Правове регулювання охорони і раціонального використання земель

Зміст

Вступ

1. Поняття і зміст правової охорони і раціонального використання земель

1.1 Земля як об'єкт правового регулювання

1.2 Поняття, завдання та зміст охорони і раціонального використання земель

1.3 Організаційно-правові заходи охорони земель

2. Функції державного управління в галузі охорони і раціонального використання земель

2.1 Загальна характеристика управління в сфері охорони і раціонального використання земель

2.2 Порядок ведення державного земельного кадастру

2.3 Контроль за охороною і використанням земель

3. Особливості юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства

3.1 Дисциплінарна відповідальність за порушення земельного законодавства

3.2 Адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства

3.3 Цивільна відповідальність за порушення земельного законодавства

3.4 Кримінально-правова відповідальність за порушення земельного законодавства

3.5 Земельно-правова відповідальність за порушення земельного законодавства

Висновки

Додаток

Список використаної літератури

Вступ

Актуальність теми. В системі екологічної безпеки суверенної незалежної України охорона, зберігання та використання земельних ресурсів на основі нормативно-правових актів є важливим елементом національної безпеки. В цьому аспекті ефективне використання земельних, водних і виробничих ресурсів в України є завданням державного значення.

Показники валової продукції зернових, одержаної в 2001-2002 рр., свідчать про те, що Україна в умовах ринкових відносин і приватної власності на землю і майно має всі можливості забезпечити населення високоякісними вітчизняними продуктами харчування в достатній кількості і бути в лідерах експорту не тільки зернових, а й інших видів сільськогосподарської продукції, включаючи і продукцію тваринництва. Ця перспектива держави, що базується на значних земельних, водних, меліоративних та матеріально-технічних ресурсах, є визначальним показником ефективної підтримки вітчизняного товаровиробника.

Наша держава має могутній природно-ресурсний потенціал. Земельний фонд України становить 5,7 % території Європи. При цьому на загальноєвропейському фоні його вирізняє висока питома вага сільськогосподарських угідь, особливо ріллі, що пов'язано з високою природною якістю українських земель, великою питомою вагою в їх складі чорноземів. Так, сільськогосподарські угіддя України складають 18,9 % загальноєвропейських, а рілля -- відповідно 26,9 %. Відносно території нашої країни сільськогосподарські угіддя займають 41,84 млн. га, або 69,3 % території, в тому числі 33,19 млн. га ріллі (55 %), 7,63 млн. га природних кормових угідь -- сіножатей і пасовищ (12,6 %). В розрахунку на одного мешканця припадає 0,82 га сільськогосподарських угідь, у тому числі 0,65 га ріллі, тоді як у середньому по Європі ці показники становлять відповідно 0,44 і 0,25 га [32, с. 197-199].

Водночас, розораність українських земель є найвищою в світі. Вона досягла 72 % в середньому по Україні, в ряді регіонів перевищуючи 88%. До обробітку залучені малопродуктивні угіддя, включаючи прируслові луки і пасовища та схилові землі.

Розвиток різних форм власності та господарювання на землі без суворого і надійного державного екологічного та митного контролю за ввезенням небезпечних відходів, брак відповідної законодавчої бази призвели до споживацького ставлення до землі. Ситуацію ускладнює використання у великій кількості мінеральних добрив, пестицидів та інших хімічних препаратів разом з промисловим і радіаційним забрудненням, що, в свою чергу, може ще більше ускладнити екологічну ситуацію в Україні.

Виходячи з усього викладеного вище, тема даної роботи видається надзвичайно актуальною, оскільки охоплює широке коло питань, пов'язаних з погіршенням стану навколишнього природного середовища, особливо земельних ресурсів. Крім того, одним із її завдань є вироблення реальних пропозицій, орієнтованих на необхідність вдосконалення чинного земельного законодавства України, адже сучасні земельні проблеми в Україні віддзеркалюють всю складність процесу формування ринкової економіки. Від них значною мірою залежить добробут народу, вирішення складного завдання -- його продовольчого забезпечення. Також, попри все, варто звернути увагу на своєчасне прийняття Верховною Радою України минулого року Закону України „Про охорону земель”, положення якого значно підсилили і конкретизували дію Земельного кодексу України в частині забезпечення раціонального використання і охорони земель.

У вітчизняній правовій літературі практично відсутні комплексні наукові (як теоретичні, так і прикладні) дослідження проблем раціонального використання та охорони земель, які б ґрунтувалися на новітньому законодавстві.

Окремим аспектам з цього питання присвячені праці В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, В.І. Андрейцева, Н.О. Багай, А.М. Гетьмана, Т.С. Дмитренка, М.І. Єрофеєва, Н.Д., Каракаша, В.В. Носіка, О.О. Погрібного, В.І. Семчика, Н.І. Титової, Г.В. Тищенка, Н.І. Орлова, М.І. Малишка, В.Л. Мунтяна, В.І. Федоровича, М.В. Шульги, Ю.С. Шемшученка, В.В. Янчука, В.В. Книша та інших науковців.

Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає у прагненні з'ясувати на основі опрацьованого нормативного і наукового матеріалу особливості земель, суть їх раціонального використання, заходи по їх охороні, а також специфіку відповідальності за порушення земельного законодавства.

Тема роботи вимагає вирішити такі завдання:

- дати визначення поняттям „правова охорона земель” та „раціональне використання земель”, встановити їх зміст і особливості;

- з'ясувати перелік організаційно-правових заходів охорони земель;

- висвітлити основні функції державного управління в сфері охорони і раціонального використання земель;

- окреслити основні види і особливості юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства;

- проаналізувати стан і перспективи раціонального використання та охорони земель в Україні, а також в Івано-Франківській області.

