Развитие института международных правовых санкций

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРАВОВЫХ САНКЦИЙ

§1 Понятие санкций международных организаций

Санкции и ответственность относятся к числу фундаментальных категорий международно-правовой науки. Следует согласиться с бельгийским правоведом Ш. Лебеном, который считает, что "положение санкций в правовом порядке является индикатором, ясно характеризующих степень развития этого порядка" [376].

Представители доктрины международного права издавна уделяют серьезное внимание проблеме международно-правовых санкций.

Несмотря на то что в средние века, вплоть до периода абсолютизма, не существовало стройной системы научных знаний о регулировании международных отношений, в теологических сочинениях богословов -- представителей католической доктрины уделялось значительное внимание вопросам международного права, в том числе и вопросам ответственности за нарушение медсдународных договоров. Испанский богослов Франциско де Виттория (1492--1546) утверждал, что международное право допускает применение санкций к нарушителям международно-правовых обязательств. К санкциям он относил различного рода репрессалии (принудительные меры, применяющиеся в ответ на международное правонарушение и харак-теризующиеся ущемлением субъективных прав нарушителя), вплоть до вооруженных, а также войну [373].

С возникновением и развитием буржуазной доктрины международного права вопрос о санкциях постоянно находился в центре внимания правоведов-международников. Так, голландский ученый Гуго Гроций (1583--1645) к международно-правовым санкциям относил репрессалии и наиболее действенной из них считал войну [52].

Русские дореволюционные авторы Л. А. Камаровский, В. А. ульяницкий, ф. ф. Мартене и др. под санкциями в международном праве понимали различные виды принудительных мер, таких, как репрессалии, блокада, интервенция, война и т. д. [54]

Однако в работах, посвященных сложной и многоплановой проблеме международно-правовых санкций, многие ее аспекты все еще не получили должного освещения. До сих пор даже не выработано единого понятия международно-правовой санкции.

В буржуазной науке, по мнению группы авторов, проводивших исследование проблемы санкций в международном праве в рамках Британского института по международным вопросам, наибольшее признание получчло определение, в котором санкции трактуются как все "действия, предпринимаемые членами международного сообщества против нарушения права" [355]. В качестве санкций рассматривался весь комплекс негативных для государства-правонарушителя последствий: его обязанность возместить ущерб, представить удовлетворение и подчиниться принуждению [293,418].

Наряду с этой точкой зрения в классической доктрине ме-ждународного права долгое время существовало и даже главенствовало мнение явно цивилистической окраски, сводящее международно-правовые санкции к возмещению ущерба, причиненного международным правонарушением [546]. Так, итальянский юрист Д. Анцилотти считал, что для государства-правонарушителя "возмещение одновременно было и наказанием, которое состояло в возмещении причиненного ущерба" [II].

Следует заметить, что международные судебные и арбитражные органы также неоднократно подтверждали приверженность этой концепции в отношении санкций. Так, Международный суд ООН в своем известном консультативном заключении от II апреля 1949 года о возмещении ущерба, понесенного на службе ООН, высказал убеждение, что концепция, рас-сматривающая международно-правовые санкции и ответственность в плане выполнения обязательства возмещения, является господствующей в международно-правовой доктрине и находит реальное отражение в международном праве в качестве его принципа [547].

Такое понимание санкций неправомерно ограничивало их только мерами по возмещению ущерба, в то время как все принудительные меры, допускаемые международным правом, оставались за рамками санкций и, следовательно, ответственности.

В то же время представители позитивистского направления доктрины международного права высказывали мнение, что под санкцией следует понимать принудительные меры, применяемые к субъекту, нарушившему предписания международно-правовых норм. По их мнению, возможность применения таких мер находит обязательное закрепление в международном праве (как в договорах, так и в обычаях) и принимаются они в строго определенном порядке [240, 329].

