Организация федеральной государственной службы

Федеральная государственная служба сохраняет в своем организационном и правовом статусе все те свойства и признаки, которые определило законодательство в отношении государственной службы в целом и которые рассмотрены в данной работе, -- это и роль государственной службы, основные принципы ее организации и деятельности, основы правового статуса государственного служащего и т.д. Вместе с тем федеральная государственная служба -- один из двух видов государственной службы, как определяет статья 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», и, следовательно, имеет свои особенности в правовом регулировании, организации и функционировании.

Управление государственной службой заключается главным образом в организации и обеспечении государственной службы. Сама же служба как повседневный служебный процесс внутри государственного органа находится в рамках реализации полномочий компетентных органов и должностных лиц. Сказанное относится в полной мере к федеральной государственной службе.

Все федеральные государственные органы и структурные подразделения, занятые управлением государственной службой, -- Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, кадровые структурные подразделения государственных органов -- осуществляют свои полномочия в области организации государственной службы. Поскольку каждый вид государственной службы имеет свои особенности, они учитываются при организации управления по видам государственной службы. Общая задача управления -- обеспечить реализацию указов Президента РФ по федеральной государственной службе. В соответствии с чем на него возложено в части управления федеральной государственной службой:

1) подготовка совместно с федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов Президента РФ;

2) ведение федерального реестра государственных служащих и реестра федеральных государственных органов и учреждений;

3) разработка предложений по подготовке и переподготовке кадров для органов государственного и муниципального управления Бойков В.Э. и др. Оценки ориентации государственных служащих по вопросам эффективности их деятельности. Государственный служащий как человек и профессионал //Инф. бюллетень, 1999. -№2. - С.50.;

4) организация научно-методического обеспечения деятельности федеральной государственной службы.

В соответствии с возложенными на Управление федеральной государственной службы Президента РФ полномочиями, определены его права в сфере государственно-служебных отношений и в отношениях с органами государственной власти разного уровня (см. Приложения 2,3).

Первый и первостепенный признак государственного служащего категорий «Б» и «В» в том, что он действует при исполнении своих служебных полномочий -- по поручению государства и от его имени -- отдает распоряжения, обеспечивает их исполнение, подвергает лицо задержанию и т.д. Нередко эти действия служащего непосредственно не провозглашаются каждый раз от имени государства, часто от имени органа или организации, в которой служащий состоит, но, в конечном счете, за действиями государственного служащего стоит государство, которое обеспечивает его труд и при необходимости защищает имеющимися в распоряжении государства средствами.

Следующий признак государственного служащего заключается в том, что каждый из них занимает государственную должность, учрежденную государством. Должность определяет правовой статус служащего, для ее замещения установлены определенные организационно-правовые способы (выборы, назначение и др.). Должности занимают не только государственные и другие служащие, но государственная должность вручается только государственному служащему.

Наконец, следует назвать и такой признак, как оплата труда государственного служащего по нормам и формам, устанавливаемым государством. Сам по себе этот признак характеризует, собственно, любого лица, занятого в общественно-полезном труде, но здесь имеются в виду особенности оплаты труда, установленные только для государственных служащих (служебные разряды и классы, надбавки за различные показатели -- классность, стаж и др.) Закон называет и источник оплаты -- бюджет (федеральный или субъекта РФ) -- статья 3.

Классификация государственных служащих, которая приводится ниже, вызвана как значительным контингентом государственных служащих, так и неодинаковым объемом их полномочий.

Наиболее существенное и теоретическое, практическое значение имеет классификация государственных служащих:

1) по роду их деятельности;

2) по признаку объема должностных полномочий.

Классификация государственных служащих по роду и месту их службы прямо вытекает из сфер государственно-служебной деятельности: государственный аппарат, военная служба. В соответствии с этим все государственные служащие подразделяются на две группы: служащие в государственном аппарате, военнослужащие. В свою очередь, можно проводить дальнейшую классификацию каждой из групп. Служащие государственного аппарата делятся по органам, в которых они трудятся: служащие в органах представительной власти, служащие в органах управления, судьи, работники прокуратуры и т.д. Военнослужащие подразделяются по видам и роду вооруженных сил (сухопутные войска, военно-морские силы и т.д.), в службах, к ним приравненных (внешняя разведка, погранслужба и др. структурах).

