Организация федеральной государственной службы
Государственная служба в современном понимании, связь терминологии с практикой. Признаки, правовая основа, принципы и элементы организации данной деятельности. Проблемы и перспективы развития системы российской федеральной государственной службы.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 28.06.2010 |
| Размер файла | 81,3 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Реферат
Дипломная работа содержит 89 страниц, 5 схем в схематическом приложении, 65 использованных источников.
Перечень ключевых слов: служба, государственная служба, федеральная государственная служба, принципы федеральной государственной службы, институт государственной службы, организация федеральной государственной службы.
Объект исследования: важнейшие аспекты федеральной государственной службы в РФ.
Цель работы: изучить и проанализировать систему федеральной государственной службы в РФ.
Методы исследования: изучение и анализ работ современных отечественных и зарубежных ученых по данной теме.
Полученные результаты: изучены теоретические концепции и дан анализ системы федеральной государственной службы в РФ.
Область применения: в практике государственного работника.
Содержание
Введение
1. Общая характеристика федеральной государственной службы
1.1. Понятие и основные черты государственной службы
1.2. Правовая основа федеральной государственной службы
1.3. Принципы федеральной государственной службы
2. Организация федеральной государственной службы
2.1. Организация государственной службы в структуре института государственной службы
2.2. Элементы организации федеральной государственной службы
3. Проблемы и перспективы развития системы федеральной государственной службы
Заключение
Список использованных источников
Приложение 1
Приложение 2
Приложение 3
Введение
Современная Россия унаследовала от СССР устойчивую традицию обоюдной отчужденности - государства от общества и граждан - и наоборот. Заметим, что такие взаимоотношения подпитываются среди прочего мнениями об особых привилегиях слоя государственных служащих, что в современных условиях, как свидетельствуют и статистика и социология, едва ли можно обосновать рациональными аргументами. Бойков В.Э. и др. Оценки ориентации государственных служащих по вопросам эффективности их деятельности. Государственный служащий как человек и профессионал // Инф. бюллетень №2. М.: РАГС, 1996. - С.50.
Современную отечественную научную литературу по государственной службе проблеме можно разделить на следующие группы Лазарев Б.М. Государственная служба. -М., 1993. -127с.:
а) Публикации по правовым аспектам государственной службы;
б) результаты зарубежного опыта создания институтов государственной службы, сопоставление нашего опыта с устоявшимися за рубежом подходами к госслужбе;
в) специальные издания, целью которых является создание учебно-научного поля в заведениях системы по подготовке и переподготовке государственных служащих, отражающие попытки сформировать некую самостоятельную дисциплину. Эти шаги носят, как правило, междисциплинарный характер, включая правовые, социологические и иные аспекты проблемы.
В литературе мы находим изучение административных элит, эффективности действий органов государственной власти, настроений, мнений групп государственных служащих, отношения населения органам российского государства и их персоналу, проблемы взаимоотношений государственных служащих и иных субъектов политического процесса и др.
При сопоставлении с зарубежной практикой употребления слова service (наряду с эквивалентом русскому слову "служба") встречаются термины "администрация", "government" или "governance". В Германии, правда, чаще употребляется эквивалент слова "управление" - "Verwaltung". Лазарев Б.М.. Государственная служба. - М., 1993. -127с.
Если слово "служба" означает во всех языках примерно одно и то же, то употребляемые с ним прилагательные призваны описывать, кому служат и государственная служба как институт и составляющие этот институт чиновники. В европейских языках это прилагательные civil, public, publique, offentlich -"гражданская", "публичная". В отечественной же традиции однозначно выделяется служение государству, выражаемое парным термином "государственная служба". Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция // Социс, 1996. - № 6. -С.12.
Терминологическое обозначение государственной службы неразрывно связано с практикой. Это обнаруживается, в частности, в опросах государственных служащих. На вопрос о личном восприятии того, кому конкретный чиновник служит, термин "госслужба" ведет к очевидному ответу - государству, тогда как он, похоже, был бы иным в случае описания данной "службы" прилагательными - общественный, публичный, гражданский и т.п.
В 90-е годы значительно возросло внимание ученых-государствоведов к исследованию сущности, содержания и функциональных особенностей государственной службы. Вышли в свет монографии Г.В. Атаманчука "Теория государственного управления" Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. -С.139., В.С. Диева, К.И. Дзядукова "Проблемы формирования российской модели государственной службы" Диев В.С., Дзядуков К.И. Проблемы формирования российской модели государственной службы: / РАГС при Президенте РФ. Сибирская академия госслужбы. - Новосибирск, 1997. - С.39., В.М. Манохина "Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование" Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации правовое регулирование. - М.: Юрист, 1997. - С.129., Ю.Н. Старилова "Служебное право" Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебн. - М.: Изд-во БЕК, 1996. - С.69. и др.
