Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов РФ

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ ''Юриспруденция''

КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЫБОРОВ В ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Выполнила

студентка 5 курса

дневного отделения

Л.Ю. Рагозина

Научный руководитель

канд. юрид. наук, доцент

В.И. Ульянов

Рецензент

председатель избирательной

комиссии Тюменской области

Тюмень 2010

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1 Организация выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации

1.1 Выборы - непосредственная форма народовластия в субъекте Российской Федерации

1.2 Нормативно-правовая основа формирования государственных органов субъектов Российской Федерации

Глава 2 Формирование органов государственной власти субъекта Российской Федерации

2.1 Формирование законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

2.2 Формирование исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

2.3 Правовые особенности проведения выборов в органы государственной власти в «сложноустроенном» субъекте Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников и литературы

ВВЕДЕНИЕ

Понятие избирательной системы не новое для России. В отличие от действующей Конституции прежние конституционные акты содержали раздел «Избирательная система», в котором в самом общем виде закреплялись принципы избирательного права, условия их осуществления гражданами.

Однако, институт избирательного права в субъектах Российской Федерации - это явление действительно новое, начало которому положено в 1993 году. Именно тогда указами Президента РФ При разработке региональных положений органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны были учитывать указы Президента РФ от 27 октября 1993 г. (в ред. от 6 ноября 1993 г.) «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» и от 29 октября 1993 г. «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления (САПП РФ. 1993. № 44. Ст.4189; № 45. Ст.4331; № 44. Ст. 4197). органам государственной власти субъектов федерации было предписано принять положения о выборах в представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Актуальность темы исследования. Важнейшим побудительным источником для формирования субъектами федерации собственных избирательных систем стала Конституция РФ. Согласно ее положениям установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в российских регионах было отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов (статья 72). Данная норма дополняется другой - об учреждении субъектами Федерации системы органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в соответствии с основами конституционного строя России, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 77).

Выборы депутатов представительных органов государственной власти и выборных должностных лиц субъектов Российской Федерации являются важным фактором политического участия населения в руководстве соответствующими территориями, необходимым элементом осуществления народовластия.

Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 27 сентября и 24 декабря 2002 года) СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; № 39. Ст. 3642; № 52 (часть 1). Ст. 5132. (далее - ФЗ «Об основных гарантиях…») является основополагающим во всем российском законодательстве о выборах и референдумах.

Вместе с тем, ФЗ «Об основных гарантиях…» обходит молчанием целый ряд правовых проблем. В частности, четкую процедуру квотирования представительства коренных малочисленных народов Севера, правовое регулирование выборов в «сложноустроенных» субъектах Российской Федерации - краях и областях, с входящими в их состав автономными округами, и др.

Новая редакция названного «рамочного» закона предопределила необходимость проведения реформы избирательных актов субъектов Российской Федерации. Поскольку от согласованности функционирования федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства актов субъектов Российской Федерации зависит «уровень гарантированности избирательных прав граждан» Постников А.Е. Система российского избирательного права // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 31.. В настоящее время в Тюменском регионе ведется работа над проектом нового областного Избирательного кодекса (Закона) Тюменская областная Дума приняла во втором чтении проект Избирательного кодекса (Закона) Тюменской области 24 апреля 2003 года // ТИ. 2003. 30 апреля..

Из изложенного выше наглядно вытекает необходимость тщательного изучения проблем связанных с формированием органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные обстоятельства определили выбор темы выпускной квалификационной работы, ее актуальность и значение.

Степень разработанности темы и круг источников. В современной правовой науке широкий комплекс проблем, связанных с правовым регулированием выборов в органы государственной власти, рассмотрен в трудах Ю.А. Веденеева, С.Д. Князева, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова и др.

Вместе с тем, далеко не все аспекты взаимодействия органов государственной власти между собой и с участниками избирательного процесса получили должное разрешение.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем предпринимается попытка дать оценку современного состояния законодательства о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования выступают общественные отношения по организации выборов в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования данной работы являются сущность и содержание организации выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Цели и задачи настоящей работы. Цель заключается в исследовании складывающейся в субъектах Российской Федерации избирательной практики на основе действующего законодательства и современных достижений юридической науки, а также в выдвижении практических предложений по совершенствованию правовых норм, регулирующих организацию региональных выборов.

Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:

рассмотрение сущности и дефиниции выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

анализ нормативно-правовой основы формирования государственных органов субъектов Российской Федерации;

изучение форм реализации принципов, обеспечивающих организацию выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

разработка предложений по разрешению правовых проблем организации проведения выборов в государственные органы власти субъектов Российской Федерации.

Методологической основой работы являются основные теоретические положения науки конституционного права Российской Федерации, общей теории государства и права. При проведении научного исследования использовались такие научные способы познания, как анализ, наблюдение, сравнительно-правовой, аналитический и др.

Применение указанных методов позволило изучить объект исследования целостно и всесторонне, во взаимосвязях и взаимозависимостях.

Основу для исследования составили теоретические источники, федеральное законодательство о выборах, избирательные нормативные акты субъектов Российской Федерации: Красноярского края, Свердловской и Тюменской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, а также практика их реализации.

Структура работы обусловлена актуальностью и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка литературы и одного приложения.

ГЛАВА 1 ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫБОРОВ В ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Выборы - непосредственная форма народовластия в субъекте Российской Федерации

В статье 1 Конституции РФ Россия называется «демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления». На первое место среди конституционных характеристик Российского государства выходит его демократизм.

На протяжении ряда столетий именно демократические формы правления неоднократно проявляли себя как наиболее эффективный инструмент активизации и мобилизации граждан. На это обращал внимание А. Токвиль: «Демократия не обеспечивает людям наиболее квалифицированное управление, но она производит то, что часто не могут создать способнейшие правительства, а именно - все проникающую и неуемную активность, сверхмощную силу и неотделимую от нее энергию, которая способна творить чудеса, какими бы неблагоприятными ни были обстоятельства» Цит. по: Галкин А.А., Красин Ю.А. Трудный выбор для России // Полития. 1998. № 3. С.94..

Признание Российской Федерации демократическим государством конкретизируется в статье 3 Основного закона России: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть

непосредственно, а также через органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы».

Из двух форм реализации народного суверенитета, закрепленных в Конституции РФ, наиболее рациональной и оптимальной можно считать представительную демократию. Через формируемые гражданами представительные органы власти можно обеспечить постоянное, непрерывное и профессиональное управление делами государства. Через народных представителей граждане могут выразить свою волю, заявить о своих интересах на протяжении всей легислатуры представительных учреждений Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М.: ООО «Городец-издат», 2001. С. 11.. При этом народное представительство является необходимым и существенным элементом в системе функционирования публичной власти любого демократического государства. И.В. Котелевская подчеркивает, именно через такое свойство, как «выборность, органы народного представительства обнаруживают свое определяющее качество - представительность» Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право.1997. № 3. С. 12.. Кроме того, участие гражданина в выборах в представительные и исполнительные органы государственной власти позволяет реализовывать политическую свободу личности.

Таким образом, выборы есть «неотъемлемая черта демократического устройства современного государства, непрерывная процедура отбора выборных представителей и политико-правовая форма участия граждан в государственном управлении, осуществления ими публичного контроля над деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, депутатов и должностных лиц. Именно они служат четким барометром общественных настроений и средством корректировки внутренней и внешней политики» - пишут Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 8. С.10. (3).

Часть 2 статьи 11 Конституции РФ гласит: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Система этих органов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ с изменениями и дополнениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля и 11 декабря 2002 г. СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; 2002 г. № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930. (далее - Федеральный Закон «Об общих принципах…»).

Самостоятельность субъекта Федерации в установлении системы органов государственной власти предполагает, что субъекты Федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование, в частности, самостоятельно определяют название органов государственной власти, порядок их формирования (выборов), разграничения компетенции и т.д. Вмешательство федеральных органов в эти вопросы, ограничивающее конституционные права субъектов Российской Федерации, недопустимо.

Вместе с тем, указанная самостоятельность не может посягать на основы конституционного строя и общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленные федеральным законом.

Коллегиальные и единоличные органы государственной власти субъектов Федерации наделены государственно-властными полномочиями и действуют в строгом соответствии с Конституцией, законами и иными нормативными актами.

В пункте 2 статьи 1 Федерального Закона «Об общих принципах…» особо говорится об обязанности органов государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивать «реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов».

