Правове регулювання охорони і раціонального використання земель

На сьогодні в Україні є чинними, затверджені Кабінетом Міністрів, нормативи якості ґрунтів, а також грошова оцінка, яка щорічно переглядається відповідно до рівня інфляції [30,с.437];

в) гранично допустимого забруднення ґрунтів. Забруднення ґрунтів нормується за багатьма критеріями. Головними з них є важкі метали, пестициди й радіонукліди. Ці забруднювачі створюють найбільшу небезпеку для ґрунтового покриву та якості рослинницької продукції. За узагальненими оцінками, біля 20 % території України забруднено. Рівень забруднення ґрунту є найвищим поряд із джерелом забруднення. Тому, як правило, навколо великих індустріальних комплексів, підприємств хімічної і металургійної промисловості забруднення ґрунтів вище, а з віддаленням від них ґрунти стають чистішими. Рівень забруднення залежить також від вмісту в ґрунті гумусу й мінеральної тонко-дисперсної частини. Тому важкосуглинкові чорноземні ґрунти здатні переводити елементи-забруднювачі в нерухомі сполуки й тому наслідки від забруднення на них значно менш згубні для довкілля, ніж на дерново-підзолистих супіщаних ґрунтах. Строкатість промислових викидів і ґрунтового покриву обумовлюють дуже велику строкатість рівня забруднення ґрунтів країни -- від майже абсолютно чистих заповідних земель до територій, непридатних для життя і будь-якого використання. Строкатість забруднення потребує налагодження ретельного контролю вмісту забруднювачів у ґрунтах, рослинницькій і тваринницькій продукції, поверхневих і підґрунтових водах. На жаль, державної програми моніторингу ґрунтів в Україні немає, за дорученням Кабінету Міністрів контроль мають здійснювати відомства, але останні проводять вимірювання лише вибірково, залежно від їх фінансового стану;

г) показників деградації земель та ґрунтів. Ще в кінці XIX століття, було відомо, що ґрунти за умов нераціонального використання здатні деградувати.

Основні причини деградації ґрунтів -- надмірна розораність, дефіцит органічних і мінеральних добрив, недостатня захищеність ґрунтів агролісомеліоративними заходами й невисока якість технологій використання ґрунтів. В Україні найбільш розповсюдженими видами деградації є втрата ґрунтами гумусу (майже на всій площі ріллі), переущільнення (до 40% ріллі), ерозія (до 1/3 ріллі). Інші види деградації (підкислення, підлуження, хімічне забруднення, засолення, осолонцювання тощо -- всього близько 17 видів) розповсюджені на менших площах.

Стандартизація і нормування у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів -- відносно новий напрямок у землекористуванні. Стандартів і нормативів до цього часу було дуже мало, їх перелік треба значно розширити. Потрібна державна підтримка для їх розробки й, головне, механізми державного контролю виконання цієї роботи. Тоді унікальний ґрунтовий покрив, який має Україна, не тільки буде збережений для прийдешніх поколінь, а й примножить свої позитивні характеристики [30,с.439].

2. Функції державного управління в галузі охорони і раціонального використання земель

2.1 Загальна характеристика управління в сфері охорони і раціонального використання земель

Державне управління є способом організації діяльності державних органів з метою забезпечення виконання правових норм і впорядкування суспільних відносин у тій чи іншій сфері. Воно характеризується наявністю суб'єктів, об'єктів управління, а також управлінських функцій.

Державне управління земельним фондом здійснюється від імені держави. Суб'єктами державного управління є державні органи, на які згідно з законодавством покладені відповідні управлінські функції. Відносини між суб'єктами управління і його об'єктами будуються на засадах владної субординації (відносини „влада--підкорення” або „розпорядження--виконання”), тобто носять „вертикальний” або адміністративно-правовий характер.

Суб'єкти державного управління розрізняються за обсягом і характером компетенції. У сфері земельних відносин певні управлінські функції мають органи загальної, міжгалузевої, галузевої і спеціальної компетенції.

До органів загальної компетенції, що здійснюють відповідні управлінські функції, належать Кабінет Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві ради і місцеві державні адміністрації.

Одним з найважливіших органів міжгалузевого управління в сфері охорони і раціонального використання земель є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Певні управлінські функції щодо земельного фонду мають у межах своєї компетенції також Міністерство аграрної політики України, Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Державний комітет лісового господарства України, Національне космічне агентство України, Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України, деякі інші центральні органи виконавчої влади.

Галузеве управління земельним фондом здійснюють міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади, до відання яких належить відповідна частина земельного фонду, і не залежить від територіального розміщення земель.

Нарешті, органом спеціальної компетенції в сфері земельних відносин є Державний комітет України по земельних ресурсах [32, с.148].

