Гражданско-правовая ответственность за вред причиненный государственными органами

По общему правилу бесспорно установление ответственности за виновное правонарушение, так как есть конкретное виновное в том лицо, ему, соответственно, и отвечать. Также бесспорно и устранение ответственности в случае нарушения субъективного права действием либо под действием непреодолимой силы, так как в данном случае либо вообще нет правонарушителя, либо объективно никто не виноват, а потому возлагать ответственность не на кого. Спорным в науке видится возложение ответственности за правонарушение, которое находится в сфере случая, т.е. когда есть нарушение субъективного права, есть правонарушитель, но нет в том его вины, и это нарушение мы не связываем с действием непреодолимой силы. Сфера случая определяется не объективной, а субъективной непредотвратимостью, т.е. когда именно субъект не мог и не должен был предвидеть наступление неблагоприятного результата своего поведения Афонченко А.Г. Сущность и значение риска как цивилистической категории [Текст] // Современное право. - 2007. - № 8. - С. 22.. В связи с этим по общему правилу генерального деликта за случай тоже никто не отвечает. Но это касается лишь "обычного" субъекта в "обычных" условиях при нормальном течении гражданского оборота. В таком случае мы можем говорить, что при данных условиях и по характеру именно данного обязательства никто не мог бы предусмотреть наступления таких случайных обстоятельств, которые повлекли правонарушение.

Как мы уже отмечали выше, деятельность правоохранительных органов по привлечению лица к уголовной ответственности не лишена ошибок, трагичность которых для нас очевидна. Как справедливо отмечал А.П. Кун, деятельность правоохранительных органов объективно носит вредоносный характер, поскольку еще до того, как будет окончательно решен вопрос о виновности человека, к нему уже могут быть применены меры уголовного и уголовно-процессуального принуждения Кун А.П. Противоправность и вина в обязательствах по возмещению вреда, причиненного гражданину актами власти [Текст] // Правоведение. - 1984. - № 3. - С. 82.. Поэтому именно ответственностью мы можем обязать государство быть наиболее внимательным и осторожным при осуществлении этой своей функции.

Таким образом, возмещение вреда, причиненного осуществлением власти, в том числе неправомерным (необоснованным) уголовным преследованием, есть мера гражданско-правовой деликтной ответственности.

2.2 Особенности гражданско-правовой деликтной ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти

Подавляющее большинство ученых связывают гражданско-правовую ответственность, как и юридическую ответственность, с государственным принуждением Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав: Ответственность за нарушение гражданских прав и обязанностей. [Текст] - М., Статут. 2000. - С. 310. Действительно, не может быть никакой ответственности, если она не подкреплена определенными принудительными мерами по ее реализации.

Однако когда речь заходит об ответственности публичного образования за какое-либо правонарушение вообще и за вред, причиненный осуществлением власти, в частности, такой признак гражданско-правовой ответственности, как государственное принуждение, у нас начинает вызывать сомнение. Конечно, это касается не всех публичных образований. Вполне возможно применение мер государственного принуждения в случае привлечения к ответственности субъекта РФ или муниципального образования. Здесь это принуждение реализуется через систему различных контрольных, правоохранительных и юрисдикционных федеральных органов власти.

Можно попытаться построить концепцию государства, которое само по отношению к себе применяло бы психическое и (или) физическое воздействие Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (Общетеоретическое и конституционно-правовое исследование). [Текст] - Ростов на/Д., Феникс. 2008. - С. 185.. Однако совершенно очевидно, что такая концепция будет лишь утопией, очень далекой от реальности. С.Ю. Рипинский попытался разрешить данную проблему через теорию правового государства, основанную на идее разделения властей. "Институт имущественной ответственности государства представляет как способ контроля одних государственных органов (судов) за деятельностью других (органов исполнительной власти): Это оказывается возможным именно вследствие отсутствия соподчиненности внутри всей системы органов государственной власти, их относительной независимости и самостоятельности, наличия своей обособленной компетенции" Рипинский С.Ю. Указ. соч. - С. 59.^.

В связи с вышесказанным еще менее убедительным видится голое пафосно-декларативное утверждение Д.Г. Горбунова о том, что "нет никакого противоречия в том, что меры государственного принуждения применяются в отношении самого государства. Это лишь подчеркивает наличие в организации последнего ориентации на построение и функционирование подлинно правового государства" Горбунов. Д.Г. Ответственность государства перед гражданином как принцип правового государства [Текст] - М., Эксмо. 2008. - С. 90.^.

На наш взгляд, сегодня в свете проблемы ответственности государства следует отказаться от такого признака юридической ответственности, как государственное принуждение. Принуждение при реализации ответственности, безусловно, должно присутствовать, но в наше время этот признак обретает новое содержание. Ответственность любого субъекта внутри государства, кроме самого государства, будет и дальше подкрепляться государственным принуждением. Ответственность же самого государства подкрепляется принуждением уже совершенного иного рода. Мы бы его назвали "надгосударственное принуждение". Российская Федерация является участницей Европейской конвенции "О защите прав человека и основных свобод" (далее - Конвенция) от 4 ноября 1950 г. О защите прав человека и основных свобод [Текст]: [Конвенция заключена в г. Риме 04.11.1950 г.] // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 2. - Ст. 163., в том числе ею ратифицирован и Протокол № 11 от 11 мая 1994 г. к данной Конвенции О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией [Текст]: [Протокол № 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод подписан в г. Страсбурге 11.05.1994 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 44. - Ст. 5400., учреждающий Европейский Суд по правам человека. При ратификации Конвенции Российская Федерация признала обязательность юрисдикции Европейского Суда, установленную ч. 1 ст. 46 Конвенции. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 46 Конвенции Комитет министров Совета Европы наделен функциями надзора за исполнением решений Суда. Невыполнение решений Суда чреваты пусть не физическими и силовыми, а скорее политическими, но очень серьезными негативными последствиями для самого государства.