Государственная служба в современном понимании - это "особый вид общественно полезной профессиональной деятельности. Ее своеобразие состоит в том, что государственный служащий выступает в качестве агента публичной власти, носителя части полномочий того государственного органа, в котором он занимает штатную государственную должность. Он служит не частному лицу, не хозяину, преследующему личный интерес, а общему безличному - то есть более высокому и значительному - началу" Гришковец А.А. Карьера // Российская Федерация, 1996. - № 3. - С.46.. Думается, что в качестве такого высокого начала выступает российская государственность, укрепление которой во многом определяется эффективностью, профессионализмом, стабильностью функционирования государственного аппарата.
Г.В. Атаманчук, выдвигая свою концепцию государственной службы, определяет государственную службу как особый публичный социально-правовой институт, играющий ведущую роль в становлении государственности современной России и представляющий собой профессиональное и практическое участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственной должности, учрежденной в государственном органе. По его мнению, именно этому институту выпала миссия определять прочность, эффективность и авторитет государственной власти, что прямо и непосредственно зависит от профессионализма, деловитости, нравственности и ответственности тех людей, кому выпала честь служить своему Отечеству на федеральном и региональном уровнях Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной и кадровой политики: Лекция. - М.: Изд-во РАГС, 1999. - С.8..
Н.И. Глазунов полагает, что государственная служба должна стать решающим фактором в создании и регулировании социальных процессов развивающегося демократического гражданского общества, активно участвовать в формировании его производственной, политической, духовной и правовой культуры Глазунов Н.И. Вступительное слово на теоретическом семинаре "Проблемы государственного управления и государственной службы" //Вестник государственной службы, 1994. -№5. -С.44.
Несмотря на накопленный в последнее время научным потенциалом России теоретический материал, вопросы организации государственной службы остаются недостаточно изученными, так как многие годы блокировались научные исследования в этой области в силу своей неактуальности и противоречивости идеологии, отсутствия понятий и концепций.
Это во многом и обусловило выбор темы настоящей дипломной работы. Нет сомнения в том, что эффективность государственной службы во многом зависит от правильной ее организации.
Подготовка работы основывалась на изучении и анализе научных работ отечественных и зарубежных ученых по данной теме, обзора законодательства РФ.
Целью работы является изучение и анализ важнейших аспектов организации федеральной государственной службы, проблем и перспектив ее развития.
Изложенная цель настоящей работы ставит перед автором следующие задачи:
дать общую характеристику государственной службы в РФ;
проанализировать различные аспекты организации федеральной государственной службы;
выявить проблемы и перспективы развития системы федеральной государственной службы.
1. Общая характеристика федеральной государственной службы
1.1 Понятие и основные черты государственной службы
Всякое вновь возникшее государство, даже нередко новая власть в одном и том же государстве, оказавшаяся у государственного руля в итоге выборов, референдума и т.д., создает свой государственный механизм -- государственные органы, органы безопасности и другие его звенья. Множество теорий, начиная с самого возникновения государства, содержат многочисленные варианты решения этой проблемы, учитываются исторический опыт и современную реальную обстановку Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. - М.: Юрист, 1996. - С.106..
Задача выработки схемы государственного механизма -- важнейшая основа и условия дальнейшего существования и жизни нового государства или новой власти. Но главная задача при этом еще впереди, и заключается она в комплектовании создаваемого государственного механизма личным составом, кадрами, которые и будут практически реализовывать те задачи, которые ставятся перед государственным механизмом. Эта вот практическая деятельность кадрового состава и получила название государственной службы: лица-служащие состоят на службе у государства и выполняют его задачи и функции.
Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих. Получается, что сами задачи и функции государства становятся при практической реализации задачами и функциями набранных государством служащих. Часто государственный механизм именуют государственной машиной. Продолжая в этой терминологии определять роль и значение государственной службы, можно с полным основанием утверждать, что личный состав, т.е. служащие, в этой машине суть двигатель и рулевой, иначе говоря, программу действия машины и направление ее движения определяют кадры, государственные служащие. Формула «кадры решают все» так же стара, как старо самое государство, и будет неизменной, пока оно существует. От кадров зависит работа государственной машины всецело, более того, кадры приобретают возможность придавать ей всяческие повороты и даже движения вспять, т.е. обратное задачам и функциям государства. Исторических примеров тому несть числа и даже недолгая по продолжительности история Советского государства содержит немало примеров тому. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. - М.: Юрист, 1996. - С.107
Из сказанного вытекает следующий вывод о роли и месте государственной службы: государственная служба продолжает и завершает организацию государственного механизма, делая ее готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. Иначе говоря, в каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает, следовательно, в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своей миссии.
Посмотрим теперь, что представляет собой государственная служба со стороны ее внутреннего содержания как организационно-кадрового института.
В структуре государственной службы различаются четко две стороны, две группы отношений: организация государственной службы, ее подготовка и, во-вторых, служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий.
Организация государственной службы означает ее формирование для деятельности и включает большой круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правила прохождения службы и прекращения служебных отношений и некоторые другие правила. Это большая область отношений, связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности. Все эти вопросы, взятые вместе, принято называть государственной кадровой политикой, стержнем которой являются подбор и расстановка кадров. Кадровая политика -- основа всех других видов политики государства. Совершенно ясно, что данная область отношений подготовительной работы, требует больших усилий со стороны государства по правовому их регулированию.