Необходимо отметить, что у этой группы авторов в толковании сущностного содержания принудительных мер прослеживается явное разночтение. Так, английский юрист Г. Шварценбергер считает, что обязательство возмещения вреда является как бы первой ступенью реализации ответственности. В том случае, если это обязательство не выполняется, к государству-правонарушителю могут быть применены санкции -- меры принуждения. «Представляется целесообразным, -- пишет Г. Шварценбергер, -- ограничить применение термина "санкции" вторичными нормами-гарантами, которые начинают действовать лишь в том случае, когда первичные нормы о международно-правовой ответственности не достигли назначенной цели» [423]. Санкции, считает этот автор, присущи лишь международно-правовым нормам обычного происхождения [422, 423].

В отличие от него нормативисты рассматривают санкцию как часть международно-правовой нормы независимо от ее происхождения (договорного или обычного). Американский профессор Г. Кельзен любой правопорядок рассматривает как порядок принуждения, и поэтому для него единственно возможным последствием правонарушения является применение принудительных мер к государству-правонарушителю. Санкция для него выступает в виде "чистого принуждения", не включающего ни возмещения ущерба, ни удовлетворения [366].

Профессор П. Гугенхейм, рассматривая санкцию как принудительную для правонарушителя меру, тем не менее допускает, что она может содержать и меры по возмещению ущерба [339]. Некоторые авторы, приравнивающие санкцию к принудительным мерам, выделяют в них такой элемент, как наказание, кара для субъекта-правонарушителя.

Как правило, западные ученые под принудительными мерами понимают репрессалии, реторсии (принудительные меры, характеризующиеся ненарушением охраняемых международным правом интересов и субъективных прав государства-дели-квента) и принудительные меры международных организаций. Причем именно за последними признается характер "санкций международного права будущего" [373, 393].140

По наиболее распространенному мнению, под международно-правовой санкцией следует понимать нормативные меры, носящие характер правового принуждения, применяемые субъектами международного права к государству-правонарушителю в случае нарушения им предписаний международно-правовых норм и содержащие его правовую оценку.

В правоотношениях, вытекающих из ответственности 39. нарушение норм международного права, участвуют как основные субъекты международного права -- государства, так и производные -- межправительственные организации. "Развитие международных организаций, -- отметил специальный докладчик по вопросу об ответственности государств комиссии международного права ООН, профессор Р. Аго, -- привело к допущению возможности установления с государством, являющимся виновником международного правонарушения определенного характера и определенного значения, новых правовых отношений не только потерпевшим государством, но и организацией. Таким образом, организация и ее члены имеют право и даже обязан-ность реагировать на неправомерное в международном плане поведение применением санкций по отношению к государству-нарушителю по коллективно принятому решению" [546].

Следует отметить, что представители доктрины международного права зачастую склонны преувеличивать значение санкций международных организаций. В западной международно-правовой литературе со времен Лиги Наций существует точка зрения, сводящая международно-правовые санкции к принудительным мерам, применяемым межправительственными организациями. Наиболее концентрированно эту концепцию сформулировал профессор У. Фридман (США), отметив, что, во-первых, до выхода на международную арену новых субъектов права -- межправительственных организаций международному праву, находящемуся на низшей ступени развития, санкции вообще не были известны; во-вторых, санкции межправительственных организаций носят централизованный характер и называются "санкциями неучастия" [326].

Далее профессор У. фридман и его последователи делают вывод, что с появлением санкций межправительственных организаций международное право "эволюционировало в сторону новой и более высокой стадии" [376).

В советской международно-правовой литературе также были сделаны попытки ограничительного толкования международно-правовых санкций. Так, Д. Борисов высказал мнение, что 141 термин "санкции" в международном праве употребляется лишь в смысле принудительных мер, применяемых межправительственными организациями. Впоследствии к этой точке зрения присоединился К. А. Багинян [14, 23].