Поэтому, для федеративного демократического государства существенное значение имеют не только выборы в федеральные органы государственной власти, но и региональные выборы, а также выборы в органы местного самоуправления. Это соответствует демократической сущности нашего государства, так как выборы - это единственно допустимый легитимный способ делегирования власти народа государственным и муниципальным органам.

Кандидат юридических наук М.С. Матейкович подчеркивает: «Региональные выборы выступают высшей непосредственной формой народовластия в субъекте Российской Федерации» Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов РФ. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 1999. С.15. (72).

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3 Конституции РФ). В этих условиях никто не может присваивать власть в Российской Федерации. На этой основе в Основном Законе предусматривается, что права и свободы человека, а значит, и право избирать и быть избранным, являются высшей ценностью, а признание и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства.

Часть 2 статьи 32 Конституции закрепляет право граждан РФ избирать (активное избирательное право) и быть избранными (пассивное избирательное право) в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Федеральный Закон «Об основных гарантиях…» устанавливает, что пребывание гражданина РФ вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 4).

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной территории РФ, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина РФ на данной территории, устанавливаются только Конституцией РФ (пункт 5 статьи 4).

Значит, права граждан России избирать и быть избранными являются неотчуждаемой и неизменяемой частью основы правового статуса личности и могут быть ограниченными только федеральным конституционным законом в условиях введения чрезвычайного или военного положения (статья 56 Конституции). Таким образом, выборы - высшая непосредственная форма народовластия, как на всей территории России, так и в отдельном субъекте Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации образуются самими субъектами Российской Федерации. Сам по себе субъект Российской Федерации как некое государство или государственное образование в составе России ничего образовать не может. Создать или учредить какой-либо орган могут только граждане государства. Принцип выборности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации вытекает из части 2 статьи 3 Конституции России в ее взаимосвязи со статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П особо подчеркнул это в отношении глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.. Такое уточнение потребовалось в связи с тем, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации).

Органы государственной власти, избранные народом на свободных выборах, не ограничивают всевластие граждан, поскольку «демократические политические выборы и регулирующие их избирательное право принадлежат к основным формирующим государственную власть процессам и институтам» Веденеев Ю.А. Новое избирательное право РФ: Проблемы развития и механизм регулирования // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 2. С. 79. (72).

Проверяя конституционность соответствующих норм Федерального закона «Об основных гарантиях…» (редакция от 19 сентября 1997 года), касающихся органов местного самоуправления, Конституционный Суд РФ особо подчеркнул (Постановление от 10 июня 1998 г. № 17-П):

«Каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти» СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2302..

Как уже указывалось, в субъектах Российской Федерации выборными являются законодательный (представительный) орган государственной власти и единоличный исполнительный орган государственной власти - Президент (глава, председатель правительства и т. д.) республики, глава администрации (губернатор) края, области, автономной области, автономного округа, мэр (губернатор) города федерального значения. В этой связи депутаты и глава исполнительной власти выступают в качестве представителей избравшего их народа.

Выборность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обусловлена одной из двух главных его конституционно-правовых задач (наряду с принятием законов) - представлять в лице депутатов интересы избирателей.

Выборность главы исполнительного органа субъекта Российской Федерации (главы субъекта Федерации), как уже указывалось и как это особо констатировал Конституционный Суд РФ, вытекает из статьи 3 (часть 2) Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со статьей 32. Производность глав исполнительной власти от народа, их выборность, обоснованно подчеркивает С.А. Авакьян, является обязательным обстоятельством, позволяющим признать этих лиц, как и депутатов законодательных органов, народными представителями Цит. по: Матейкович М.С. Указ. соч. С. 29..

Назначение главы региональной исполнительной власти вышестоящим государственным органом в противовес принципу выборности означало бы и посягательство на указанные выше положения Основного закона, и на право самостоятельного формирования субъектом Российской Федерации своих органов государственной власти.

Вместе с тем, сами субъекты Федерации не должны посягать в своем законодательстве на конституционные принципы разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти, закрепленные в статье 10 Конституции Российской Федерации. В частности, недопустимо избрание главы исполнительной власти субъекта Федерации соответствующими законодательным (представительным) органом государственной власти, что допускается на уровне местного самоуправления. Так, проверяя конституционность ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, Конституционный Суд Российской Федерации особо подчеркнул недопустимость как юридического, так и фактического (за счет неограниченного расширения полномочий представительного органа) превращения администрации области из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в орган Думы Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области» // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700..