Відповідно до положення про Державний комітет України по земельних ресурсах затверджене указом Президента України від 14 серпня 2000 року Держкомзем у своїй діяльності здійснює такі повноваження:

- готує пропозиції щодо вдосконалення регулювання земельних відносин, розпорядження земель державної та комунальної власності, державного контролю за використанням і охороною земель, а також змісту, організації та порядку ведення державного земельного кадастру, здійснення моніторингу земель;

- розробляє державні програми з питань розвитку земельних відносин, приватизації земель, раціонального використання, охорони та здійснення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, а також здійснює нормативно-методичне забезпечення їх виконання;

- бере участь у розробленні проектів Державного бюджету України, Державної програми економічного і соціального розвитку України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

- організовує та забезпечує проведення робіт з грошової, в тому числі експертної, оцінки земель, готує пропозиції щодо вдосконалення методики та порядку проведення таких робіт;

- забезпечує розроблення та здійснення організаційних, економічних, екологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, їх захист від шкідливих антропогенних впливів, а також на відтворення і підвищення родючості ґрунтів, продуктивності земель, забезпечення режиму земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

- бере участь у розробленні та здійсненні заходів щодо розвитку ринку земель, кредитних відносин та вдосконалення системи оподаткування;

- здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за додержанням земельного законодавства, в тому числі встановленого порядку вилучення і надання земельних ділянок, режиму використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення та умов надання, власниками земельних ділянок і землекористувачами;

- готує разом з іншими центральними органами виконавчої влади пропозиції щодо вдосконалення захисту права власності на землю та права користування землею;

- розглядає та в межах своєї компетенції бере участь у затвердженні нормативно-технічних документів з питань розроблення землевпорядної документації, ціноутворення у проектуванні, будівництві, експлуатації об'єктів і споруд;

- здійснює у складі державного земельного кадастру реєстрацію земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них, договорів оренди земельних ділянок, веде Державний реєстр прав на землю та нерухоме майно, організовує в установленому законодавством порядку в єдиній системі державних органів земельних ресурсів надання громадянам і юридичним особам додаткових платних послуг у сфері землеустрою та використання даних державного земельного кадастру за переліком, що визначається Кабінетом Міністрів України;

- організовує в установленому порядку землевпорядні роботи;

- здійснює відповідно до законодавства моніторинг земель, організовує здійснення заходів щодо відновлення корисних властивостей земельних ділянок;

- здійснює державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою, державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин, а також техніко-економічних обґрунтувань цих програм і планів;

- здійснює інші повноваження, необхідні для виконання покладених на нього завдань [18].

Органи державного управління земельним фондом реалізують цілі і завдання управління через функції управління -- напрями управлінської діяльності, що мають правовстановлюючий (правозмінюючий, правоприпиняючий), правозабезпечуючий чи правоохоронний характер. Функції державного управління у відповідній сфері розрізняються за різними критеріями: за органами, що їх здійснюють; місцем і значенням в управлінському процесі; юридичними наслідками, які тягне за собою їх здійснення тощо.

Обсяг управлінських повноважень суб'єктів державного управління земельним фондом визначений Земельним кодексом України, а також законодавчими актами, що регулюють правовий статус відповідних державних органів.

Здійснюючи свої управлінські функції щодо земельного фонду, органи державного управління мають право видавати акти управління нормативного та індивідуального характеру. З метою реалізації відповідних владних повноважень органи державного управління також використовують певне ресурсне забезпечення: правове, інформаційне, організаційне, економічне, технічне, технологічне та інше [29, c.213].

2.2 Порядок ведення державного земельного кадастру

Відповідно до ст. 23 Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища” державні кадастри всіх природних ресурсів, в тому числі землі, ведуться з метою обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання.

Земельний кодекс України деталізує призначення і зміст державного земельного кадастру. Його ведення необхідне для забезпечення місцевих рад, заінтересованих підприємств, установ, організацій і громадян вірогідними і необхідними відомостями про природний, господарський стан та правовий режим земель з метою організації раціонального використання та охорони землі, регулювання земельних відносин, землеустрою, обґрунтування розмірів плати за землю [2].

За змістом державний земельний кадастр включає відомості і документи про правовий режим земель, їх розподіл серед землевласників і землекористувачів, у тому числі орендарів, за категоріями земель, а також дані про якісну і вартісну характеристики земель і їх народногосподарську цінність.

На даних державного земельного кадастру базуються інші державні та галузеві кадастри (лісовий, водний, містобудівний тощо).

Заходами, що забезпечують ведення державного земельного кадастру, є проведення топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень, здійснення реєстрації землеволодінь та землекористувань і договорів на оренду землі, ведення обліку кількості та якості земель, бонітування ґрунтів (оцінка якості ґрунтів за їх основними природними властивостями, які мають сталий характер та суттєво впливають на врожайність сільськогосподарських культур, вирощуваних у конкретних природно-кліматичних умовах), зонування територій населених пунктів (встановлюються вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон відповідно до місцевих правил забудови) та економічна оцінка земель. Оперативність і точність даних земельно-кадастрової документації забезпечується використанням аерокосмічної зйомки та застосуванням методів дистанційного зондування земної поверхні.

Державний земельний кадастр ведеться Держкомземом України, Комітетом по земельних ресурсах і земельній реформі Автономної Республіки Крим, управліннями земельних ресурсів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, підрозділами земельних ресурсів місцевих державних адміністрацій. Ведення відповідного кадастру здійснюється за рахунок коштів державного, республіканського (Автономної Республіки Крим) і місцевих бюджетів.

Порядок ведення державного земельного кадастру встановлюється Положенням про порядок ведення державного земельного кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 р.[20].

Також ведеться земельно-кадастрова документація, яка включає книги реєстрації державних актів на право колективної, приватної власності на землю, право постійного користування землею, договорів на тимчасове користування землею, в тому числі на умовах оренди.

Облік земель за кількістю і вартістю ведеться щодо землевласників і землекористувачів. При цьому виділяються: землі в межах населених пунктів; землі за межами населених пунктів; землі за категоріями; землі за формами власності; зрошувані і осушені землі; землі, що надані в тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди; землі, що оподатковуються, та землі, що не оподатковуються.