Вторая сторона, второе слагаемое государственной службы, если смотреть на нее изнутри, -- это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий Каждый служащий занимает должность, определяющую объем его полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними, прием лиц, рассмотрение заявлений и жалоб и т.д.). Разумеется, практическая деятельность служащего также регулируется.
Характеризуя государственную службу, необходимо далее оттенить и ее правовую сторону. В этом плане государственная служба представляет один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы, очерченные выше. Правовые нормы объединены здесь в институт на основе общности по регулированию единой области отношений.
Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права -- административного, трудового, финансового права, частично некоторых других отраслей (уголовного, гражданского) и потому относится к сложным правовым институтам. Административное право Российской Федерации. / Изд. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М.: "ЗЕРЦАЛО ТЕИС", 1996. - С.131.
Таким образом, государственная служба может рассматриваться в двух видах:
Государственная служба как правовой институт
Государственная служба как вид деятельности.
Впервые в административном законодательстве федеральный закон "О основах государственной службы" от 31 июля 1995 года. N 119-Ф3 СЗ РФ, 1995, № 31, ст. 2991. в ст.2. п.1 даёт ее определение. Государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственных должности категории Б и В.
Служба может определяться как вид деятельности, как социально-правовой институт и как система специальных органов государства. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурного обслуживания людей. Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. В учебниках по административному праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе. Она осуществляется работниками государственных органов. При таком подходе к определению государственной службы выделяются с одной стороны - задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой - трудовая деятельность, по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Поэтому при определении государственной службы важно отмечать задачи и функции государства.
"Государственная служба - есть одна из сторон (или частей) деятельности государства по организации или правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций и сама деятельность этого личного состава государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства".
А.В. Облонский, А.Ф. Ноздрачев Облонский А.В. Человек и государственное управление. - М.: Наука, 1987. -С.75. понятие государственной службы строят на основе уровней управления. Так, государственная служба в широком смысле этого понятия, по мнению исследователей, включает деятельность федеральных, региональных и местных (муниципальных) органов власти, а также прочих субъектов публичного (государственного) права Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. - М.: Дело, 1999. -С.10.. Думается, что из этого определения следует исключить местные (муниципальные) органы, так как согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не отнесены к органам государственной власти. Государственная служба в узком смысле включает в себя лиц, занимающих постоянные должности в центральном, региональном аппаратах и некоторых государственных учреждениях, реализующих от имени государства его цели и функции на основе действующих законов.
Термин «служба» применяется для обозначения многих различных категорий в социальной сфере: вид производственной деятельности (коммунальная служба в разновидностях, служба быта и другие), вид социальной деятельности (служба доверия), деятельность по исполнению государственных задач и функций (государственная служба). Службой обозначаются структурные подразделения государственного органа (например, в аппарате органов управления железнодорожным транспортом -- пассажирская служба, контрольно-ревизионная служба и другие), службой именуются многие органы государственной исполнительной власти -- Государственная налоговая служба, Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью, Федеральная служба безопасности и другие. Это, однако, не означает, что в других органах государственной исполнительной власти, именуемых не службой, а комитетами, агентствами и т.п., не реализуется государственная служба. Здесь название органа не имеет значения (в смысле его отношения к государственной службе). Вернемся к предмету федеральной государственной службы с учетом его объема и структуры и разделения на этой основе федеральной государственной службы на виды. Конституция закрепляет принцип разделения властей. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. - М.: Дело, 1999. -С.11.
Само собой разумеется, что в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» этим видом службы не охватывается деятельность Президента РФ и депутатов Федерального Собрания, которые не являются государственными служащими; федеральная государственная служба в системе исполнительной центральной государственной власти -- в аппарате Правительства, в аппарате федеральных министерств и ведомств, перечень которых определен в специальном нормативном акте -- Указе Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» руководители исполнительных органов государственной власти также не состоят в сфере государственной службы;
федеральная государственная служба в аппарате всех судов, составляющих судебную систему Российской Федерации, -- на государственных должностях секретарей, судебных приставов (исполнителей) и т.д., сами судьи, поскольку они замещают государственные должности категории «А», также государственными служащими не являются;
федеральная государственная служба в системе органов Прокуратуры РФ, которую, согласно Закону «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г., составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры (ст. 11 Закона); в отличие от службы в судебной системе, в которой судьи не состоят на государственной службе, в системе Прокуратуры не являются государственными служащими лишь руководители Прокуратуры;
федеральная государственная служба в аппарате государственных контрольных органов -- Счетной палаты Федерального Собрания РФ, Контрольного управления Администрации Президента РФ, других государственных контрольных органов. Разделение федеральной государственной службы по видам на основе разделения государственной власти может быть далее продолжено выделением видов федеральной государственной службы в рамках той или иной государственной власти -- в рамках представительной власти, исполнительной власти и т.д.
При рассмотрении существующих понятий государственной службы необходимо исследовать тесно связанные с ними определения. Одним из них является государственная должность.
Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица той или иной организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Эта организационно-правовая категория присуща только служащим; другие группы населения работают по специальности (например, рабочие в промышленном комплексе), учатся (студенты, учащиеся) и т.д. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. - М.: Дело, 1999. -С.99.
В статье 1 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» дано понятие государственной должности в современном ее значении, в отличие от всякой другой негосударственной должности. Государственной теперь называется только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Существуют четыре характерных признака государственной должности:
1) ее принадлежность только государственному органу;
2) объем полномочий ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий данного государственного органа;
3) оплата труда по исполнению должностных обязанностей производится за счет средств, предусмотренных соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
4) государственный служащий за действия (бездействие), связанные с исполнением должностных обязанностей, несет ответственность в соответствии с законодательством.
Юридическое закрепление в положениях и должностных инструкциях конкретных должностных обязанностей и прав обеспечивает более качественное осуществление подбора и расстановки государственных служащих, поскольку это осуществляется целенаправленно - с учетом квалификационных требований, предъявляемых к ним по той или иной должности. И при аттестации государственного служащего его профессионализм оценивается не вообще, а применительно к конкретной должности. Каждый государственный служащий свою трудовую деятельность, успехи и недостатки по работе, возможности продвижения по службе связывает с определенными должностями, а не только с их принадлежностью к какому-либо государственному органу.
С понятием государственной должности связывается также порядок присвоения квалификационных разрядов (воинских званий, дипломатических рангов), размеры денежного содержания, пенсий, специальные права и обязанности, порядок решения многих вопросов прохождения государственной службы.
Следовательно, понятие государственной должности является стержневым, основополагающим для определения правового положения государственного служащего и порядка прохождения им государственной службы. Понятие государственной службы связано с определенным кругом государственных должностей. Государственная должность - комплексное правовое образование (государственное установление), элементы которого регулируются нормами административного, трудового, финансового и других отраслей права.
Принципиальное значение для организации государственной службы и определения правового положения государственного служащего имеет установленное Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» новое деление всех государственных должностей на категории «А», «Б» и «В».
К категории «А» относит лиц, которые непосредственно (т.е. лично) исполняют полномочия государственных органов -- Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие лица, предусмотренные в реестре государственных должностей в Российской Федерации.
К категории «Б» Закон относит лиц, которые заняты непосредственно обеспечением исполнения полномочий лиц, входящих в категорию «А», -- заместители, помощники, многие другие лица, составляющие, как принято говорить, рабочий аппарат Президента, Правительства, министерств и ведомств и других государственных органов.
В категорию «В» входят лица, занятые в государственном органе для исполнения и обеспечения их полномочий -- секретари, курьеры и другие (ст. 1).
К государственной службе относится, однако, деятельность лиц не всех трех категорий, а только категорий «Б» и «В» (ст. 2). Лица категории «А», как принято считать, -- первые лица в государственном аппарате, государственными служащими не являются и на них данный закон не распространяется. Хотя все они занимают государственные должности и выполняют в силу этого важнейшие и определяющие государственные полномочия -- руководящего и направляющего значения. Такой подход закона к очерчиванию сферы государственной службы -- "новый в нашей правотворческой и практической деятельности, свидетельствует о более узкой целенаправленности государственной службы Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. - М.: Юрист, 1996. - С.111..
1.2 Правовая основа федеральной государственной службы
Государство, организуя и формируя свою государственную службу, использует в этих целях, прежде всего закон, право. Законодательство о службе -- непременное условие и правовая основа всей ее организации и осуществления. Характерным для развития законодательства о службе многих государств является наличие законодательных актов двоякого рода: акты, регулирующие только отношения по службе и всецело отводимые для этой цели. Это, как правило, законы (декреты, указы и др.) о государственной службе; другую группу составляют акты по иным вопросам государственной деятельности, в которых регулирование отношений по службе проводится частично, в связи с основным вопросом, например, положения о министерствах и других органах государства, законы о судебной системе, о прокуратуре и т.д., в которых кадровые вопросы решаются в своей основе, с последующей детализацией в специальных правовых актах.
Сказанное характерно и для развития законодательства о службе Российского государства. Принципиальное упорядочение отношений в сфере государственной службы обычно связывают с реформами Петра I, в частности, с принятым им Табелью о рангах, установившем 14 классов для чиновников на государственной службе, -- их звания, оплату труда, порядок прохождения службы. Впоследствии были приняты и многие другие законодательные акты, из которых следует назвать Закон о гражданской службе 1896 года Устав о службе по определению от Правительства, т. 3. Свод Законов Российской империи. - С.-Петербург, 1896, книга I. -С.9., который вобрал в себя многие нормы предшествовавших актов о государственной службе и который действовал вплоть до 1917 года
Советское государство на протяжении всей своей истории правовому регулированию государственной службы уделяло крайне незначительное внимание. Как парадокс в этом деле надо отметить тот факт, что единственным законодательным актом общего характера о государственной службе в РСФСР было «Временное положение о службе в государственных предприятиях и учреждениях» 1922 года СУ РСФСР. 1923, № 1. Ст. 2., действовавшее в течение более 70 лет Отдельные вопросы государственной службы регулировались в актах по отраслям, например, о званиях, чинах и рангах, о прохождении службы, о порядке замещения должностей по конкурсу и т.д. и лишь в 1995 году принят, наконец, общий, так сказать, стартовый, Закон о государственной службе -- «Об основах государственной службы Российской Федерации» 31 июля 1995 года СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991..