Классификация служащих по роду деятельности имеет непосредственное значение по учету контингента служащих, для определения соотношения между группами и государственного планирования подготовки кадров, нормирования и оплаты труда.

Перейдем к классификации государственных служащих по второму критерию -- объему должностных полномочий.

Здесь прежде всего разделяют служащих по их роли в реализации функций органа (организации) и объему полномочий в общем виде, без детализации: а) руководители; б) специалисты (основной состав); в) вспомогательный персонал.

К первой группе -- руководителям -- относятся руководители органов, организаций и их структурных подразделений, их штатные заместители. В их задачи входит как непосредственное осуществление функций данного органа (организации, например, учебного заведения), так и организовать работу других двух групп.

К группе специалистов (основному составу -- как по численности, так и по роли в реализации функций органа, организации) относятся служащие, которые реализуют функции и соответствующие полномочия лично и непосредственно: инженеры, техники, преподаватели, врачи, работники учетно-бухгалтерских подразделений и т.д.

К группе вспомогательного персонала относятся служащие, которые непосредственно не осуществляют функций и полномочий данного органа (организации), но создают условия для нормальной работы двух вышеназванных групп. Это секретари, работники делопроизводства и другие служащие.

Проведенная классификация государственных служащих имеет значение при наделении каждой из групп служащих, а также при разработке и утверждении организационных структур и штатов.

Продолжением классификации служащих по объему должностных полномочий является их разделение по признаку обладания в рамках должностных полномочий полномочиями распорядительного характера. По этому критерию служащие должны быть разделены на две группы: 1) служащие, наделенные полномочиями распорядительного свойства, т.е. полномочиями давать распоряжения, приказы, принимать нормативные акты и т.д. и 2) служащие, таковыми полномочиями не наделенные.

К первой группе в этом случае относятся руководители государственных органов и их структурных подразделений, руководители предприятий и учреждений и структурных подразделений в них, работники милиции и другие. В литературе и текущем законодательстве все эти служащие именуются должностными лицами. Обратимся к анализу правового положения должностного лица. В нашем государственно-правовом и административно-правовом законодательстве о службе нет пока общего определения должностного лица. Нет этого понятия и в Законе «Об основа» государственной службы РФ» от 31 июля 1995 года N 119-Ф3 СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991., но в уголовном кодексе (ст.170 УКРФ) дается определение должностного лица применительно к ответственности. Широко оперирует категорией должностного лица текущее законодательство по многим отраслям. Суммируя признаки должностного лица в административном праве и уголовном праве, можно выделить два признака должностного лица: наличие у него распорядительных полномочий или осуществление им хотя бы административно-хозяйственных функций (например, заведующий складом, другие материально-ответственные лица). Текущее законодательство относит к должностным лицам и лиц, не являющихся служащими, но наделенными на своем рабочем месте распорядительными полномочиями (бригадир строительной бригады, руководитель уборочного звена на сельхозработах) СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991..

Распорядительные полномочия должностного лица слагаются из многих конкретных действий, определяемых положениями об органах, должностными инструкциями, уставами по организации государственной службы и работы органов, законодательством об административной и дисциплинарной ответственности, нормами финансового и гражданского права, связанными с распоряжением финансами и имуществом.

Законодательство по охране безопасности и общественного порядка наделяет лиц, непосредственно охраняющих безопасность и порядок, званием представителя власти (работники милиции, военнослужащий, охраняющий общественный порядок и др.). Полномочия представителя власти носят не отраслевой (ведомственный) характер, а публичный, т.е. эти полномочия реализуются по отношению ко всем гражданам, независимо от места работы и профессии. Указанные полномочия реализуются не в производственных объединениях, а в государственно-территориальных и административно-территориальных образованиях. Законодательством определена специальная ответственность представителей власти за правонарушения, равно как и ответственность граждан, покушающихся на деятельность представителей власти Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. - М.: Юрид. лит., 1985. -С.129..

Поступление на государственную службу.

В разрезе общественного разделения труда государственная служба составляет одну из разновидностей общественно необходимого труда, доступ к которому не должен быть ограничен какими-либо социальными соображениями. В статье 32 Конституции закреплен принцип равного доступа граждан РФ к государственной службе. При подборе кандидатов на государственно-служебные должности основной критерий -- профессиональная пригодность к исполнению должности, определение которой обусловлено конкретными показателями уровня образования, стажа и т.д. СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991.