Об'єкт і предмет дослідження. Об'єктом роботи виступають суспільні відносини, що сформувалися у процесі використання та охорони земель, та їх правова регламентація.

Безпосереднім предметом дослідження є комплекс нормативно-правових актів, які стосуються даного питання, а також підручники, монографії і наукові статті відомих вітчизняних і зарубіжних вчених.

Методи дослідження. В ході дослідження використано дві групи методів наукового пізнання: загальнонаукові (діалектичний, системний, комплексний) та спеціальні методи дослідження (метод тлумачення правових норм). За допомогою діалектичного методу досліджувався розвиток положень про регулювання охорони та раціонального використання земель. Застосування методу системного аналізу дозволило визначити правовий статус землі серед інших природних ресурсів, які складають власність Українського народу. Взаємозв'язок, дія і застосування видів юридичної відповідальності (адміністративної, кримінальної, дисциплінарної, цивільної, земельної тощо) досліджувалися комплексним методом. Для виявлення відповідності норм права суспільним відносинам застосовувався метод тлумачення правових норм.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у належному теоретико-прикладному аналізі положень чинного законодавства України у сфері раціонального використання та охорони земель та вироблених на його основі висновках та пропозиціях.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони дають можливість обґрунтувати концептуальні підходи до вирішення теоретичних проблем в сфері раціонального використання та охорони земель; вносять певний вклад у визначення змісту та напрямів удосконалення законодавства у сфері контролю за використанням та охороною земель. Наукові положення, рекомендації та висновки дипломної роботи можуть бути використані у подальшому вдосконаленні земельного законодавства, зокрема, при внесенні змін і доповнень до законів України «Про охорону земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», застосуванні земельного законодавства в галузі реалізації права власності на землю, права землекористування, в сфері орендних відносин, у здійсненні моніторингу земель, веденні державного земельного кадастру, організації землеустрою, застосуванні норм юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства.

Запропонована робота складається із вступу, чотирьох розділів, в яких послідовно розглядаються всі питання, необхідні для найбільш повного розкриття досліджуваної теми та висновків, де висвітлюється короткий аналіз розглянутого матеріалу, а також висуваються окремі пропозиції стосовно можливих варіантів удосконалення варіантів у даній сфері, а відтак - покращення якості земельних ресурсів.

1. Поняття та зміст правової охорони і раціонального використання земель

1.1 Земля як об'єкт правового регулювання

Новий Земельний кодекс України не дає визначення землі як об'єкта законодавчого регулювання. Водночас він визначає, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

У цьому плані заслуговує на увагу визначення поняття „земля”, яке наведене у Державному стандарті „Земля. Терміни і визначення”. Земля -- це найважливіша частина навколишнього природного середовища, яка характеризується простором, рельєфом, ґрунтовим покривом, рослинністю, надрами, водами, є головним засобом виробництва в сільському господарстві, а також просторовою базою для розміщення галузей народного господарства.

Очевидно, що у наведеному визначенні фіксуються переважно біологічні й економічні ознаки землі та її призначення. Проте, як вважає Н.І.Титова, цих ознак недостатньо для об'єктивного розуміння поняття „земля” в юридичному значенні, а деякі з них потребують суттєвого уточнення, оскільки чинне екологічне та земельне законодавство передбачає особливості землі у складі довкілля та формування його якості [54, с.10-12].

Так, Закон України від 25 червня 1991 р. „Про охорону навколишнього природного середовища”, зокрема ч. 1 ст. 5, вказує, що державній охороні і регулюванню використання на території України підлягає навколишнє природне середовище, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і не використовувані в народному господарстві в даний період, зокрема земля, ландшафти та інші природні комплекси [13].

Отже, земля, з однієї сторони, виступає як самостійний об'єкт господарського використання, а з іншої -- є складовою довкілля, яка сприяє формуванню складних природних утворень, тобто екологічних систем, справляє біологічний вплив на створення ландшафтів та інших природних комплексів -- заповідників, заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ, штучно створених систем -- дендропарків, ботанічних садів, зоопарків, парків-пам'ятників садово-паркового мистецтва, рекреаційних, лікувальних, оздоровчих зон тощо.

Зовсім інше юридичне смислове навантаження несе в собі термін „землі” (аналогічно -- „води”). Під ним необхідно розуміти саме природний компонент, не вилучений з довкілля, а органічно в нього вплетений, взаємодіючий з водами, лісами та іншими природними ресурсами. Земельні відносини мають на увазі саме такий об'єкт правової регламентації, хоч в земельному законодавстві (навіть у Земельному кодексі) він називається юридично неточно: „земля”.

Крім того, на думку Н.І.Орлова, землі як об'єкт правової регламентації виконують різні функції:

а) політичну, визначаючи територіальні межі суверенності державної влади та створюючи основу економічної незалежності держави;

б) економічну, забезпечуючи базу для господарської діяльності;

в) соціальну, як місце і умови для життя людини;

г) екологічну, як об'єктивний фактор безпечного для здоров'я людини існування [49, с.38-43].

Виконання усіх цих функцій забезпечується різними галузями права: конституційного, адміністративного, цивільного, екологічного, земельного, аграрного.

