Контроль и надзор за исполнением законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации

Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в России недопустимо высок, коррупционность государственных структур и должностных лиц препятствует развитию государственного управления, влечет за собой огромные дополнительные затраты со стороны бизнеса и населения. Разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти являются необходимыми элементами реализации административной реформы в России.

В то же время в ряде органов исполнительной власти возникают дополнительные условия для коррупции. В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно:

- наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;

- высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;

- высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.

В связи с этим необходимо:

- создать специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;

- внедрить экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

- создать методические основы оценки коррупциогенности государственных функций;

- разработать пакет антикоррупционных нормативных правовых актов;

- разработать ведомственные и региональные антикоррупционные программы.

Международный опыт свидетельствует о целесообразности применения дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции. Наиболее распространенными среди них являются следующие:

- максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности путем введения системы «одного окна» и системы электронного обмена информацией;

- детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг);

- деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;

- ротация должностных лиц.

В рамках мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность будут разработаны методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов, проведена их экспертиза, и на основе ее результатов подготовлены изменения для внесения в нормативные правовые акты вносимые проекты.

Пакет антикоррупционных нормативных правовых актов должен включать в себя также акты о внесении изменений в уголовное законодательство, а также о ратификации международных антикоррупционных конвенций.

Антикоррупционная политика в России должна рассматриваться в единстве федерального и регионального компонентов. Вместе с тем положительная динамика правового регулирования антикоррупционной деятельности пока отмечается только на федеральном уровне. Региональная и муниципальная власти не спешат озаботиться важностью и своевременностью борьбы с коррупционными проявлениями. Необходимо прямо отметить, что в субъектах Российской Федерации, на уровне всех ветвей власти, о построении сколько-нибудь унифицированной и организованной антикоррупционной политики говорить не приходится. Та же ситуация и в муниципальных образованиях.

Одним из показателей, осложняющих общее положение в делах о региональной и местной коррупции, является закрытость данных дел от общественного контроля. Отчасти это объясняется тем, что преступные нити ведут на самый верх.

Вопрос о политической коррупции в субъектах Федерации и муниципальных образованиях самый сложный и острый, так как на федеральном уровне не установлены конкретный круг обязанностей и меры ответственности высокопоставленных чиновников на местах. В то же время законодательство не предписывает организацию и координацию соответствующей антикоррупционной деятельности в субъектах Федерации собственными силами. Инициатива же по этому вопросу проявляется далеко не всегда и часто зависит от политической ситуации. Таким образом, местная власть находится вне поля зрения антикоррупционной политики. Это позволяет ей организовывать семейные кланы и преступные синдикаты, которые, действуя в обход закона, расхищают госсобственность, занимаются государственным рэкетом, осуществляют незаконный протекционизм в своих интересах. При этом суммы взяток исчисляются миллионами долларов.

Многие чиновники- губернаторы, мэры, президенты - находятся на ключевых политических должностях в регионе по два, три срока, и нередко их административный ресурс позволяет отметать все претензии оппонентов и даже федеральной власти, например, следственных органов. Региональным и местным властям нередко население отказывает в доверии. У многих избранников и назначенцев криминальное прошлое. Теневые механизмы власти, негативное правотворчество позволяют им безнаказанно использовать как региональную, так и местную власть и оставаться в управлении регионом и муниципальным образованием практически на несменяемой пожизненной основе. Понимая эту порочную практику, федеральная власть пошла на беспрецедентную реформу регионального управления, изъяв у коррупционеров основной козырь, их ширму- избираемость, которая фактически означала неподотчётность.

В борьбе с коррупционными проявлениями не использован потенциал реформы публичного сектора управления. Административную реформу следует развивать на региональном и местном уровне, сокращая избыточные функции, излишнюю административную опеку и усмотрение должностных лиц.

В субъектах Федерации и муниципальных образованиях необходимо предусмотреть обязательность антикоррупционной экспертизы законопроектов и прочих правовых актов. На региональном и местном уровне следует проводить антикоррупционный мониторинг ситуации, разрабатывать меры по открытому и честному распределению ресурсов. Например, с 1 октября 2006 года введена новая система, которая положит конец закрытому распределению земельного фонда посредством «строительных клубов», членом которых неизменно являются администрации муниципальных образований.