В соответствии с таким положением государственной службы правом на государственную службу граждане обладают независимо от пола, национальности, расовой принадлежности, членства и общественных объединений, имеющие соответствующее образование. Законами и другими правовыми актами Российской Федерации устанавливаются специальные требования к лицам, поступившим на службу в органы ряда отраслей (суд, прокуратура, милиция, народное образование, здравоохранение и др.), касающиеся возраста кандидата, специального образования, стажа работы, здоровья и иные требования.

Гражданин не может быть принят или состоять на государственной службе в случаях:

-- близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а равно братья, сестры родителей и дети супругов), если государственная служба связана непосредственно с подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

-- признания его недееспособным в установленном порядке;

-- лишение его права занимать государственные должности на государственной службе в течение определенного срока решением суда;

-- наличия заболевания, подтвержденного в установленном порядке;

-- отказа от прохождения процедуры прохождения оформления допуска и сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну;

-- наличия гражданства иностранного государства;

-- отказа от представления сведений о доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности (в соответствии со ст. 12 Закона) СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991..

После того, как кандидат на должность подобран, соответственно законодательству, он подлежит зачислению на должность. В отличие от рабочего, которого просто принимают на работу соответственно его специальности и уровню квалификации, на службу принимают посредством определенного организационно-правового способа замещения должности. Исторически было множество таких способов замещения -- выборы, назначение, по жребию, по наследству, по купле-продаже, дарению, по конкурсу и т.д. Каждое государство из многих способов замещения должностей избирает те, которые наиболее соответствуют его социальной природе, государственно-правовой и национальной форме в данный период. В настоящее время утвердились следующие четыре способа замещения должностей на государственной службе:

зачисление;

назначение;

конкурс СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991..

В порядке зачисления замещаются должности вспомогательного персонала, части специалистов (если они не проходят по конкурсу). Зачисление оформляется административным актом (приказом и др.), обращенным к зачисляемому на службу и структурным подразделениям (отдел кадров, бухгалтерия и др.), заключается трудовой договор или контракт в установленном порядке Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. - М.: Юрист, 1996. - С.121..

При назначении на должность совершаются те же юридические действия, особенность имеет административный акт: он обращен, помимо названных лиц и подразделений, к т1ем лицам, которые войдут в подчинение назначаемого лица. Соответственно этому круг лиц, замещающих должность по назначению, ограничивается контингентом руководителей (организаций и структурных подразделений). Как способ замещения должностей назначение имеет ряд преимуществ: подбор кандидата из неограниченного по существу круга лиц, возможность перевода лиц из одного органа в другой, из одного региона -- в другие. Есть и негативные стороны у назначения: зависимость и «огляд» назначенного лица обращены более вверх, к назначившему органу (должностному лицу), от которого оно полностью зависимо, чем к трудовому коллективу. Трудовой договор (контракт) также обязателен.

Конкурс заключается в замещении должности в порядке состязательности, соревнования по принципу: кто более достоин по своим профессиональным качествам? Основное преимущество конкурса -- возможность участия, в нем неограниченного круга лиц, имеющих, естественно, данные для занятия данной должности, открытость, гласность, голосование. По процедуре проведения конкурс близок к выборности, но это самостоятельный способ, особый именно в самой основе -- неограниченный круг участников. Конкурс основан на волеизъявлении участника, при выборах же (и назначении) выдвижение кандидата начинается, как правило, с волеизъявления коллектива, органа или вышестоящего должностного лица. Итоги конкурса имеют юридическую силу по объявление результатов голосования, на основе чего также заключается трудовой договор (контракт). Условием конкурса является, естественно, наличие хотя бы нескольких участников. По конкурсу в настоящее время замещается большой круг государственных служащих: работники образования, науки, здравоохранения и т.д. Руководителям органов предоставлено право проводить замещение должностей в органе по конкурсу вместо зачисления или назначения, так что возможности конкурса значительно расширены Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. - М.: Юрист, 1996. - С.122..

Вот те три способа замещения должностей, которые предусмотрены действующим законодательством.

При поступлении любым способом гражданин представляет документы, предусмотренные статьей 20 Закона Федеральный закон Российской Федерации "Об основах государственной службы РФ" от 31.07.95 №119-ФЗ.. Для гражданина, впервые принятого на государственную службу, устанавливается испытательный срок от трех до пяти месяцев (ст. 23 Закона Федеральный закон Российской Федерации "Об основах государственной службы РФ" от 31.07.95 №119-ФЗ.).

