Контроль и надзор за исполнением законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации

82

Федеральное государственной образовательное учреждение высшего профессионального образования

ПОВОЛЖСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ имени. П.А.Столыпина

Факультет государственного и муниципального управления

Государственное и муниципальное управление специальность 08050465

Кафедра государственного и муниципального управления

Специализация «государственная служба»

Курсовой проект

На тему:

Контроль и надзор за исполнением законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации

Выполнила: студентка 5 курса

501 группы ГМУ

очной формы обучения

Климанцова С.С.

Проверила: зав. каф. ГМУ,

к.с.н., Масленникова Е.В.

Саратов 2007

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы контроля и надзора за исполнением законодательства

1.1 Понятие, основные виды контроля и надзора

1.2 Содержание, сущность контроля и надзора за исполнением законодательства

Глава 2. Обеспечение исполнения законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации как основа антикоррупционной политики

2.1 Проверка как инструмент контроля и надзора за исполнением законодательства

2.2 Типичные нарушения законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации и пути их устранения

2.3 Возможности предупреждения и ответственность за нарушение законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации

Заключение

Библиографический список

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в России недопустимо высок, коррупционность государственных структур и должностных лиц препятствует развитию государственного управления, создает серьезную угрозу функционированию публичной власти на основе права и закона, верховенству закона и подрывает доверие населения к власти, существенно замедляет экономическое развитие субъектов Российской Федерации.

Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 годы и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 годах, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р, разработаны с целью повышения эффективности государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.

Самым сложным и острым на сегодняшний день является вопрос о коррупции в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, так как на федеральном уровне не установлены конкретный круг обязанностей и меры ответственности высокопоставленных чиновников на местах. В то же время законодательство не предписывает организацию и координацию соответствующей антикоррупционной деятельности в субъектах Федерации собственными силами. Инициатива же по этому вопросу проявляется далеко не всегда и часто зависит от ситуации. Таким образом, местная власть находится вне поля зрения антикоррупционной политики.

Одной из основных задач органов прокуратуры на современном этапе является противодействие проявлениям коррупции, масштабы которой создают реальную угрозу стабильности и безопасности общества, подрывают доверие к правоохранительным органам, порождают социальную напряженность. Во многом такое положение обусловлено недостаточным вниманием со стороны государственных институтов к вопросам устранения причин и условий, порождающих коррупцию, неприятием реальных мер по противодействию ее проявлениям, отсутствием последовательного прокурорского надзора, неадекватностью реагирования на выявленные нарушения ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ.

Ратификация Российской Федерацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а также распространенность коррупционных правонарушений требуют от органов прокуратуры определения новых подходов к организации надзора за исполнением законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации, противодействии коррупции.

Цель данного курсового проекта - анализ причин нарушения законодательства на основе исследования системы контроля и надзора за исполнением законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации и разработка предложений для органов местного самоуправления по выявлению и устранению типичных ошибок в этой сфере.

Задачи:

1. Изучить теоретико-методологические основы контроля и надзора за исполнением законодательства;

2. Выявить типичные нарушения законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации;

3. Выявить возможности предупреждения и изучить ответственность за нарушение законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации.

Предмет исследования - государственная служба как профессиональная служебная деятельность.

Объект исследования - нормативно-правовое регулирование и реализация норм права в деятельности органов местного самоуправления.

Курсовой проект состоит из: введения, 2 глав основной части, заключения, списка использованной литературы и приложений.

В первой главе приводятся теоретико-методологические основы контроля и надзора за исполнением законодательства, характеризуется роль

Во второй главе представлен анализ типичных нарушений законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации, предложены пути их устарения, рассмотрены виды ответственности за нарушение законодательства, отражена актуальность необходимости разработки предложений для органов местного самоуправления по устранению типичных нарушений в сфере исполнения законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации.