Таким образом, внимание ко всему спектру проблем региональной и муниципальной антикоррупционной политики позволит говорить о её системности и последовательности, а в совокупности с общефедеральными мерами названные направления принесут ощутимые результаты в преодолении такого негативного фактора развития муниципальных образования и субъектов России, как коррупция.

Распоряжением Правительства области от 9 августа 2006 года № 216- Пр «О программе и плане мероприятий по проведению административной реформы в Саратовской области на 2006 год» утверждена областная целевая Программа «Проведение административной реформы в Саратовской области в 2007-2008 годах».

Период действия программы, ее основные мероприятия и сроки их исполнения соответствуют положениям Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

Результаты независимого социологического опроса по проблеме коррупции, проведенного в 2005 году в 20 российских регионах, показали сравнительно высокую степень ее актуальности для области. При оценке уровня доверия к власти, ее коррумпированности, уровня бытовой и деловой коррупции респондентами была отмечена распространенность таких явлений , как слияние органов государственной власти с бизнесом, неформальное перераспределение доходов от наиболее производств в личных или корпоративных интересах.

Целями антикоррупционной политики Правительства области на 2007-2008 годы являются обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с коррупцией, предупреждение коррупционных правонарушений путем решения следующих задач:

- выявление наиболее значимых коррупциогенных сфер и факторов, мониторинг уровня доверия бизнеса и населения области к деятельности органов исполнительной власти области;

- внедрение независимой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

- формирование антикоррупционного общественного сознания;

Механизм реализации антикоррупционной политики Правительства области на 2007-2008 годы включает следующую систему мер:

- мониторинг коррупционных правонарушений в целом и отдельных их видов;

- проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов;

- разработка областной целевой и ведомственных антикоррупционных программ;

- содействие гласности и открытости решений, принимаемых лицами, имеющими публичный статус, опубликования отчетов о мерах по борьбе с коррупцией и реализации мер антикоррупционной политики;

- публичное освещение в средствах массовой информации фактов коррупции;

- оказание поддержки формированию и деятельности общественных объединений органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления;

- применение мер морального и материального поощрения для государственных и муниципальных служащих, связанных с длительностью безупречной службы.

Составной частью механизма реализации антикоррупционной политики Правительства области должны стать меры по созданию возможностей эффективного противодействия коррупции со стороны предпринимательского сообщества. В их числе: усиления взаимодействия органов исполнительной власти области и бизнес-сообщества, повышение правовой грамотности предпринимателей, их профессиональной подготовки, оказание помощи в решении различных организационных вопросов, привлечение к экспертизе нормативных правовых актов и их проектов.

Ввиду сложности, многогранности проблемы, необходимости обеспечения координации всех заинтересованных сторон для ее решения в 2007 году планом мероприятий Программы предусматривается финансирование разработки соответствующей антикоррупционной областной целевой программы.

В группу органов исполнительной власти с высоким коррупциогенным риском входят органы, связанные с распределением значительных финансовых средств. В связи с этим одним из важнейших направлений создания антикоррупционного механизма для области в 2007-2008 годах является модернизация системы закупок для государственных нужд области, совершенствование конкурсных процедур.

Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования.

Коррупция (от лат. corruptio - порча, подкуп) - преступление, заключающееся в прямом использовании должностным лицом прав, предоставленных ему по должности, в целях личного обогащения. Коррупцией называют также подкуп должностных лиц, их продажность.

Коррупция (corrumpere) -- фальсифицировать, подкупать.

Под коррупцией понимается не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ.

Видовая классификация коррупции различна. Рассмотрим коррупцию по четырем видам в зависимости от сферы деятельности:

1. По субъектному составу на:

- высшую коррупцию, которая охватывает политиков, государственных чиновников федерального уровня и сопряжена с принятием законов и решений на высшем уровне: в Правительстве РФ, Федеральном Собрании РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, Верховном Суде РФ и иных федеральных органах, а также на уровне субъекта РФ. Данный вид коррупции охватывает высшее чиновничество и сопряжен с принятием решений, имеющих высокую цену - это принятие законов, изменение формы собственности (приватизация), государственные заказы, контракты, выдачи лицензий на использование недр и т.д. На этом уровне происходит и политический протекционизм, и клиентизм, и непотизм, и лоббизм, и подкуп избирателей, и проведение «грязных» выборных компаний;

- низовую коррупцию, происходящую при непосредственном взаимодействии человека с представителями органов местного самоуправления;

- особую коррупцию, проявляющуюся в негосударственных организациях, сотрудники которых (коммерческих или некоммерческих) также могут распоряжаться не принадлежащими им материальными средствами для личной выгоды, т.е. они совершают действия, нарушающие интересы представляемых организаций, в пользу третьих лиц, или организаций, получающих от этого свои выгоды. Например, получение кредитных средств под несуществующие инновационные проекты с последующим исчезновением, как денег, так и людей, получающих их.

