Контроль и надзор за исполнением законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации

Порядок наложения дисциплинарных взысканий устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Дисциплинарная ответственность - правовое принудительное воздействие, результатом которого является наступление для муниципального служащего неблагоприятных последствий за неисполнение или ненадлежащее исполнение по своей вине возложенных на него служебных обязанностей (дисциплинарный проступок). Санкции при дисциплинарной ответственности называются дисциплинарными взысканиями.

Основания применения дисциплинарных взысканий к муниципальным служащим:

- неисполнение по вине муниципального служащего возложенных на него должностных обязанностей;

- ненадлежащее исполнение по вине муниципального служащего возложенных на него должностных обязанностей.

Должностные обязанности муниципального служащего установлены в различных муниципальных правовых актах.

Действие или бездействие работника считается дисциплинарным проступком при наличии определенных условий.

К основным характеристикам дисциплинарного проступка относят следующие:

- общественно не опасные нарушения муниципальных правовых актов, совершенные муниципальным служащим;

- неисполнение муниципальным служащим должностных обязанностей или превышение им прав по должности, нарушившее права и свободы другого лица;

- обязанности и права, записанные в муниципальных правовых актах и прямо относящиеся к муниципальному служащему;

- объект нарушения - интересы муниципальной службы;

- дисциплинарный проступок, совершенный в форме действия или бездействия, - это виновное действие, т.е. совершенное умышленно или по неосторожности.

Основными причинами дисциплинарных проступков являются следующие: О муниципальной службе в Российской Федерации: Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ// www.consultant.ru

- недостатки в организации труда;

- условия труда, которые способствуют нарушениям или даже вынуждают муниципального служащего совершать нарушения;

- оплата труда не стимулирует дисциплинированную работу;

- бесконтрольность в процессе труда;

- безнаказанность муниципальных служащих;

- личная неорганизованность муниципального служащего;

- семейно-бытовые условия человека.

К причинам дисциплинарных проступков также можно отнести противоречия между:

- нормами права и реальными нормами, в соответствии с которыми реализуются служебно-трудовые отношения;

- квалифицированным и неквалифицированным трудом;

- умственным и физическим трудом;

- интересами людей.

С дисциплинарными взысканиями связаны премии, права на путевку (отдых) и т.д. Применение дисциплинарных взысканий - это отрицательная оценка деятельности муниципального служащего. Цель применения дисциплинарных взысканий - убедить муниципального служащего отказаться от совершения нарушений в дальнейшем и удержать от нарушений других муниципальных служащих. Дисциплинарное взыскание - это следствие неисполнения виновным обязанности, превышения прав.

Органы местного самоуправления, налагающие дисциплинарное взыскание, должны учитывать тяжесть дисциплинарного проступка, а также его экономические последствия, обстоятельства, при которых оно совершено, предшествующую работу, отношение человека к своему нарушению.

К дисциплинарным взысканиям относятся:

- замечание;

- выговор;

- увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.

До применения взыскания от нарушителя трудовой дисциплины должны быть затребованы объяснения в письменной форме. В то же время отказ работника дать объяснение не может служить препятствием для применения дисциплинарного взыскания. При отказе дать объяснения составляется акт, в котором фиксируют факт отказа. Акт составляется в произвольной форме и подписывается как минимум 2 - 3 работниками, пользующимися доверием коллектива. Объяснение необходимо для того, чтобы выяснить обстоятельства нарушения, его причины, отношение к нему нарушителя. О муниципальной службе в Российской Федерации: Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ// www.consultant.ru

Дисциплинарное взыскание применяется сразу же после совершения проступка, но не позднее 1 месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни или пребывания работника в отпуске, а также времени, необходимого для проведения служебной проверки. Если взыскание будет объявлено позднее этого срока, то взыскание будет незаконным. Дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее 6 месяцев со дня совершения проступка и по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности - не позднее 2 лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. Если, например, орган местного самоуправления узнал о совершении дисциплинарного проступка через 3 месяца после его совершения, то он может применить меру дисциплинарного воздействия в течение 1 месяца со дня его обнаружения, но по прошествии 6 месяцев со дня его совершения он лишается права объявлять взыскание.

За каждое нарушение можно применить только одно дисциплинарное взыскание. Взыскание объявляется работнику в приказе (распоряжении) с указанием мотивов его применения и обязательно объявляется работнику под расписку в течение 3 рабочих дней со дня его издания. Если работник отказался от росписи, то об этом делается запись в приказе или составляется акт. Например, работнику объявили выговор в приказе, который вывесили на доске объявлений. Однако работника в известность не поставили, а приказ на доске объявлений он не видел. В этом случае считается, что работник не имеет взыскания. О муниципальной службе в Российской Федерации: Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ// www.consultant.ru

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано муниципальным служащим в органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров или в судебном порядке.

Взыскание действует в течение 1 года. После этого времени считается, что работник не имеет взыскания (оформления приказа в этом случае не требуется). В то же время дисциплинарное взыскание может быть снято до истечения года, если муниципальный служащий не допустил нового дисциплинарного проступка и проявил себя как добросовестный работник.