Представляется, что ограничительное толкование международно правовых санкций искусственно и не подтверждается международно правовой практикой. Правоведы, сводящие санкции лишь к принудительным мерам международных организаций, исходят из тезиса о тождественности международной и внутригосударственной правовых систем. В межправительственных организациях они видят лишь централизованный механизм принуждения -- наподобие внутригосударственного. Однако у межправительственных организаций имеется своя принципиальная специфика, заключающаяся в их статусе, целях и институционном механизме. Так же принципиально специфичны и применяемые ими санкции. Именно поэтому такие санкции используются наряду с санкциями, осуществляемыми суверенными государствами индивидуально или коллек-тивно.

Санкции, применяемые международными организациями, предусматриваются международно-правовыми нормами как обычного, так и договорного происхождения, в том числе договорами особого рода -- уставами межправительственных организаций. Наряду с санкциями, содержащимися в нормах учредительных актов, межправительственные организации применяют санкции, предусмотренные нормами постановлений их органов, обязательных для государства.

Универсальными и региональными межправительственными организациями накоплен богатый опыт применения санкций к государствам -- нарушителям обязательств, вытекающих из норм международного права. Этот опыт неоднократно исследовался представителями как российской, так и зарубежной доктрины международного права [28, 267]. Однако отдельные аспекты этой проблемы требуют дальнейшей разработки.

Особо важным является исследование вопроса о нормативном закреплении санкций международных организаций. В советской международно-правовой литературе неоднократно высказывалось мнение о том, что нормам международного права присуща сложная структура с традиционными элементами: гипотезой (указанием на условие применения норм), диспозицией (указанием на само требуемое поведение), санкцией (указанием на меры, применяемые к нарушителю нормы) [113, 252], 142

Следует отметить, что понятия "статьи нормативного акта" и "нормы права" далеко не тождественны и что вопрос о структуре нормы права является частью более широкой проблемы-вопроса о структуре права в целом [5, 4, 108, 127].

Последнее положение особо применимо к международному праву, которое имеет в качестве приоритетного способа создания норм согласование воль субъектов международного права. Данный способ предполагает, что договаривающимся сторонам в статье нормативного акта дается конкретное юридическое предписание, которое чаще всего является одним из элементов нормы права в целом: гипотезой, диспозицией или санкцией. Для того чтобы "увидеть" логически единую норму права, необходимо проанализировать или несколько статей одного нормативного акта, или даже статьи различных нормативных актов; в таком случае выявятся и правило поведения, и условия его применения, и санкция, направленная на его защиту. Именно таким образом закрепляются в уставах международных организаций санкции, применяемые к государствам-членам, нарушающим свои международно-правовые обязательства.

Логико-юридический анализ уставов межправительственных организаций, решений их органов, а также договоров, принятых с их участием, неизбежно приводит к выявлению такой правовой нормы, в структуре которой будет и гипотеза, и диспозиция, и санкция. Так, ст. 9 Устава ЮНЕСКО, носящая название БЮДЖЕТ, гласит: "1. Организация ведает своим бюджетом. 2. Генеральная конференция утверждает в окончательном виде бюджет и определяет долю финансового участия каждого государства-члена... Статья 4 этого же Устава -- ГЕНЕРАЛЬНАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ --в п. 8а определяет: "Государство -- член организации не имеет права участвовать в голосовании Генеральной конференции, если сумма его задолженности по взносам превышает сумму взносов, причитающихся с него за текущий и предшествующий календарный год" [480].

В данном случае в техническом плане санкция (ст. 4, п. 8а) сформулирована отдельно от диспозиции (ст. 9), но только взятые вместе, они образуют одно сложное явление -- норму международного права, направленную на регулирование определенных общественных отношений, складывающихся в рамках межправительственной организации.