2. По объекту воздействия:

- коррупция в органах законодательной власти, которая проявляется в форме взяточничества для принятия нужного решения, лоббизма, протекционизма, назначения на должности "нужных людей" или родственников в иные органы государства. Вред от этого вида коррупционного проявления огромен, так как создаваемые и изменяемые правовые нормы отражают не общегосударственные интересы, а узко корпоративные и корыстные, что приводит к социальному неравенству, политической апатии населения и недоверию последнего в демократические ценности;

- коррупция в органах исполнительной власти, особенностью которой является неправомерная деятельность при исполнении чиновниками своих служебных полномочий при реализации управленческих решений. Сюда входит: подкуп, хищения, взяточничество, злоупотребления служебным положением, лоббизм, протекционизм, предоставление служебной информации и др.;

- коррупция в судебных органах, влекущая за собой тяжкие последствия "не наказания" виновных, разрешение дел, исходя из "телефонного права", и проявляющаяся, главным образом, во взяточничестве и подкупе.

- коррупция в органах местного самоуправления, которая во многом повторяет коррупцию в органах исполнительной и законодательной власти и характеризуется "меньшим размахом" коррупционных правонарушений;

- коррупция в коммерческих и некоммерческих организациях, которая еще требует серьезного осмысления в российском праве.

3. По характеру воздействия на регулируемые отношения:

- уголовно наказуемые преступления;

- гражданско-правовые нарушения;

- административные и дисциплинарные проступки;

- злоупотребления публичным статусом: лоббизм, непотизм, протекционизм, предоставление служебной информации третьим лицам, переход на руководящие должности в коммерческие и некоммерческие организации и т.п.

4. По своему охвату (размерам):

- региональная, действующая в определенном регионе и зависящая от многих факторов.

- национальную, действующую в рамках одной страны, одной системы права;

- межнациональную (международную), охватывающую своим действием несколько государств.

Особенность коррупции состоит в том, что она развивается в сфере управления, функциональных отношений должностных лиц, дублирует, замещает собой функциональные отношения должностных лиц, представляет собой альтернативу разрешенным законодательством действий этих лиц. При этом существование коррупции в системе органов государственного управления никем не отрицается, но практически ничего не пишут о коррупции в системе органов местного самоуправления.

Коррупция в органах муниципальной службы ведет к неэффективной экономике и неоправданным расходам из-за своего влияния на распределение бюджетных средств, фондов, продукции и в сфере потребления. Прибыль, полученная через коррупционные связи, в основном, не передается в инвестиционный сектор, а используется в секторе потребления или передается в иностранный банковский сектор, что влечет за собой утечку капитала из экономики страны.

Одной из основных задач органов прокуратуры на современном этапе является противодействие проявлениям коррупции, масштабы которой создают реальную угрозу стабильности и безопасности общества, подрывают доверие к правоохранительным органам, порождают социальную напряженность. Во многом такое положение обусловлено недостаточным вниманием со стороны государственных институтов к вопросам устранения причин и условий, порождающих коррупцию, неприятием реальных мер по противодействию ее проявлениям, отсутствием последовательного прокурорского надзора, неадекватностью реагирования на выявленные нарушения ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года. Об усилении борьбы с коррупцией и нарушениями законодательства о государственной и муниципальной службе: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28.03.2007 г. №53// www.consultant.ru

Ратификация Российской Федерацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а также распространенность коррупционных правонарушений требуют от органов прокуратуры определения новых подходов к организации надзора за исполнением законодательства о муниципальной службе, противодействии коррупции.