Дисциплинарные взыскания - предусмотренная в нормативном правовом акте мера принудительного воздействия, применяемая должностным лицом в соответствии с его компетенцией за совершенный дисциплинарный проступок. Органы местного самоуправления не имеют права изменять виды дисциплинарных взысканий по своему усмотрению.

Следует отличать от дисциплинарных взысканий меры дисциплинарного воздействия, например, такие, как лишение премий, непредставление различных льгот. Как правило, предоставление этих благ напрямую связано с соблюдением дисциплины.

Применение взысканий - не обязанность, а право органа местного самоуправления. Обязанностью администрации следует считать необходимость применить к нарушителю меру воздействия, которая наиболее обоснованна и эффективна в данных обстоятельствах.

Меры дисциплинарного взыскания имеет право применить руководитель органа местного самоуправления. Для того чтобы иметь право применять меры дисциплинарного взыскания, должностное лицо местного самоуправления должно быть управомочено на это муниципальным правовым актом: уставом муниципального образования, правилами внутреннего трудового распорядка, положением об органе местного самоуправления. В этом акте должен быть определен объем его дисциплинарной компетенции, например, объявлять только замечание, выговор и т.д. Кроме того, должен быть определен круг лиц, на которых распространяется его дисциплинарная компетенция.

Административная ответственность - ответственность граждан, должностных лиц, юридических лиц за совершенное административное правонарушение. В свою очередь, административным правонарушением называется посягающее на государственный и общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Немчинов А.А., Володин А.М. Муниципальная служба: Справочное пособие.- М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2002.-с.286.

К административной ответственности муниципальные служащие привлекаются на основании Кодекса об административных правонарушениях РФ, федеральных законов, других нормативных и правовых актов.

Муниципальные служащие относятся к специальным субъектам административной ответственности, так как они занимают определенное служебное положение. Соответственно, они привлекаются к ответственности как служащие, которые совершили административные правонарушения в рамках исполнения должностных обязанностей по муниципальной должности муниципальной службы. Наиболее ярким примером правонарушений в сфере муниципальной службы является нарушение избирательных прав граждан, права на участие в референдуме (глава 5 КоАП), если в проведении выборов, референдума задействована муниципальная служба.

К муниципальным служащим применяются два вида административных взысканий - предупреждение и штраф.

Уголовная ответственность заключается в предусмотренных Уголовным кодексом РФ лишении и ограничении прав и свобод лиц, совершивших преступления. Уголовным кодексом РФ преступление определяется как виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания.

В 2006 году прокуратурой Саратовской области был оспорен 61 правовой акт органов государственной власти, 3647 актов местного самоуправления, 838 актов местных представительных органов по инициативе прокуроров приведены в соответствие с федеральным законодательством.

В сфере общего надзора было выявлено более 125 тысяч нарушений закона, опротестовано почти 16 тысяч незаконных правовых актов, в суд направлено более 35 тысяч исков.

К дисциплинарной ответственности по представлениям прокуратуры были привлечены около 8 тысяч должностных лиц, к административной - более 12 тысяч. По итогам проверок возбуждено свыше 800 уголовных дел. Количество рассмотренных заявлений и обращений граждан превысило 35 тысяч. В сфере исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе было выявлено почти 2500 нарушений, 25 глав муниципальных органов власти, их заместителей и депутатов различных уровней в 2006 году были привлечены к уголовной ответственности, выявлено 284 преступления против государственной службы, в том числе 150 фактов взяточничества.

За совершение противоправных действий, не связанных со службой, муниципальные служащие привлекаются к ответственности на общих основаниях. Это, в том числе, означает, что муниципальный служащий, совершивший административное правонарушение или преступление не при исполнении должностных обязанностей, вследствие чего такие его деяния не связаны с муниципальной службой, привлекается к административной и уголовной ответственности на общих основаниях - как и прочие граждане. Немчинов А.А., Володин А.М. Муниципальная служба: Справочное пособие.- М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2002.-с.299.

Особо в законодательстве регулируется ответственность муниципального служащего за исполнение неправомерного распоряжения непосредственного руководителя. Так, согласно законам субъектов Российской Федерации муниципальный служащий освобождается от ответственности за исполнение неправомерного распоряжения непосредственного руководителя. В случае сомнения и правомерности полученного им для исполнения распоряжения он обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, муниципальный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием. Материальную и дисциплинарную ответственность за последствия исполнения муниципальным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

В целях повышения ответственности муниципальных служащих муниципального образования за исполнение ими своих должностных обязанностей законами субъектов Российской Федерации может устанавливаться возможность временного отстранения муниципальных служащих от исполнения должностных обязанностей.

Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом. О муниципальной службе в Российской Федерации: Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ// www.consultant.ru

На период отстранения муниципального служащего на него (с его согласия) может быть возложено временное исполнение должностных обязанностей по другой муниципальной должности при условии обеспечения невозможности создания отстраненными муниципальными служащими препятствий для установления истины.

