Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов РФ

В подавляющем большинстве субъектов Федерации выборы проводились по мажоритарной избирательной системе, и только в Республике Марий Эл, Республике Тува и Саратовской области применялись смешанная избирательная система, в соответствии с которой часть (как правило, не превышающая одной трети депутатов) представительного органа государственной власти избиралась по принципу пропорционального представительства. С момента принятия Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»4⁴⁶ СЗ РФ. 1994. № 33.Ст. 3406.6. Он урегулировал важнейшие стадии избирательного процесса: образование избирательных округов и участков; формирование избирательных комиссий; выдвижение и регистрацию кандидатов; особенности проведения предвыборной агитации; финансирование выборов; голосование и установление итогов выборов. В развитие этого закона Президент 17 сентября 1995 г. издал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления»4⁴⁷ Там же. 1995. № 39. Ст.3753.7, который стимулировал интенсивную законотворческую деятельность региональных органов власти. В итоге в 1995-1997 годах в подавляющем большинстве регионов России были приняты законы, на основании которых проводились выборы в представительные (законодательные) государственной власти, состоялись выборы 70 глав исполнительной власти4⁴⁸ Там же. 1995. № 39. Ст.3753.8.

Данный этап был также сопряжен с различными отступлениями от положений Федерального закона. В докладе Центральной избирательной комиссии России об итогах выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в 1996 г. отмечались наиболее типичные нарушения: превышение предельных сроков обязательного проживания граждан на территории субъекта федерации в качестве условия приобретения ими пассивного избирательного права, владение государственным языком для получения права быть избранным, продление сроков полномочий властных органов и перенесение выборов на более поздние сроки4⁴⁹ Вестник ЦИК РФ. 1997. № 2.9.

С 1997 года начался принципиально новый этап в развитии избирательного законодательства в Российской Федерации. Если ранее регулирование выборов в субъектах Российской Федерации со стороны федерального законодателя по преимуществу носило рамочный характер, и в федеральных законах по общему правилу не определялось содержание конкретных избирательных процедур, то после принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» весьма отчетливо стала набирать силу тенденция к переносу центра тяжести в регулировании процедур проведения выборов в субъектах Российской Федерации в форме федерального закона.

Указанным Федеральным законом введено более детальное регулирование основных избирательных процедур (назначение выборов, составление списков избирателей, формирование избирательных комиссий, предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов). Таким образом, была создана унифицированная система регулирования не только основных гарантий избирательных прав граждан, но и практически всех процедур проведения выборов в субъектах Российской Федерации, опирающаяся на централизованный организационно-правовой механизм, основу которого составляет система избирательных комиссий.

В настоящий момент, после вступления в силу новой редакции ФЗ «Об основных гарантиях…» одним из наиболее серьезных последствий стала задача приведения в соответствие с ним законов о выборах в субъектах Российской Федерации. В ближайшее время регионам предстоит обновить принятое до 2002 года законодательство о выборах. Среди новелл избирательного права следует выделить введение пропорциональной системы выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении замещения не менее половины депутатских мандатов, которые распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями. Думается, это положительное нововведение, ибо партии лучше структурированы, с ними легче работать, партии осуществляют взаимный контроль друг за другом. Партийные списки создадут дополнительную возможность для прохождения в представительный орган власти региона специалистов-законотворцев.

Кроме того, в состав избирательных комиссий субъектов РФ в обязательном порядке должно быть назначено не менее половины членов комиссии по предложениям политических партий, представленных в Государственную Думу или региональном парламенте.

Особо следует сказать об усилении ответственности конкретных членов избирательных комиссий, в частности возможность расформирования состава комиссии за невыполнение судебных решений, а также решений вышестоящих комиссий. Причем комиссии, которые не относятся к числу организующих выборы, могут быть расформированы даже во время избирательной кампании. Привлечение к административной ответственности члена избирательной комиссии по решению суда за нарушение избирательного законодательства неизбежно влечет прекращение его полномочий.

К числу принципов формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно отнести следующие:

Создание гарантий для свободной реализации гражданами всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании при проведении выборов в законодательный орган;

Обеспечение представительного характера законодательного органа;

Обеспечение периодического обновления состава законодательного органа.

О реализации первого принципа говорилось в первой главе. Остановимся подробнее на формах реализации принципов обеспечения представительного характера законодательного органа и периодического обновления его состава.

Прежде всего, необходимо обеспечение территориального представительства населения, проживающего на различных территориях, входящих в состав субъекта РФ. Данная задача по-разному решается в зависимости от характера используемой избирательной системы. При использовании мажоритарной системы уровень территориального представительства определяется числом избирательных округов и их соответствием границам административно-территориальных единиц, а также муниципальных образований.