2.1 Проверка как инструмент контроля и надзора за исполнением законодательства

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. №2202-1, другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Органы прокуратуры: О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 17 января 1992г. №2202-1-ФЗ//www.consultant.ru

- осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;

- действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;

- информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 17 января 1992г. №2202-1-ФЗ//www.consultant.ru

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно- процессуальным законодательством Российской Федерации;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства предъявляют высокие требования к его организации. Работа прокурора на данном направлении надзорной деятельности должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуальные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору основывалась на детально продуманной долговременной стратегии деятельности прокуратуры. Её организация призвана обеспечивать всесторонний учет и использование результатов работы на других направлениях деятельности органов прокуратуры. Надзор за исполнением законов должен обеспечивать планомерное воздействие на причины правонарушений, весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению. Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепление за данным участком надзорной деятельности прокурорских работников, имеющих необходимую профессиональную подготовку. В прокуратуре городов, районов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на помощника прокурора, работой которого руководит заместитель прокурора либо непосредственно прокурор. В прокуратурах субъектов РФ, Генеральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспечивается силами соответствующих отделов, входящих в состав управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов. Прокурорский надзор: Учеб./ Под ред. А.Я. Сухарева.-М.: Норма, 2004.-с.201-202.

Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов предполагает наличие высокого уровня ее информационного обеспечения. Все источники информации должны быть взяты под постоянный контроль. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях нужно осуществлять систематически и с максимальной полнотой.

Непременным условием эффективной организации прокурорского надзора является квалифицированно поставленная аналитическая работа в органах прокуратуры.

Существенная роль в правильной организации работы прокурора по надзору за исполнением законов принадлежит планированию.

В организационном плане важно обеспечить правильные отношения прокуратуры и контролирующих органов.

К числу ключевых элементов организационного обеспечения надзора за исполнением законов относится работа по организации производства конкретных прокурорских проверок. На них, в конечном счете, замыкаются все действия организационного характера. Обеспечению результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направлении.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценке и др. Ими может охватываться анализ практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более правовых сфер. Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов, на систему органов в целом или нескольких групп. Охватываемые прокурорскими проверками периоды редко превышают шестимесячный срок, но в зависимости от решаемых задач они могут иметь и большую продолжительность. Прокурорский надзор: Учеб./ Под ред. А.Я. Сухарева.-М.: Норма, 2004.-с.203-204.

Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к категории проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах нарушения закона. Такая информация содержится в письмах, заявлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообщениях средств массовой информации, письмах руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и др.

Другой вид проверок, в отличие от первого вида, носит более масштабный характер. Такие проверки отражают своего рода стратегическую линию в деятельности соответствующей прокуратуры. Эти проверки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих решению проблем обеспечения законности исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации.

Организационное обеспечение проведения проверок строится применительно к содержанию действий прокурора на основных этапах проверки: подготовительном, собственно проверки, реализации материалов проверки. На подготовительном этапе производится целенаправленное, предметное изучение нужного законодательства, типичных нарушений закона, определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, объема материалов, средств получения, анализ и оценка данных, устанавливается состав лиц, включая и специалистов, силами которых должно быть, обеспечено ее производство. Все эти элементы отражаются в плане проверки.

Этап собственно проверки - главный, ключевой отрезок этой деятельности. На данном этапе происходит получение того массива информации, который должен обеспечить выявление фактов нарушений закона и соответственно создать условия для их последующего устранения. Задачи данного этапа решаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Это достаточно сложный процесс. Помимо знания возможностей и правил использования указанных полномочий, прокурору нужно владеть тактическими и психологическими приемами их применения. Необходимость использования тактики прокурорского надзора связана с тем, что установление фактов нарушений закона часто протекает в ситуациях, характеризующихся отношениями противостояния сторон, которые по своей природе являются конфликтными. С помощью тактики надзорных действий определяется оптимальный путь получения достоверной информации в нужном объеме, обеспечивается полнота получения информации.

На этапе реализации материалов проверки происходит оценка полученных материалов и формирование решений о мерах, которые необходимо принять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Принимаемые прокурором меры реализуются в форме актов прокурорского реагирования- протеста, обращения в суд с требованием о проверке соответствия закону правовых актов, представления, постановления.

Этап реализации материалов проверки органично связан с действиями по контролю за результативностью актов прокурорского реагирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за исполнением своих предписаний акты прокурорского реагирования могут не достигать своих целей.