Облік земель за якістю проводиться щодо земель усіх категорій і містить:

а) класифікацію всіх земель сільськогосподарського призначення за придатністю з виділенням особливо цінних земель;

б) характеристику земель за товщиною гумусового горизонту, вмістом гумусу і рухомих поживних речовин, механічним складом ґрунтів, крутизною схилів, еродованістю, кам'янистістю, засоленістю, солонцюватістю, кислотністю, перезволоженістю, заболоченістю, забрудненням продуктами хімізації сільського господарства і техногенними факторами, зокрема, радіаційним забрудненням;

в) характеристику культуртехнічного стану природних кормових угідь;

г) лісотипологічну характеристику лісових угідь;

д) класифікацію земель населених пунктів за функціональним призначенням;

е) характеристику земель населених пунктів за інженерно-геологічними умовами, рівнем забезпеченості соціальною, інженерно-транспортною та природоохоронною інфраструктурою, об'єктами оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Бонітування ґрунтів проводиться на основі даних про їх природні властивості, що мають сталий характер та істотно впливають на врожай сільськогосподарських культур [20].

Економічна та грошова оцінки земель проводяться залежно від категорій земель. Так, оцінка сільськогосподарських угідь проводиться за їх продуктивністю, окупністю затрат і диференціальним доходом. Економічна та грошова оцінка інших категорій земель проводиться за їх місцеположенням, екологічним значенням, інженерним облаштуванням територій, соціально-економічними умовами використання та іншими факторами [9].

2.3 Контроль за охороною і використанням земель

Контроль за використанням і охороною земель відповідно до ст. 187 Земельного кодексу України полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і громадянами земельного законодавства.

Варто звернути увагу на те, що контроль здійснюється: а) за усіма без винятку суб'єктами земельних відносин, а не тільки за юридичними і фізичними особами; б) за всіма землями, безвідносно до форм власності на ці землі.

Метою контролю, за використанням і охороною земель, що збігається з метою усієї екологічної діяльності, є задоволення справедливих соціальних, економічних, екологічних потреб нинішнього і майбутнього поколінь у сфері розвитку й охорони навколишнього природного середовища [40, с.86].

Відповідно до Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища” контролюючими суб'єктами за використанням і охороною земель є місцеві ради, Міністерство охорони навколишнього природного середовища, його органи на місцях, а також Державний комітет України по земельних ресурсах та інші спеціально уповноважені на це державні органи [13].

Провадження з екологічного контролю має відповідну послідовність виконуваних дій, об'єднаних в самостійні стадії. Так, на думку А. Гетьмана, виходячи із аналізу нормативних актів, що регулюють порядок діяльності органів щодо виконання контрольних функцій у сфері екології, практики її застосування, а також мети екологічного контролю, слід виділити три стадії його провадження: а) організаційно-підготовчу; б) перевірку фактичних обставин, їх аналіз та ухвалення юридично значущого рішення; в) перевірку виконання рішення [40, с. 88-90].

Основним завданням організаційно-підготовчої стадії є визначення підконтрольних об'єктів, встановлення видів, форм та методів проведення контролю, а також формування складу суб'єктів, на яких покладається його проведення.

Початковим етапом цієї стадії є строки, встановлені планами здійснення контролю. Періодичність перевірок визначається у кожному-конкретному випадку залежно від стану використання і охорони об'єктів природи та впливу на них виробничо-господарської діяльності. Перевірки в цих випадках проводяться за спеціальними програмами, в яких зазначаються мета і завдання наміченої контрольної діяльності з урахуванням особливостей підконтрольних об'єктів, що перевіряються.

Суб'єктами здійснення державного екологічного контролю в сфері охорони і раціонального використання земель є посадові особи (інспектори) органів державного управління в галузі використання і охорони навколишнього природного середовища.

Необхідною умовою організаційно-підготовчої стадії є складання єдиної програми обстеження підконтрольних об'єктів. У ній мають бути відображені такі аспекти: об'єкт і предмет екологічного контролю, основні питання, що підлягають з'ясуванню; період, за який має бути проведений контроль, кінцеві та проміжні строки; характер і обсяг матеріалу вивчення; метод збирання матеріалу. Програма обстеження підконтрольних об'єктів підписується керівником (або всім керівництвом, якщо виконується комплексна перевірка) державного органу управління в галузі використання і охорони довкілля, якому доручено проведення екологічного контролю. Факт підписання програми означає завершення організаційно-підготовчої стадії провадження зі здійснення екологічного контролю.

Стадія перевірки фактичних обставин, їх аналізу та ухвалення юридично значущого рішення полягає у зіставленні результатів фактичного стану справ на підконтрольному об'єкті з вимогами екологічних імперативів, оцінці його діяльності та ухваленні відповідних рішень.

Початком проведення цієї стадії слід вважати фактичне здійснення заходів щодо перевірки і аналізу справ на підконтрольному об'єкті. Контролюючі органи відвідують для перевірки підприємства, установи, організації, інші підконтрольні органи і на місці аналізують фактичний стан справ. З цією метою контролюючим суб'єктам надане право безперешкодно відвідувати, пред'явивши службове посвідчення встановленої форми, підконтрольні об'єкти для перевірки. Адміністрація таких об'єктів зобов'язана забезпечити доступ для здійснення перевірок відповідним органам чи їх посадовим особам. У деяких випадках фактичні обставини на підконтрольних об'єктах аналізуються шляхом ознайомлення з різноманітними документами, які відображують природоохоронну діяльність таких об'єктів, її ефективність і якість.