Все в большем числе законодательных актов занимает место норма о принятии лицом, поступившим на государственную службу, государственной присяги. Это установлено в отношении военнослужащих, работников милиции, судей, врачей и некоторых других. Возможно, как это было в России до 1917 г., принятие присяги будет обязательно для каждого государственного служащего.

В законодательстве лишь недавно начала применяться категория "Прохождение государственной службы" применительно к отдельным отраслям службы.

Понятие «прохождение службы» следует рассматривать в двух аспектах. Это, во-первых, аспект временной: прохождение службы охватывает время, период, начинающийся по оформлении поступления на государственную службу, продолжающийся все время исполнения полномочий по должности, и заканчивается прекращением служебных отношений, т.е. оставлением должности Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. - М.: Юрист, 1996. - С.123..

Другой аспект прохождения службы относится к содержанию этого периода, т.е. какими юридически значимыми действиями заполняется прохождение службы служащим. Выделим основные моменты этого содержания: исполнение служащим должностных полномочий; сроки замещения должности; классы для служащих (чины, ранги, звания) и разряды по оплате труда; аттестация; отношение к занятию предпринимательством. Рассмотрим в названном порядке каждый из этих элементов прохождения службы.

Исполнение должностных полномочий составляет постоянное, повседневное содержание работы государственного служащего. Конкретное содержание служебных полномочий определяется, как говорилось выше, должностной инструкцией. Здесь уместно подчеркнуть необходимость строгого следования должностной инструкции, что составляет главное содержание того, что именуется исполнительской дисциплиной.

Сроки должностных полномочий приобрели к настоящему времени значение одного из важных организационных для государства и жизненных для служащего факторов. В совсем недавние времена, т.е. до перестройки и реформ, этот вопрос большого значения не имел, поскольку трудовой договор заключался со служащим, как правило, без указания срока, т.е. бессрочно, даже в тех органах, которые формировались на определенные сроки (Совет Министров, исполкомы и др. -- речь идет не о руководителях этих органов, а о работниках их аппарата). Теперь положение иное в связи с двумя обстоятельствами: во-первых, в условиях многопартийности широкое применение находит принцип «новый шеф -- новая команда», как это имеет место в государствах с многопартийной системой, во-вторых, новое, т.е. последних 3--5 лет, законодательство уже предусматривает оформление на службу не трудовым договором прежнего типа, а, как правило, контрактом, являющимся хотя и разновидностью трудового договора, но отличающимся от него, по меньшей мере, двумя особенностями: в нем могут быть отражены особые для данного лица условия, и определяется срок замещения должности, притом не свыше 5 лет. Законодательством допускается и практически широко применяется заключение контракта на год, два и другие сроки в пределах 5-летнего срока.

Закон «Об основах государственной службы» допускает заключение трудового договора с государственным служащим на срок неопределенный или не более чем на пять лет (ст. 21 п. 6) СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991..

Здесь уместно назвать и предельный возрастной срок на государственной службе, который определен в 60 лет (ст. 25 п. 3).

Закон «Об основах государственной службы» от 31.07.95г вводит для государственных служащих форму классности -- советник: действительный государственный советник, государственный советник, советник и т.д. (статья 7) СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991..

Особенность новейшего законодательства о классности государственных служащих в том, что оно восстанавливает, как было в дореволюционном законодательстве, существенную плату за классность (до 30 процентов должностного оклада) и предусматривает некоторые другие льготы и преимущества.

К вопросу о классности относится еще и установление, начиная с 1993 г., для служащих, финансируемых из государственного бюджета, разрядов по оплате труда. Всего определено 18 разрядов, и каждому государственному служащему определяется разряд в зависимости от уровня профессиональной подготовки, стажа и других показателей, определяемых ведомствами для работников своих отраслей. Разряды напрямую связаны с классами, званиями и т.д., но тем не менее они решают задачу только уровня оплаты труда служащего.

Аттестация государственных служащих введена была в конце 80-х годов по решению Правительства СССР, вводится она теперь и российским законодательством. Цель аттестации -- проверка профессиональной подготовки служащего, соответствия его занимаемой должности, определить перспективы роста аттестуемого лица. Аттестация -- одно из важнейших средств стимулирования служащих к повышению их квалификации, подбора кадров и совершенствования государственной службы.