Прежде всего, контролируется соблюдение порядка рассмотрения прокурорских документов. Он установлен действующим законодательством. Предварительное расследование и судебное рассмотрение возбужденного постановлением прокурора уголовного дела производится в соответствии с уголовно- процессуальным законодательством, дело об административном правонарушении разрешается по правилам административного законодательства. Порядок рассмотрения протеста и представления прокурора регламентируется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года №2202-1. В процессе контроля обращается внимание на сроки рассмотрения прокурорских документов, своевременность принятия по ним мер. Протест, согласно закону, подлежит рассмотрению в десятидневный срок, по представлению прокурора должны быть приняты соответствующие меры в течение месяца со дня его внесения. Несколько иначе решается вопрос о сроках рассмотрения актов прокурорского реагирования коллегиальными органами - здесь рассмотрение приурочивается к ближайшему заседанию. Прокурорский надзор: Учеб./ Под ред. А.Я. Сухарева.-М.: Норма, 2004.-с.205-206.

Сообщение о принятых мерах прокурору представляется в письменной форме. Сопоставление сведений, содержащихся в сообщении, с данными, которыми располагает прокуратура, позволяет в большинстве случаев вполне обоснованно составить мнение о реальности и достаточности мер, о принятии которых информируется прокурор. В сложных случаях практикуется проведение контрольной проверки.

2.2 Типичные нарушения законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации и пути их устранения

Муниципальная служба -- новый вид службы в Российской Федерации.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие “ муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо: служащие местных органов власти -- местных Советов и исполнительных комитетов -- являлись государственными служащими.

Учреждение муниципальной службы, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении -- «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991) -- не использовали понятие “муниципальная служба”. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб.-2-е изд., перераб. и доп.-М.: Юристъ, 2002.-с.281.

Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий -- это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция РФ с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Тем самым были заложены правовые основы для учреждения нового вида служебной деятельности в нашем обществе: муниципальной службы. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб.-2-е изд., перераб. и доп.-М.: Юристъ, 2002.-с.282.

Муниципальная служба, согласно Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года, - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Муниципальной службе присущи следующие отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия.

1. Муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная -- формы публичной власти.

2. Муниципальная служба имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, прежде всего, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, что предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.

К основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.

На муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми, согласно ст. 132 Конституции РФ, могут наделяться законом органы местного самоуправления.

Муниципальная служба призвана также стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения. Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования.

3. Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Это, конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.

4. Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.

5. Правовой статус муниципального служащего и правовой статус государственного служащего имеют общие черты: стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы; на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственного служащего и т.п.

6. Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.

Муниципальная служба основана на следующих основных принципах, закрепляемых Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года: О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 2 марта 2007 г.. №25-ФЗ//www.consultant.ru

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

Как известно, Конституция РФ (ст. 2) признает человека, его права и свободы высшей ценностью, а согласно ст. 18 права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют деятельность местного самоуправления, а значит, и муниципальных служащих;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения не зависимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Принцип основан на конституционных положениях о равноправии граждан. При этом необходимо отметить, что данный принцип следовало бы закрепить в Конституции РФ: в настоящее время ст. 32 Конституции РФ устанавливает право равного доступа лишь к государственной службе;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих. Он требует от муниципальных служащих знать свои права и обязанности, повышать уровень своих профессиональных знаний и навыков;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы.

Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого, как уже отмечалось, не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих.

Этот принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему соответствующие условия работы, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т.д.;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Принцип, призванный обеспечить дисциплину в деятельности муниципальных служащих, формирование чувства их личной ответственности за порученное дело;

10) внепартийность муниципальной службы. Принцип имеет целью не допустить перехода муниципальной службы под контроль политических организаций.

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ и другие федеральные законы, иные нормативно правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В соответствии с законодательством муниципальные образования определяют порядок прохождения муниципальной службы, требования к муниципальным должностям, права и обязанности, виды поощрений муниципального служащего и др.

Обеспечение исполнения законодательства о муниципальной службе является основой антикоррупционной политики. Практически любое отступление от него либо является следствием коррупции, либо влечет за собой коррупционные проявления.

Сегодня нельзя отрицать очевидного - коррумпированность экономических отношений тормозит развитие производства, лишает федеральный бюджет значительной доли доходов, обостряет экономические проблемы, препятствует добросовестной конкуренции.