Глава 1. Теоретико-методологические основы контроля и надзора за исполнением законодательства

1.1 Понятие, основные виды контроля и надзора

Государственный контроль и государственный надзор - необходимая составная часть государственного управления. Эти методы деятельности органов исполнительной власти позволяют получать достоверную информацию о фактическом положении дел на проверяемом объекте, о состоянии законности и государственной дисциплины, принимать оперативные меры по устранению допущенных нарушений и выявлению причин и условий этих нарушений, привлечению виновных лиц к ответственности. Вместе с тем здесь также недопустимы излишнее администрирование, произвол чиновников, многочисленные, не скоординированные соответствующими органами проверки, неоправданные ограничения экономической деятельности. В связи с этим государство, его правоохранительные и судебные органы призваны пресекать и наказывать неправомерное, незаконное вторжение в свободу экономической деятельности, факты мздоимства и коррупции. Административное право Российской Федерации/ Отв. ред. Н.Ю. Хаманева.-2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005.-с.430-431.

Можно выделить три основных способа обеспечения законности в деятельности государственной исполнительной власти: Липатов Э.Г. Административное право. Курс лекций: учебное пособие для вузов/ Под общ ред. Э. Г. Липатова, С.Е. Чаннова.-М.: Изд-во «Экзамен», 2006.-с.365.

1) контроль;

2) надзор;

3) контрольно-надзорная деятельность.

Контроль ? это метод деятельности органов государственной власти, заключающийся в проверке фактического исполнения закона, а также путей и средств выполнения закона подконтрольными субъектами. Таким образом, в процессе контроля проверке подлежит не только законность, но и целесообразность осуществляемой деятельности. Важной особенностью контроля является возможность применения по его итогам самых разнообразных правовых мер, как положительного (поощрение и стимулирование), так и отрицательного характера (административное и дисциплинарное принуждение, привлечение к ответственности и т.п.).

Содержание контроля состоит из: Бахрах Д.Н. и др. Административное право: Учеб./ Под ред. Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова.-2-е изд., изм. и доп.- М.: Норма, 2006.-с.744.

- наблюдения за функционированием подконтрольных объектов, получения объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии. Формы сбора информации - изучение данных учета, отчетов, проверки документов, инвентаризации, ревизии, получение объяснений;

- анализа собранной информации, выявления тенденций, причин, разработки прогнозов;

- принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов и в том числе пресечения противоправной деятельности в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений;

- учета конкретных нарушений, определения их причин и условий;

- выявления виновных, привлечения их к ответственности.

Осуществление контроля допускает возможность оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц.

В сфере государственного управления используются различные виды контроля. Липатов Э.Г. Административное право. Курс лекций: учебное пособие для вузов/ Под общ ред. Э. Г. Липатова, С.Е. Чаннова.-М.: Изд-во «Экзамен», 2006.-с.367.

С точки зрения времени проведения выделяют три основные формы контроля - предварительный, текущий и последующий. Предварительный контроль предшествует совершению проверяемых операций. Текущий, или, иначе, оперативный, контроль осуществляется на постоянной основе для предотвращения нарушений законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц. Последующий контроль сводится к проверке совершенных действий за конкретный период времени на предмет законности и целесообразности.

С точки зрения контролирующего субъекта выделяют два основных вида контроля: внутриведомственный и надведомственный.

Внутриведомственный контроль осуществляется исключительно силами и средствами аппарата государственного управления, вышестоящими органами исполнительной власти своей системы. Масштабы этого вида контроля ограничены исключительно соответствующей отраслью или сферой государственного управления. Внутриведомственный контроль - одна из важнейших функций руководства вышестоящих органов исполнительной власти нижестоящими подчиненными организациями своей системы, зачастую он имеет форму проверки исполнения актов и директив своего ведомственного руководства. Липатов Э.Г. Административное право. Курс лекций: учебное пособие для вузов/ Под общ ред. Э. Г. Липатова, С.Е. Чаннова.-М.: Изд-во «Экзамен», 2006.-с.367.

Надведомственный контроль, напротив, осуществляется сторонними по отношению к подконтрольному субъекту органами. Можно выделить несколько видов надведомственного контроля: Там же. - с.367-372.

1. Президентский контроль. Осуществляется Президентом Российской Федерации, а также Администрацией Президента Российской Федерации и ее структурными подразделениями. Президент РФ контролирует законность актов органов исполнительной власти. В частности, им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречий Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента РФ. Как уже отмечалось, Президент РФ в определенных Конституцией случаях вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

Значительными контрольными функциями наделено входящее в Администрацию Президента РФ Главное контрольное управление. Основными задачами Управления являются: контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ; контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ; контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов Президента РФ; информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ возложен на Государственно-правовое управление Президента РФ.