Определив конституционную сущность выборов, рассмотрим понятие самих выборов. Ученые по данному вопросу высказывают различные мнения. В «Юридической энциклопедии» находим следующее определение выборов: «…форма реализации избирательных прав путем участия в избирательной компании» Юрид. Энциклопедия/ Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 81.. Ему созвучна трактовка, опубликованная в «Большом юридическом словаре» и обозначающая выборы как «одну из важных форм участия граждан в управлении государством; способ формирования с помощью голосования органов государства и органов местного самоуправления» Большой юрид. словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина и др. М., 1997. С. 105..

Как видно, авторы связывают термин с реализацией одного из субъективных прав российских граждан. Прежде всего, выборы - процесс, выражающий волю избирателей, акт свободы. Использование данного права есть возможность для гражданина поступать, как хочется. Добровольные - как участие в голосовании, так и отказ от него - в равной мере правомерные формы поведения граждан на выборах. Законодатель не рассматривает участие в голосовании как юридическую обязанность, поэтому, лица, не проголосовавшие, не преследуются Кукушкин М.И., Югов А.А. Выборы - конституционный институт прямого народовластия в РФ// Росс. юрид. журнал. 1996. № 2. С. 74..

Кроме того, выборы - особый вид юридической деятельности. Профессор Ю.А. Веденеев отмечает, что посредством конституционных выборов осуществляется публичное политическое воспроизводство самого государства Веденеев Ю.А. Политическая реформа и избирательный процесс в России. М., 1995. С. 85., обновление органов государственной власти, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации, в соответствии с наиболее значимыми политическими интересами, формируемыми гражданским обществом Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996, С. 21.. Субъектом избирательной деятельности - процесса принятия политико-правовых решений в субъектах Федерации - выступает народ в республиках, население в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах. Активность участия в выборах граждан определяет правовой результат.

Итак, выборы - сложное явление, реализация каждого из элементов данной системы требует строгого соблюдения особых правовых процедур, проходящих в определенной последовательности в сроки, установленные законом. Стадии избирательного процесса подробно изложены в Федеральном законе «Об основных гарантиях…», в региональных законах о выборах.

Кроме того, систематическое проведение выборов повышает политическую и правовую культуру населения. Доктор юридических наук В.Е. Чиркин указывает, что выборы создают условия для сопричастности избирателей к решению важнейших вопросов жизни страны Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Изд-во «Зерцало», 1998. С 205. .

Выборы также можно представить в виде своеобразных политических договоров поручения между избирателями, с одной стороны, и органами государственной власти, с другой. Профессор М.И. Кукушкин и доцент А.А. Югов пишут, что через систему договоров поручения между избирателями и кандидатами, баллотирующимися в органы государственной власти, обеспечивается «сложный процесс перевода волевых политических намерений граждан-избирателей в конституционно-правовые формы существования народного суверенитета». С помощью системы таких договоров, «заключаемых во время акта голосования и оформляемых в протоколах избирательных комиссий, учреждаются органы государственной и местной власти, а последние получают легитимную правовую основу своего возникновения и функционирования» Кукушкин М.И., Югов А.А. Указ. соч. С. 77. (184).

Завершая анализ понятия выборов, приведем определение сформулированное М.С. Матейковичем: «Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации - это высшее непосредственное выражение власти многонационального народа Российской Федерации, состоящее в наделении народом (населением) соответствующего субъекта Российской Федерации отдельных своих представителей полномочиями по осуществлению государственной власти в субъекте Федерации; а также деятельность граждан, их объединений, органов государственной власти и местного самоуправления по проведению избирательных действий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации и иными правовыми актами» Матейкович М.С. Указ. соч. С. 55-56..

Автор настоящей работы поддерживает указанную дефиницию, поскольку последнее основано на требованиях Конституции Российской Федерации и соответствующем законодательстве о выборах и отражает многообразную деятельность субъектов, участвующих в избирательном процессе.

1.2 Нормативно-правовая основа формирования государственных органов субъектов Российской Федерации

Вместе с тем, выборы - совокупность особых правовых отношений политического характера. Избирательное право как совокупность правовых норм образует один из наиболее значимых институтов конституционного права России и регулирует названные правоотношения. В настоящее время формирование законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации осуществляется в соответствии с нормативными актами двух уровней: федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

Источники избирательного права образуют определенную систему в которой каждый вид источников имеет свое функциональное назначение. При этом различные источники избирательного права имеют разную юридическую силу.