В отдельных статьях формулируются нормы санкций и в уставах многих других международных организаций. В Уставе ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения) -- это ст. 7"-, в Уставе МОТ (Международная организация труда) --ст. 13, в Уставе ИКАО (Международная организация гражданской авиации) --ст. 42 и т.д. [469, 492, ^09]

Таким образом, следует отметить, что особенностью формулирования санкций в международном праве вообще, и в праве международных организаций в частности, является то обстоятельство, что они содержатся в отдельных статьях международных договоров, в данном случае в отдельных статьях уставов международных организаций, и зачастую оказываются как бы оторванными от правила поведения, на защиту которого направлены.

Более того, в силу системности международного права, под которой понимается органическая взаимосвязь его частей (компонентов), логически единая правовая норма может находиться в нескольких международно правовых соглашениях, т. е. элементы нормы права оказываются как бы разбросанными не только в пределах одного нормативного акта, но и в разных правовых документах.

К примеру, п. Зет. 19 Устава МАГАТЭ (Международного агентства по атомной энергии) гласит: "Действие привилегий и прав члена Агентства, постоянно нарушающего постановления настоящего устава или любых соглашений, заключенных в силу настоящего устава, может по рекомендации Совета управляющих быть приостановлено Генеральной конференцией по решению большинства в 2/3 голосов, присутствующих и участвующих в голосовании" [452} Указанное положение конкретизируется в пп. А7 и С ст. 12, говорящих о приостановлении и прекращении помощи нарушителю. Предусмотрено, что санкции будут применяться не только за нарушение положений данного международного договора -- Устава МАГАТЭ, но и любых иных договоров, заключенных в соответствии с целями и задачами МАГАТЭ, и, следовательно, правила поведения, со-держащиеся в таких договорах, будут защищаться санкцией, сформулированной и закрепленной в Уставе МАГАТЭ.

Так, на основе 'Типового соглашения о гарантиях", принятого МАГАТЭ в апреле 1971 года [536], заключено свыше 100 соглашений о гарантиях с государствами, поставившими свою деятельность в области мирного использования атомной энергии под контроль МАГАТЭ. Согласно п. 18 'Типового соглашения о гарантиях" санкцией за нарушение положений этих соглашений будут меры, предусмотренные пп. А7 и С ст. 12 Устава МАГАТЭ.

Устав фАО (Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций) также предусматривает санкцию, направленную на защиту договоров, разработанных во исполнение его положений. Устав ФАО в ст. 22 предусматривает приостановление помощи тем государствам, которые не выполняют положений соглашений о помощи, заключенных с Организацией [517].

Своеобразное положение, при котором правило поведения субъектов международного права в рамках межправительственной организации и санкция за его нарушение находятся порой в разных международно-правовых актах, приводит к тому, что формулирование правила поведения и санкции за его нарушение может не совпадать по времени.

В случае с соглашениями о гарантиях в МАГАТЭ и помощи в ФАО санкция была предусмотрена субъектами международного права раньше, чем конкретное правило поведения, за нарушение которого она будет применяться.

Но более естественна ситуация, когда правило поведения появляется раньше, чем конкретная санкция, направленная на его защиту. Так, в июне 1964 года на сессии Генеральной конференции МОТ была принята поправка к Уставу Организации, предусматривающая приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в Организации, для государств, проводящих политику расовой дискриминации, такую, как апартеид [471]. Запрещение подобной политики следует из императивных норм -- основных принципов Устава Организации Объединенных Наций, подписанного в 1945 году, и, соответственно, появилось значительно позже этих принципов.

Возникает вопрос: если санкция и правило поведения, на защиту которого она направлена, создаются не одновременно, то не могут ли правила поведения в международном праве остаться без санкционной охраны? Представляется, что не могут, ибо в любом случае они охраняются нормой императивного характера -- принципом добросовестного выполнения международных обязательств [214].

В случае же возникновения противоправной ситуации и нарушения субъектами международного права конкретного правила поведения требования императивной нормы конкретизируются в санкции, рассчитанной на определенную ситуацию. Ю-Т.Ноштаем 145

Особую роль в процессе создания санкций международных организаций играют резолюции Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций. Неоднократно Генеральная Ассамблея ООН рекомендовала международным организациям (в первую очередь относящимся к системе ООН) применить конкретные санкции к государствам-правонарушителям.