Поэтому сегодня следует говорить не о государственном принуждении как о признаке юридической ответственности, а о некоем "правовом принуждении" или "принуждении, основанном на праве" национальном или международном.

Такое же новое содержание приобретает и вопрос условий деликтной ответственности. Как известно, по общим правилам генерального деликта для наступления деликтной ответственности необходимы следующие условия: вред, противоправное деяние (действие/бездействие), причинно-следственная связь между вредом и противоправным деянием и вина, которая, как мы определили выше, в исключительных случаях может быть исключена (350). Но в случае с деликтной ответственностью публичного образования за вред, причиненный осуществлением власти, по крайней мере, два этих условия - вина и противоправность - обретают специфическое содержание.

Все властные действия (бездействие) должностных лиц, а в их лице органов власти (государственных или местного самоуправления), а в их лице и самих публичных образований направлены на исполнение функций публичной власти. Мы нигде не найдем прямое нормативное предписание должностному лицу или органу власти на причинение вреда кому-либо, но сами властные действия (бездействие) несут в себе огромную потенциальную угрозу такого причинения. Наложение ареста налоговой инспекцией на счета налогоплательщика, отказ в предоставлении налоговых льгот или в возврате НДС, задержание таможенным органом товаров на складе таможенного терминала, отказ в выдаче лицензии, проведение обыска, принудительное исполнение судебного решения. Все эти примеры властных актов своим результатом могут причинить вред и убытки, однако данный факт не берется и не должен браться в расчет при их совершении. И в отличие от гражданского права эти действия (бездействия) не становятся автоматически правонарушениями, если они повлекли за собой причинение вреда или какое-либо иное нарушение субъективных прав. В отличие от гражданского права в публичном праве действия (бездействие), причинившие вред, только тогда станут правонарушением, когда они будут совершены с несоблюдением или нарушением должностным лицом (органом власти, публичным образованием) установленных для них публичных предписаний и правил поведения. В отличие от гражданского права для публичного права факт причинения вреда властным действием (бездействием) второстепенен, а то и вовсе юридически безразличен для установления их правомерности, важна сама правомерность или неправомерность такого действия (бездействия): если действия (бездействие) правомерны, то и возмещения вреда не последует. Это и отделяет само властное действие (бездействие) от причиненного им вреда. Ведь даже если обратиться к редакции ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ, то мы увидим, что в них речь идет не о незаконном причинении вреда (убытков), а о незаконных властных действиях (бездействии), причинивших вред. В связи с этим в данном аспекте публичного права трудно согласиться с рядом авторов, утверждающих, что нарушение того или иного субъективного права человека всегда незаконно Цветков С.Б. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. [Текст] - М., Юристъ. 2005. - С. 82. Может быть, это и справедливо для сферы гражданского права, но никак не для сферы права публичного.

Однако это совершенно не означает, что наступление деликтной ответственности публичного образования всегда предполагает наличие "противоправности двух видов: 1) гражданско-правовой; 2) административно-правовой (уголовно-процессуальной)" Кун А.П. Указ. соч. - С. 73. или так называемой "удвоенной противоправности" Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. [Текст] - М., Проспект. 2008. - С. 104.^. В том-то и дело, что поскольку действие (бездействие) осуществляется в сфере публичного, а не гражданского права, то вопрос правомерности или противоправности причиненного таким действием (бездействием) вреда в данных случаях должен оцениваться с позиции не гражданского, а публичного права. Прав А.Л. Маковский, который говорит о том, что "удваивать в подобных случаях требование противоправности нет оснований: если вред причинен правомерным ("правильным", законным) актом власти, "гражданско-правовая противоправность" (то есть само причинение вреда) оказывается юридически безразличной, не влечет правовых последствий в области гражданской ответственности (если только законом не предусмотрено иное - см. часть 1 п. 3 ст. 1064 ГК)" Маковский А.Л. Указ. соч. - С. 104..

Парадокс заключается в том, что при решении вопроса наступления деликтной ответственности публичного образования за вред, причиненный осуществлением власти, гражданская противоправность причиненного вреда будет выражаться в публичной противоправности самого властного действия (бездействия), причинившего вред.

Из сказанного следует, что в случае ответственности публичного образования за вред, причиненный властью, вина должностного лица (органа власти, публичного образования) должна определяться не через их отношение к возможности причинения этим действием (бездействием) вреда (как это происходит в гражданском праве), а через их отношение к правильности или неправильности (законности или незаконности) самого властного действия (бездействия).