Важную роль в осуществлении контрольных полномочий в сфере исполнительной власти выполняют полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. На них, в частности, возложена организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ органами государственной власти субъектов РФ.

2. Контроль органов законодательной власти. Осуществляется как Государственной Думой, так и Советом Федерации. Формами такого контроля являются парламентский и депутатский запросы к органам исполнительной власти и их должностным лицам, решение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; утверждение Советом Федерации указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президентом РФ вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. Задачами Счетной палаты Российской Федерации являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов и т.п.

3. Контроль органов исполнительной власти. Осуществляется Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. В этой связи оно наделено правом вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

На министерства Российской Федерации возложены функции по координации и контролю деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом.

4. Судебный контроль. Осуществляется всеми видами судов. Все они в процессе своей деятельности могут контролировать законность издаваемых актов и совершаемых действий органов исполнительной власти, их должностных лиц.

Специальным органом конституционного контроля является Конституционный Суд Российской Федерации. Он разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, обеих палат Федерального Собрания, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Он также разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, высшими государственными органами субъектов РФ и т.п.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

Суды общей юрисдикции также осуществляют контроль за деятельностью органов исполнительной власти. В частности, в соответствии с положениями гражданского процессуального законодательства они осуществляют производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, а также производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, что служит действенным средством контроля за законностью решений, принимаемых в сфере государственного управления.

Арбитражные суды Российской Федерации разрешают экономические споры и иные дела, возникающие из гражданских правоотношений, а также экономические споры и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Они, в частности, рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Эффективный контроль позволяет судить о деловом положении, эффективности закона и его исполнении. На основе полученной информации можно оперативно исправлять недостатки, вносить изменения и дополнения.

Контрольная информация играет большую роль в осуществлении задач экономической реформы, совершенствовании органов исполнительной власти, определении профессионализма кадров и борьбе с коррупцией. В период реформирования экономических отношений роль контроля была принижена.

Отсутствие контроля в ряде регионов вылилось в сепаратизм, издание субъектами Федерации нормативных актов, грубо противоречащих федеральным законам.

Надзор - метод деятельности органов государственной власти, заключающийся в проверке исполнения закона организационно неподчиненными, по отношению к надзирающей организации субъектами по итогам которой к ним могут быть применены специальные меры воздействия. Липатов Э.Г. Административное право. Курс лекций: учебное пособие для вузов/ Под общ ред. Э. Г. Липатова, С.Е. Чаннова.-М.: Изд-во «Экзамен», 2006.-с.366.

Среди основных видов надзорной деятельности, осуществляемой в сфере административно-правового регулирования, следует выделить:

1) общий (прокурорский) надзор;

2) специальный (административный) надзор.

Общий надзор осуществляется органами прокуратуры Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 10 февраля 1999 г. №31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор:

- за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- за исполнением законов судебными приставами;

- за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Прокурор при осуществлении надзора наделен широким спектром мер прокурорского реагирования. В частности, он приносит: протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации; представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения; предостережение о недопустимости нарушения закона; исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Административный надзор - самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он значительно отличается от прокурорского надзора.

Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты публичной исполнительной власти.

Во-вторых, если главная цель прокурорского надзора - обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора - обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т.д.), уменьшения тяжести их последствий.

В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.

В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке.

В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.

В-шестых, административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные наказания.

Таким образом, административный надзор - надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой-часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности. Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отношений и материальных ценностей и не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-транспортных происшествий и т.п.), выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане - прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступления вреда сейчас, а на втором плане - применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем. Бахрах Д.Н. и др. Административное право: Учеб./ Под ред. Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова.-2-е изд., изм. и доп.- М.: Норма, 2006.-с.439.

В настоящее время системное разведение двух несовпадающих функций контроля и надзора в области государственного управления осуществляется только в рамках правовой доктрины, где сформировались определенные критерии их разграничения.