Такое состояние законодательства о службе, в частности, отсутствие на протяжении 70 лет закона о государственной службе, что вообще-то недопустимо для цивилизованного государства, имеет свое объяснение. Все кадровое дело строилось не на законе, а на усмотрении партийных инстанций. Основной же организационной формой кабинетного решения кадровых вопросов была номенклатура, не предусмотренная никаким законодательством. В таких случаях надобности в законе не было, он был бы помехой сложившемуся порядку в кадровой политике.
В положениях о федеральных государственных органах и их структурных подразделениях, должностных инструкциях, уставах и других нормативных актах определяются задачи, функции, обязанности, права, основные формы и методы деятельности, а также ответственность служащего применительно к каждой должности.
В круг нормативных правовых актов, регулирующих федеральные государственно-служебные отношения, входят акты, регулирующие государственную службу в целом, например, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также акты, которые относятся к федеральной государственной службе. Как указывалось выше, отправные начала организации и функционирования федеральной государственной службы заложены в Конституции. Конституция Российской Федерации, во-первых, учредила федеральную государственную службу. Конституция отнесла к компетенции федеральных государственных органов вопросы правового регулирования, организации и функционирования федеральной государственной службы. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года. N 119-Ф3 СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991., отправляясь от конституционных положений о государственной службе, установил общие основы государственной службы, которые относятся ко всем ее видам. Закон конкретизировал положение Конституции, указав в статье 2, что наряду с федеральной службой есть еще и государственная служба, находящаяся в ведении субъектов Российской Федерации.
Несколько слов об общей характеристике Закона. Закон называется «Об основах...», т.е. это не все «Основы государственной службы», а лишь часть из числа вопросов, составляющих службу, хотя и самых основополагающих.
К ним относятся нашедшие определение в Законе следующие основные категории: государственная служба, государственный служащий, принципы государственной службы, основы правового статуса государственного служащего, прохождение государственной службы.
Закон ориентирует на принятие значительного числа законов как общего, так и отраслевого характера, в том числе в субъектах РФ.
Является важнейшим положение Закона о том, что законодательство о государственной службе состоит из Конституции РФ и других федеральных нормативных актов, и также конституций, уставов, законов, иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Теперь субъекты РФ будут иметь свои законы о государственной службе, которые дополнят и разовьют применительно к региональным условиям федеральный Закон.
Основные задачи, которые должен решить данный закон в отношении федеральной государственной службы, концентрируются на необходимости установления общих норм, касающихся:
-- определения основных понятий федеральной государственной службы;
-- выделения особенностей федеральной государственной службы;
-- организации федеральной государственной службы и правового положения федерального государственного служащего;
-- объема, условий и процедуры финансирования государственной службы;
-- установления государственных должностей федеральной государственной службы;
-- установления соответствия квалификационных разрядов федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации;
-- соотношения статуса федеральных государственных служащих в центральных и региональных структурах федеральных органов государственной власти;
-- перечня специализаций государственных должностей федеральной государственной службы;
-- регламентации процедур прохождения федеральной государственной службы на всех этапах от поступления до увольнения, предусматривающей возможности последовательного продвижения по службе в зависимости от профессионализма, достигаемых успехов и личных деловых и моральных достоинств служащих (с введением объективных критериев оценки качества работы (служебной деятельности) федеральных государственных служащих);
-- порядка повышения профессионального уровня федеральных государственных служащих;
-- ответственности за надлежащее осуществление государственной службы;
--введение дополнительных антикоррупционных механизмов;
-- детализации социально-правовых гарантий деятельности федеральных государственных служащих с учетом повышения их защищенности и обеспеченности;
-- материального обеспечения эффективности управления и координации кадровой политики в системе федеральной государственной службы;
-- участия гражданского общества в контроле за эффективностью государственной службы.
Федеральная государственная служба организуется для обеспечения исполнения полномочий федеральных органов государственной власти. Федеральную государственную службу отличает уровень (масштабность) решаемых задач и соответственно функции, связанные с разработкой и реализацией государственной политики, координационно-методические и др., с осуществлением функций государственного управления и т.п.
Федеральный государственный служащий в рамках своих полномочий может действовать от имени этого органа, он может представлять его в отношениях с другими государственными служащими и негосударственными структурами. Именно поэтому данный закон призван урегулировать государственно-служебные отношения, в которые вступает служащий с другими лицами и организациями по поводу исполнения должностных обязанностей, определенных в установленном порядке. Пределы и границы правового регулирования государственных служебных отношений должны быть четко определены и обозначены в системе общественных отношений в целом (трудовых и т.д.).