По этим же самым основаниям совершенно неприемлемо рассматривать вину должностного лица (органа власти, публичного образования) и через призму "той степени заботливости и осмотрительности" (абз. 2 п. 1 ст. 401 ГК РФ). Повторимся: это в гражданском праве от каждого субъекта требуется та степень заботливости и осмотрительности, позволяющая не нарушать гражданские субъективные права других (вещные или обязательственные; не нарушать договорные обязательства и не причинять другому вред). В публичном же праве от властного субъекта не требуется какой-либо особой степени заботливости и осмотрительности в отношении субъективных прав других в целях ненарушения и непричинения им вреда. Даже если властный субъект и осознает потенциальную угрозу причинения вреда своим властным действием (бездействием), это никак не может повлиять на отказ от его совершения. Справедливо указание А.Л. Маковского на то, что особая природа актов власти позволяет прийти к выводу, что в известном смысле - строго в рамках предоставленных полномочий - органы власти всегда управомочены "на причинение вреда" Маковский А.Л. Указ. соч. - С. 105.. Такой подход, конечно, может возвести властные правомочия органа власти до абсолютного абсурда или до абсурдного абсолюта, в том числе в возможности причинять вред каждому в целях исполнения своих обязанностей и правомочий и этой целью оправдывать средства их исполнения, однако это так и есть. В публичном праве на первом месте - само осуществление власти, а не избежание причинения вреда таким осуществлением. Главное требование, предъявляемое к властному субъекту, - это правомерность его действий (бездействия).

Содержание понятия "правомерность (противоправность)" властного действия (бездействия) сводится к соответствию его нормативной регламентации, т.е. сужается до понятия "законность (незаконность)" властного действия (бездействия), что, в общем-то, и нашло свое отражение в тексте ст. 53 Конституции РФ и ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ.

Противоправным (незаконным) властное действие (бездействие) может быть либо по сути, либо по процедуре его совершения (порядок и сроки).

Проще всего с определением незаконности властного действия (бездействия) по процедуре (порядку и сроку). Но здесь следует разделять властное действие и властное бездействие. Как порядок, так и сроки совершения любого властного действия урегулированы огромным массивом законодательства и подзаконных нормативных актов. И тут можно привести массу примеров:

- порядок и сроки рассмотрения жалобы;

- порядок и сроки выдачи лицензии;

- порядок и сроки регистрации юридических лиц;

- порядок и сроки проведения налоговых проверок;

- порядок и сроки выдачи гражданских и заграничных паспортов;

- порядок и сроки перевода жилого помещения в нежилое и наоборот, переустройства и перепланировки жилого помещения;

- порядок применения огнестрельного оружия и спецсредств и т.д. и т.п.

Однако в отношении властного бездействия возможно говорить лишь о сроке. Например, органы милиции могут не принимать меры к розыску пропавшего человека в течение трех суток с момента, когда о пропавшем не имеется каких-либо сведений. Понятие "порядок" к властному бездействию неприменимо, поскольку трудно себе представить возможность урегулирования порядка властного бездействия.

Труднее установить противоправность (незаконность) властного действия (бездействия) по сути, поскольку здесь привносится субъективный момент интеллектуальной деятельности, которую практически невозможно подчинить какой-либо нормативной регламентации. Поэтому здесь критерием законности властного действия (бездействия) будет являться оценочный критерий обоснованности решения, положенного в их основу. Если мы приходим к выводу, что при тех или иных основаниях решение властного субъекта должно было быть таким, а не другим, то законность властного действия (бездействия) этого субъекта будет оцениваться по тому, насколько обоснованным было принятое им решение поступить именно так, а не иначе или же вообще никак не поступать. Например, если лицо, перемещающее товары через таможенную границу РФ, совершило все необходимые действия по их декларированию и уплате таможенных платежей, то у таможенного органа не будет никаких оснований для отказа в выпуске этих товаров в свободное обращение. Обоснование такого отказа тем, что таможенному органу кажется, что в декларации указаны не все товары или что не по всем позициям произведена оплата таможенных платежей, будет выглядеть нелепым. У всех властных субъектов, как и у того же таможенного органа, в арсенале множество инструментариев, основанных на их властном положении, позволяющих этим субъектам убедиться в правильности и обоснованности своего решения перед тем, как его принять, и уж тем более перед тем, как приступить к его исполнению.

Императивный метод публичного права "разрешено все, что разрешено" довольно жестко очерчивает для субъектов публичных правоотношений рамки их поведения, то должностные лица, органы власти, публичные образования должны и обязаны знать границы правомерности своего поведения - проще говоря, как можно поступать, а как нельзя. Должностное лицо, орган власти, публичное образование не "обычные" субъекты права, о которых мы можем сказать, что при определенных ситуациях и обстоятельствах в силу предъявляемых к ним (обычным субъектам) требований они не знали, не могли и не должны были знать о противоправности своего поведения и его последствиях. Должностное лицо, орган власти, публичное образование - это субъекты, к которым в силу природы их положения и властных публичных правомочий предъявляется совершенно однозначное требование безоговорочного знания рамок должного и возможного своего поведения*(368). А значит, в случае выхода должностным лицом, органом власти, публичным образованием за пределы границ правомерного (разрешенного) поведения их виновность очевидна Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. III. [Текст] / Под ред. Сергеева А.П., Толстого Ю.К. - М., Проспект. 2008. - С. 27.

Это, в свою очередь, указывает на то, что вред, причиненный осуществлением власти, всегда является виновным, если он причинен противоправным (незаконным) действием (бездействием), и наоборот: вопрос о вине теряет всякий смысл в случае причинения вреда правомерным (законным) действием (бездействием). Невозможно себе представить случайное нарушение должностным лицом (органом власти, публичным образованием) предписанных правил поведения, при котором они не знали, не могли и не должны были знать, что поступают неправомерно. В противном случае налицо явное противоречие. С одной стороны, как мы отмечали выше, случай характеризуется субъективной непредотвратимостью, т.е. зависит от самого субъекта, когда он не знал, не мог и не должен был знать о противоправности своего поведения. С другой же стороны, мы имеем дело с публичным правом, в котором любое должностное лицо (орган власти, публичное образование) в силу указанных выше обстоятельств всегда может и обязано знать о грани правомерности своего действия (бездействия). Что же касается отсутствия осведомленности должностного лица о ситуации, к которой он прилагает свои властные полномочия, то тут вряд ли можно согласиться с О.С. Иоффе и признать неосведомленность оправданием неправомерного (незаконного) властного действия (бездействия) Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. [Текст] - Л., ЛГУ. 1955. - С. 200.^.