Конституция Российской Федерации

Наивысшую юридическую силу имеют нормы избирательного права, содержащиеся в Основном законе России. Особенностью Российской Конституции является то, что в ней заложены принципы формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Эти принципы - общие для всех выборов, проводимых в Российской Федерации.

Обеспечение свободного волеизъявления народа на выборах (статья 3);

признание обязательности международных демократических стандартов проведения выборов (часть 2 статьи 15);

равенство граждан, участвующих в выборах, и их объединений (статьи 6 и 13);

обеспечение представительного характера избираемого законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статьи 66, 77);

нормативное регулирование выборов в соответствии с разграничением полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, установленным Основным законом России (статьи 71, 72, 73);

признание и гарантированность прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (часть 1 статьи 17). Прежде всего это:

Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163., закрепившая право на свободные выборы. В целях реализации этого права она устанавливает обязанность государства проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивают свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти (статья 3 Протокола 1);

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года Международная защита прав человека с использованием некоторых международно-правовых механизмов. Научно-практическое исследование Центра содействия международной защите. - М.: «Международная защита», 2001. - 160 с., согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в государственных делах как непосредственно, так и через своих свободно выбранных представителей, голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах. Обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании (статья 25). «Такая система позволяет отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю о составе представительных органах государства» Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ.1998. N 48. Ст. 5969..

Все названные принципы реализуются как в федеральном избирательном законодательстве, так и в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы

Наиболее значимую роль среди федеральных законов, регламентирующих выборы в субъектах РФ играет Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», определяющий основные гарантии реализации гражданами России конституционного права на участие в выборах и референдумах. Данный Федеральный закон обладает высшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам о выборах и референдумах, принимаемым в России.

Помимо указанного закона отдельные аспекты избирательного процесса при выборах органов государственной власти субъектов РФ регламентируются ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Гражданским процессуальным кодексом РФ, Уголовным кодексом России и Кодексом об административных правонарушениях РФ.

Указы Президента Российской Федерации

Среди источников избирательного права следует назвать и указы Президента РФ по вопросам организации и проведения выборов, например, Указ Президента РФ от 15 октября 1996 г. № 1438 «О выборах главы исполнительной власти Тюменской области»2²⁷ Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 43. Ст. 4880.7. Регламентацией выборов указами Президента России отмечено лишь начало процесса становления избирательной системы субъектов Федерации, стимулировавшее интенсивную законотворческую деятельность региональных органов власти.

На общероссийском уровне невозможно предусмотреть все тонкости избирательного законодательства в сфере регулирования выборов в представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации. Регионы принимают свои избирательные законы, учитывая национально-исторические, экономические, политические и иные особенности своих территорий.

Соотношение между федеральным законодательством и избирательными системами субъектов Российской Федерации свелось, по мнению В.И. Лысенко, к следующему: «во-первых, правовое регулирование на уровне субъектов должно осуществляться в соответствии с федеральными законами и в форме региональных законов о выборах; во-вторых, региональная правовая база не может противоречить федеральным законам; в-третьих, в законах субъектов федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав граждан»⁸ Лысенко В.И. Правовое регулирование выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ.1997. № 2. С. 89-102.8.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

В указанных нормативных актах конкретизируются принципы народовластия, содержатся избирательные нормы общего права. Необходимость такой регламентации прежде всего связана с обеспечением привязки норм избирательного законодательства к особенностям организации государственной власти в субъекте Российской Федерации.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации значительно различаются по объему регламентации вопросов избирательного права. Так во многих конституциях и уставах субъектов РФ вопросы избирательной системы или прямой демократии не выделяются в отдельную главу. В этих документах содержатся нормы избирательного права, в целом аналогичные заложенным в Конституции Российской Федерации. Как правило, закрепляются условия осуществления гражданами активного и пассивного избирательного права, срок полномочий выборных органов государственной власти, порядок назначения выборов, а также устанавливается количество депутатов, избираемых в законодательный орган. В частности, в Уставе Тюменской области2²⁹ Правовая система «Гарант» версия от 1 апреля 2003.9 об областном референдуме говорится в статье 19, о формировании Областной Думы - в статье 27, об избрании Губернатора области - в статье 37.