Так, общие черты и содержание контроля и надзора заключаются в том, что: Нетесова М. О разграничении функций контроля и надзора в государственном управлении//Власть.-2007.-№2.-с.99.

1) они являются государственными функциями;

2) они проводятся субъектом - государственным органом (организацией), за исключением внутрифирменного контроля, который, однако, может быть сопряжен с государственным контролем и надзором путем договорных либо законодательно установленных взаимоотношений;

3) они осуществляются путем проверок;

4) при проверке изучаются наборы параметров объекта и его деятельности;

5) они исходят из заранее установленных целевых параметров проверяемого объекта и его деятельности;

6) по итогам осуществляются некие управленческие действия в отношении проверяемого объекта.

Главный признак, по которому две этих функции различаются, заключается в том, что в случае осуществления контроля обязательна подчиненность проверяемого проверяющему (основанная либо на государственных административных полномочиях, либо на полномочиях собственника); при надзоре, напротив, обязательным является независимость и самостоятельность проверяемого по отношению к проверяющему. Нетесова М. О разграничении функций контроля и надзора в государственном управлении//Власть.-2007.-№2.-с.99.

Кроме того, принципиальные отличия между контролем и надзором также состоят в следующем: Там же. - с.99-100.

1) функция контроля является более широкой, чем функция надзора, так как помимо проверки исполнения законодательства, требований и правил безопасности (в перспективе качества услуг и экономических показателей), свойственной равным образом обеим функциям, при контроле в силу подчиненности объекта (внутрифирменного, внутриведомственного, административного или имущественного) проверяется еще и исполнение текущих управленческих (руководящих) распоряжений;

2) при осуществлении процедуры контроля существует возможность прямого оперативного вмешательства в деятельность подконтрольного объекта (при надзоре такая возможность отсутствует);

3) цель контрольных процедур состоит не только в выявлении соответствия осуществляемой деятельности предписаниям норм права, но также и в оценке рациональности, разумности, эффективности осуществляемой деятельности; надзор же осуществляется с целью исключительно выявления правовых, технологических нарушений в деятельности поднадзорных объектов;

4) для контроля характерна плановость проверочных мероприятий. Контрольные процедуры производятся в порядке текущего контроля, то есть непрерывно, а также выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий. Надзор же осуществляется выборочно, он не может и не должен быть текущим, чтобы не вызывать длительных сбоев в деятельности поднадзорных объектов;

5) в случае проведения контрольных мероприятий по итогам проверки могут осуществляться как прямые, так и косвенные меры воздействия на объект проверки, в случае же надзорных - только косвенные. Для осуществления прямого воздействия, то есть вмешательства в деятельность объекта управления и проверки субъект управления должен иметь административные полномочия или полномочия собственника.

Существенным отличием надзорной деятельности является закрепление надзорных полномочий на уровне закона. Таким образом, достигается прозрачный механизм надзорной деятельности. Контрольные полномочия не обязательно должны иметь законодательное закрепление и на практике зачастую определяются подзаконными актами.

1.2 Содержание, сущность контроля и надзора за исполнением законодательства

Единственным ведомством в системе государственной власти, осуществляющим надзор за исполнением всех действующих в Российской Федерации законов от имени государства, является прокуратура.

Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Предметом надзора являются:

- соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 10 февраля 1999 г. №31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор: О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 17 января 1992г. №2202-1-ФЗ//www.consultant.ru

- за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- за исполнением законов судебными приставами;

- за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Надзор за исполнением законов (общий надзор) нередко определяют как отрасль прокурорского надзора, связанную с обеспечением законности в сфере государственного управления. Это неточно. Помимо обеспечения законности в сфере государственного управления общий надзор распространяется также на сферу местного самоуправления, законодательную деятельность субъектов Российской Федерации, органы управления негосударственными структурами.

Надзор за исполнением законов составляет ведущую отрасль прокурорского надзора. С его помощью реализуется наиболее широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства. Прокурорский надзор: Учеб./ Под ред. А.Я. Сухарева.-М.: Норма, 2004.-с.183.

Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной и последовательной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечения законности. Он свободен от ведомственных и местнических влияний, вследствие чего объективно исходит из общегосударственных задач.