Следует отметить, что связанность субъектов России федеральными нормативами при образовании избирательных округов вызвало противодействие отдельных регионов. Поэтому Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Законодательное Собрание Республики Карелия обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Основному Закону России пункта 3 статьи 19 Федерального закона «Об основных гарантиях…» от 19 сентября 1997 года. В запросе оспаривалась обоснованность требований, предъявляемых к порядку образования избирательных округов при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно касающихся примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с установлением нормативов допустимого отклонения от средней нормы представительства. По мнению заявителей, указанные требования нарушали конституционные полномочия субъектов Российской Федерации самостоятельно определять принципы установления границ избирательных округов при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации, и таким образом, противоречили статье 73 и статье 77 (части 1) Конституции РФ5⁵⁰ СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.0. Конституционный Суд Российской Федерации не согласился с такой позицией, отметив в своем постановлении от 10 июня 1998 г. № 17-П, что федеральным регулированием примерного равенства избирательных округов при выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления обеспечивается соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (статьи 1 и 3 Конституции Российской Федерации) представительство народа в выборных органах государственной власти и органах местного самоуправления. Следовательно, устанавливаемое положение не препятствует реализации права субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти и территориального устройства ( статьи 72, 73 и 77 Конституции Российской Федерации) с учетом особенностей государственно-территориальной организации публичной власти в конкретном субъекте Российской Федерации.

При использовании смешанной избирательной системы представительство отдельных территорий должно обеспечиваться в рамках мажоритарного компонента избирательной системы.

Уровень представительности избираемого законодательного органа зависит от того, насколько при его формировании учитываются интересы национальных меньшинств, проживающих на территории субъекта Российской Федерации. С учетом многонационального характера России решение проблем обеспечения должного представительства национальных меньшинств в законодательных органах власти имеет ключевое значение для упрочнения демократических начал российской государственности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации регулирование и защита прав национальных меньшинств относится к предметам федерального ведения (статья 71), в то же время защита прав национальных меньшинств относится к совместному ведению Российской Федерации и образующих ее субъектов (статья 72). Следовательно, указанные вопросы в общем плане решаются на уровне Российской Федерации, субъекты Федерации в своем законодательстве конкретизируют положения федеральных законов применительно к проведению выборов в законодательные органы.

В настоящее время отдельные вопросы представительства национальных меньшинств при проведении выборов в законодательстве органы решаются в следующих Федеральных законах: «Об основных гарантиях…», «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 февраля 2003 г. № 21-ФЗ5⁵¹ СЗ РФ. 2003. № 6. Ст. 504.1, «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ5⁵² СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.2. Так, в статье 18 ФЗ «Об основных гарантиях…» установлено, что при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может превышать указанный предел, но не должно составлять более 30 процентов, при том, что общая норма составляет 10%.

В Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» дается определение этих народов. Под коренными малочисленными народами понимаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в России менее 50 000 человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. В статье 13 указанного закона предусмотрено, что законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления. Однако, оценивая в целом федеральное законодательное регулирование участия представителей национальных меньшинств в избирательном процессе, следует отметить его весьма фрагментарный, непоследовательный характер, ориентированность на решение проблем представительства исключительно коренных малочисленных народов.

В конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации федеральные гарантии представительства национальных меньшинств в законодательных органах получают дальнейшую конкретизацию. В соответствии с Уставом Ханты-Мансийского автономного округа выборы 20 депутатов Думы автономного округа проводятся по территориальным избирательным округам, а выборы 5 депутатов проводятся по мажоритарной системе по единому национально-территориальному избирательному округу. Правом выдвижения кандидатов по единому национально-территориальному округу обладают общественные объединения малочисленных народов Севера, сходы и собрания граждан. Депутаты Думы автономного округа, избранные по единому национально-территориальному округу, составляют Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера, ее председатель является заместителем председателя парламента ХМАО. Реализация данной конструкции встретила серьезные препятствия. Дело в том, что в соответствии с российским избирательным законодательством кандидат может быть признан избранным только при условии, что за него подано голосов больше чем против всех кандидатов. В 1996 г. при выборах по национально-территориальному округу только 2 из27 кандидатов набрали больше голосов, чем против всех кандидатов, аналогичная ситуация повторилась и при проведении новых выборов в Думу ХМАО. Поэтому, несмотря на стремление органов власти включить коренные малочисленные народы в политический процесс, предпринимаемые меры не всегда дают ожидаемый эффект, поскольку прилагаемые усилия лишены системности, различны по своей глубине, всесторонности и обоснованности5⁵³ Кряжков В.А. Участие коренных малочисленных народов в политическом волеобразовании (государственно-правовые вопросы) // Государство и право. 2000. № 1. С. 22.3.