В то же время в ряде субъектов Российской Федерации избирательной системе субъекта Федерации либо институтам прямой демократии посвящены отдельные главы. Это, в частности: республики Алтай, Башкортостан, Татарстан, Алтайский, Красноярский, Приморский края, Челябинская область, Москва, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ и др.

Как отмечает Л.Г. Алехичева, «само по себе, выделение отдельных глав, посвященных избирательной системе и иным институтам прямой демократии, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации является позитивным шагом. Такого рода регулирование обеспечивает более высокую стабильность и устойчивость системы избирательного законодательства субъекта Российской Федерации. Формулирование принципов построения избирательной системы субъекта Российской Федерации в конституции, уставе субъекта Российской Федерации предопределяет их реализацию в текущем законодательстве субъекта Российской Федерации. Сами формы этой реализации могут корректироваться с учетом точности воплощения в них указанных конституционных (уставных) принципов»3³⁰ Цит. по: Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. - М.: «Городец-издат», 2001. С. 9-10. 0.

Законы субъектов Российской Федерации о выборах и референдумах

Законы субъектов федерации, безусловно, в большинстве своем развивают нормы, установленные федеральным законодателем. ФЗ «Об основных гарантиях…» предоставляет широкое поле деятельности для регионального законотворчества. На уровне субъектов Российской Федерации возможно принятие как отдельных законов, посвященных каждому конкретному виду выборов, так и объединение разрозненных норм в избирательные кодексы.

В большинстве регионов приняты и действуют законы о выборах в представительные и исполнительные государственные органы. Например, в Красноярском крае приняты Закон Красноярского края «О выборах губернатора Красноярского края» от 22 сентября 1997 г. № 15-569 (с изменениями и дополнениями от 29 июня 1999 г. № 7-416; от 06 мая 2002 № 2-221)3³¹ Красноярский рабочий. 1999. 30 июня; 2002. 7 мая.1, Закон Красноярского края "О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края" от 17 июля 2001 г. № 15-14233³² Красноярский рабочий. 2001. 18 июля.2.

В то же время определенное распространение получила практика принятия избирательных кодексов субъектов Российской Федерации. В частности, избирательные кодексы приняты и действуют в Республике Башкортостан, Алтайском и Хабаровском краях, Воронежской, Костромской и Свердловской областях, Коми-Пермяцком автономном округе и др.

Как пишет профессор И.П. Маров, необходимость объединения регионального «избирательного законодательства в единый Кодекс была вызвана прежде всего особенностью регулирования исследуемой сферы федеральным законодательством. Хотя Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях…» ни по структуре, ни по содержанию не являлся кодексом, однако в нем были закреплены основы всех проводимых в Российской Федерации выборов. В связи с чем любые изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон, требовали внесения соответствующих изменений и дополнений в несколько региональных нормативных актов. С принятием единого Кодекса процедура упростилась»³ Маров И.П. К вопросу о стабильности избирательного законодательства Тюменской области / Новая редакция Избирательного кодекса (Закона) Тюменской области: Материалы депутатских слушаний. - Тюмень: Тюменская областная Дума. 2002. С.31-32.3.

По мнению доктора юридических наук И.В. Выдрина, интеграция стандартных для разноуровневых избирательных кампаний положений о всеобщих, прямых и равных выборах, о порядке и механизмах формирования избирательных комиссий и т.д. - положительное явление3³⁴ Выдрин И.В. Организация выборов в субъектах РФ/ Конституционное право России: Учебник. - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2001. С. 358.4.

Формы избирательных кодексов различны. Существуют кодексы в «чистом виде» (содержат только нормы о выборах), например, Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области от 5 ноября 1999 г. № 140 (с изменениями от 6 мая, 22 сентября 2000 г., 11 апреля, 8 июня 2001 г., 1 апреля, 10 июня, 8 июля, 26 декабря 2002 г.) 3³⁵ Справочная правовая система «Гарант» версия от 1 апреля 2003 г.5, а также «смешанные» кодексы, объединяющие положения о выборах, референдумах и отзыве выборных должностных лиц. Так, Избирательный кодекс Свердловской области от 5 декабря 1997 г.3³⁶ Собрание законодательства Свердловской области. 1997. № 12-2. Ст. 1533.6 регулирует подготовку и проведение всех видов областных и муниципальных выборов, а также голосование по отзыву должностных лиц. Примечательно, что самостоятельные фрагменты текста выделяются в структуре кодекса не применительно к отдельным видам выборов, а в отношении отдельных стадий избирательного процесса.