Новий Земельний кодекс встановлює, що залежно від цільового призначення, всі землі в Україні поділяються на сім категорій:

1) землі сільськогосподарського призначення -- землі, що надаються для потреб сільського господарства або призначені для цієї мети;

2) землі житлової та громадської забудови - земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування;

3) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Сюди також належать земельні ділянки водно-болотних угідь, що не віднесені до земель лісового і водного фонду, а також земельні ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу наукову цінність.

4) землі оздоровчого призначення -- землі, що мають природні лікувальні властивості, які використовуються або можуть використовуватися для профілактики захворювань і лікування людей;

5) землі рекреаційного призначення - тобто землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів;

6) землі історико-культурного призначення - землі, на яких розташовані:

а) історико-культурні заповідники, музеї-заповідники, меморіальні парки, меморіальні (цивільні та військові) кладовища, могили, історичні або меморіальні садиби, будинки, споруди і пам'ятні місця, пов'язані з історичними подіями;

б) городища, кургани, давні поховання, пам'ятні скульптури та мегаліти, наскальні зображення, поля давніх битв, залишки фортець, військових таборів, поселень і стоянок, ділянки історичного культурного шару укріплень, виробництв, каналів, шляхів;

в) архітектурні ансамблі і комплекси, історичні центри, квартали, площі, залишки стародавнього планування і забудови міст та інших населених пунктів, споруди цивільної, промислової, військової, культової архітектури, народного зодчества, садово-паркові комплекси, фонова забудова.

7) землі лісового фонду -- землі, вкриті лісом, а також не вкриті лісом, але надані для потреб лісового господарства;

8) землі водного фонду -- землі, зайняті водними об'єктами, болотами й водогосподарськими спорудами, та виділені по берегах водойм ділянки під смуги відведення, прибережні смуги та інші зони охорони;

9) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення -- землі, надані в установленому порядку підприємствам промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншим організаціям, установам для розміщення на них об'єктів виробничого, комунального, культурно-побутового та іншого несільськогосподарського призначення і здійснення ними завдань спеціального призначення (ст.19 Земельного кодексу України). Слід підкреслити, що важливими змінами у Земельному кодексі 2001 року став розподіл земель природно-заповідного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення на окремі категорії, при цьому земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

В процесі розгляду землі як особливого об'єкта правового регулювання виникає необхідність з'ясування специфіки земельних відносин (зокрема, відносно земель сільськогосподарського призначення), а також врахування її цивільним правом в силу універсальності предмета його регламентації.

Як вважає Н.І.Титова, особливості земельних відносин як предмета земельного права зумовлені унікальністю їх об'єкта -- землями. Найбільш повно вони виявляються в землях сільськогосподарського призначення. Саме вони стали базою проведення аграрної та її складової -- земельної реформи. У чому ж полягають ці особливості?

1. Землі сільськогосподарського призначення є невід'ємною складовою процесу виробництва продуктів харчування, вони -- незамінний елемент цього процесу, основний засіб виробництва;

2. Землі не можуть бути річчю. Вони існують об'єктивно, вони не створюються працею людини.

3. Вартість земель підраховується за спеціальною, штучно створеною методикою і носить назву нормативної (а не балансової) ціни.

4. Землі сільськогосподарського призначення, а точніше -- ґрунти, мають унікальну природну (а не створену людиною) властивість родючості.

5. Землі є вічними. На відміну від матеріалізованих завдяки праці людини об'єктів землі не можуть нею ні зменшуватись, ні збільшуватись, в той час, як майнова шкода за цивільним законодавством означає здебільшого зменшення наявного майна.

7. Водночас землі, на відміну від типових засобів виробництва, мають встановлену природою, а не людиною обмеженість в просторі та постійність місцезнаходження, а тому їх не можна віднести до цивільної категорії нерухомого майна.

8. На відміну від майна, коли відсутність одних речей може бути замінена іншими, землі є незамінними засобами виробництва.

9. Землі, як елемент природного середовища, знаходяться в тісному взаємозв'язку з іншими об'єктами природи: водами, лісами, надрами тощо.

10. Існує спеціальна плата за використання земель, яка регулюється Законом України “Про плату за землю” і має дві специфічні форми: земельний податок і орендна плата.

11. Законодавством встановлено юридичну відповідальність за земельні правопорушення (див. розд.3).

12. Проведення земельної реформи супроводжувалося і супроводжується, насамперед, ліквідацією монополії державної власності на землі і виникненням декількох форм власності на них, в тому числі і приватної [54, с.11 ].

У науковій літературі неодноразово піднімалось питання про те, чи може бути земля визнана товаром і включатись до цивільного обороту. Зустрічаються міркування, що земля взагалі не може служити об'єктом права приватної власності, оскільки вона, як і інші природні ресурси, не створена людською працею, є творінням природи й людина може лише користуватись цим об'єктом, але не має права його привласнювати [43, с.52-64]. Більшість усе ж вважають, що дане природне благо з певними застереженнями може бути включено до цивільного обороту. Подібної точки зору дотримуються Н.І.Титова, М.В.Шульга та ряд інших українських науковців. Проте за будь-яких обставин ми не можемо не враховувати того, що земля це не лише майно, але й дуже важливий природний ресурс [54, с.12; 59, с.15]. Можна звернути увагу на поступове звуження як самого поняття землі в значенні об'єкта права власності [51, с.203], так і обмеження правомочностей власників земельних ділянок, у тому числі з міркувань екологічної безпеки. У зв'язку з цим у нашому новому законодавстві, що регулює відносини власності на землю, зокрема Цивільному кодексі України від 16.01.2003 року, Земельному кодексі України від 25.10.2001 року, вміщено ряд норм Закону України “Про охорону земель” від 19 червня 2003 року еколого-правового характеру.