В соответствии с Законом Ямало-Ненецкого автономного округа «О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа» от 3 ноября 1999 года № 30-ЗАО (в редакции Законов ЯНАО от 12 января 2000 г. № 1-ЗАО, 6 апреля 2001 г. № 28-ЗАО и 8 апреля 2002 г. № 14-ЗАО)5⁵⁴ Красный Север. 2002. 8 июня. Спецвыпуск.4 3 депутата избираются по единому многомандатному избирательному округу из числа коренных малочисленных народов Севера. По данному округу кандидатов вправе выдвигать исключительно общественные объединения коренных малочисленных народов Севера, местные отделения, а также избирательные блоки, в состав которых входит не менее одного общественного объединения этих народов. «Этот опыт регионального законодательства и избирательной практики несомненно положителен, - подчеркивает председатель ЦИК России А.А. Вешняков, - ибо, в частности, в законодательстве Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа не было обеспечено представительство малочисленных народов в Парламенте. Это привело к тому, что в 1999 году на выборах депутатов Думы не прошел ни один представитель коренных народов Таймыра»5⁵⁵ Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997-2000. Электоральная статистика: в 2 томах. Т. 1. - М.: «Весь мир». 2001. С. 7.5.

В законодательстве Ямала предусмотрен и ряд других гарантий для коренных малочисленных народов. Например, в состав окружной, территориальной, участковой избирательных комиссий в местах компактного проживания коренных малочисленных народов могут назначаться их представители, выделяются дополнительные финансовые средства на цели обучения кандидатов из числа малочисленных народов Севера, на печатание агитационных материалов на родном языке, оплату переводчиков, использование средств массовой информации.

Опыт проведения выборов в законодательные органы субъектов Российской Федерации свидетельствует, что при использовании мажоритарной избирательной системы без ущерба для реализации демократических принципов избирательного права возможно обеспечить представительство только компактно проживающих национальных меньшинств. Для этого следует образовать избирательный округ в той местности, где проживает преимущественно население, составляющее национальное меньшинство в рамках субъекта Российской Федерации. Представительство национальных меньшинств становится также более реальным при увеличении численного состава законодательных органов, так как при этом пропорционально уменьшается размер избирательных округов.

Все иные варианты решения этой проблемы сводятся к квотированию представительства национальных меньшинств. Существующие схемы квотирования, применяемые в субъектах Российской Федерации, не всегда встречают поддержку со стороны населения. Представляется важным, чтобы в федеральном законодательстве, законах субъектов Федерации были заложены более четкие критерии такого квотирования и его порядок. Необходимо также обеспечить, чтобы правила квотирования были определены в законе, а не в каком-либо подзаконном акте. Образование национальных округов не должно препятствовать гражданину осуществлять принадлежащие ему права по месту жительства.

Доктор юридических наук А.Е. Постников совершенно обоснованно предлагает организовывать «избирательный процесс, обеспечивающий представительство коренных малочисленных народов в парламентах субъектов Федерации, путем введения особого порядка выдвижения кандидатов на квотируемые депутатские мандаты. Этот порядок должен обеспечивать, чтобы решающая роль в определении кандидатур принадлежала именно северным национальностям. Данная идея осуществима, если субъектами выдвижения кандидатов будут различного рода формы (органы) самоорганизации коренных малочисленных народов, представленные на местном уровне сходами и собраниями, а на региональном - конференциями и съездами. Голосование всех избирателей субъекта Российской Федерации за представителей коренных малочисленных народов позволит повысить авторитет депутатских мандатов данных представителей, что в конечном счете будет способствовать повышению общего уровня представительства интересов населения в законодательном органе региона»5⁵⁶ Постников А.Е. Формирование законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации/ Законодательные органы субъектов Российской Федерации - М.: «Городец-издат», 2001. С. 41-42.6.

Задача обеспечения представительной природы законодательного органа, а также реализация избирательных прав граждан предполагает периодическое проведение выборов в законодательные органы государственной власти. «Периодичность выборов,- точно замечает С.Д. Князев, - является одним из имманентных свойств их демократичности и легитимности»5⁵⁷ Князев С.Д. Выборы в субъектах Федерации: правовые акты и реалии // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 45.7. Обязательность периодического проведения выборов зафиксирована в общепризнанных нормах международного права, в частности во Всеобщей декларации прав человека 1948 года5⁵⁸ РГ. 1998. 10 декабря.8 и Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года. В документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ зафиксировано, что проводимые через разумные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных неотъемлемых прав всех людей5⁵⁹ Тихомиров Ю.А. Публичное право - М.: «Бек». 1995. С. 358.9.