Данное направление деятельности российской прокуратуры имеет непосредственное отношение к обеспечению подлинного, отвечающего условиям жизнедеятельности федеративного государства суверенитета субъектов Российской Федерации, предотвращению сепаратистских тенденций.

Надзор за исполнением законов оказывает существенное влияние на политическую и социально-экономическую ситуацию в обществе, способствует нейтрализации негативных явлений, сопутствующих ходу проводимых в России реформ из-за несовершенства их правового обеспечению.

Общий надзор прокуратуры охватывает наиболее широкую область правовой действительности, связанную с практикой исполнения законов. В поле зрения прокуроров находятся десятки тысяч законодательных и подзаконных актов. Предписания законов, исполнение которых отслеживается прокурорами, относятся к правовым сферам, регулирующим более сорока видов различных общественных отношений.

Следует также иметь в виду, что надзор за исполнением законов оказывает наиболее заметное воздействие на общее состояние законности в стране. В общем надзоре заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Он имеет дело с нарушениями законов, которые, по существу, составляют исходную базу, обеспечивают подпитку широкого диапазона правонарушений, и в первую очередь, преступного характера. Своевременное выявление и пресечении такого рода нарушений законов способно позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной ситуации в стране. Общий надзор обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения преступлений. Прокурорский надзор: Учеб./ Под ред. А.Я. Сухарева.-М.: Норма, 2004.-с.184.

В процессе общендзорной деятельности прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина и в случае обнаружения таковых принимает меры по их пресечению и предупреждению, привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц.

Прокурор вправе проверять законность административного задержания граждан и освобождать своим постановлением тех из них, которые были незаконно подвергнуты административному задержанию на основании решения несудебных органов; в предусмотренных законом случаях возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении либо требовать привлечения нарушивших закон лиц к иному виду ответственности, установленной законодательством; обращаться в суд за защитой прав и законных интересов граждан, общества, государства; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Административное право России: Учеб. - М.: Изд-во «Зерцало», 2006.-с.423.

Реализуя свои полномочия, органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно- хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, подменять собой иные государственные, в том числе контрольные, органы. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, обязательны для исполнения адресатом в установленный срок. Их неисполнение влечет за собой предусмотренную законом ответственность.

В целях обеспечения законности в сфере управления органы прокуратуры используют в своей работе соответствующие методы, к которым относятся: Там же. - с.423-424.

1. Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Итогами проверок являются справки, в которых дается анализ вскрытых нарушений законности, причин и условий, их порождающих, предлагаются меры по их устранению. Справки направляются в соответствующие органы, организации для принятия мер по устранению выявленных нарушений законности.

2. Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами, и действий должностных лиц, порождающих юридические последствия. Такие проверки осуществляются с целью установления соответствия актов и действий закону, иным нормативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполнением проверяемых актов, действий, нанесен ли им ущерб.

3. Участие соответствующих прокуроров в заседаниях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Участие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рассмотрения и принятия правовых актов давать им юридическую оценку.

Они вправе участвовать также в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

4. Изучение и обобщение сведений о нарушениях законности, поступающих в прокуратуру либо публикуемых в средствах массовой информации, и принятие по ним соответствующих мер.

В случае нарушения законности прокурор обязан реагировать соответствующим образом. В законе закреплены четыре формы реагирования прокурора на нарушения законности.

В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на противоречащий закону правовой акт. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 17 января 1992г. №2202-1-ФЗ//www.consultant.ru

Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему такой акт, либо в суд. В нем прокурор излагает требование об отмене правового акта или его части либо о приведении его в соответствие с законом.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10- дневный срок с момента его поступления в соответствующий орган, организацию, должностному лицу. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе устранить более короткий срок рассмотрения протеста. Ответ прокурору на протест дается в письменной форме.

Протест прокурора на правовой акт содержит определенные реквизиты: наименование опротестованного акта; кем и когда он издан; содержание опротестованного акта либо части его; правовое обоснование незаконности изданного акта; указание на нарушение нормы закона или подзаконного акта; требование прокурора об отмене или приведении в соответствие с законом опротестованного акта; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом 10-дневный срок; должностное положение прокурора, его классный чин, дату принесения протеста.