Проблема противодействия коррупции обсуждалась на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов с участием полномочных представителей Президента в федеральных округах и руководителей регионов, состоявшемся 21 ноября 2006 года в Кремле под руководством Президента Российской Федерации В.В. Путина. Участниками совещания отмечена необходимость создания системы эффективного противодействия условиям и факторам, порождающим коррупцию. Чайка. Ю. Доклад на заседании Правительства Российской Федерации// www. genproc.gov.ru

Одним из основных факторов противодействия коррупции является федеральное законодательство о муниципальной службе.

Анализ материалов прокурорских проверок, в том числе проведенных за 1 полугодие 2007 года в органах местного самоуправления, позволили определить ряд проблем, которые нуждаются в последовательном решении: Чайка. Ю. Доклад на заседании Правительства Российской Федерации// www. genproc.gov.ru

1. В первую очередь необходимо решение проблемы игнорирования установленных требований законодательства о муниципальной службе, особенно в части соблюдения ограничений и запретов для муниципальных служащих. Сегодня, к сожалению, приходится констатировать, что основополагающие механизмы муниципальной службы, призванные предупреждать коррупцию среди чиновников, не работают.

Так, в органах местного самоуправления, охваченных прокурорскими проверками, установлены факты нарушений муниципальными служащими требований законодательства «О муниципальной службе в Российской Федерации» о предоставлении не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным работодателю сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Марксовской межрайонной прокуратурой во исполнение Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации "О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе" была проведена проверка соблюдения названного законодательства муниципальными служащими Марксовского муниципального района, в ходе которой были вскрыты многочисленные его нарушения. www.sarprok.ru

Согласно действующему законодательству о муниципальной службе, гражданин при поступлении на муниципальную службу, а также муниципальный служащий ежегодно обязаны предоставлять представителю нанимателя (работодателю) не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В ходе проверки было выявлено, что многие служащие района, начиная от рядовых специалистов администраций и заканчивая главой администрации муниципального образования г. Маркс, забыли или не знали об этой обязанности. По данным фактам, Марксовским межрайонным прокурором было возбуждено 20 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.7 КоАП РФ, в отношении недобросовестных служащих. Девять из них уже рассмотрены мировым судьей, на всех правонарушителей наложены денежные штрафы. Кроме того, прокурором было направлено 8 представлений об устранении допущенных нарушений законодательства. В настоящее время два из них уже рассмотрены, допущенные нарушения устранены, в отношении виновных должностных лиц применены дисциплинарные взыскания имущественного характера.

2. Муниципальные служащие незаконно участвуют в коммерческой деятельности, являются учредителями. Владеют долями и пакетами акций, занимают оплачиваемые должности в хозяйствующих субъектах, что влечет за собой конфликт личных интересов и интересов муниципальной службы, создает идеальные условия для коррупционных проявлений.

3. Вопреки закону муниципальные служащие выезжают в служебные командировки за счет юридических лиц.

4. Анализ материалов прокурорских проверок свидетельствует о том, что распространены случаи принятия органами местного самоуправления незаконных нормативных и индивидуальных правовых актов, связанных с незаконным вмешательством в предпринимательскую деятельность, предоставлением предпринимателям необоснованных льгот и преимуществ индивидуального характера, противоправным распоряжением бюджетными средствами, государственным муниципальным имуществом и т.д.

Так, прокуратурой Федоровского района проведена проверка соблюдения законодательства при назначении на должности муниципальной службы работников районной администрации. www.sarprok.ru

Распоряжением главы администрации Федоровского муниципального района № 103-рп от 12.07.2007 г. "О возложении исполнения обязанностей первого заместителя главы администрации Федоровского муниципального района" на должность исполняющего обязанности заместителя главы администрации района с указанного времени назначен Синицын О.А., с которым Федоровским муниципальным районом в лице главы администрации заключен соответствующий трудовой договор.

Как установлено в результате проверки, решение о назначении лица на данную должность принято в нарушение положений Трудового кодекса РФ и Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Согласно ст.6 Федерального закона "О муниципальной службе в РФ", должность муниципальной службы образуется в соответствии с уставом муниципального образования и устанавливается муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. При этом при составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.