За результатами проведених перевірок органами екологічного контролю ухвалюються відповідні рішення, формою яких є правові акти у виді офіційних документів. Офіційне документальне закріплення здобутих результатів с невід'ємним компонентом цієї стадії, що відображує її формально-юридичний аспект [32, с.90].

Остання стадія провадження екологічного контролю -- стадія перевірки виконання рішення -- має за мету нагляд органів, які здійснюють екологічний контроль за своєчасним і правильним виконанням підконтрольними суб'єктами наданих їм вказівок, аналіз одержаних від них відповідей, перевірку проваджуваної діяльності щодо усунення виявлених порушень чинного екологічного законодавства. Дана стадія проводиться контролюючими органами, які виконували попередні стадії. В окремих випадках до перевірки виконання рішень залучаються інші суб'єкти.

Безпосередньо перед перевіркою зазначені органи повинні ознайомитися з документами, де відображений аналіз фактичного стану справ на підконтрольному об'єкті. Це є однією з головних умов об'єктивного здійснення стадії перевірки виконання рішень.

Звіт підконтрольних об'єктів завжди повинен мати письмовий характер. Формою звітів можуть бути різні довідки, інформаційні листи щодо проведених заходів та ін. У звітах відображуються фабула рішень з переліком допущених порушень і запропонованих рекомендацій, схвалених контролюючими органами за результатами проведеного контролю, а також заходи, проведені підконтрольними об'єктами щодо усунення допущених порушень.

Ця стадія завершується анулюванням наданого підконтрольному об'єкту рішення. Цим фактом в цілому закінчується провадження з екологічного контролю [32, с.90-92].

Державний контроль за використанням та охороною земель -- це одна з основних функцій державного управління земельним фондом. Під ним розуміється врегульована нормами права владно організуюча діяльність спеціально уповноважених державних органів, спрямована на забезпечення додержання норм земельного законодавства всіма суб'єктами відповідних суспільних відносин (державними та громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями і громадянами), попередження та виявлення правопорушень, вжиття заходів впливу на порушників і поновлення порушених прав землевласників і землекористувачів.

Такий контроль здійснюється радами, а також Державним комітетом України по земельних ресурсах, Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, іншими спеціально уповноваженими на те державними органами [25,с.487].

Спеціально уповноваженим державним органом, на який законодавством покладено здійснення контролю за використанням і охороною земельних ресурсів, є Держкомзем України. Саме для виконання цієї функції і функції моніторингу в структурі центрального апарату Держкомзему створено Управління моніторингу земель. На місцях контроль за використанням земель у системі Держкомзему покладений на обласні, Київське і Севастопольське міські управління земельних ресурсів та районні відділи земельних ресурсів [18].

Контроль за охороною і раціональним використанням земель, що здійснюється Міністерством охорони навколишнього природного середовища, є надвідомчим. Земля є об'єктом його контрольної діяльності як один з основних природних ресурсів, який охороняється в комплексі з іншими природними ресурсами і природними умовами з метою їх раціонального використання, охорони, відтворення і забезпечення екологічної безпеки. Для здійснення контрольної функції в структурі Міністерства охорони навколишнього природного середовища було створено Державну екологічну інспекцію. Остання, згідно з Положенням про неї, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12 листопада 1993 р., являє собою систему регіональних і територіальних органів державної виконавчої влади, що організовують і проводять контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища [31, с. 169-179].

Самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами. Самоврядний контроль є видом державного контролю. Він здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Відповідно до Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” та ст. 189 Земельного кодексу України, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить: здійснення контролю за додержанням земельного законодавства, використанням і охороною земель; здійснення контролю за виконанням проектів і схем землеустрою, проектів внутрішньогосподарського землеустрою.

Районні та обласні ради, як це передбачено зазначеним законом, безпосередньо не здійснюють контроль за використання та охороною земель. Разом з тим, вони мають інші повноваження, які опосередкованим чином дають змогу контролювати додержання вимог земельного законодавства[12].

Громадський контроль за використанням та охороною земель здійснюється громадською інспектурою, створення якої покладено на відповідні органи місцевого самоврядування, а створення правових підстав їх діяльності -- на центральний орган виконавчої влади по земельних ресурсах. Інститут громадської інспектури у сфері використання та охорони земельних ресурсів перебуває сьогодні у стадії формування [60, с.110].

Основними завданнями громадського контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища, в т.ч. і земель, є: безпосередня участь громадськості у справах покращення екологічної ситуації; надання допомоги органам державного контролю в забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища підприємствами, установами, організаціями та громадянами, попередження та виявлення порушень екологічного законодавства, ліквідації їх наслідків; екологічна просвіта, виховання та інформування широких верств населення через засоби масової інформації.

Водночас громадський контроль за охороною і раціональним використанням земельних ресурсів здійснюють громадські інспектори з охорони навколишнього природного середовища, що діють на підставі окремого Положення про громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 27 лютого 2002 р [17]. Організація та координація діяльності відповідних громадських інспекторів здійснюється органами Державної екологічної інспекції. Кожний громадський інспектор закріплений за відповідним підрозділом Державної екологічної інспекції або за державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища, сфера діяльності якого збігається з напрямом природоохоронної діяльності громадського інспектора (однією з таких сфер є охорона земельних ресурсів).

