмещая все те же 100 руб., испытывает на себе бремя ответственности за свою вину со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.

Поэтому несмотря на то, что с методологической точки зрения теория разделения мер ответственности и мер защиты может и выглядит вполне приемлемой, поскольку приводит гражданско-правовую ответственность в полное соответствие с базовым формальным принципом юридической ответственности исключительно на началах вины, все же она видится очень спорной, неоднозначной и неубедительной. И наоборот, хотя традиционный подход, признающий возможность безвиновной (объективной) ответственности в гражданском праве, и не вписывается в общий принцип юридической ответственности исключительно за вину, он имеет более убедительное и прочное основание. И таким основанием является само нарушение субъективного права. Неисполнение принятых на себя обязанностей либо причинение вреда всегда есть правонарушение. И как справедливо указывал О.С. Иоффе, ответственность есть результат правонарушения, что признается практически всеми Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. [Текст] - М., Статут. 2003. - С. 476.. Другое дело, что данное правонарушение может находиться в одной из сфер: вина, случай или непреодолимая сила.