Такой подход позволяет «избегать повторения одинаковых положений при нормировании разных выборов и в то же время делает акцент на особенностях правового регулирования отдельных из них»3³⁷ Кокотов А.Н. Проблемы законодательного регулирования выборов в Российской Федерации // Выборы и референдумы. 2001. № 1 (6). С. 47.7 - отмечает доктор юридических наук А.Н. Кокотов.

Вместе с тем, одновременное описание всех видов выборов обуславливает детальное изложение многочисленных особенностей всех избирательных стадий и процедур. В этом случае становится довольно-таки сложно пользоваться таким законом, поскольку правоприменители, теряя общую логику изложения, вязнут в деталях.

Безусловно, в любой ситуации форма избирательного законодательства должна в наиболее полной форме обеспечивать интересы граждан в сфере избирательных прав. Отношение к этому вопросу высказала ЦИК в постановлении от 28 апреля 1998 г. «О практике применения Избирательного кодекса Свердловской области при подготовке и проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Свердловской области»3³⁸ Вестник ЦИК РФ.1998. № 4. С. 3-9.8. В нем отмечается, что кодификацию избирательного законодательства не следует рассматривать как ближайшую и обязательную задачу для всех субъектов федерации. Последние должны самостоятельно выбирать способ регулирования избирательного процесса, сообразуясь с собственными потребностями и возможностями, уровнем правовой культуры организаторов выборов и населения.

В настоящее время в Тюменской области ведется работа над новой редакцией Избирательного кодекса. Автор, являясь депутатом Общественной студенческой Думы, созданной при Тюменской областной Думе, принимала участие в составлении предложений и замечаний в названный областной избирательный законопроект, направленных в Рабочую группу Постоянной комиссии по государственному строительству и местному самоуправлению Тюменской областной Думы (Приложение 1).

Подзаконные нормативные акты

К данной категории относятся постановления законодательных и исполнительных государственных органов субъектов Российской Федерации, соглашения между органами государственной власти субъектов РФ, например, Постановление Тюменской областной Думы от 22 июня 2001 года № 1821 «О Соглашении между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа о порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы в 2001 году»3³⁹ Тюменские известия. 2001. 17 июля.9, Постановление Губернатора Тюменской области от 23 сентября 1997 года № 84 «О мерах по обеспечению проведения выборов депутатов областной Думы»4⁴⁰ Тюменские известия. 1997. 1 октября. 0, а также постановления избирательных комиссий нормативного характера и др.

Таким образом, построение внутренне сбалансированной и непротиворечивой общероссийской избирательной системы, в полной мере отражающей особенности федеративного устройства государства, - очень важное направление государственной политики. По точному определению доктора юридических наук Ю.А. Веденеева, «в этой связи вопросы гармонизации и унификации федерального и регионального законотворческого и правоприменительного процессов, соблюдения общих конституционных принципов и гарантий реализации фундаментального политического права граждан РФ избирать и быть избранными имеют очень важное значение»¹ Веденеев Ю.А. Новое избирательное право РФ: Проблемы развития и механизм регулирования // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 2. С. 78-89.1.

Грамотно построенная избирательная система - важный шаг на пути к построению демократического общества. Всеобщие прямые равные свободные выборы есть одна из главных черт конституционного строя государства, поскольку единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, а одной из форм прямого волеизъявления народа служат выборы. Поэтому законодательство РФ и ее субъектов должно создавать все условия для осуществления прямой власти российского народа.