3. Особливості юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства

3.1 Дисциплінарна відповідальність за порушення земельного законодавства

Дисциплінарна відповідальність за земельні правопорушення Земельним кодексом України, не передбачена. Однак у практиці використання й охорони земель дисциплінарні проступки скоюються часто, а винні в їх скоєнні громадяни притягаються до дисциплінарної відповідальності відповідно до вимог Кодексу законів про працю України (КЗПУ).

Заходам стягнення за порушення трудової дисципліни присвячена стаття 147 КЗПУ. У ній підкреслюється, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано стягнення у вигляді догани чи звільнення. Усі земельні правопорушення, пов'язані з порушенням трудової дисципліни в земельних відносинах і носять характер дисциплінарних проступків, тягнуть відповідальність згідно з порядком, визначеним Кодексом законів про працю України.

Установити наперед весь перелік дисциплінарних земельно-правових проступків у будь-яких правових актах майже неможливо. Дане питання вирішується конкретно в окремому випадку. Усі діяння, що порушують земельне законодавство, але не носять характеру адміністративного проступку чи кримінального злочину, відносяться до дисциплінарних проступків. Можна навести конкретні характерні приклади, що зустрічаються у практиці.

Працівник самовільно (свідомо чи з необережності) переставив межовий знак, змінив межу земельної ділянки. Це порушення було виявлено адміністрацією підприємства. На винного було накладено дисциплінарне стягнення, межовий знак поставлено на своє місце. Порушення ліквідовано, відпала необхідність у накладанні на порушника адміністративного штрафу.

Дисциплінарними проступками також є, наприклад, невжиття заходів щодо боротьби з бур'янами сільськогосподарських культур, з водною і вітровою ерозією, порушення агротехнічних правил, правил зберігання і застосування хімічних препаратів, що призвели до погіршення земель тощо. Вони є характерними і типовими земельними дисциплінарними порушеннями. Такі дисциплінарні правопорушення можуть вчинятися як рядовими працівниками сільськогосподарських підприємств, керівниками середньої ланки, спеціалістами, так і керівниками підприємств, їх заступниками. У випадку усунення цих порушень нема необхідності застосування (після дисциплінарних заходів) заходів адміністративної чи кримінальної відповідальності.

Так само, наприклад, якщо декілька тонн мінеральних добрив замість розміщення їх у приготовленому складі були залишені на полі і внаслідок дощів ці добрива були змиті в річку, на землі утворились рівчаки, земля була забруднена. Тут виникло дисциплінарне земельне правопорушення. Керівник і його заступники, спеціалісти не вжили своєчасних заходів для недопущення цього правопорушення. Тому можливе накладення на них дисциплінарних стягнень чи звільнення їх з посад за грубе порушення трудової дисципліни, невиконання своїх прямих обов'язків. Можливі й інші дисциплінарно-земельні правопорушення, які тягнуть дисциплінарну відповідальність згідно з вимогами Кодексу про працю України.

3.2 Адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства

Адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства передбачена Земельним кодексом України і Кодексом України про адміністративні правопорушення (КУАП).

Стаття 52 КУАП передбачає відповідальність за псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх хімічними і радіоактивними речовинами, нафтою та нафтопродуктами, неочищеними стічними водами, виробничими та іншими відходами, а так само невжиття заходів щодо боротьби з бур'янами. Таке забруднення землі негативно впливає на родючість ґрунтів, знижує врожайність сільськогосподарських культур, робить продукцію небезпечною для людей і тварин. Забруднювачами можуть бути як підприємства та організації, так і громадяни. І ті, й інші можуть бути суб'єктами відповідальності. Порушення може скоюватися як навмисно, так і з необережності, недбалості. Високі штрафи встановлюються в зв'язку з тим, що дане порушення приносить велику шкоду -- зниження родючості ґрунту, урожайності, іноді на багато років. Якщо таке забруднення стає суспільно небезпечним, воно перетворюється в злочин і карається кримінальною відповідальністю.

Відповідальність за порушення правил використання земель передбачається статтею 53 КУАП. Землевласники і землекористувачі несуть адміністративну відповідальність за використання земель не за цільовим призначенням, за невиконання природоохоронного режиму використання земель, розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, які негативно впливають на стан земель, за неправильну експлуатацію, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень. Землевласники, землекористувачі, орендарі зобов'язані дотримуватись правил забудови. Особа, що самовільно зайняла земельну ділянку, не має права здійснювати взагалі будь-яку забудову. Земельна ділянка негайно повертається власнику чи державі, а будівля зноситься порушником або за його рахунок без відшкодування витрат. Землевласники мають право забудувати земельні ділянки самостійно, але з дотриманням правил будівництва, а користувачі й орендарі мають право здійснювати будівництво за згодою власника.

Правопорушення у вигляді самовільного зайняття земельної ділянки, передбачене статтею 53і КУАП, посягає на установлений Земельним кодексом земельний порядок. Земельні ділянки надаються рішеннями органів виконавчої влади України, місцевими адміністраціями у власність, користування, оренду. У зв'язку з цим будь-яке захоплення земельної ділянки юридичною чи фізичною особою є порушенням встановленого земельного розпорядку. Воно, крім того, завдає шкоду економіці, землевласникам, землекористувачам і орендарям чи державі. Самовільно зайнята земельна ділянка підлягає поверненню без відшкодування порушнику витрат на освоєння ділянки.