Так, в 1946 году Генеральная Ассамблея ООН рекомендовала "лишить правительство франке в Испании права вхождения в международные учреждения, созданные Организацией Объединенных Наций или поставленные в связь с ней" [453]. В том же году ИКАО во исполнение требований Генеральной Ассамблеи ООН приняла решение о включении в Устав организации статьи, предусматривающей исключение из ИКАО тех государств, в отношении которых ООН сделала такую рекомендацию [510].

Необходимо отметить, что одна санкция международной организации может относиться к нескольким правилам поведения. Последнее может иметь место в силу того, что системный характер международного права предполагает возможность наступления одинаковых юридических последствий за нарушение различных правил поведения.

Например, статья 7^ Устава ВОЗ гласит: "В случае невыполнения членом организации своих финансовых обязательств по отношению к организации или при других исключительных обстоятельствах Ассамблея здравоохранения может на тех условиях, которые она сочтет правильными, временно лишить члена организации принадлежащего ему права голоса и права на обслуживание..." [492]

Приостановление членства в организации за нарушение самых различных уставных обязательств предусматривают уставы МОТ, ИКАО, МАГАТЭ и многих других организаций.

Таким образом, в силу особого способа создания норм ме-ждународного права, его системного характера и структурных особенностей международно-правовые санкции, в данном случае санкции международных организаций, имеют ряд специфических признаков.

Во-первых, санкция международной организации как структурный элемент нормы права формулируется обычно в виде отдельной статьи устава международной организации. Элементы правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция) могут содержаться в разных статьях нормативного акта, но только взятые вместе, эти элементы образуют одно сложное явление -- норму международного права, направленную на регулирование определенных общественных отношений.

Во-вторых, в силу системного характера международного права логически единая правовая норма может находиться в нескольких международно-правовых соглашениях, так как санкции могут фиксироваться в уставах международных организаций, специальных договорах, заключенных с участием, международной организации, а также в решениях их органов, содержащих нормы международного права.

В-третьих, характерным признаком санкций международных организаций является то, что они могут формулироваться не одновременно с другими элементами международно-правовых норм. До создания конкретной санкции действует санкция более общего характера, которая выводится из императивной нормы международного права -- принципа добросовестного выполнения международных обязательств. При нарушении диспозиции нормы участники международных отношений конкретизируют эту общую санкцию в специальном соглашении или постановлении органа международной организации, где и указываются негативные последствия противоправного поведения.

В-четвертых, также в силу системности международного права санкция международной организации может относиться к нескольким правилам поведения: за нарушение различных правил поведения наступают одинаковые юридические последствия.

В таком аспекте ответственность субъектов международного права за нарушение предписаний его норм в рамках международной организации выступает как реализация санкции. В "угрозе" ответственности, в "угрозе" применения санкции проявляется сущность права вообще, и международного права в частности. Иными словами, санкция, определяющая, какими именно мерами охраняется от нарушения определенное правило поведения, является необходимым атрибутом международно-правовой нормы, закрепленной в уставе международной организации, решении ее органов, договоре, принятом с ее участием, в сколь бы опосредованной и сложной связи ни находилась данная санкция с самим правилом поведения.

В силу того, что нормы международного права не только содержатся в договорах, решениях международных организаций, но могут иметь и обычное происхождение, можно предположить, что санкция международной организации может 10* 147 носить характер обычая, который сложился в рамках этой организации и признан государствами-членами в качестве юридически обязательного. И наоборот, уставная санкция международной организации может применяться за нарушение правила поведения обычного происхождения.