Так, і в ЦК України (п.1 ст.373), і в ЗК України (п.1 ст.1) вміщено положення, узяте із Конституції України: земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави [1, ст.14]. У п.2 ст.13 ЦК України, що регулює питання меж здійснення цивільних прав, указано, що при здійсненні своїх прав особа зобов'язана утримуватись від дій, які могли б порушити права інших осіб, завдати шкоду довкіллю або культурній спадщині. Таким чином, законодавчо встановлено вимоги забезпечення екологічної безпеки як межу здійснення суб'єктивних прав, у тому числі й права власності на землю (земельні ділянки) [45, c.116].

Отже, не випадково Конституція України чітко відокремила цей об'єкт правової регламентації від інших об'єктів і надала йому виняткового соціального значення.

1.2 Поняття, завдання і зміст охорони і раціонального використання земель

Забезпечення раціонального використання та охорони земель -- один з основоположних принципів Земельного кодексу України. Він тісно і нерозривно пов'язаний з такими принципами, як цільовий характер використання земель та стабільність, сталість прав на землю.

Узагальнено вимоги охорони земель сконцентровано у розділі VI Земельного кодексу України. Ст. 162 Земельного кодексу визначає, що охорона земель - це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення[2]. За своєю суттю правова охорона земель є комплексними правовідносинами.

Встановлюючи диференціацію правових режимів різних категорій земель, особливості земельної правосуб'єктності власників земельних ділянок та землекористувачів, права та обов'язки учасників земельних правовідносин, держава тим самим проводить політику охорони земель. Таким чином, охорона земель здійснюється як на регулятивному, так і на охоронюваному рівні реалізації правовідносин.

Доречно звернути увагу, що в юридичній літературі охорону земель розглядають у широкому та вузькому розумінні [57, с.74 ]. Охорона земель у широкому розумінні включає в себе весь комплекс регулятивних правовідносин, у яких опосередковуються організаційні, економічні, науково-технічні заходи, що спрямовані на забезпечення збереження земель, їх ощадливе та раціональне використання. Здійснення цих заходів відбувається за допомогою державно-владного впливу на поведінку учасників земельних правовідносин. Таким чином, це свідчить про наявність системи правових заходів як форми юридичної реалізації економічних, організаційних, науково-технічних заходів, з одного боку, а з іншого, - про відносно самостійну групу заходів охорони земель як правової охорони земель, тобто у вузькому конкретно-юридичному розумінні.

На нашу думку, варто погодитись з таким розумінням охорони земель, адже сукупність різноманітних заходів, спрямованих на охорону земель, опосередковуючись у правовій формі, набуває властивостей конкретно-юридичного розуміння охорони земель, тобто правової охорони земель.

Одночасно охорона землі як природного ресурсу є й охороною правомочностей землевласника й землекористувача, тому що такі правомочності виникають саме щодо землі як природного ресурсу і як об'єкта правовідносин. Таким чином, правова охорона земель охоплює й охорону земельних правовідносин [48, с.191].

Правову охорону земель не можна розглядати лише в плані боротьби з конкретними, вже вчиненими правопорушеннями. Охорона земель починається не із застосування норм права за вчинене правопорушення у цій сфері суспільних відносин, а з розробки і прийняття нормативно-правових актів, направлених на охорону земель. Від того, наскільки повно і всебічно питання охорони земель урегульовані в законодавчих актах, залежатиме ефективність їх охорони. Норми права проявляються з набранням чинності закону, який містить ці норми, а не з моменту вчинення винним правопорушення.

Охорона земель досягається не тільки за допомогою санкцій, а й за допомогою матеріальних стимулів. Як ті, так і інші зацікавлюють, заохочують до цього. Засоби охорони, які стимулюють належну поведінку, зі зростанням рівня свідомості і вихованості людей будуть поступово витісняти і заміняти собою міри відповідальності, тобто засоби охорони стримуючого характеру.

Отже, поняття охорони не вичерпуються відповідальністю, воно значно ширше. Притягнення до відповідальності -- це лише частина великої і важливої проблеми охорони земель. Тому вважається принципово неправильним зводити правову охорону земель до тієї чи іншої форми відповідальності [38, c.189]. У цьому випадку вся величезна і надзвичайно важлива правова і організаційна діяльність як самих власників землі та землекористувачів, так і відповідних державних органів щодо запобігання порушенням в галузі охорони земель залишається нібито в тіні, а на передній план висувається примусовість права.

З юридичного погляду правову охорону земель слід розглядати як:

- окремий інститут земельного права та законодавства;

- один із визначальних принципів земельного права як природоресурсної галузі;

- юридичну гарантію у правовому механізмі захисту земельних прав;

- систему юридичних обов'язків учасників земельних правовідносин;

- елемент правового режиму земель;

- форму управлінської діяльності у сфері використання, відтворення та збереження земель;

- сукупність юридичних процедур із відповідними стадіями та етапами [27,c.152].

Земельний кодекс визначає, що завданнями охорони земель є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель.

Щодо змісту охорони земель, то сюди входять такі елементи:

а) обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування;

б) захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб;

в) захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, пересушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів;

г) збереження природних водно-болотних угідь;

ґ) попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів;

д) консервація деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь (ст. 163, 164 Земельного кодексу).

Реалізація державної політики у галузі охорони земель здійснюється шляхом запровадження державних, регіональних чи місцевих програм охорони земель.