Принято в течение последних 5--6 лет значительное число законов по отдельным видам федеральной государственной службы и по правовому статусу ряда федеральных служащих: о прокуратуре, милиции и т.п., статусе военнослужащих.
Статус многих других федеральных государственных служащих определяется в законах о федеральных органах государственной власти, например, в Законе РФ «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. содержится специальный раздел о правовом статусе лиц этого вида федеральной государственной службы -- «Раздел V. Кадры органов и учреждений Прокуратуры» (ст. 40-45) СЗ РФ. 1995, № 47. Ст. 4472.. Однако, большинство из этих законов принято до выхода Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в связи с чем в них требуется вносить теперь соответствующие изменения. Это диктует еще большую необходимость скорейшего принятия закона о государственной федеральной службе, на основе которого будут приняты законы о тех видах федеральной государственной службы, по которым их еще нет. Регулирование организации федеральной службы и статуса федеральных государственных служащих велось и пока осуществляется посредством указов Президента РФ. Принятые по вопросам федеральной государственной службы указы регулируют все основные вопросы организации и функционирования федеральной государственной службы: указами намечено решение многих конкретных вопросов организации федеральной государственной службы и кадровой проблемы, например, Указ от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993, № 23. Ст. 2108., Указ от 11 января 1995 г. «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» СЗ РФ. 1995, № 3. Ст. 174., в соответствии с которыми определен Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих и классифицированы государственные должности федеральных государственных органов; в) статус федерального государственного служащего в значительной части также определяется указами, например, Указ от 16 августа 1995 г. «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих» СЗ РФ. 1995, № 34. Ст. 3442.; Указ «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» от 30 января 1996 г. СЗ РФ. 1996, № 6. Ст. 553.; г) управление государственной службой, в том числе федеральной государственной службой, как новый элемент в организации службы, всецело регулируется указами Президента РФ -- Указ от 12 февраля 1994 г. «Об управлении федеральной государственной службой Президента Российской Федерации» Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994, № 8. Ст. 586. ; д) указами регулируются отдельные вопросы дисциплины и ответственности федеральных государственных служащих. Вот те основные группы вопросов организации и функционирования федеральной государственной службы, которые регулируются посредством указов Президента РФ, практически они объемлют весь комплекс вопросов федеральной государственной службы. В Плане первоочередных мероприятий по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» указам также отведено первое место в решении указанных вопросов: из запланированных к разработке и принятию 16 нормативных правовых актов 13 имеют форму указа. Так что роль указа в регулировании федеральной государственной службы не ослабевает, а нарастает. Некоторые вопросы организации и функционирования федеральной государственной службы регулируются правительственными актами, принимаемыми во исполнение прямых предписаний закона или указа. Это вопросы, главным образом, внутренней организации службы в федеральных государственных органах. Так, Правительством утверждено Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти постановлением от 23 июля 1993 г. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993, № 32. Ст. 3011., постановлением Правительства РФ «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» от 5 ноября 1995 г. установлено, что количество ведущих должностей государственных служащих не должно превышать 10%, а старших -- 40% общей численности работников федеральных органов исполнительной власти, а штатная численность департамента не может быть менее 35 единиц, управления -- менее 20 единиц, отдела -- менее 10 единиц, отдела в составе департамента (управления) -- менее 5 единиц СЗ РФ. 1995, № 46. Ст. 4450.. Наконец, отдельные организационные вопросы процедурного порядка регулируются ведомственными предписаниями, в основном Министерства труда и Министерства юстиции -- о порядке проведения аттестации служащих, о правилах внутреннего трудового распорядка и т.п. Таким образом, оценивая состояние и перспективы законодательства о федеральной государственной службе, следует констатировать, что многие вопросы организации и функционирования федеральной государственной службы урегулированы или будут урегулированы в скором будущем. В плане распределения вопросов регулирования в системе нормативных правовых актов приходится с сожалением отметить, что роль закона здесь пока еще очень незначительна: хотя об отдельных видах федеральной государственной службы законы имеются (о Прокуратуре, Федеральной службе безопасности и ряде других отраслевых звеньев системы государственной службы), хотя общего закона о федеральной государственной службе на сегодня нет. Соответственно непомерно велика роль президентских указов. Ряд из них регулируют вопросы, которые можно было бы отнести к полномочиям законодательного органа, например, о кадровой политике, об учреждении структур по управлению федеральной государственной службой, о борьбе с коррупцией в государственном аппарате и некоторые другие.
Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" обошел молчанием военную службу. И это, по моему мнению, правильно. Военная служба была и есть, были и есть законодательные и иные нормативные правовые акты, ее регулирующие. Но она -- особый вид государственной службы (ст. 35 Закона РФ "О воинской обязанности и военной службе"), настолько особый, настолько отличается от гражданской службы, что лучше и целесообразнее регулировать военную службу специальным законодательством. Так сложилось в практике давно, а по объему и значимости законодательства о военной службе можно признать наличие подотрасли административного законодательства, которое принято именовать военным законодательством. Сказанное о военной службе вызывает необходимость отвести ее характеристике специальную, данную главу.