Відповідальність за приховування або перекручення даних земельного кадастру передбачена статтею 532 КУАП. Таке правопорушення посягає на приховування інформації про державний земельний кадастр, відомості про наявність земель запасу, резервного фонду тощо. Відповідно до вимог Земельного кодексу України, кожний землевласник чи землекористувач у разі вимоги земельних органів і їх посадових осіб зобов'язаний давати правдиву інформацію щодо кількості та якості земель, їх стану. Це необхідно, зокрема, для виділення земель селянським (фермерським) господарствам; для передачі у власність, користування чи оренду; для ведення моніторингу земель і земельного кадастру. Від цих відомостей залежить правильне вирішення питань щодо надання земель, а від неправильної інформації можуть бути порушені права громадян і організацій. Порушниками виступають громадяни -- власники, користувачі, орендарі; посадові особи підприємств, земельних органів, що ведуть державний облік землі. Ці порушення можуть негативно впливати на єдину державну реєстрацію земель як майна, нерухомості.

Стаття 54 КУАП передбачає адміністративну відповідальність за несвоєчасне повернення тимчасово зайнятих земель або не приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням. Тимчасові користувач чи орендар зобов'язані не лише повернути земельну ділянку після закінчення передбаченого строку, але й повернути у придатному для використання стані. Дане порушення скоюється умисно. Порушник знає, що він зобов'язаний робити, але не робить. Порушники -- це ті самі тимчасові користувачі, орендарі, тобто як юридичні особи і громадяни. Тимчасовий землекористувач зобов'язаний здійснити всі необхідні роботи: оранку, поновлення родючого шару, усунення всіх пошкоджень ґрунту, тобто пронести рекультивацію землі. Всі ці роботи виконуються порушником за його рахунок. Якщо (у крайньому випадку) він не робить цього, то власник земельної ділянки може це зробити за свої кошти і відшкодувати з тимчасового користувача збитки.

Відповідальність за самовільне відхилення від проектів внутрігосподарського землеустрою передбачає стаття 55 КУАП. Дане правопорушення посягає на відхилення без належного дозволу від затверджених у встановленому порядку проектування, розміщення, будівництва і введення в експлуатацію об'єктів, що негативно впливають на стан земель. Перш за все, тут можуть виникати труднощі: чи є кожне із перерахованих діянь закінченим порушенням, чи закінчене порушення складає всі чотири діяння разом, у сукупності. Очевидно, без введення таких підприємств і об'єктів в експлуатацію негативного впливу не буде. Однак, з іншого боку, такі дії без екологічної експертизи взагалі не можуть мати місця. В таких випадках на кожній стадії можлива зупинка проектування, розміщення й будівництва об'єктів і, крім того накладення стягнення на винних. У кожному випадку необхідно виходити з конкретних обставин. Дії порушників, як правило, умисні: вони знають про негативні наслідки, але продовжують порушення, протиправне діяння.

Стаття 56 КУАП передбачає відповідальність громадян за знищення межових знаків. Межові знаки встановлюються на земельних ділянках власника, користувача в натурі для розмежування земельних ділянок одних суб'єктів права від інших. Знаки створюють умови для стійкості права на землю, їх знищення веде до порушення прав власників землі. Внаслідок цього порушення розмір ділянки в одного землевласника може зменшитися, а в іншого збільшитися. По суті, дане порушення доповнюється іншим порушенням -- самовільним захопленням землі. Межові знаки можуть бути знищені як юридичними особами, так і громадянами.

Притягнення до адміністративної відповідальності за вказані порушення не звільняє винних від усунення допущення порушень.

3.3 Цивільна відповідальність за порушення земельного законодавства

Цивільна відповідальність називається також майновою відповідальністю за шкоду, спричинену майну громадян і юридичних осіб, а також життю і здоров'ю людей.

Шкода може бути спричинена у зв'язку з невиконанням чи неналежним виконанням договору, а також у зв'язку з правопорушенням, що заподіяло шкоду. Це розкривають норми Цивільного кодексу України про угоди, про відповідальність внаслідок шкоди, спричиненої життю і здоров'ю громадян.

Цивільна відповідальність передбачає можливість компенсації шкоди, заподіяної порушенням законодавства про використання земель та інших природних ресурсів.

Компенсація може мати місце внаслідок правомірних дій у разі вилучення земель та інших природних ресурсів для громадських і державних потреб, винного заподіяння шкоди власнику чи користувачу природних ресурсів і компенсації державної шкоди, що виникла з вини екологічно шкідливих виробництв, тобто компенсації за "чужу вину".

Цивільна відповідальність сприяє вжиттю заходів щодо підновлення якості земель та інших природних ресурсів, захисту майнових та екологічних прав людини залежно від ступеня унікальності, природної та наукової цінності знищених чи пошкоджених природних ресурсів і об'єктів та передбачає елементи штрафного компенсування шкоди, а в ряді випадків -- і заходи стимулювання, спрямовані на заохочення органів, що здійснюють контроль у цій сфері та витрачають кошти на оздоровлення навколишнього природного середовища і здійснення природоохоронних заходів.

Визначення шкоди здійснюється на основі різноманітних методів:

- таксового;

- витратного;

- розрахункового;

- нормативного.

Таксовий метод базується, переважно, на застосуванні такс, тобто встановленої у нормативно-правовому порядку грошової суми по відношенню до розміру мінімальної заробітної плати чи неоподаткованого мінімуму доходів громадян на одиницю знищеного чи пошкодженого природного ресурсу. Цей порядок запроваджено при визначенні шкоди, заподіяної лісовому господарству, тваринному світу тощо.