Проблему правової охорони земель необхідно розглядати в більш широкому аспекті, пам'ятаючи, що основною метою є її запобіжне, профілактичне значення. Як кажуть у народі, мудрий законодавець попередить злочин, щоб не бути вимушеним потім карати за нього.

Ефективність охорони в багатьох випадках залежить від дієвості тих норм права, які регулюють охорону цих суспільних відносин. Тому важливо мати правові норми, які б забезпечували надійну охорону земель. Будь-яка правомочність має значення лише тоді, коли реально забезпечується, інакше вона втрачає свої значення, силу і дієвість [27, с.171-172].

Що стосується раціонального використання земель, то у земельному законодавстві України цей термін зустрічається як:

- по-перше, одне із завдань земельного законодавства України (ст.4 Земельного кодексу України );

- по-друге, один із принципів земельного законодавства України (ст.5 Земельного кодексу України );

- по-третє, завдання охорони земель (ст.162 Земельного кодексу України );

- по-четверте, як одне з важливих завдань земельної реформи в Україні [22] та в деяких інших аспектах.

Проте в жодному із зазначених випадків закон не давав і не дає визначень чи критеріїв поняття "раціональне використання земельної ділянки".

Окремі вчені дають власні визначення цьому терміну. Так, В.І. Федорович під “раціональним використанням земель” розуміє використання їх таким чином, що за умови збереження корисних властивостей землі - родючості ґрунту, його структури, балансу гумусу, цілісності рослинного покриву тощо досягається максимально можливий ефект [55, c.127-130]. В.І. Книш - розумне використання земель найоптимальнішими способами, в процесі якого одночасно забезпечується максимальна економічна ефективність і збереження земельних та інших природних ресурсів, а також об'єктів соціальної інфраструктури, тощо [44, с.153].

Б.В.Єрофєєв виділяє кількісний та якісний критерії раціонального використання земель [41, с.302-303]. Кількісний критерій виражений у двох основних параметрах: 1) економному використанні земель, яке обумовлене переважно обмеженістю кількості земель і зростаючими потребами в земельних ділянках; 2) раціональному суміщенні розміщених на земельній ділянці об'єктів.

Якісний критерій раціонального використання земель виражений у збереженні їх продуктивності як основного засобу виробництва сільськогосподарської продукції. Це полягає в:

- обов'язку проведення рекультивації земель при порушенні ґрунтового покриву;

- обмеженні використання сільськогосподарських угідь для несільськогосподарських потреб;

- встановленні загального обов'язку всіх осіб, що використовують землі, підвищувати рівень родючості ґрунтів;

- відведенні для несільськогосподарських потреб земель, непридатних для сільського господарства, або земель гіршої якості;

- встановленні загального обов'язку охорони ґрунтів від ерозії, забруднення та інших негативних наслідків та ін.

Якщо кількісний критерій раціонального використання земель переважає у несільськогосподарській сфері використання земель, то якісний критерій - у сільськогосподарській.

На основі сказаного можна зробити висновок, що основним правилом раціонального використання земель є закріплений у земельному законодавстві пріоритет земель сільськогосподарського призначення.

Особливості раціонального використання можуть бути різними для земель різних категорій. Так, при використанні земель сільськогосподарського призначення максимально повинні виконуватися вимоги екологічної безпеки.

При використанні земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення природні ресурси використовуються значно менше, ніж у сільському господарстві. Об'єкти, розташовані на землях даної категорії, переважно шкідливо впливають на довкілля. Тому, як правило, навколо таких об'єктів створюються спеціальні зони, наприклад, санітарно-захисні, метою яких є відокремлення таких об'єктів від території житлової забудови та зменшення шкідливого впливу на навколишнє природне середовище.

Раціональне використання земель житлової та громадської забудови у межах населених пунктів проявляється не тільки в економії при відведенні. земельних ділянок, а й у дотриманні спеціальних санітарних норм при забудові населених пунктів.

Для раціонального використання земель особливо охоронюваних категорій (оздоровчого призначення, природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення), земель лісового та водного фонду характерна значна кількість обмежень, пов'язаних переважно із забороною ведення господарської діяльності, розміщення тих чи інших об'єктів, тощо.

Із принципом забезпечення раціонального використання та охорони земель тісно пов'язаний і принцип поєднання особливостей використання землі як природного ресурсу, основного засобу виробництва і територіального базису [2].

Виходячи з пріоритетності функцій землі (екологічної, економічної і соціальної), даний принцип, на думку В.І.Книша, має бути сформульований так: „Поєднання особливостей використання землі як природного ресурсу (частини навколишнього природного середовища); основного засобу виробництва (використання землі для сільськогосподарського виробництва); територіального базису (використання землі для розселення й розташування об'єктів соціальної інфраструктури)”. З такого визначення змісту даного принципу випливає не лише комплексний підхід до використання землі, а й логічно обґрунтована ієрархія форм використання землі [44, с.112].

Таким чином, землю можна використовувати як природній ресурс, основний засіб виробництва і територіальний базис.

Використання землі як природного ресурсу полягає в експлуатації суб'єктами земельних відносин її корисних властивостей. Можна виділити два основні способи використання землі як природного ресурсу: 1) використання самої земельної ділянки, наявної у суб'єкта земельних відносин, тобто використання власне земельних ресурсів; 2) використання наявних на земельній ділянці інших природних ресурсів (використання в установленому законом порядку лісових, водних ресурсів, надр, об'єктів тваринного світу).