Представление прокурора является актом прокурорского надзора, формой его реагирования на факты нарушения закона, причины и условия, им способствующие. Оно вносится в орган, общественное объединение, политическую организацию, должностному лицу, которые полномочны принимать меры по их устранению. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, и в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений законности, о чем прокурору сообщается в письменной форме. Если представление рассматривается коллегиальным органом, то он должен уведомить прокурора о дне заседания. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 17 января 1992г. №2202-1-ФЗ//www.consultant.ru

Основанием внесения представления могут быть выявленное нарушение закона либо совокупность нарушений, обобщение жалоб и заявлений граждан, поступающих в прокуратуру, Судебной практики и др., позволяющие прокурору судить о состоянии законности на том или ином поднадзорном объекте.

Как и протест, представление содержит в себе определенные реквизиты: наименование поднадзорного объекта, которому оно адресуется; материалы, явившиеся основанием внесения представления; наименование нарушенного закона или законов; сущность совершенных правонарушений, их причины и условия; предлагаемые меры по ликвидации нарушений законности и устранению причин и условий, им способствующих; указание на конкретных виновных лиц и предложение о привлечении их к ответственности; должностное положение, классный чин прокурора, дата внесения представления.

Исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином прокурор вправе вынести постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административных правонарушении. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется в уполномоченный на то орган или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщить в прокуратуру в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона. Оно объявляется прокурором или его заместителем в письменной форме должностному лицу в целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 17 января 1992г. №2202-1-ФЗ//www.consultant.ru

Контроль в органах прокуратуры вообще, а в районном (городском) звене, в частности, - это деятельность, связанная с получением и использованием информации об исполнении принятых решений, плановых заданий и других мероприятий.

Контроль составляет одну из важнейших обязанностей районного (городского) прокурора. От организации контроля во многом зависят слаженная работа заместителей, помощников прокурора, последовательное и полное выполнение плановых мероприятий. Важно только, чтобы контроль и проверка исполнения не превратилась в свою противоположность - мелочную опеку и вмешательство в работу подчиненных. Утрата самостоятельности породит пассивность, безответственность и нерешительность.

Предметом контроля являются полнота, качество и своевременность исполнения заданий, поручений и других мероприятий.

Прокурор обязан осуществлять контроль, с одной стороны, за надзорной работой; а с другой - за исполнением подчиненными приказов Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора края, области, республики; за выполнением плана работы; за соблюдением сроков разрешения жалоб и обращений, порядка рассмотрения иных документов и т.п.

Непосредственный контроль за рассмотрением протестов, исков, представлений и других актов прокурорского реагирования осуществляют проводившие надзорные проверки помощники. Все производство находится у них до момента поступления информации о результатах рассмотрения прокурорских документов. Поэтому важной составляющей контроля исполнения является проверка своевременности поступления и существа отчетов. Только после оценки прокурорам обоих моментов производство списывается в наряд и сдается в канцелярию на хранение.

Глава 2. Обеспечение исполнения законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации как основа антикоррупционной политики

По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место.

Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место.

Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенные фондом «Общественное мнение» в 2004 году в 7 субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71% опрошенных). Более 76% опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате. Административная реформа (нормативно-правовые акты, методические рекомендации по проведению административной реформы в 2006-2008 годы): Сборник /Под общ ред. А.В. Сорокина.-Саратов, 2007.-с.8-9.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год чиновничество названо замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В той связи основными задачами определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.

По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

Необходимо повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти. Для этой цели разработаны Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р. Там же.- с.9.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах являются:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Одной из основных задач, необходимой для достижения этих целей является оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти. Важной составляющей деятельности по оптимизации функций органов исполнительной власти является совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности.

Действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора в неполной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и обременительны для бизнеса. Система требований избыточна, не прозрачна и противоречива - контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности).

Оптимизация контрольных и надзорных функций должна обеспечить решение задач по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемых организациям.

В рамках административной реформы необходимо четко разграничить предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В целях недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер необходимо предусмотреть запрет на проведение государственного контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти.

Необходимым условием оптимизации функций органов исполнительной власти является ликвидация коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которая стала важнейшей проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного управления.