Также нельзя признать состоятельным и тезис ряда авторов о том, что возможно причинение вреда не по вине должностного лица, под действием непреодолимой силы Лапаева О. Форс-мажор в теории и на практике [Текст] // ЭЖ-Юрист. - 2009. - № 3. - С. 7.. Прежде всего, ошибка здесь заключается в том, что данные авторы, опять же, акцентируют внимание на факте причинения вреда и рассматривают вину с традиционных позиций гражданского права как виновность в причинении вреда, а не в совершении противоправного действия (бездействия).

Другое дело, что действие непреодолимой силы может создать препятствие к совершению властных действий в установленный срок. Возьмем пример С.Ю. Рипинского - лицензирующий орган не выдал лицензию в срок вследствие пожара, землетрясения и т.п. Рипинский С.Ю. Указ. соч. - С. 129., - обозначенный им как бездействие. Очевидно различие между невыдачей лицензии в срок из-за пожара и отказом выдачи вообще. Если лицензирующий орган примет решение не выдавать лицензию, то пожар, даже если он и случится, будет совершенно ни причем. То есть действие непреодолимой силы имеет значение лишь тогда, когда лицензирующий орган, возможно, и готов был бы выдать лицензию, но в силу "объективных" причин сделать этого в срок не смог. И очевидно, что эта лицензия в конце концов будет выдана после того, как отпадут чрезвычайные и непредотвратимые обстоятельства. Здесь, конечно, спорно, насколько возможно признать бездействием нарушение срока осуществления властного действия. С позиции конкретного должностного лица, может быть, и так. Но с позиции органа власти или же самого публичного образования оснований для такого утверждения нет. В гражданском праве одной из главных причин освобождения от ответственности за правонарушение, совершенное вследствие действия непреодолимой силы, являются ограниченные возможности конкретного физического (да и юридического), лица в противостоянии чрезвычайным и непредотвратимым обстоятельствам. Власть (государственная и даже местная) не ограничивается одним или двумя должностными лицами, чтобы говорить о ее бессилии перед действием непреодолимой силы. Более того, сама власть (как государственная, так и местная) осуществляется непрерывно и динамично во времени и пространстве. Влияние действия непреодолимой силы - это лишь вопрос правильности организации осуществления власти, а не основание для ее неосуществления. Иначе следует признать, что действие непреодолимой силы, как, например, наводнение, может приостановить или вообще отменить, аннулировать осуществление государственной или местной власти на определенной территории и в определенный промежуток времени.

Таким образом, в силу указанной специфики публичного права в случаях деликтной ответственности публичного образования за вред, причиненный осуществлением власти, нам следует отказаться от традиционного для гражданского права понимания вины. Здесь вина смещается с позиции гражданско-правового условия, как вина в причинении вреда, на позицию публично-правового объективного условия, как вина в противоправности (незаконности) властного действия (бездействия), сливаясь с ней в одно целое: вина здесь будет определяться по формальному признаку - по правомерности или неправомерности (законности или незаконности) действий (бездействия) должностного лица (органа власти, публичного образования), а не по их отношению к возможности причинения вреда таковыми - объективная вина Шубин Д.А. Взыскание убытков, причиняемых незаконными действиями государственных органов [Текст] // Бизнес-адвокат. - 2009. - № 2. - С. 17..

Специфика публичного права проявляется и в презумпции противоправности (незаконности). Действительно, в случае деликтной ответственности публичного образования за вред, причиненный осуществлением власти, возникает коллизия между презумпциями противоправности причинения вреда в гражданском и в публичном праве. А.П. Кун справедливо отмечал, что, с одной стороны, всякое действие (бездействие) любого лица в гражданском праве, причиняющее вред, презюмируется противоправным, пока не доказано обратное, а с другой стороны, всякое действие (бездействие) властного субъекта в публичном праве, даже если этим действием (бездействием) причинен вред, предполагается правомерным, пока не доказано обратное Кун А.П. Указ. соч. - С. 68-74.^.

А это, в свою очередь, вновь возвращая нас к вопросу вины (а если быть точнее, к вопросу ее презумпции), приводит к еще более парадоксальному выводу. Итак, в случае деликтной ответственности публичного образования за вред, причиненный властными действиями (бездействием), мы должны исходить из презумпции их правомерности (законности). С другой стороны, как мы видели выше в рассматриваемых нами случаях, вопрос вины должностного лица (органа власти, публичного образования) настолько тесно сочетается, сплетается и даже вплетается в вопрос правомерности (законности) властного действия (бездействия), что становится с ним единым целым. Отсюда следует, что в случае деликтной ответственности публичного образования действие принципа презумпции вины причинителя вреда также невозможно, поскольку презумпция правомерности (законности) властного действия (бездействия) предполагает отказ от нее Прокудина Л.А. Ответственность государства за причиненный вред [Текст] // Закон. - 2007. - № 9. - С. 29. В противном случае нам пришлось бы признать выходящее за рамки логики одновременное действие двух диаметрально противоположных, исключающих друг друга презумпций: с одной стороны, презумпция правомерности (законности) властного действия (бездействия), которая указывает на невиновность должностного лица (органа власти, публичного образования), а с другой стороны, презумпция вины должностного лица (органа власти, публичного образования), которая указывает на противоправность (незаконность) властного действия (бездействия). Таким образом, в случае деликтной ответственности публичного образования за вред, причиненный осуществлением власти, следует признать действие презумпции добросовестности.