Використання землі як основного засобу виробництва, на відміну від використання її як природного ресурсу, пов'язане з переробною діяльністю, в процесі якої здійснюється обробіток ґрунту і вирощування сільськогосподарської продукції. Така форма використання землі носить економічний характер. Для вирощування сільськогосподарської продукції надаються землі сільськогосподарського призначення.

На жаль, доводиться констатувати, що ефективність використання сільськогосподарських земель в Україні значно нижча, ніж в середньому в Європі. Головними причинами цього є: тривале безгосподарне ставлення до землі, помилкова стратегія максимального залучення земель до обробітку, недосконалі техніка і технологія обробітку землі та виробництва сільськогосподарської продукції, не виважена цінова політика, недотримання науково обґрунтованих систем ведення землеробства і, зокрема, повсюдне недотримання сівозмін, внесення недостатньої кількості органічних добрив, низький науково-технічний рівень проектування, будівництва та експлуатації меліоративних систем, недосконала система використання і внесення мінеральних добрив та невиконання природоохоронних, комплексно-меліоративних, протиерозійних та інших заходів.

За сучасними оцінками, упродовж усієї історії свого існування людство зруйнувало 2 млрд. га родючих ґрунтів - це перебільшує нині оброблювані поля та пасовиська, площа яких становить близько 1,5 млрд. га. Територій, яких не торкнулася діяльність людини, у світі залишилося не так уже й багато - лише 39% від усієї площі Землі.

У Російській Федерації, наприклад, загальна площа якої становить 17,1 млн. кв. км, площа незайманих господарською діяльністю земель становить 7-8 млн. кв. км (41-47% від загальної площі); у Канаді, відповідно - 9,98 млн. кв. км і 6,4 млн. кв. км (69% від загальної площі); Австралії - 6,2 млн. кв. км і 2,5 млн. кв. км (33% від загальної площі); у Бразилії - 8,46 млн. кв. км і 2,4 млн. кв. км (28% від загальної площі); у Китаї - 9,33 млн. кв. км і 1,8 млн. кв. км (20% від загальної площі) [56, с.43-56].

В Україні, загальна площа якої становить 579 тис. кв. км, площа територій, що збереглися у природному стані, складає лише 50 тис. кв. км, або 8% від загальної площі і наближається до критичної [31, c.52].

Що стосується раціонального використання зайнятих господарською діяльністю земель України - тут ситуація теж змушує замислитись. На сьогодні 14,8 % загальної площі поливних земель піддаються еродуванню, 1,5 % -- перезволоженню, понад 4 % солонцюваті та засолені. Збільшення мінералізації ґрунтових вод загрожує вторинним засоленням земель. Майже на всіх землях спостерігається неухильне зниження вмісту гумусу. Тільки за 20 років (з 1961 р. по 1981 р.) середній вміст гумусу України знизився з 3,5 до 3,2 %.[47, с.110-111].

Використання землі як територіального базису полягає у розташуванні на земельних ділянках будівель, споруд та інших об'єктів і випливає можливості використання землі як основного засобу виробництва. Поблизу земель сільськогосподарського призначення, що є придатними для здійснення сільськогосподарського виробництва, знаходяться такі населені пункти, як села, селища, дачні поселення. Землі, не відведені для сільського господарства, повинні надаватися для містобудування, розширення територій міст, тощо.

Раціональному використанню й охороні земель покликаний сприяти закріплений у земельному законодавстві порядок розгляду і затвердження землевпорядних проектів та інших матеріалів з питань землеустрою. Землеустрій - це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних утворень, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил. У п.“г” ст. 186 Земельного кодексу України зазначається, що проекти землеустрою сільськогосподарських підприємств, установ і організацій, особистих селянських, фермерських господарств після погодження їх із сільськими, селищними, міськими радами або районними державними адміністраціями розглядаються і затверджуються власниками землі або землекористувачами [2].

Використовувати землі й охороняти їх необхідно завжди на науковій основі, враховуючи прикрий досвід в минулому.

Отже, із зазначених вище положень випливає, що використання землі має здійснюватися за такими основними правилами:

1) первинним і основним є використання землі як природного ресурсу, який також являється середовищем існування інших об'єктів навколишнього природного середовища, впливає на їх стан, і тому головний акцент робиться на дотриманні вимог екобезпеки та охорони земель;

2) використання землі як основного засобу виробництва є вторинним, оскільки господарювання на землі з метою одержання прибутку має певні рамки. Цими рамками є вимоги щодо збереження, охорони і раціонального використання земель як одного з основних природних ресурсів та невід'ємної частини довкілля.

3) виходячи з потреби використання землі як засобу виробництва, обмеженого вимогами екобезпеки та необхідністю збереження земельних ресурсів, здійснюється її експлуатація як територіального базису (для розселення, розташування будівель, споруд та інших об'єктів соціальної інфраструктури). На це впливає можливість найефективнішого використання землі як основного засобу виробництва;

4) всі перераховані вище форми використання землі здійснюються одночасно й з урахуванням їх пріоритетності, що забезпечує комплексність у використанні землі.

Порядок використання земельних ресурсів визначається чинним Земельним кодексом України і здійснюється відповідно до цільового призначення.

Використання землі як природного ресурсу; по-друге, як основного засобу виробництва і по-третє, як територіального базису відповідає реалізації екологічної, економічної та соціальної функцій землі. Якщо існуватиме така відповідність, то це забезпечить вирішення питання про належне використання земель та дотримання вимог екобезпеки [44, с.113-114.].