Витратний метод визначення шкоди застосовується на основі даних про витрати, необхідні для здійснення заходів щодо відновлення природних ресурсів, зокрема у разі заподіяння шкоди лісовим ресурсам внаслідок забруднення їх стічними водами, через негативні хімічні, фізичні, біологічні фактори, що призводять до знищення цих ресурсів (наприклад, шкода, заподіяна внаслідок підпалу лісових ресурсів, компенсується у розмірі вартості втрат товарної деревини, який вираховується згідно з розцінками для цієї місцевості, грошовими сумами, необхідними для вирощування нових лісових культур чи молодняку природного походження замість знищених, виконання робіт по очистці території, а також покриття затрат на гасіння пожежі).

Розрахунковий метод базується на системі розрахунків обчислення шкоди. Він широко застосовується при визначенні шкоди, заподіяної власнику порушенням водного законодавства, та збитків, завданих рибному господарству внаслідок скидання в рибогосподарські водойми неочищених вод та інших відходів, обчисленні розміру шкоди, заподіяної порушенням земельного законодавства.

В основу нормативного методу покладені економічні нормативи плати за лімітне та понадлімітне використання природних ресурсів, знищення (погіршення) їх якості та платежі за викиди забруднюючих речовин у навколишнє середовище, в яких враховуються особливості природних ресурсів чи їх комплексу, склад і властивості викидів, а також затрати, необхідні для ліквідації чи запобігання забруднення, відновлення якості природних ресурсів.

Такі нормативи диференціюються щодо природних ресурсів державного й місцевого значення, окремих регіонів держави і встановлення на прогнозований період з урахуванням річних викидів забруднених речовин чи шкідливих фізичних, біологічних та інших факторів. Джерелом нормативних платежів можуть бути витрати виробництва та доходи сільськогосподарських підприємств, кооперативів і акціонерних товариств.

У практиці визначення шкоди, заподіяної власником землі та землекористувачем земель, знайшли нормативне закріплення такі види платежів:

- базові, що встановлюються в межах погоджених нормативів викидів (скидів) і лімітів використання природних ресурсів та плати за землю;

- п'ятикратні розміри платежів за перевищення граничнодопустимих концентрацій і тимчасово погоджених скидів (викидів), перевищення лімітів використання природних ресурсів.

Важливим відновлювальним заходом є компенсація шкоди, заподіяної здоров'ю та майну громадян, майну сільськогосподарських, колективних підприємств, кооперативів і акціонерних товариств екологічно небезпечними об'єктами (АЕС тощо), власниками чи володільцями джерел підвищеної екологічної небезпеки.

3.4 Кримінально-правова відповідальність за порушення земельного законодавства

Кримінально-правова відповідальність за порушення земельного законодавства виявляється в кримінальному переслідуванні злочинних порушень земельного законодавства. Основним критерієм, що відрізняє кримінальне від інших правопорушень, є неоднаковий характер їх суспільної небезпеки. Кримінальне правопорушення особливо небезпечне для суспільства, а тому потрібні спеціальні державні примусові заходи.

Кримінальна відповідальність реалізується в суворо встановлених процесуальних формах, спрямованих на швидке і повне розкриття злочинів, викриття винних і забезпечення правил застосування закону з тим, щоб кожен, хто вчинив злочин, отримав справедливе покарання, а невинний не був би притягнутий до кримінальної відповідальності.

Охороні земель присвячена ст. 239 Кримінального кодексу України, яка передбачає відповідальність за забруднення або псування земель. Забруднення або псування земель речовинами, відходами чи іншими матеріалами, шкідливими для життя, здоров'я людей або довкілля, внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля, -- караються штрафом до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

До кримінально-правових норм, що стосуються охорони земель, треба віднести також ст. 310 Кримінального кодексу України, яка передбачає відповідальність за посів або вирощування снотворного маку чи конопель.

Посадові особи, винні в злочинному порушенні земельного законодавства, несуть відповідальність за статтями Кримінального кодексу України про посадові злочини, зокрема за ст. 364 -- зловживання владою або службовим становищем; ст. 365 -- перевищення влади або службових повноважень; ст. 367 -- службова недбалість.

Посадова особа може нести кримінальну відповідальність за зловживання владою або службовим становищем (ст. 364 Кримінального кодексу) за таких обставин:

а) при навмисному використання свого службового становища всупереч інтересам служби;

б) якщо це діяння вчинене з корисливих мотивів чи інших особистих інтересів;

в) якщо було заподіяно істотну шкоду.

Отже, ст. 364 Кримінального кодексу застосовується при заподіянні істотної шкоди і наявності корисливих або інших особистих інтересів. За відсутності хоча б однієї з цих двох ознак зловживання владою або службовим становищем визнається не злочином, а дисциплінарним посадовим проступком. Це свідчить про те, що відповідальність за зловживання владою або службовим становищем, як засіб забезпечення додержання земельного законодавства, може бути застосовано в обмежених випадках.

Згідно зі ст. 365 КК (перевищення влади або службових повноважень) порушення земельного законодавства може бути кваліфіковано в разі умисного вчинення посадовою особою дій, які явно виходять за межі наданих їй прав чи повноважень, якщо вони заподіяли істотної шкоди охоронюваним законом правам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб. Цей склад злочину не передбачає такої ознаки, як користь або інша особиста зацікавленість. Мотиви, якими керувалась посадова особа, допускаючи перевищення влади або службових повноважень, не впливають на кваліфікацію діяння. Однак їх слід ураховувати при визначенні винній особі міри покарання.