Во-первых, и прежде всего, природа власти такова, что в любой сфере осуществления власти любое правомерное (законное) властное действие (бездействие) означает для всех нас и должно восприниматься нами как неизбежность. Образно говоря, если власть примет законное решение повернуть реки вспять, они будут повернуты. Примеров можно приводить массу. Например, компетентный орган власти примет решение об отселении жителей ряда населенных пунктов с определенной территории для того, чтобы эту территорию затопить и сделать из нее водохранилище. Ничто не сможет помешать этому свершиться, если такое решение будет правомерным (законным), т.е. будут соблюдены порядок принятия этого решения, согласование его со всеми ведомствами, предварительное получение научных, экологических и прочих заключений и т.д. и т.п.

Из жизни можно привести пример со строительством Волгодонской АЭС или же широко освещенный в средствах массовой информации инцидент с отселением семей в московском поселке Бутово.

Правомерность (законность) самого действия (бездействия) исключает возмещение причиненного им вреда, если только законодательством не установлено иное. Например, проведение налоговых проверок налоговыми и таможенными органами. Если налоговый или таможенный орган посчитает необходимым провести проверку деятельности юридического лица, он сделает это столько раз, сколько сочтет нужным. Эти проверки могут проводиться одна за одной, с выемкой всей финансовой документации. Однако, даже если организация будет трижды добропорядочным налогоплательщиком, никакого возмещения вреда, причиненного такими проверками, не последует, если эти проверки были правомерны (законны) (ч. 4 ст. 103 НК РФ, ч. 4 ст. 365 ТК РФ).

И это положение справедливо для любых властных действий (бездействия) в любой сфере осуществления власти, кроме: случаев, указанных в п. 1 ст. 1070 ГК РФ. Здесь все складывается иначе.

Речь идет о возмещении вреда, причиненного уголовным преследованием, когда действительно нет вины ни следователя, ни прокурора, ни судьи - все действовали добросовестно, без какого-либо злого умысла, будучи высокими профессионалами своего дела и глубоко порядочными людьми. Когда само уголовное дело велось с процессуальной точки зрения безукоризненно, что называется, на высоком профессиональном уровне, когда никто из них не допустил ни одной процессуальной, не то чтобы грубой, даже мельчайшей, ошибки или оплошности. Когда все это было, а в итоге все же пострадал невиновный. Когда у следствия были достаточные основания для возбуждения уголовного дела, а у суда не было оснований их отвергнуть, а в результате наказан непричастный к этому делу человек.

Вот в чем исключительная причина установления ответственности государства "независимо от вины" в случаях, установленных п. 1 ст. 1070 ГК РФ. Эта причина настолько уникальна, что нет никаких оснований распространять такой же режим безвиновной ответственности на все остальные случаи причинения вреда осуществлением власти.

В действительности же мы имеем дело просто с неудачной редакцией нормы п. 1 ст. 1070 ГК РФ, которая совершенно не передает истинного заложенного в нее смысла. Это касается и примененного здесь термина "незаконный", и подхода "независимо от вины", и связано, опять же, с ошибочным применением традиционного для гражданского права по правилам генерального деликта понимания вины как вины в причинении вреда и противоправности как противоправности самого причинения вреда. Если исходить из этих позиций, получается нонсенс. Когда следователь, прокурор или судья совершают действия по уголовному преследованию с нарушением норм УПК РФ, то и вина, и незаконность налицо. Следовательно, невозможно невиновное причинение вреда в случае незаконности действия. Мы отчасти согласны с Л.В. Бойцовой, считающей необходимым вместо термина "незаконный" употребить термин "неправомерный" или даже "несправедливый" Бойцова Л.В. Указ. соч. - С. 47.. Однако это должно касаться не всей сферы осуществления власти, как утверждает Л.В. Бойцова, а лишь случаев, предусмотренных п. 1 ст. 1070 ГК РФ.

Если же рассматривать данные вопросы с предложенных нами позиций, то все становится на свои места. Если определять вину по отношению следователя, прокурора, судьи к правомерности (законности) своих действий, а правомерность по соответствию законодательству, то совершенно понятно, что возможны те случаи, когда указанные лица действовали добросовестно и правомерно (законно) в полном соответствии с требованиями УПК РФ, но при этом к ответственности был привлечен невиновный. Факт привлечения к ответственности невиновного в данном случае нельзя поставить этим лицам в вину, однако формальная правомерность (законность) уголовного преследования не может и не должна исключать возмещения вреда, причиненного невиновному в силу особенности и исключительности данного случая причинения вреда Кирчак А.П. Специфика конструкции гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный при ненадлежащем отправлении правосудия [Текст] // Российский судья. - 2009. - № 2. - С. 17..

Итак, именно отказ от традиционного для гражданского права по правилам генерального деликта взгляда на вину и противоправность в случае деликтной ответственности за вред, причиненный осуществлением власти, слияние вины и противоправности, влекущее отказ от их презумпций, а не отказ от самого принципа вины, и является, на наш взгляд, тем единственным выходом, позволяющим разрешить противоречие проблемы вины и противоправности как условий ответственности публичного образования за вред, причиненный осуществлением власти.