1.3 Організаційно-правові заходи охорони земель

Господарська та інша діяльність, пов'язана з використанням земельних ресурсів, не повинна призводити до забруднення земель і ґрунтів понад установлені гранично допустимі концентрації небезпечних речовин, а тому протидіяти цьому повинна визначена Земельним кодексом України та Законом України „Про охорону земель” система організаційно-правових заходів, яка включає в себе:

- державну комплексну систему спостережень;

- розробку загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм використання та охорони земель, документації із землеустрою в галузі охорони земель;

- створення екологічної мережі;

- здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель;

- економічне стимулювання впровадження заходів щодо охорони та використання земель і підвищення родючості ґрунтів;

- стандартизацію і нормування [2; 6 ].

Охарактеризуємо детальніше зазначені заходи охорони земель.

1) Державна комплексна система спостережень включає топографо-геодезичні, картографічні, ґрунтові, агрохімічні, радіологічні та інші обстеження і розвідування стану земель і ґрунтів, їх моніторинг. На основі даних державної комплексної системи спостережень формуються національний, регіональний та місцевий банки даних про стан земель і ґрунтів.

Зважаючи на це, вчені-правознавці Булигін С.Ю. та Шатохін А.В. пропонують створити єдину базу даних земельних ресурсів України - так звану земельну інформаційну систему (ЗІС). Основою ЗІС повинна бути єдина система просторової прив'язки земельних ділянок, яка дозволить зв'язати земельно-кадастрові дані з іншими даними про земельні ресурси, за допомогою спеціальної технології географічних інформаційних систем [36].

2) Загальнодержавна програма використання та охорони земель розробляється відповідно до програм економічного, науково-технічного і соціального розвитку України та охорони довкілля. Програма визначає склад та обсяги першочергових і перспективних заходів з охорони земель, а також обсяги і джерела ресурсного забезпечення виконання робіт з їх реалізації. Регіональні програми використання та охорони земель розробляються відповідно до загальнодержавної програми з урахуванням місцевих особливостей.

Виконання загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель забезпечується органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених законом.

До цього зазначимо, що розпорядженням Президента України від 17.02.1996 р. №34/96-рп "Про Національну програму охорони земель на 1996-2005 роки" [24] було визнано за необхідне розробити Національну програму охорони земель на 1996-2005 роки, утворено Комісію з розроблення проекту Національної програми та зобов'язано її подати у двомісячний строк на розгляд Кабінету Міністрів України проект Національної програми. На жаль, така програма так і не була затверджена на державному рівні [35, c.141].

Документацією із землеустрою в галузі охорони земель є схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, землеволодінь і землекористувань, що включають заходи еколого-економічної оптимізації використання та охорони земель, удосконалення співвідношення і розміщення земель та сільськогосподарських угідь, систем сівозміни, сінокосо- і пасовищезміни.

У разі необхідності в складі схем землеустрою може розроблятися проект землеохоронних заходів для конкретної земельної ділянки.

Проектом землеохоронних заходів визначаються види, обсяги, порядок здійснення та фінансування цих заходів. Відповідно до видів та обсягів землеохоронних робіт встановлюються екологічні обмеження щодо використання земель.

Документацією із землеустрою повинні передбачатися обмеження щодо господарського використання земель, які виконують важливі екосистемні функції (схили, водоохоронні зони тощо). Власники землі та землекористувачі забезпечують виконання заходів з охорони земель та дотримання екологічних обмежень у використанні земель, передбачених проектом землеустрою.

3) Екологічна мережа - являє собою єдину територіальну систему, яка утворюється з метою поліпшення умов для формування та відновлення довкілля, підвищення природно-ресурсного потенціалу території України, збереження ландшафтного та біорізноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетичного фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природного середовища і відповідно до законів та міжнародних зобов'язань України підлягають особливій охороні [7].

Відносини, пов'язані з формуванням, збереженням та раціональним, невиснажливим використанням екологічної мережі, регулюються відповідно до Конституції України, Закону України “Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки”[8], Закону України “про екологічну мережу”, а також інших законів України, нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до них, та міжнародних договорів України.

До складових структурних елементів екомережі включаються:

а) території та об'єкти природно-заповідного фонду;

б) землі водного фонду, водно-болотні угіддя, водоохоронні зони;

в) землі лісового фонду;

г) полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, які не віднесені до земель лісового фонду;

ґ) землі оздоровчого призначення з їх природними ресурсами;

д) землі рекреаційного призначення, які використовуються для організації масового відпочинку населення і туризму та проведення спортивних заходів;

е) інші природні території та об'єкти (ділянки степової рослинності, пасовища, сіножаті, кам'яні розсипи, піски, солончаки, земельні ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу природну цінність);

є) земельні ділянки, на яких зростають природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України;

ж) території, які є місцями перебування чи зростання видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України;

з) частково землі сільськогосподарського призначення екстенсивного використання -- пасовища, луки, сіножаті тощо;

и) радіоактивно забруднені землі, що не використовуються та підлягають окремій охороні як природні регіони з окремим статусом.

4) Природно-сільськогосподарське, еколого-економічне, протиерозійне та інші види районування (зонування) земель включають:

1. поділ земель за цільовим призначенням з урахуванням природних умов, агробіологічних вимог сільськогосподарських культур, розвитку господарської діяльності та пріоритету вимог екологічної безпеки;

2. установлення вимог щодо раціонального використання земель відповідно до району (зони);

3. визначення територій, що потребують особливого захисту від антропогенного впливу;

4. установлення в межах окремих зон необхідних видів екологічних обмежень у використанні земель або ґрунтів з урахуванням їх геоморфологічних, природно-кліматичних, ґрунтових, протиерозійних та інших особливостей відповідно до екологічного району (зони).