Как уже отмечалось, право должно изучаться в разных аспектах: как с точки зрения специфики юридических норм, так и с точки зрения содержания, приемов воздействия на поведение субъектов права. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что все меры, содержащиеся в санкциях международных организаций и направленные на охрану норм международного права, носят характер правового принуждения. В том случае, если государство-член нарушит свои обязательства перед организа-цией, вытекающие из норм международного права, возникают основания к применению санкций, которые и выступают в качестве реакции организации на факт противоправного поведения данного государства и состоят в наступлении для него известного правового или иного урона (потеря права голоса в органах организации, приостановление помощи, введение войск и т. а.).

В современных межправительственных организациях используются разнообразные меры охраны норм международного права.

Прежде всего это принудительные меры вплоть до военных, предусмотренные ст. 41 и 42 Устава ООН. Главенствующая роль в применении таких мер принадлежит ООН в лице Совета Безопасности. Применение вооруженных принудительных мер ООН рассчитано на исключительные случаи. В данной работе эта практика ООН не рассматривается, ибо относится не столько к вопросам права, сколько к фактическому положению дел.

Уставы некоторых региональных организаций также предусматривают применение вооруженных сил в случае совершения особо тяжких правонарушений, например агрессии.

Гораздо более широко и целенаправленно международные организации применяют к государствам-правонарушителям меры воздействия, не связанные с вооруженным принуждением. Среди них в первую очередь следует назвать:

а) приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в международной организации, -- права голоса, представительства, услуг и помощи, оказываемых организацией государству-члену, и т. д.; 148

б) исключение -- как санкция в рамках международной организации -- из числа участников сессии пленарного органа международной организации, из основных и вспомогательных органов, из членов организации, из определенных форм международного общения.

Кроме того, следует отметить, что санкции международных организаций могут включать и непосредственно меры восстановления (возмещения) попранных прав. Например, ст. 42 Устава ООН предусматривает применение к агрессору мер в виде введения коллективных вооруженных сил. Реализация этих мер предполагает не только принуждение к восстановлению нарушенного агрессором порядка, но и восстановление попранных прав пострадавших от агрессора без его добровольного волеизъ-явления на это (восстановление суверенитета потерпевшего государства, его территориальной целостности, нарушенных границ и т. д.).

Наряду с применением санкций за нарушение норм международного права, международные организации применяют меры, носящие характер правового принуждения за нарушение процессуальных правил (правил процедуры), предусмотренных их уставами и другими международно-правовыми актами. В российской литературе уже высказывалось мнение, что эти правила закрепляются в особых, процессуальных международно-правовых нормах [197} С этим мнением следует согласиться, добавив, что процессуальным нормам международного права также присущи санкции, предусматривающие меры принуждения за их нарушение. Межправительственные орга-низации за нарушение процессуальных норм международного права применяют такие меры правового принуждения, как лишение права голоса, права на подписание заключительного акта на сессии высшего органа организации; признание результатов голосования недействительными и т. д.

Итак, основная цель всех санкций -- предупреждение правонарушений -- в содержании различных норм санкций международных организаций преломляется по-разному. Одни из них предусматривают только принудительные меры, непосредственно направленные на восстановление нарушенных международных обязательств самим государством-нарушителем; другие, кроме принуждения, предусматривают и восстановление нарушенных прав без добровольного волеизъявления на это государства-правонарушителя. 149

По характеру все меры, применяемые международными организациями к нарушителям международного права, отличаются известным своеобразием, определяющимся тем, что применяются они централизованно, с использованием международного институционного механизма (т. е. с помощью органов межправительственной организации) против субъектов международного права, нарушающих международный правопорядок.

Таким образом, под международно-правовыми санкциями международных организаций следует понимать все меры охраны международного правопорядка, закрепляемые в нормах международного права, носящие принудительный характер и применяемые в случае право-нарушений к государству-деликвенту с помощью институционного механизма международной организации.

§2 Санкции применяемые за нарушение материальных норм международного права

Санкции межправительственных организаций системы ООН направлены в первую очередь на охрану материальных норм международного права, под которыми понимаются нормы, определяющие содержание деятельности государств в специальных областях их сотрудничества в рамках межправительственных организаций. Материальные нормы предусматривают права и обязанности субъектов международного права, закрепляют их правовое положение в сфере международных отношений.