2.3 Публичное образование, его органы и должностные лица как субъекты властных действий (бездействия), причиняющих вред

При рассмотрении ответственности за вред, причиненный осуществлением власти одним из первых бросается в глаза тот факт, что во всех нормах, регулирующих эту ответственность, с удивительной настойчивостью проводится разделение на стороне причинителя вреда на субъектов, причиняющих вред, и субъектов, возмещающих этот вред. Например, ст. 53 Конституции РФ. Исходя из ее смысла вред причиняется органами государственной власти или их должностными лицами, а возмещается государством. То же самое и со ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ. Вред (убытки) причиняется государственными (муниципальными) органами или их должностными лицами, а возмещается за счет, соответственно, казны, т.е. Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Такое нормативное разделение вызывает к жизни утверждение о том, что публичное образование, в общем-то, к причиненному вреду не имеет никакого отношения, оно лишь гарантирует его возмещение и принимает на себя ответственность за действия каждого должностного лица или органа Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. [Текст] - М., Юрлитиздат. 1974. - С. 166..

Придание государственному (муниципальному) органу статуса юридического лица делает его всего лишь субъектом гражданского права. Очевидно, что раз орган является коллективным образованием, да еще и наделенным определенным имуществом для выполнения своих функций, у него не может не возникнуть потребность решения определенных хозяйственных, организационных, бытовых и иных задач, например содержание своего имущества, аренда помещения, приобретение канцелярских товаров, потребление коммунальных услуг, прием на работу и т.д., т.е. вступление в гражданско-правовые и иные правоотношения, отличные от властных публично-правовых отношений. Создавать для решения этих задач еще один специальный отдельный орган типа органа снабжения и организации работы других органов совершенно нецелесообразно. С этими задачами вполне в состоянии справиться и сам орган, для чего ему и придается статус субъекта гражданского права - юридического лица в основном в особой организационно-правовой форме - учреждения.

Но гражданско-правовая юридическая личность органа совсем не означает его публично-правовую самостоятельную субъектность как органа государственной (муниципальной) власти в момент осуществления им властных функций и полномочий.

Как справедливо указывается, легального определения органа власти не существует Маковский А.Л. Указ. соч. - С. 101.. В литературе по административному и государственному праву отмечается, что орган власти:

- это структурное подразделение государственного аппарата Административное право: Учебник [Текст] / Под ред. Козлова Ю.М., Попова Л.Л. - М., Юрайт. 2008. - С.151.^;

- или коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. [Текст] - М., Юристъ. 2007. - С. 84.;

- или юридически оформленная, организационно обособленная, действующая в установленном государством порядке часть системы органов государственной власти Конституционное право России: Учебное пособие [Текст] / Отв. ред. Веденеев Ю.А. - М., Норма. 2008. - С.152..

Д.Н. Бахрах подходил к этому вопросу несколько иначе. Он предлагал различать государственный орган и одноименное учреждение, созданное для его обслуживания, считая, что сам государственный орган в качестве юридического лица не выступает. Юридическим лицом является учреждение, действующий под тем же названием государственный орган участвует в других (административных) правоотношениях Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права [Текст] - М., Юрлитиздат. 1987. - С. 11..

То же можно сказать и об органе государственной (муниципальной) власти. Орган власти как структурная часть аппарата власти для выполнения своих функций, безусловно, наделяется полномочиями и компетенцией. Орган власти, безусловно, может действовать (бездействовать), однако это никак не указывает на его самостоятельную субъектность. В данный момент органы власти выступают лишь организационными структурными ячейками всего государственного (муниципального) аппарата власти, позволяющими выразить работу всего аппарата власти и организовать работу огромного коллектива сотрудников публичного образования, и не более. Поэтому, с нашей точки зрения, следует признать совершенно неверным рассмотрение органов власти самостоятельными субъектами гражданского права - юридическими лицами в момент выполнения ими своих властных функций и полномочий в рамках совершенно иного публичного права.

Обращает на себя внимание и следующее. В ст. 53 Конституции РФ указывается на незаконные действия (бездействие) органов государственной власти. Гражданский Кодекс РФ несколько изменяет формулировку ст. 53 Конституции РФ, и в ст. 16, 1069 ГК РФ указывается на незаконные действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления.

Прежде всего, бросается в глаза тот факт, что в ст. 53 Конституции РФ, в отличие от ГК РФ, нет ни слова о возмещении вреда, причиненного органами муниципальной власти. Почему это так - непонятно. Конституция РФ является высшим федеральным нормативным актом, определяющим основы существования всего государства, его конституционного и политического строя, принципов организации власти от верха до низа, в том числе местного самоуправления, прав и свобод человека и гражданина и т.д. Складывается впечатление, что ГК РФ просто восполняет данный пробел Конституции РФ. На наш взгляд, ст. 53 Конституции РФ требует уточнения редакции в смысле включения в нее и положений об органах власти местного самоуправления, о чем речь пойдет ниже, но в любом случае дальше мы будем рассматривать органы государственной власти и органы власти местного самоуправления вместе и параллельно.