Между тем, штатное расписание администрации Федоровского муниципального района и Положение о структуре администрации не предусматривают наличие должности "исполняющий обязанности заместителя главы администрации Федоровского муниципального района". Аналогично, Реестр должностей муниципальной службы, утвержденный Законом Саратовской области от 02 августа 2007 года № 157-ЗСО "О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области", также не предусматривает введение должности "исполняющий обязанности заместителя главы администрации".

Назначение же лица на должность заместителя главы администрации Федоровского муниципального района, предусмотренную и Реестром должностей, и штатным расписанием без приставки "исполняющий обязанности", в соответствии с действующими муниципальными правовыми актами предусмотрено на основе конкурса.

Трудовое законодательство допускает временное возложение обязанностей отсутствующего лица на другого работника той же организации, но Синицын О.А. до назначения на должность работал главой администрации Ерусланского муниципального образования и работником администрации муниципального района к моменту назначения исполняющим обязанности заместителя главы администрации района не являлся.

При таких обстоятельствах прокуратура района пришла к выводу, что заключение трудового договора (контракта) о поступлении Синицына О.А. на муниципальную службу и назначении на указанную должность является незаконным, и на распоряжение главы администрации Федоровского муниципального района № 103-рп от 12.07.2007г. "О возложении исполнения обязанностей первого заместителя главы администрации Федоровского муниципального района" принесен протест.

Неконкретное определение в правовых актах компетенции муниципальных органов и их должностных лиц, возможность вариантного принятия решения уже изначально создает возможность для коррупции.

При таких обстоятельствах понятно, что одним только пресечением конкретных фактов нарушений и наказанием виновных проблему не решить, требуется проведение правоохранительными органами совместных конкретных мер по противодействию коррупции: Чайка. Ю. Доклад на заседании Правительства Российской Федерации// www. genproc.gov.ru

1. Именно пренебрежение заложенными в законодательстве механизмами государственного регулирования контроля муниципальной службы как раз и создает условия для осуществления незаконной деятельности служащих. Соответствующие должностные лица за нераспорядительность и безответственность должны понести строгую ответственность. Необходимо также предусмотреть в законодательстве административную ответственность за несоблюдение муниципальными служащими запретов и ограничений вплоть до дисквалификации виновных лиц.

2. В бюджетной сфере в числе первоочередных мер для всех бюджетополучателей должно быть определено обеспечение неукоснительного соблюдения закона о проведении конкурсов по отбору поставщиков товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд. Это особенно актуально в современный период, когда государством предусмотрены многомиллиардные бюджетные ассигнования на реализацию приоритетных национальных проектов.

3. В марте 2006 года Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции и в июле 2006 года - Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Однако до настоящего времени не запущены механизмы их реализации, не приняты предусмотренные ими правовые акты, меры организационного характера. Для этого необходимо Минюсту России, Минэкономразвития России совместно с другими заинтересованными ведомствами ускорить разработку проектов правовых актов и иных мер, необходимых для реализации положений конвенции.

2.3 Возможности предупреждения и ответственность за нарушение законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации

Нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальными служащими федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, постановлений и распоряжений органов местного самоуправления не только дискредитируют муниципальную власть, создают условия для злоупотреблений и коррупции, но и нарушают права и свободы граждан, подрывают основы конституционного строя. Вот почему одним из основополагающих принципов муниципальной службы, провозглашенных в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года №25-ФЗ, является принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Немчинов А.А., Володин А.М. Муниципальная служба: Справочное пособие.- М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2002.-с.279.

Муниципальный служащий несет ответственность за неправомерные действия, а также за бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей, несоблюдение установленных ограничений, в других установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации случаях муниципальные служащие могут привлекаться к дисциплинарной, административной, материальной и уголовной ответственности.

Ответственность муниципальных служащих за неправомерность своих действий строится на следующих принципах: Там же. - с.279.

- законности;

- справедливости;

- гуманизма;

- гласности;

- неотвратимости;

- однократности привлечения к ответственности за каждое правонарушение;

- соразмерности;

- дифференцированности;

- применения мер ответственности только при наличии вины правонарушителя.

К административной ответственности муниципальный служащий может привлекаться в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации. Вопросы привлечения к уголовной ответственности регулируются только федеральным законодательством - Уголовным кодексом РФ.