Военная служба -- особый вид государственной службы
Такое определение в Законе одного из видов федеральной государственной службы подчеркивает существенные отличия военной службы от других видов государственной службы. Их, отличий, особенностей много, они во всех элементах военной службы и ее прохождении. Из числа особенностей военной службы выделим главные, определяющие общий организационный и правовой статус военной службы.
Закон определяет те государственные структуры, можно сказать, государственные органы, служба в которых носит название военной службы. В статье 35 Закона РФ «О воинской обязанности и военной службе» от 11 февраля 1993 г. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 9. Ст. 32. названы следующие государственные структуры: войска (т.е. Вооруженные Силы Российской Федерации и другие войска, например, внутренние войска; о других войсках, помимо Вооруженных Сил, будет сказано ниже) и два государственных органа -- Служба внешней разведки и Федеральная служба безопасности. Есть и другие государственные структуры, служба в которых сходна с военной службой, например, милиция, налоговая полиция, таможенная служба и т.д.
С учетом сказанного выше о видах службы и государственной службы, в частности, следует определить, что служебная деятельность личного состава системы Министерства внутренних дел осуществляется в следующих видах службы.
Служба во внутренних войсках -- это государственная служба, одним из видов которой, как указывалось, является военная служба. Правовые основы военной службы во внутренних войсках определены в следующих законодательных актах: Законе «Об обороне» от б июня 1996 г., Законе «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г. Ведомости Съезда народных депутатов и ВС РФ. 1993, № 6. Ст. 188., Законе «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» Ведомости Съезда народных депутатов и ВС РФ. 1992, № 42. Ст. 2334. Законы эти дополняются воинскими уставами -- внутренней службы, караульной службы, дисциплинарным уставом и другими, принимаемыми также высшими государственными органами. Некоторые вопросы внутренней жизни регулируются ведомственными актами Министерства обороны и Министерства внутренних дел.
Личный состав других служб и структур и милиции находятся на государственной службе, одним из видов которой является федеральная служба, т.е. служба в федеральных государственных органах и организациях. Это так называемая криминальная милиция (статья 7 Закона о милиции). Милиция общественной безопасности, хотя по роду и видам деятельности отличается от криминальной милиции незначительно, тем не менее она входит в систему муниципальных органов и является милицией муниципальной.
Правовой статус личного состава названных структур определен в следующих законодательных актах: «Закон РФ о милиции» Ведомости Съезда народных депутатов и ВС РФ. 1991, № 16. Ст. 503., «Положение о службе в органах внутренних дел» Ведомости Съезда народных депутатов и ВС РФ. 1993, № 2. Ст. 70., «Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в РФ» Ведомости Съезда народных депутатов и ВС РФ. 1993, № 7. Ст. 562..
1.3 Принципы федеральной государственной службы
В научной литературе существуют различные подходы к классификации принципов государственной службы. Так, Д.Н. Бахрах группирует вышеперечисленные принципы по трем критериям: законность (1, 2, 3, 6, 7); демократизм (4, 5, 9); профессионализм (8, 10, 11, 12) БахрахД.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Екатеринбург, 1995. -С. 15.. На основании проведенной категоризации Д.Н. Бахрах относит законность и демократизм к "общим принципам организации и функционирования исполнительной власти", а профессионализм и принцип социально-правовой защиты служащих -- к специальным (специфическим) принципам Бахрах Д.Н. Административное право: Учебн. для вузов. - М.: Изд-во БЕК, 1998. -С 115.. В.М. Манохин выделяет из всего комплекса принципов те, которые относятся к службе в целом (3, 4, 7, 9, 11); далее те, которые адресуются служащим (1, 2, 6, 8, 10, 12); и наконец, принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой (2, 5) Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации правовое регулирование. - М.: Юрист, 1997. - С.129.. Думается, что принципы государственной службы можно было бы разделить на конституционно-правовые (1, 3, 4, 5); принципы, связанные с осуществлением прав и свобод граждан (2, 5, 9); принципы, адресованные государственным служащим (6, 7, 8, 10, 11, 12).
На некоторых принципах и проблемах, связанных с их применением, остановимся более подробно. Так, решение проблемы эффективного функционирования государственной службы зависит, в частности, от того, как наделе реализуется принцип равного доступа граждан к государственной службе, сформулированный в Конституции России (см. ч.4 ст.32) и Международном пакте о гражданских и политических правах (см. п. "с" ст.25) от 16 декабря 1966 г. Елисеев Б.П. Габричидзе Б.Н. Российское административное право. - М.: Юрист, 1998. - С.163.
Рассмотрим сущность этого принципа и его функциональное предназначение. В среде ученых уже сложилось определенное представление о том, что равный доступ граждан "осуществляется в форме равнодоступности государственных должностей государственной службы для граждан Российской Федерации, реализуется посредством отношений и процедур участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности государственной службы" Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы / Науч. ред. Атаманчук Г.В. - М.: Изд-во РАГС, 1996. -С.17..
Итак, принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности федеральной государственной службы или государственной службы субъектов Федерации в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. В соответствии с Федеральным законом при приеме на государственную службу не допускается:
- прямых или косвенных ограничений по признакам пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного и имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и профессиональным союзам;
- другие обстоятельства для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности.