Следующее, что явно бросается в глаза, - это разница между определениями "органы государственной власти" в ст. 53 Конституции РФ и "государственные органы" в ст. 16, 1069 ГК РФ. Неудачная формулировка статей ГК РФ "государственные органы" отбрасывает нас на позиции более чем полувековой давности, когда еще действовал ГК РСФСР 1922 г. В то время неточность формулировки "учреждение" в ст. 407 ГК РСФСР понуждала ученых путем научного анализа выправлять ее недостаток, вылившийся на практике в освобождение судами любого учреждения от деликтной ответственности, о чем мы уже писали выше. Проблема отличия специального случая ответственности учреждений по ст. 407 ГК РСФСР от общего правила ответственности учреждения по ст. 403 ГК РСФСР привела Я.М. Магазинера к выводу, что отличием здесь служит существо акта, а не то, кто совершает акт Магазинер Я.М. Ответственность государственных органов за имущественный вред, причиняемый должностными лицами. [Текст] - М., Статут. 2004. - С. 161^.

Таким образом, орган государственной (муниципальной) власти не может быть признан самостоятельным субъектом в момент осуществления властных функций и полномочий (власти), даже несмотря на наличие у него статуса субъекта гражданского права в виде юридического лица. Действие (бездействие) органа государственной (муниципальной) власти, как и его должностных лиц, есть непосредственное действие (бездействие) самого государства (муниципального образования). Отсюда, возмещая вред, причиненный осуществлением власти, публичное образование (государство, муниципальное образование) не выступает гарантом возмещения вреда, причиненного действиями (бездействием) своих отдельных органов или их должностных лиц, а несет ответственность именно за свои собственные властные действия (бездействие), причинившие вред. Публичное образование отвечает не за чужие, а за свои действия, не за чужую, а за свою вину.

Но все вышесказанное лишь внешняя сторона вопроса, кто является причинителем вреда, причиненного осуществлением власти. Существует еще и его внутренняя, скрытая сторона, которая открывается лишь при более внимательном детальном изучении текста приведенных норм Конституции РФ и ГК РФ. В ст. 53 Конституции РФ указывается на незаконные действия или (бездействие) органов государственной власти или их должностных лиц. Гражданский Кодекс РФ повторяет эту формулировку ст. 53 Конституции РФ, и в ст. 16, 1069 ГК РФ указывается на незаконные действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или (либо) должностных лиц этих органов.

Буквальное толкование этих норм приводит нас либо к выводу, что орган власти и его должностные лица действуют (бездействуют) сами по себе и отдельно друг от друга, либо к выводу, что возможна ответственность публичного образования за вред, причиненный должностным лицом органа власти за рамками действия (бездействия) органа власти, т.е. не при исполнении должностным лицом своих служебных обязанностей. Но абсурдность данного вывода не вызывает сомнения.

В литературе, посвященной вопросу имущественной ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, зачастую можно встретить указание на то, что не все лица, работающие в органах власти, являются должностными, помимо должностных лиц называется еще оперативный и вспомогательный составы лиц - государственных служащих. Однако ответственность государства (муниципального образования) наступает только в случае причинения вреда именно действием (бездействием) должностных лиц органов власти Токанова А.В. Право граждан на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти [Текст] // Журнал российского права. - 2009. - № 1. - С. 101.. И вполне естественным и логичным продолжением этого утверждения является попытка указанных авторов дать определение понятия "должностное лицо". Они это делают либо через определение, содержащееся в УК РФ, либо через критику определения УК РФ, обращаясь к определению должностного лица, принятому в науке административного права Ефремова О.Н. Понятие административной ответственности [Текст] // Административное право. - 2008. - № 4. - С. 102..

Указывая на то, что властные действия (бездействие) органов власти выражаются исключительно в действии (бездействии) должностных лиц, авторы упускают одну небольшую, но очень существенную деталь. Допустим, налоговый или какой-либо иной фискальный орган, как, например, орган Пенсионного фонда, направляет судебным приставам-исполнителям материалы на взыскание налоговых платежей в бюджет в принудительном порядке, полагая, что юридическое лицо не сдало своевременно отчетность по определенному налогу и не уплатило данный налог в срок. А впоследствии выясняется, что сотрудница органа на приеме документов затеряла сданную организацией декларацию и не учла ее своевременно и в соответствующем порядке, вследствие чего другая сотрудница, не видя информации о подаче декларации в срок, автоматически подготовила и передала документы по этой организации на принудительное взыскание судебным приставам-исполнителям. В данном случае какая разница, были ли это действия должностного лица или сотрудника оперативно-вспомогательного состава. В целом все эти действия выливаются в одно властное действие (бездействие).

Мы частично солидарны с С.Ю. Рипинским, указывающим: "В данном случае для пострадавшего важно не то, кем подписано решение, а то, что оно исходило от государственного органа, связано с исполнением административных функций этого органа и повлекло юридические последствия в виде причинения вреда" Рипинский С.Ю. Указ. соч. - С. 153.^.

Если признать, что действие (бездействие) публичного образования выражается не только в действии сотрудников его органов власти, но и в действии самих органов власти, если мы будем настаивать, что орган власти является самостоятельным субъектом, а вред, причиненный осуществлением власти, может быть причинен органом власти, то тогда следует только один вывод: публичное образование в случае возмещения вреда, причиненного его органом власти, должно будет предъявить регрессный иск к своему же органу власти. Еще одна абсурдность и нелепость Постановление ФАС Поволжского округа от 17.08.2008 г. по делу № А55-3629/08 // Вестник ВАС РФ. - 2008. - № 12. - С. 78; Постановление ФАС Поволжского округа от 12.10.2008 г. по делу № А55-1236/08 // Вестник ВАС РФ. - 2009. - № 2. - С. 88.. Получается, что публичное образование предъявит регрессный иск фактически к самому себе и будет компенсировать произведенную им выплату причиненного вреда за счет своего же собственного имущества, своих собственных денежных средств. Тот факт, что это имущество и эти денежные средства переданы органу, никак не упраздняет собственность публичного образования на это имущество и денежные средства. Еще более абсурдным выглядит то, что публичное образование в силу п. 2 ст. 120 ГК РФ будет вынуждено по своему же регрессному иску выступить субсидиарным ответчиком на стороне органа-ответчика.