В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пяти лет. Значит, Федеральный закон устанавливает срок полномочий депутатов, а не самого законодательного органа. По мнению доктора юридических наук Постникова А.Е., такой подход федерального законодателя обоснован, так как «периодическое обновление законодательного органа может происходить не путем перевыборов всего состава депутатов законодательного органа, а посредством периодической ротации части состава законодательного органа»6⁶⁰ Постников А.Е. Указ. соч. С. 44.0. Ротационный порядок получил свое распространение, в частности в Свердловской области. Половина депутатов областного Законодательного Собрания избирается каждые два года. Думается, подобный опыт преждевременно распространять на все государство. Поскольку финансировать проведение частых избирательных кампаний могут далеко не все регионы России. Кроме того, сказывается определенная усталость избирателей от череды непрерывно следующих друг за другом избирательных кампаний. Вместе с тем, сохраняется и слабая информированность населения о работе законодательных органов6⁶¹ Вешняков А.А. Особенности выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации / Выборы в Российской Федерации. 2001.Электоральная статистика. - М.: «Весь мир». 2002. С.10.1.

По общему правилу, срок полномочий депутатов законодательного органа государственного органа субъекта Федерации составляет 4-5 лет.

Важнейшим условием для реализации принципа периодического обновления состава законодательного органа является своевременное назначение выборов в соответствии с конституцией, уставом субъекта Российской Федерации. Назначение выборов - важнейший институт конституционного права субъектов Федерации. Например, в Тюменской области вопрос назначения выборов в законодательный орган власти региона относится к компетенции самой Тюменской областной Думы (пункт 10 статьи 28 Устава области).

Таким образом, законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является представительным по своему способу формирования. В настоящее время порядок формирования данных органов практически целиком определяется в избирательном законодательстве. Вместе с тем, избирательные права сами по себе не реализуются, а существуют только в связи с установлением системы органов государственной власти, определяемой субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с общими принципами, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Срок полномочий регионального законодательного органа не может превышать пять лет, что является гарантией прав граждан на участие в управлении делами государства.

2.2 Формирование исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъекте Федерации действует система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, возглавляемым его руководителем. Конституцией (уставом) субъекта может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта, которое возглавляет его высший исполнительный орган государственной власти.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта избирается гражданами России, проживающими на территории субъекта и обладающими в соответствии с Федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Из приведенного правила Федеральный закон сделал исключение для случаев, если конституцией (уставом) субъекта РФ на день вступления Федерального закона «Об общих принципах…» от 6 октября 1999 г. предусмотрено наделение гражданина соответствующими полномочиями путем избрания его специально созываемым собранием представителей.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа) устанавливается его конституцией (уставом) с учетом исторических, национальных и иных традиций: председатель Государственного Совета (Дагестан), председатель Государственного Собрания республики (Мордовия), президент республики (Башкортостан, Калмыкия), глава республики (Коми), губернатор (Красноярский край, Пермская область) и др.

Институт единоличного главы субъекта (высшего должностного лица) возник сначала в республиках (вслед за учреждением такого института в России), затем - в других субъектах. Единоличный глава субъекта является, как правило, главой его исполнительной власти, причем даже в тех субъектах, где конституции или уставы этого не закрепляют. Ибо Россия сегодня - это федеративное государство (статья 1 Конституции РФ), в котором действует единая система государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции РФ) федерального уровня и уровня субъектов Федерации. Соответственно, конституционное положение о Президенте Российской Федерации как о главе государства (статья 80 Основного закона) обосновывает правовую природу существования аналогичной должности и на уровне субъекта Федерации.

На проведение избирательных кампаний глав региональных исполнительных органов государственной власти следует учитывать влияние динамики изменения состояния гражданского общества и законодательства о выборах. В частности, с июля по декабрь 1997 года было избранно 7 губернаторов (период принятия и вступления в силу ФЗ «Об основных гарантиях…» от 19 сентября 1997 года); в 1998 году - уже 10 глав; в 1999 г. проведено 16 выборных кампаний, из них 3 - повторное голосование, состоявшиеся в январе 2000 года. Всего за 2000 г. было избрано 44 высших должностных лиц субъектов Федерации (т.е. после внесения изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об основных гарантиях…» от 30 марта 1999 г.)6⁶² Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997-2000. Электоральная статистика: в 2 томах. Т. 1. - М.: «Весь мир». 2001. С. 11.2.