Право граждан на равный доступ к государственной службе в определенной мере обеспечивает конкурс на замещение вакантной государственной должности. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов или конкурса-испытания. Другие условия проведения конкурса, не предусмотренные Федеральным законом, определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации.
Как показывает практика формирования кадрового потенциала государственной службы, принцип равного доступа граждан к государственной службе не соблюдается. Проблема заключается не только в его несоблюдении, но и в попирании прав граждан при поступлении на государственные должности. Ввиду низкой правовой культуры граждане, в том числе и государственные служащие, не обращаются в суды за защитой своих конституционных прав. Можно предположить, что до тех пор, пока не будет определен законодательно механизм ответственности должностных лиц, решающих вопросы доступа к государственной службе, будут процветать протекционизм, "землячество", взяточничество, "подбор" (а не отбор) кадров (руководителей - "под команду", специалистов - на основе личной преданности) Зинченко Г.П. Организационный аудит государственной службы. /Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. /Сб. докладов научно-практической конференции. - Ростов-на-Дону, 1998. -Вып. 1. -С.79.. И никакие декларативные правоустановления не искоренят то, что имеется в кадровой политике на сегодняшний день, что существенно снижает эффективность государственной службы. Поэтому требования, предъявляемые к государственным служащим и лицам, замещающим должности в органах власти, их ответственность должны быть законодательно урегулированы, и в этой связи, бесспорно, в российском законодательстве о государственной службе необходимо установить и выразить через конкретные правовые институты "совершенную и безусловную юридическую связанность конституционным строем и конституцией всех государственных служащих во всех действиях и принимаемых актах" Государственная служба Российской Федерации, первые шаги и перспективы /Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. - М.: Изд-во РАГС, 1997. -С.49..
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года. N 119-Ф3 СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991. установлены также основные принципы государственной службы (приложение 1).
Принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Он отражает требования статьи 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Конституция предполагает формирование такой правовой системы, в которой высшей юридической силой обладает главный закон государства - его Конституция, а все остальные нормативные правовые акты должны ей соответствовать. Однако на сегодняшний день не существует комплексного правового акта - закона, который бы детально устанавливал соподчиненность нормативных актов, определял порядок их применения, вступления в юридическую силу, действия и утраты юридической силы. Поэтому конституционный принцип верховенства закона применительно к государственной службе восполняет отмеченный пробел в законодательстве. Нельзя допускать такого явления, когда субъекты Федерации отдают предпочтение своим правовым актам, в том числе по вопросам государственной службы, по сравнению с актами федеральными.
Подобные документы
Понятие и система государственной службы в Российской Федерации. Государственная служба в органах внутренних дел - разновидность общественно - полезной деятельности гражданского общества и самостоятельный вид федеральной государственной службы РФ.
реферат [45,7 K], добавлен 03.06.2008Военная служба как особый вид федеральной государственной службы, ее характеристика и содержание, отличительные признаки, нормативно-правовое регулирование и значение. Особенности прохождения данной службы в Российской Федерации, ее юридические аспекты.
презентация [598,7 K], добавлен 10.04.2014Правовые основы системы государственной службы. Профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях федеральной государственной службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих должности РФ.
курсовая работа [36,1 K], добавлен 28.11.2014Понятие и виды государственной службы. Государственная должность и ее признаки. Требования к кандидату на должность гражданской службы. Характеристика государственной службы. Принципы государственной службы. Проблема реформирования государственной службы.
курсовая работа [35,6 K], добавлен 21.11.2008Общая характеристика филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Республике Бурятии. Организационно-правовая форма организации, функции, особенности деятельности. Структура Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии, виды работ.
отчет по практике [19,4 K], добавлен 15.02.2014История становления и развития государственного управления и государственной службы в РФ - деятельности, осуществляемой в государственных органах в целях непосредственной реализации задач и функций государства. Взаимосвязь видов государственной службы.
дипломная работа [70,0 K], добавлен 14.08.2011Развитие системы государственной службы в России: историко-правовой аспект, перспективы развития и совершенствования. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, ее виды - гражданская, военная и правоохранительная.
реферат [29,5 K], добавлен 09.08.2009Организация деятельности Федеральной службы по тарифам. Анализ административно-правового статуса Федеральной службы по тарифам. Основные полномочия Федеральной службы по тарифам. Общественные отношения в сфере деятельности Федеральной службы по тарифам.
курсовая работа [70,7 K], добавлен 26.02.2012Этапы и направления формирования и развития государственной службы в Российской империи, современное состояние и дальнейшие перспективы данной сферы управления. Анализ государственной службы как самостоятельного государственно-правового института.
курсовая работа [48,1 K], добавлен 05.12.2014Особенности судебного оспаривания нормативных административно-правовых актов государственного управления. Признаки Министерства юстиции, Федеральной Службы исполнения наказаний, Федерального Агентства по образованию. Система государственной службы РФ.
контрольная работа [18,5 K], добавлен 04.03.2012