Аттестация проводится аттестационными комиссиями, образуемыми в каждом государственном органе (организации) из представителей руководства органа, профсоюзной организации и трудового коллектива. Срок проведения аттестации не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. При необходимости аттестация может быть назначена для конкретного служащего и ранее этого срока. В решении аттестационной комиссии делается одно из следующих заключений: служащий соответствует должности, заслуживает повышения, подлежит переаттестации через год, занимаемой должности не соответствует СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991..

С введением разрядов по оплате труда государственных служащих решение этого вопроса отнесено также к компетенции аттестационных комиссий, поэтому значительно возросла ее роль во всем кадровом деле.

Продвижение по службе в настоящее время определяется как неотъемлемый элемент прохождения службы. Долгое время он отсутствовал, что напрямую было связано с номенклатурным порядком регулирования службы. Человеку в номенклатуре, зависящему всецело от усмотрения вышестоящего начальника, о своем продвижении по службе служащему, собственно, считалось неэтичным, чуть ли не зазорным.

Сейчас время поставить вопрос таким образом: государственному служащему, при надлежащем выполнении должностных полномочий, зафиксированном при аттестации, предоставляется и обеспечивается право на продвижение по службе. Это закреплено и в Законе «Об основах государственной службы» (с. 9 п. 6) СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991..

Можно предложить следующие основные меры продвижения по службе, некоторые из них уже закреплены законодательством СЗ РФ. 1995, № 31. Ст. 2991.:

а) перемещение с занимаемой должности на более высокую должность в данном или другом государственном органе (организации);

б) присвоение очередного квалификационного класса в установленном порядке, с надбавкой к зарплате;

в) зависимость оплаты труда от стажа службы (общего, в данном органе, непрерывного стажа) при условии положительной аттестации.

г) присвоение почетных званий (государственных и отраслевых) в установленном порядке, с надбавкой к зарплате;

д) пребывание в одном классе (звании, ранге) не более 3 (6, 10) лет в соответствии с условиями должности;

е) другие меры, которые будут установлены высшими органами государственной власти Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. - М.: Юрист, 1996. - С.126..

Несовместимость государственной службы с предпринимательской деятельностью. Эта проблема -- одна из важнейших в формировании и функционировании государственной службы для всех государств. Потому что государственный служащий непосредственно занят нередко по своей должности с выдачей разрешений на предпринимательство, регистрацией создаваемых предпринимательских структур, созданием для них нормальных условий деятельности и т.д. Вследствие этого у государственных служащих создается много возможностей для участия в предпринимательских операциях с целью извлечения для себя выгоды, и не каждый служащий в силах преодолеть этот соблазн.

Вот почему во многих странах установлено на этот счет жесткое законодательство, запрещающее государственному служащему всякое участие в предпринимательстве, а если он участвовал до занятия должности -- прекратить предпринимательство. Не обошло этой проблемы и новое наше законодательство, запрещающее государственному служащему предпринимательскую деятельность (ст. 11 п. 3 Закона «Об основах государственной службы»). По законодательству государственным служащим запрещается лично или через подставных лиц быть участником какого-либо государственного, кооперативного, частного торгового или производственного предприятия, заниматься подрядами и поставками, участвовать в договорах аренды и в какой бы то ни было форме вступать с учреждениями и предприятиями в отношения коммерческого свойства, а равно быть поверенным третьих лиц по делам органа, учреждения и предприятия, в котором они (поверенные) состоят на службе.

Учитывая широко распространившуюся практику участия государственных служащих в операциях коммерческого свойства и других видах предпринимательства, в новом текущем законодательстве о государственной службе должны быть определены более строгие меры по недопустимости участия в предпринимательстве государственных служащих, вплоть до уголовной ответственности. Это необходимо в целях упрочения государственной службы, сохранения и поднятия ее авторитета в обществе.

Поощрение -- обычный и неотъемлемый элемент оценки труда работника, в том числе и служащего. Главное, однако, в том, чтобы порядок и меры поощрения были поставлены на твердую правовую основу. К сожалению, такая основа в нашем законодательстве -- еще только в процессе формирования, многие годы служащий поощрялся по усмотрению вышестоящего начальника, гласность и мнение трудового коллектива при этом нередко отсутствовали Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. - М.: Юрист, 1996. - С.127..