На ход избирательных кампаний также повлияли образование федеральных округов6⁶³ образованы в соответствии с Указом Президента РФ 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изменениями и дополнениями от 21 июня и 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г.) // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст. 551.3 и принятие нового Федерального Закона от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»6⁶⁴ СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.4. Таким образом, руководители региона перестали быть политиками, происходит активизация в выборных кампаниях бизнес структур.

Требования, предъявляемые к кандидату на должность главы исполнительного органа государственной власти, обусловлены, прежде всего, спецификой деятельности высшего должностного лица субъекта Федерации и предусмотрены в федеральных и региональных нормативных актах.

Так, например, обязательное наличие гражданства Российской Федерации установлено Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 32), возрастное ограничение (достижение тридцатилетнего возраста) вытекает из пункта 8 статьи 4 Федерального Закона «Об основных гарантиях…».

Кроме того, Высшее должностное лицо не может быть одновременно депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, депутатом представительного органа местного самоуправления; не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и другой творческой.

Законодательство субъектов вправе устанавливать для таких лиц дополнительные ограничения. Например, им запрещено состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий, в правлениях и других органах управления предприятий, учреждений, организаций, получать любые доходы, в том числе единовременные или регулярные вознаграждения от предприятий, учреждений, организаций, находящихся в собственности субъекта или связанных с бюджетами данной территории, получать от них средства для своей деятельности, налоговые либо финансовые льготы.

К кандидату на пост высшего должностного лица законодательство субъекта Российской Федерации могут предъявляться дополнительные требования, связанные с условиями реализации пассивного избирательного права (достижение гражданином определенного возраста), о чем гласит пункт 8 статьи 4 Федерального Закона «Об основных гарантиях…». Однако, в федеральном законодательстве прямо предусмотрен правовой запрет на установление в законах субъектов Федерации продолжительности и срока проживания на территории соответствующего избирательного округа (пункт 5 статьи 4 Федерального Закона «Об основных гарантиях…»). Эту же позицию подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в своих Постановлениях: от 24 июня 1997 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия»6⁶⁵ СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.5; от 27 апреля 1998 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан»6⁶⁶ СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2065.6.

Вместе с тем, в науке критически оценивается такой запрет. Так, профессор И.В. Выдрин пишет: «Выборное должностное лицо органа государственной власти (глава субъекта федерации, депутат законодательного органа) наделяется населением полномочиями решать наиболее важные вопросы жизнедеятельности субъекта федерации. Естественно, чтобы проникнуться проблемами данной территории, лицу необходимо время для изучения таких вопросов. Отменяя ценз оседлости, законодатель предоставляет возможность совершенно далеким о проблем конкретного региона лицам решать эти проблемы. В подобной ситуации вся ответственность ложится исключительно на избирателя, который, руководствуясь своим опытом и сознанием, должен выбрать достойного кандидата»6⁶⁷ Выдрин В.И. Указ. соч. С.364.7.

Более того, сам факт постоянного или преимущественного проживания кандидата на должность губернатора субъекта Федерации остался за рамками правового запрета!

Вводить иные ограничения, в том числе языковые, образовательные и другие цензы, запрещено. Несмотря на подобный запрет федерального законодателя, законы отдельных субъектов федерации о выборах все же содержали некоторые ограничения пассивного избирательного права. Например, постановлением ЦИК Республики Адыгея от 20 сентября 1996 г. инициативной группе избирателей было отказано в регистрации одного из кандидатов на должность президента республики на том основании, что он не владеет свободно языками республики. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации обязала ЦИК Республики Адыгея зарегистрировать кандидата, ссылаясь на то, что федеральный избирательный закон не предоставляет субъектам Российской Федерации права устанавливать такие дополнительные условия приобретения пассивного избирательного права, как знание двух иностранных языков6⁶⁸ О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ.1998. № 10. С. 26-45.8.

Опыт региональных избирательных кампаний во многом предопределил внесение изменений в Федеральный Закон «Об основных гарантиях…». В частности, значительно сокращено количество оснований, по которым можно отказывать в регистрации кандидатам, снимать кандидатов с регистрации во время избирательной кампании, дан их исчерпывающий перечень. Право снятия кандидата с регистрации предоставлено только судебным органам, при этом они должны принимать решения не позднее чем за пять дней до дня голосования.

Высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух раз подряд. Это положение до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах…» от 6 октября 1999 г. вытекало из конституционного положения о единстве системы государственной власти (статья 5 Основного закона России), так как аналогичное ограничение установлено Конституцией Российской Федерации для кандидатов на должность Президента России (часть 3 статьи 81). Как пишет Л.А. Окуньков, это положение направлено на обеспечение «реальной преемственности (ротации) в целях периодического замещения должности Президента и направлено на упорядоченную передачу власти от одного Президента к другому. Ограничение числа переизбраний препятствует авторитарным тенденциям единоличной власти, долгосрочному властвованию в государственных структурах сторонников одной партии, поддерживающей курс Президента. Ясно, что при отсутствии возможности переизбирать Президента практически ничтожны шансы его оппозиции мирным путем получить пост главы государства»6⁶⁹ Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М.: «Инфра. М-Норма». 1996. С. 26.9.

Закрепляемый принцип ротации имеет, несомненно, определенный демократический потенциал, поскольку он служит своеобразным противовесом всевластию выборного высшего должностного лица как всего государства, так и отдельного субъекта Федерации. Однако распространение ограничения срока полномочий руководителя высшего органа государственной власти двумя мандатами неизбежно приводит к снижению эффективности его деятельности в последние два года второго срока. Американский политолог С. Хесс отмечает, что «пресса в это время все больше внимания концентрирует на новых кандидатах на данный пост, лидеры зарубежных государств, как правило, откладывают проведение наиболее важных переговоров до тех пор, пока новый Президент не вступит в должность»7⁷⁰ Цит. по: Сравнительное конституционное право/ под ред. А.И. Ковлера, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина. М.: «Манускрипт», 1996. С. 609.0.

Вместе с тем, Конституция РФ оставляет открытым вопрос о возможности переизбрания бывшего Президента на третий и последующие сроки7⁷¹ Окуньков Л.А. Указ. соч. С. 27.1. Соответственно данная проблема актуальна и в институте высшего должностного лица субъекта РФ. По мнению доктора юридических наук С.А. Авакъяна, «Президент после перерыва снова может претендовать на переизбрание»7⁷² Конституционное право: энциклопедический словарь/ Отв. ред. Авакъян С.А. - М.: «Инфра. М-Норма». 2001. С. 476.2. Данную точку зрения разделяет и профессор Е. И. Козлова: «Конституция предоставляет способному политику, оправдавшему себя на должности Президента, право выдвижения на другой срок, кроме очередного»7⁷³ Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Изд. 3-е, изм. и доп. - М.: «Юристъ». 2002. С.345.3. Автор настоящей работы также поддерживает эту позицию, поскольку вряд ли общество способно выявлять нового талантливого лидера каждые 4-10 лет. Бесспорно и то, что пост главы всего государства или субъекта Федерации должно занимать лицо, обладающее определенным опытом в сфере государственного строительства и руководства.

Широкий общественный резонанс7⁷⁴ см., например, http://vip.lenta.ru/fullstory/2002/07/09/concourt/.4 приобрело Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. №12-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)»7⁷⁵ СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2909.5. Согласно указанному постановлению для субъектов Российской Федерации, законодательство которых, на момент вступления в силу настоящего Федерального закона, не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 года; субъекты Российской Федерации, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки - продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом Российской Федерации, либо оно начинается после вступления в силу названного Федерального закона. На наш взгляд, данное решение обосновано, ибо, говоря словами указанного Постановления, «Федеральный законодатель, исходя из основ конституционного строя России Конституции Российской Федерации и соответствующих положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации, ввел разумное единообразие в регулировании вопроса о максимальном числе сроков пребывания одного и того же лица в должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). При этом - в целях преодоления возникшей в правоприменительной практике неопределенности относительно действия общего принципа, закрепленного в указанной норме, во времени и по кругу лиц - Федеральным законом от 8 февраля 2001 года ФЗ «Об общих принципах…» был дополнен статьей 30.1, согласно которой положение пункта 5 его статьи 18 применяется без учета начавшегося до вступления в силу данного Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день его вступления в силу должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Такое регулирование направлено на обеспечение равного статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и одинаковых для всех субъектов Российской Федерации условий и порядка замещения одним и тем же лицом соответствующей должности и согласуется с конституционным принципом равноправия субъектов Российской Федерации, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти».

Кроме того, вынесение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации решения о выражении недоверия высшему должностному лицу влечет за собой немедленную отставку и его самого, и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта.

При досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта назначаются внеочередные выборы. Они проводятся не позднее чем через 100 дней и не ранее чем через 80 дней со дня принятия решения о назначении выборов (пункт 2 статьи 10 ФЗ «Об основных гарантиях…»).