Назначение (перевод) отстраненного муниципального служащего на другую муниципальную должность муниципальной службы, а также присвоение ему очередного квалификационного разряда не допускаются.

Основанием для отстранения муниципального служащего является представление его непосредственного руководителя. Решение об отстранении муниципального служащего должно содержать следующие сведения:

- основание для отстранения;

- дату, с которой осуществляется временное отстранение от исполнения должностных обязанностей;

- дату, с которой муниципальный служащий должен приступить к исполнению должностных обязанностей;

- указание об отмене установленной ранее ежемесячной надбавки за особые условия муниципальной службы и об оплате труда в период временного отстранения

- указание о возложении временного исполнения должностных обязанностей, которые исполнял отстраненный муниципальный служащий, на другого муниципального служащего (при необходимости);

- указание о возложении на отстраненного муниципального служащего временного исполнения должностных обязанностей по иной муниципальной должности и об установлении ему на этот период размера ежемесячной надбавки за особые условия муниципальной службы (при необходимости).

В период временного отстранения муниципального служащего на него распространяется действие федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации о муниципальной службе.

Вышерассмотренные основания и порядок отстранения муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей касаются дисциплинарной ответственности муниципального служащего. Однако законодательством предусмотрены и иные основания для отстранения служащего. Так, согласно ст. 114 Уголовно-процессуального кодекса РФ при привлечении должностного лица в качестве обвиняемого и при необходимости его временного отстранения от должности дознаватель, следователь возбуждает перед судом по месту производства предварительного расследования соответствующее ходатайство. В течение 48 часов с момента поступления ходатайства судья выносит постановление о временном отстранении обвиняемого от должности или об отказе в этом. Постановление направляется для исполнения по месту работы обвиняемого. Немчинов А.А., Володин А.М. Муниципальная служба: Справочное пособие.- М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2002.-с.302.

Под должностным лицом в данном случае понимается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно- хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, пр. Муниципальные служащие подпадают под это определение.

Необходимость отстранения от должности обусловлена тем, что обвиняемый может использовать свое служебное положение в целях воспрепятствования установлению истины по уголовному делу. Следует сказать, что отстранение от должности как мера уголовно- процессуального принуждения применяется в отношении обвиняемых, находящихся на свободе.

Постановления органов следствия или дознания об отстранении являются обязательными для исполнения органом местного самоуправления, в котором проходит службу муниципальный служащий, выступающий обвиняемым по уголовному делу. Получив постановление, орган местного самоуправления изучает изложенные в нем обстоятельства, проверяет их и принимает решение по нему.

Отстранение от должности отменяется постановлением дознавателя, следователя, когда в применении этой меры отпадает необходимость. Отстранение от должности может быть отменено и в связи с окончанием предварительного расследования, когда все доказательства собраны и уже известны обвиняемому вследствие ознакомления с делом.

Одной из возможностей предупреждения и профилактики нарушений законодательства о муниципальной службе может выступать своевременное и неукоснительное соблюдение приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 20.03.2007 г. №53 «Об усилении борьбы с коррупцией и нарушениями законодательства о государственной и муниципальной службе». Об усилении борьбы с коррупцией и нарушениями законодательства о государственной и муниципальной службе: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28.03.2007 г. №53// www.consultant.ru

1.Прокурорам необходимо принять меры к усилению борьбы с коррупцией, активизировать работу по выявлению и пресечению злоупотреблений муниципальных служащих служебными полномочиями.

Важнейшей задачей надзорной деятельности необходимо считать своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий.

2. Прокурорам необходимо:

- Ежеквартально анализировать практику надзора за исполнением законодательства о муниципальной службе, противодействии коррупции, обращая особое внимание на эффективность мер прокурорского реагирования, реальное устранение выявленных нарушений в указанной сфере;

- безотлагательно организовывать проверки сведений о допущенных нарушениях и принимать по ним решения о привлечении виновных к установленной законом ответственности;

- усилить надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления, устанавливающих запреты и ограничения в сфере осуществления предпринимательской деятельности, реализации прав и свобод граждан. Добиваться отмены незаконных правовых актов, в том числе посредством обращения с заявлениями в суд.

Особое внимание обращать на соблюдение законности в деятельности органов местного самоуправления, связанной с осуществлением ими лицензионных, регистрационных, разрешительных и иных процедур. Решительно пресекать факты создания названными органами необоснованных административных барьеров при реализации гражданами и субъектами предпринимательской деятельности своих прав;

- проявлять бескомпромиссность при возбуждении уголовных дел в отношении муниципальных служащих, незаконными действиями которых причинен ущерб соответствующим бюджетам. Активнее использовать право на обращение в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными незаконных сделок;

- обеспечить действенность надзора за законностью разрешения заявлений и сообщений об уголовно наказуемых проявлениях коррупции. При установлении фактов волокиты, принятия незаконных решений, неполноты проверок привлекать к ответственности виновных лиц, а также рассматривать вопрос об ответственности прокурорских работников, не обеспечивающих надлежащий надзор за их деятельностью.

Приложение 1