ГЛАВА 2 ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Формирование законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Законодательный орган, являясь одновременно представительным органом государственной власти, выполняет важную роль в демократическом развитии. Законотворчество как главная функция коллегиального органа избираемого всем населением соответствующего субъекта РФ неразрывно связано именно с его представительностью. Представительный орган в законах выражает волю избирателей проживающих на территории соответствующего региона. Именно в этих регионах в полной мере должны учитываться интересы народа как единственного источника власти в субъекте Федерации. Поэтому такой выборный коллегиальный орган не только единственный законодательный, но и единственный представительный орган в субъекте Российской Федерации. Необходимы дополнительные меры по усилению представительной функции законодательных органов субъектов РФ. На первый план должно выходить выражение представительным органом многообразных социальных интересов избирателей, согласование усилий различных политических сил в субъектах Федерации, формирование гражданской позиции населения. Представительный орган должен являться своего рода трибуной для выражения различных мнений представителями избирателей и для обсуждения жизненно-важных вопросов региона.

Начало реформированию законодательства о выборах в законодательные органы субъектов Российской Федерации было положено Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1765 «Об утверждении основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»4⁴² САПП РФ.1993. № 44. Ст. 4189.2. Этим указом Президента Российской Федерации органам государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов рекомендовалось принять положения о выборах в представительные органы государственной власти с учетом Основных положений, утвержденных данным указом. Таким образом, региональным властным структурам в России впервые было представлено право самостоятельно определять наиболее существенные параметры избирательной системы в соответствии с рамочным регулированием, содержавшимся в Основных положениях.

Первоначальный этап развития законодательства о выборах представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации имел следующие особенности:

В конце 1993 г. - начале 1994 г. в большинстве субъектов Российской Федерации (а именно, в краях, областях ) в связи с роспуском Советов отсутствовали представительные органы государственной власти. По причинам в тот период положения о выборах принимались в основном главами администраций. Как известно, главы администраций краев и областей не были избраны населением, а назначены на должность Президентом Российской Федерации. Таким образом, эти положения о выборах имели временный, переходный характер и действовали до принятия соответствующих законов.

Избирательные права граждан не были урегулированы федеральными законами, и было не вполне ясно, до какой степени положения о выборах, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, могут расходиться с Основными положениями, утвержденными указом Президента Российской Федерации. Как следствие этого, наблюдалось повсеместное ограничение избирательных прав граждан. Практика показала, что в ряде субъектов федерации были введены повышенные возрастные цензы, цензы оседлости, не предусмотренные конституцией РФ. Существенно нарушался принцип равенства избирательных округов по числу избирателей.

На федеральном уровне не сформировался механизм защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными, что повлекло введение целого ряда избирательных цензов в субъектах Российской Федерации, избирательных процедур, затруднявших реализацию гражданами права избирать и быть избранными. В ряде субъектов Российской Федерации вводились повышенные возрастные цензы, цензы оседлости, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. С организационной точки зрения, для кандидатов чрезвычайно сложно было собрать предусмотренные Основными положениями подписи избирателей в количестве 3-5% от общего числа избирателей округа. Ввиду немногочисленного состава представительных органов государственной власти во многих субъектах Российской Федерации избирательные округа оказались очень крупными по числу избирателей.

Серьезным нарушением равного избирательного права во многих субъектах Российской Федерации являлось превышение допускаемого отклонения от принципа равенства избирательных округов по числу избирателей.

Распространенность указанных ограничений объясняется как недостатком опыта законодательного регулирования выборов на уровне субъектов Российской Федерации, так и отсутствием достаточно четких стандартов избирательных прав граждан и механизма контроля за их соблюдением на федеральном уровне. Это было связано, прежде всего, с тем, что в Конституции Российской Федерации не содержалось четких ориентиров для эффективной защиты избирательных прав граждан России со стороны федеральных органов государственной власти, для чего требовалось создание устойчивой законодательной базы.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. № 17234⁴³ САПП РФ.1993. № 43. Ст. 4089.3 выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов предполагалось провести в период с декабря 1993 г. по март 1994 г. В этот срок были проведены выборы в 56 субъектах Российской Федерации. Наибольшее количество выборов пришлось на март 1994 г. К маю 1994 г. выборы уже были проведены в 84 субъектах Российской Федерации4⁴⁴ Цит. по: Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. - М.: «Городец-издат», 2001. С. 12-13.4.

При определении принципов проведения выборов в представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации прежде всего предстояло определить количество депутатов представительного (законодательного) органа и тип избирательной системы.

Согласно Положению об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы4⁴⁵ Положение было утверждено Указом Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. № 1723.5 состав представительного органа государственной власти в регионе не может превышать 50 депутатов (представителей). Как правило, общее число депутатов представительного органа колебалось от 20 до 45.