Таким образом, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта избирается гражданами России, проживающими на территории этого субъекта. Федеральное и региональное избирательное законодательство устанавливает четкий перечень требований и ограничений для кандидатов на губернаторский пост: гражданство России, достижение 30-ти летнего возраста, запрет занимать одновременно должность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления, а также заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Срок работы главы субъекта РФ устанавливается не более пяти лет. Кандидат на указанную должность не может избираться более двух раз подряд.

Вместе с тем, вне правового регулирования оставлен вопрос о самом факте постоянного или преимущественного проживания на территории субъекта Федерации.

2.3 Правовые особенности проведения выборов в органы государственной власти в «сложноустроенном» субъекте Российской Федерации

Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации выявили серьезные пробелы законодательного регулирования в «сложноустроенных» территориях: автономные округа, с одной стороны, являются равноправными субъектами Федерации, а с другой - входят в состав края или области. Такая двойственность статуса немедленно дала о себе знать в ходе региональных выборов.

Практика выявила различные электоральные взаимоотношения между областями и входящими в их состав округами. Три округа - Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий и Усть-Ордынский Бурятский - на равных принимали участие в выборах руководства соответствующих областей. Еще два округа - Корякский и Ненецкий не проводили на своей территории выборы властей, областных, но проблема не была обозначена остро, ибо автономные округа имеют сравнительно небольшую численность населения и не обладают мощным экономическим потенциалом.

В тоже время конфликт вокруг отказа Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов участвовать в выборах губернатора Тюменской области привлек всеобщее внимание. Так как промышленная мощь и уровень жизни населения северных округов гораздо выше показателей южных территорий области.

Выборы главы исполнительного органа власти Тюменской области переносились дважды в течение 1996 года. Сначала они планировались на 22 декабря, но 13 сентября Президент Российской Федерации подписал Указ №1355 «О выборах глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов»7⁷⁶ СЗ РФ. 1996. № 38. Ст. 4412.6, разрешающий одновременное проведение выборов глав исполнительной власти в октябре 1996 года. В части 2 пункта 1 данного Указа устанавливалось, что органам государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов необходимо назначить согласованную дату проведения выборов и обеспечить возможность участия в выборах главы исполнительной власти Тюменской области всех избирателей области, включая избирателей Ханты- Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Таким образом, ввиду отсутствия федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в тот момент и неурегулированность отношений Тюменской области и автономных округов, названный Указ Главы государства разрешил проведение выборов так, чтобы воспользоваться своим избирательным правом смогло все дееспособное население Тюменской области.

В соответствии с этим актом Президента Российской Федерации Тюменская областная Дума приняла Постановление «Об уточнении сроков выборов губернатора Тюменской области» от 17 сентября 1996 года №4667⁷⁷ Тюменские известия. 1996. 18 сентября.7, назначившие выборы на 27 октября. Однако органы государственной власти автономных округов, исходя из положений Конституции РФ о самостоятельности субъектов Федерации, приняли решение и провели выборы глав исполнительной власти округов в Ямало-Ненецком автономном округе 13 октября, в Ханты-Мансийском - 27 октября7⁷⁸ См.: Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа «Об Указе Президента Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. № 1355» от 19 сентября 1996 г. № 53 // Красный Север. 1996. 21 сентября; Решение думы Ханты-мансийского автономного округа «О Постановлении Тюменской областной Думы № 469» // Северный Дом, 1996. 27 сентября.8.

В связи с неисполнением Указа Президента Российской Федерации №1355, Главой государства 15 октября 1996 года был издан ещё один Указ «О выборах главы исполнительной власти Тюменской области» №14387⁷⁹ СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4880.9.

Во исполнение которого Постановлением Тюменской областной Думы от 17 октября8⁸⁰ Тюменские известия. 1996. 30 ноября.0 выборы губернатора назначались на 22 декабря 1996 года и должны были пройти на всей территории, включая округа. В Ханты-мансийском автономном округе был принят Закон «Об участии Ханты-мансийского автономного округа в выборах Главы исполнительной власти Тюменской области» от 18 ноября 1996 года №388⁸¹ Северный дом. 1996. 23 ноября.1,подтверждающей проведение выборов губернатора на данной территории. Ямало-Ненецкий автономный округ не исполнил Указ Президента Российской Федерации №1438, ибо Государственная Дума округа 23 октября 1996 года приняла постановление №57, посчитав «невозможным обеспечить участие избирателей округа в выборах главы исполнительной власти Тюменской области»8⁸² Красный Север. 1996. 30 октября. 2.