Порядок здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель визначає Кабінет Міністрів України. [6].

5) Економічне стимулювання впровадження заходів щодо використання та охорони земель і підвищення родючості ґрунтів. Держава здійснює економічне стимулювання заходів щодо охорони та використання земель і підвищення родючості ґрунтів землевласниками та землекористувачами шляхом:

1. надання податкових і кредитних пільг фізичним і юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи щодо захисту земель від ерозії (руйнування ґрунтового покривала під дією поверхневого стоку і вітру з подальшим переміщенням і частковим перевідкладенням ґрунтового матеріалу), підвищення родючості ґрунтів та інші заходи, передбачені загальнодержавними і регіональними програмами використання та охорони земель;

2. звільнення землевласників і землекористувачів від плати за землю, за земельні ділянки, на яких виконуються роботи з меліорації, рекультивації, консервації земель та інші роботи щодо охорони земель на період тимчасової консервації, будівництва та сільськогосподарського освоєння земель відповідно до затвердженої документації із землеустрою;

3. компенсування сільськогосподарським товаровиробникам недоодержаної частки доходу внаслідок консервації деградованих, малопродуктивних, а також техногенно забруднених земель;

4. застосування прискореної амортизації основних фондів землеохоронного і природоохоронного призначення.

Компенсація витрат, понесених землевласниками та землекористувачами на покращення екологічного стану земель та підвищення родючості ґрунтів, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів відповідно до загальнодержавних і регіональних програм охорони земель.

Підставою для розгляду питання про економічне стимулювання заходів щодо використання та охорони земель і підвищення родючості ґрунтів є заява чи клопотання землевласників і землекористувачів до органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють регулювання у сфері охорони земель, за місцезнаходженням земельної ділянки.

До заяви чи клопотання додається висновок органів виконавчої влади з питань аграрної політики про покращення екологічного стану земель і підвищення родючості ґрунтів згідно з даними агрохімічного паспорта земельної ділянки [6].

Стандартизація і нормування в галузі охорони земель полягають у забезпеченні екологічної та санітарно-гігієнічної безпеки громадян шляхом визначення вимог щодо якості земель, родючості ґрунтів і допустимого антропогенного навантаження та господарського освоєння земель.

До нормативних документів із стандартизації в галузі охорони земель належать: терміни, поняття класифікації; методи, методики і засоби визначення складу та властивостей земель; вимоги до збирання, обліку, обробки, збереження, аналізу інформації про якість земель, прогнозування зміни родючості ґрунтів; вимоги щодо раціонального використання та охорони земель; технічні умови щодо процесів та послуг у сфері охорони земель; метрологічні норми, правила, вимоги до організації робіт; інші нормативні документи із стандартизації у галузі охорони земель.

У галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів встановлюються такі нормативи:

а) оптимального співвідношення земельних угідь. Для України, де через сприятливість ґрунтово-кліматичних умов розораність земель уже сягнула за будь-які розумні межі -- 80-90%, це положення має виключне значення. Мова йде перш за все про скорочення площі під ріллею, бо остання, якщо стає надмірною, привносить у агроладшафт елементи розбалансованості та є головною причиною виникнення ерозії, інших деградацій і зниження родючості ґрунту. Рілля -- це той вид сільськогосподарських угідь, який викликає дестабілізацію екологічної ситуації в агроландшафті. Міністерство аграрної політики разом з Українською Академією аграрних наук обґрунтували обсяги скорочення площ під ріллею у країні та в кожній області. Далі, вже в областях, з урахуванням ґрунтових умов, рельєфу, структури сільськогосподарських угідь та інших факторів, розроблено плани (до 2010 р.) поступового виведення площ із ріллі й заміни їх на інші екологостабілізувальні угіддя (пасовища, луки, лісонасадження). Цей захід безумовно буде сприяти зменшенню інтенсивності ерозії, призупинить замулення річок, збільшить біологічну розмаїтість сільського ландшафту, його естетичну привабливість і взагалі покращить екологічну ситуацію в країні;

б) якісного стану ґрунтів. Якість ґрунтів, які знаходяться в обробітку й використовуються для вирощування сільськогосподарських культур, визначається їх здатністю задовольнити рослини усіма необхідними факторами життя -- водою й поживними речовинами перш за все. До того ж дуже важливо, щоб кореневмісний шар ґрунту мав достатній об'єм для розвитку коренів і не утримував забруднюючих речовин і токсинів у надмірних кількостях.

Якість (родючість) ґрунтів оцінюють за допомогою бонітету -- загального чи спеціального. У останньому випадку бал бонітету означає відносну придатність ґрунтів до вирощування тієї чи іншої сільськогосподарської культури. Наприклад, чорноземи Лівобережного Лісостепу мають найвищі бали відносно соняшнику й озимої пшениці, дещо нижчі -- цукрових буряків, ще нижчі -- картоплі. Відповідно до цього оцінюється якість цих ґрунтів. Показники якості ґрунтів використовуються в земельному кадастрі й враховуються у визначенні грошової оцінки ґрунтів. Показники яко-сті ґрунтів так само важливі для земель несільськогосподарського призначення -- під лісами, населеними пунктами тощо. У ринкових умовах, де земля є об'єктом купівлі-продажу, а дію в Україні відповідного мораторію буде відмінено, значення кількісних оцінок якості ґрунтів зросте.