За ст. 367 Кримінального кодексу злочинне порушення земельного законодавства може кваліфікуватись за наявності таких умов:

а) у разі невиконання або неналежного виконання службовою особою своїх службових обов'язків через несумлінне ставлення до них;

б) при заподіянні істотної шкоди.

Відповідальність за недбалість настає у разі, якщо істотна шкода була об'єктивно зумовлена бездіяльністю посадової особи або неналежним виконанням нею своїх службовий обов'язків. Через відсутність вказаного причинного зв'язку не буде і складу вказаного злочину.

Особливо великої шкоди справі зміцнення законності в земельних відносинах завдає недооцінка суспільної небезпеки посадових злочинів, які викликають безгосподарність у використовуванні земель, псуванні цінних земельних угідь, внаслідок чого складається загрозливе становище щодо збереження і раціонального використання земельного фонду -- головного нашого національного багатства.

Для посилення охорони земель необхідно підвищити відповідальність конкретних керівників за безгосподарське ставлення до землі. Адже сьогодні всі розуміють, що багато цінних земель пустують навколо тваринницьких ферм, тракторно-польових станів, уздовж внутрішньогосподарських доріг, полезахисних смуг, на ділянках кинутих силосних траншей, під старими непродуктивними садами, скиртами соломи, вигонами, загиблими лісосмугами.

Безгосподарське використання угідь через безгосподарне виконання своїх посадових обов'язків керівників господарств призводить до ерозії ґрунтів, заболочення, заростання земель чагарником, лісом, через що знижується родючість полів і частина земель вибуває із сільськогосподарського обороту, колективні сільськогосподарські підприємства, радгоспи зазнають великих збитків, але, як правило, за це ніхто не несе відповідальності.

За останні роки загострилась проблема підтоплення земель через підняття рівня ґрунтових вод внаслідок грубих порушень у проектуванні та будівництві, а також в експлуатації гідротехнічних і меліоративних систем.

У результаті того, що в багатьох господарствах земля використовується нераціонально, ми поступаємося розвинутим державам у врожайності полів, продуктивності праці та тваринництва, різноманітності та якості продуктів харчування.

Усуненню недоліків у використанні земель сприятиме притягнення до відповідальності, в тому числі кримінальної, винних посадових осіб, а це, у свою чергу, підвищить вимогливість з їхнього боку і вміле користування наданими їм правами.

Земля залишається незамінним засобом у сільськогосподарському виробництві, тому необхідно всебічно її охороняти і не допускати хижацького використовування, особливо коли мова йде про сільськогосподарські угіддя.

Державний примус до виконання вимог законодавства нерозривно пов'язаний з юридичною відповідальністю порушників та застосуванням до них юридичних санкцій. Заборона злочинів законом за допомогою кримінальних санкцій -- це юридичне вираження їх небезпеки для суспільства.

Можливості посилення кримінальної відповідальності за порушення земельного законодавства зростають у зв'язку з прийняттям нового Кримінального кодексу України. Життя вимагає введення таких складів злочинів і відповідних санкцій за них, які б дійсно посилили охорону земель і прав землевласників та землекористувачів, забезпечили бездоганне виконання ними земельного законодавства.

Передбачення нових складів злочинів, підвищення кримінальної відповідальності за порушення земельного законодавства свідчать, що наша держава зовсім не має наміру відмовитися від використання в необхідних випадках і специфічних державних методів боротьби зі злочинами.

Широкий розвиток демократії, прав і свобод громадян ніякою мірою не повинен послабляти громадський порядок і законність. Курс, узятий на звуження сфери державного примусу, у першу, чергу додержання норм права завдяки заходам виховання, громадського впливу, ще не доводить, що держава відмовляється від забезпечення законності за допомогою державного примусу, який застосовується до порушників законів.

3.5 Земельно-правова відповідальність за порушення земельного законодавства

Ще одним важливим видом відповідальності за порушення земельного законодавства, є земельно-правова . Особливість її в тому, що вона настає за нормами земельного права. Наприклад, може застосовуватися така санкція, як припинення права користування землею.

Відповідно до ст. 141 Земельного кодексу України, право користування земельною ділянкою припиняється в разі:

- використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам;

- використання земельної ділянки не за цільовим призначенням;

- систематична несплата земельного податку або орендної плати.

До речі, що стосується плати за землю у формі земельного податку або орендної плати, то ст.12 Закону України “Про плату за землю” визначає широке коло пільговиків, які звільняються від такого платежу або користуються його зменшеною сумою, а це - різноманітні підприємства, установи, організації, заклади, тощо. Також відсутній механізм інвентаризації платників податку. Така ситуація сприяє розвитку зловживань на цій основі, а тому вважаємо, що перелік слід кардинально переглянути і скоротити до мінімальної кількості пільговиків з метою недопущення безвідповідального ставлення до землі.

Разом з припиненням права користування землею, земельне законодавство передбачає також припинення права власності на землю (ст. 140 Земельного кодексу України).

Право користування землею і право власності на землю може бути також припинено у зв'язку з визнанням угод щодо землі недійсними. Мова йде тільки про випадки припинення права користування землею і права власності на землю, які за своїм змістом є санкціями, тому що є деякі інші випадки, наприклад, добровільна відмова від земельної ділянки тощо.

У земельному законодавстві визначений порядок припинення права власності на землю та права користування земельною ділянкою.

Однією з мір відповідальності згідно з земельним законодавством є відшкодування збитків, завданих у результаті його порушень (ст. 157 Земельного кодексу України). Відповідно до цієї статті відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.