В такой сложной правовой ситуации выборы губернатора Тюменской области состоялись, несмотря на неучастие во втором туре 12 января 1997 года Ханты-Мансийского автономного округа, ибо в выборах приняло участие более 25 процентов избирателей со всей территории области, включая автономные округа, населению которых была предоставлена реальная возможность принять участие в голосовании. Таким образом, органы власти автономных округов, препятствуя организации и проведению выборов действием и бездействием, нарушали конституционные избирательные права жителей автономных округов. Реакции органов федеральной власти на откровенное невыполнение Указов Президента Российской Федерации органами власти автономных округов не последовало. Все это красноречиво говорит о слабом контроле за соблюдением избирательных прав граждан в тот период.

Вместе с тем порядок участия в голосовании избирателей автономный округов на избирательных участках юга области и гарантии того, что никто из граждан не воспользуется своим правом более одного раза, предусмотрены не были. Следует отметить, что ответственность за умышленное голосование на двух и более участках в российском законодательстве не предусмотрена.

В сравнении с выборами губернатора подготовка и проведение выборов в Тюменскую областную Думу второго созыва проходили более успешно. К началу последних было опубликовано Постановление Конституционного Суда от 14 июля 1997 года №12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в котором четко определено: «население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому, органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан»8⁸³ Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 29. Ст. 3581.3.

С учетом этого постановления 14 декабря 1997 года состоялись выборы депутатов Тюменской областной Думы. На основании Соглашения между органами государственной власти области и автономных округов «О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы» от 8 сентября 1997 года8⁸⁴ Тюменские известия. 1997. 9 сентября.4, Закона Тюменской области «О выборах депутатов Тюменской областной Думы» от 4 марта 1996 года № 288⁸⁵ Тюменские известия. 1996. 12 марта.5 и подтверждающими его действие на своей территории Законом Ханты-Мансийского автономного округа «Об участии округа в выборах депутатов Тюменской областной Думы» от 22 сентября 1997 года №47-ОЗ8⁸⁶ Новости Югры. 1997. 27 сентября.6 и Законом Ямало-Ненецкого автономного округа «О выборах депутатов законодательного органа государственной власти Тюменской области с участием населения округа» от 12 сентября 1997 года №358⁸⁷ Сборник законов Ямало-Ненецкого автономного округа с 1995 г. по июнь 1998 г. Издание Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 1998. С. 175-205.7. Явка избирателей на территории автономных округов была выше, чем на юге области.

В пункте 3 статьи 5 Избирательного Кодекса Тюменской области предусматривалась возможность заключения соглашений между органами государственной власти области и автономных округов, конкретизирующих действующее законодательство о выборах. Указанный факт способствовал стабилизации отношений государственных органов названных субъектов Федерации: выборы Губернатора Тюменской области, проведенные 14 января 2001 года, состоялись на основании Договора от 9 октября 2000 г. № 245, заключенного между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Процесс подготовки и проведения выборов в областную Думу третьего созыва проходил на основании Соглашения между органами государственной власти области и округов от 22 июня 2001 г. № 1821.

Избирательные комиссии области и автономных округов в выборные кампании 2000-2001 годов также заключали соглашения «Об условиях и порядке участия населения в выборах органов государственной власти», в которых областная избирательная комиссия передавала часть полномочий комиссиям автономных округов. В частности, делегировались правомочия на проведение контроля над своевременностью составления списков избирателей и их представлением для ознакомления гражданам на территориях Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов; контроля за проведением предвыборной агитации на территории автономных округов и др.

В соответствии с подпунктом «к» пункта 2 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации»: «законом субъекта Российской Федерации устанавливается порядок проведения выборов в законодательный орган государственной власти, а также выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации)».

Избирательный Кодекс Тюменской области - единственный, пожалуй, кодифицированный нормативный акт, который распространяется на территорию всей области, включая автономные округа. Вступление в силу Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…» предопределило необходимость приведения в соответствие Избирательного кодекса (Закона) Тюменской области. Очень важно при внесении соответствующих изменений в основополагающий документ региональной избирательной системы определить правовой статус избирательных комиссий Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в выборах общеобластных органов власти; предусмотреть возможность делегирования части полномочий избирательной комиссии области - избирательным комиссиям автономных округов, при этом конкретно назвать, какие правомочия передаются. Такая форма правового регулирования, на наш взгляд, целесообразна, поскольку будет способствовать экономии денежных средств, не требуя дополнительных финансовых затрат на создание рабочих групп для разработки соглашений перед проведением очередных выборов органов государственной власти области.