Международное правонарушение (в данном случае нарушение материальных норм международного права) служит основанием для применения санкций межправительственных организаций.

В проекте статей об ответственности государств, выработанном в Комиссии международного права ООН, под "международно-противоправным деянием" (международным правонарушением) государства понимается поведение государства, выражающееся в действии или бездействии и представляющее собой нарушение международных обязательств этого государства (ст. 3). В качестве международно-правового такое деяние может быть квалифицировано только на основании международного) права. Квалификация этого же деяния как правомерного с точки зрения внутригосударственного права никакого значения не имеет (ст. 4) [543].

Международное правонарушение характеризуется рядом признаков.

Во-первых, правонарушение всегда есть деяние (действие или бездействие); во-вторых, правонарушением признается только виновное деяние; в-третьих, правонарушение есть деяние, противоречащее норме международного права; в-четвертых, правонарушение -- это деяние, за совершение которого предусматривается международно-правовая ответственность [30,113].

На основании этих признаков можно выявить следующие типы правонарушений, за совершение которых предусматривается применение санкций специализированными учреждения нарушение основных целей и принципов, закрепленных в уставах специализированных учреждений (например, ст. 7^ Устава ВОЗ).

Во-вторых, нарушение обязательств, относящихся к специальным сферам деятельности (ст. 12 Устава МАГАТЭ, ст. 88 Устава ИКАО и т. д.).

В-третьих, нарушение обязательств по применению конвенций и рекомендаций, разработанных в рамках специализированного международного учреждения и в установленном порядке принятых государством-членом (ст. 33 Устава МОТ).

В-четвертых, нарушение финансовых обязательств перед организацией (ст. 3 Устава ФАО, ст. 4 Устава ЮНЕСКО, ст. 13 Устава МОТ и т. д.).

В-пятых, нарушение обязательств по запрещению выхода из конвенции, подписанной государством-нарушителем (предусмотрено только в рамках ВОИС в отношении Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений 1886 года).

В-шестых, нарушение обязательств перед другой международной организацией (ст. 93 бис Устава ИКАО, ст. 6 Устава МБРР, ст. 5 Устава МФК, ст. 7 Устава MAP и т. д.).

В случае совершения таких правонарушений специализированные международные учреждения применяют систему санкций, содержащих различные меры правового принуждения.

Приостановление права голоса предусматривается уставами восьми специализированных учреждений, как правило, за нарушение финансовых обязательств перед учреждением. 151

Следует отметить, что в качестве фактического основания для применения санкций уставы указывают задолженность, равную или превышающую сумму членского взноса государства за два года. Исключение составляет Устав ИМО, ст. 42 которого предусматривает возможность применения санкции "со дня наступления срока платежа, в том случае, если задолжен-ность будет равняться сумме годового взноса государства-члена". Устав ИКАО (ст. 62) не определяет сумму, влекущую применение санкции. Но Ассамблея ИКАО 1949 года рекомендовала следовать в этом вопросе "соответствующей практике, принятой в других специализированных учреждениях , и считать эту сумму равной членскому взносу государства-должника за два года [386].

Вопрос о том, в каких органах приостанавливается право голоса государства-деликвента, уставы специализированных учреждений решают по-разному: в МОТ и ВОИС право голоса утрачивается во всех органах учреждения, в ИМО -- в трех главных, в МАГАТЭ, ФАО, ИКАО -- лишь в пленарном органе, уставы ВОЗ и ЮНЕСКО вообще не указывают, в каких органах приостанавливается право голоса.

Но в решении этого вопроса все специализированные учреждения идут вслед за ООН [460] и приостанавливают право голоса как в пленарном органе, так и в созданных им комитетах, комиссиях и вспомогательных органах. В региональных отделениях и других органах специализированного учреждения в отличие от главных органов должник сохраняет право голоса.