Действия (бездействия) органов государственной (муниципальной) власти и их должностных лиц по осуществлению ими властных функций и полномочий представляют собой действия (бездействие) самих публичных образований и от них исходят. В лице органов государственной (муниципальной) власти и их должностных лиц происходит лишь персонификация действий (бездействия) самих публичных образований.

Орган государственной (муниципальной) власти может быть представлен в любом лице или организационной структуре, главное только, чтобы это лицо или структура в силу закона обладали государственно-властными полномочиями, т.е. были наделены правом от имени государства (муниципального образования) в пределах своей компетенции принимать соответствующие решения, обязательные для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами. Однако наделение органа власти властными полномочиями и компетенцией, а также возможность органа власти действовать (бездействовать) не делает его самостоятельным субъектом властной деятельности. В момент осуществления функций и полномочий государственной (муниципальной) власти орган власти представляет собой лишь организационную структурную ячейку государственного (муниципального) аппарата власти, позволяющую выразить его работу и организовать работу огромного коллектива сотрудников публичного образования.

Действие (бездействие) органа власти выражается в действии (бездействии) его должностного лица при исполнении им своих служебных обязанностей, однако этим действие (бездействие) органа государственной (муниципальной) власти не ограничивается. Вред может быть причинен и действием (бездействием) лиц оперативного и вспомогательного состава. При этом такое действие (бездействие) органа государственной (муниципальной) власти не лишено качественных свойств властного действия (бездействия) и в любом случае исходит от самого публичного образования. Поэтому, на наш взгляд, уместнее было бы говорить не о должностных лицах, а о сотрудниках органов государственной (муниципальной) власти в контексте осуществления ими (органами) функций государственной (муниципальной) власти.

Отсутствие субъектной самостоятельности органа власти указывает на двухуровневую субъектную цепь на стороне причинителя вреда, причиненного осуществлением власти: сотрудник органа государственной (муниципальной) власти (должностные и иные лица - представители власти) - публичное образование. Это, в свою очередь, приводит к выводу о том, что в конечном итоге действия (бездействие) публичного образования выражаются лишь в действии (бездействии) сотрудников его органов власти, при осуществлении ими (сотрудниками и органами) своих властных функций и полномочий государственной власти или местного самоуправления, соответственно.

2.4 Специальные случаи деликтной ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти

В литературе, посвященной теме ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, встречается утверждение, что общими нормами для всех случаев деликтной ответственности публичного образования являются ст. 53 Конституции РФ и ст. 16, 1069 ГК РФ Андреев Ю.Н. Возмещение морального вреда в уголовном судопроизводстве (по материалам обобщения судебной практики) [Текст] // Российская юстиция. - 2005. - № 10. - С. 45 - 55.. Данное утверждение трудно признать правильным полностью.

Что касается ст. 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК РФ, то эти две нормы по своей сути действительно являются общими нормами. Статья 53 Конституции РФ как конституционная норма создает базовый общий для всей нашей системы права принцип ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, подтверждая тем самым приверженность нормам международного права, посвященным защите основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе от незаконного нарушения их со стороны власти. Статья 16 ГК РФ являет собой зеркальное отражение ст. 53 Конституции РФ, вкрапленное в систему гражданского права. Расположение ст. 16 ГК РФ в части первой, в первом разделе "Общие положения", в первом подразделе "Основные положения" ГК РФ, во второй его главе, посвященной в том числе защите гражданских прав и обязанностей, означает, что принцип ответственности за вред, причиненный осуществлением власти, как базовый конституционный принцип всей системы российского права является базовым принципом и отдельной его отрасли гражданского права.

В связи с этим редакционно ст. 16 ГК РФ должна повторять положения ст. 53 Конституции РФ. В контексте предложенной нами в предыдущем параграфе новой редакции ст. 53 Конституции РФ нам бы хотелось предложить и новую редакцию ст. 16 ГК РФ. Но прежде чем это сделать, необходимо отметить следующее. Как справедливо указывал А.Л. Маковский, в ст. 16 ГК РФ в отличие от ст. 53 Конституции РФ указывается на возмещение "убытков", а не на возмещение "вреда" Маковский А.Л. Указ. соч. - С. 98.. В гражданском праве убытки могут быть причинены не только и не столько причинением вреда, сколько неисполнением или ненадлежащим исполнением своих гражданско-правовых обязательств, вытекающих из договора Осипян Б.А. Ответственность сторон при неисполнении или неправомерном расторжении гражданских договоров [Текст] // Право и экономика. - 2007. - № 11. - С. 27.. Поэтому в большей части об убытках идет речь при нарушении договорных обязательств. Но может ли ст. 16 ГК РФ, говоря о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) органов (должностных лиц) публичных образований, касаться вопроса возмещения убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением ими своих договорных обязательств, особенно путем "издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления". Ведь из содержания этой статьи очевидно, что речь идет об убытках, причиненных исключительно властными действиями (бездействием) публичных образований. На это указывают и понятие "незаконные действия (бездействия)", и понятие "государственные органы и органы местного самоуправления".