Не приходится говорить о том, что вопросы бюджета и финансов относятся к числу важнейших в деятельности специализированного учреждения. В силу этого в некоторых организациях приостановление права голоса за нарушение финансовых обязательств рассматривается в качестве основной санкции, которая может быть дополнена сопутствующими мерами принудительного характера.

Например, в ИКАО вслед за приостановлением права голоса может быть приостановлено оказание технической и иной помощи государству-должнику. В ФАО такому государству может быть запрещено делегировать своего представителя в исполнительный орган.

Практика позволяет сделать вывод, что в системе ООН приостановление права голоса расценивается как достаточно эффективная санкция. Так, согласно ст. 19 Устава ООН член Организации лишается права голоса в Генеральной Ассамблее, 152 "если сумма его задолженности равняется или превышает сумму взносов, причитающихся с него за два полных предыдущих года". Статья 19 Устава ООН была применена к Гаити и к Доминиканской Республике в 1968 году.

В ИКАО право голоса приостанавливалось в разное время более чем для десяти государств, в том числе для Боливии, Сальвадора, Иордании, Никарагуа, Парагвая, Польши, Чехословакии, Гватемалы, ЮАР и т. д. [415]

В МАГАТЭ за неуплату членского взноса теряла право голоса Куба. После выплаты долга ее право голоса было восстановлено решением 4-й сессии Ассамблеи МАГАТЭ.

В ИМО право голоса потеряла Доминиканская Республика, но в 1979 году в связи с уплатой долга ее права в Организации были восстановлены [426].

В ВОЗ право голоса Доминиканской Республики приостанавливалось в 1974, 1975, 1977 годах [4931

В ряде случаев специализированное учреждение имеет право не лишать должника права голоса. Во-первых, это происходит, если высший орган учреждения установит, "что такая неуплата вызвана не зависящими от государства обстоятельствами" (ст. 13 Устава МОТ и т. д.). Вопрос о том, какие обстоятельства следует считать "не зависящими от государства", как правило, решает высший орган специализированного учреждения. Обычно такими обстоятельствами признаются стихийные бедствия, эпидемические заболевания, засухи, неурожаи и т. д. Иными словами, к ним относятся явления, не находящиеся под контролем государства.

К примеру, в 1965 году Всемирная ассамблея здравоохранения приняла решение не приостанавливать право голоса Гаити, так как "плачевные последствия ураганов, нанесшие серьезный ущерб экономике Гаити, не позволили ее правительству погасить задолженность по взносам" [495].

Во-вторых, санкции не применяются к государству, которое заверит организацию в своем намерении выплатить долг к установленному сроку. В этих случаях нецелесообразность применения санкций фиксируется в специальных резолюциях, где указывается срок выплаты долга [493]. Как правило, такие обещания со стороны государств неукоснительно выполняются.

Особо следует остановиться на вопросе применения санкций за нарушение финансовых обязательств в МСЭ и ВПС. Устав МСЭ в ст. 15 Международной конвенции электросвязи от 1973 года предусматривает приостановление права голоса государства-должника. Эта статья была введена в Устав организации в 1973 году, но до сих пор не набрала нужного количества ратификаций и не вступила в силу. Дело в том, что ранее Устав МСЭ (так же как и учредительные акты ВПС) предусматривал за нарушение финансовых обязательств несколько своеобразную санкцию -- начисление процентов на сумму задолженности: на сумму задолженности начисляются проценты с начала каждого финансового года Союза. Эти проценты уста-навливаются в размере 3% (три процента) годовых в течение первых шести месяцев и в размере 6% (шесть процентов) годовых начиная с седьмого месяца ' [468].

Эти меры имеют целью наложение дополнительного финансового бремени на государство, не выполняющее свои членские обязательства перед специализированным учреждением. Но, как было признано на Конгрессе МСЭ в 1973 году, они не являются надежной защитой норм о финансовых обязательствах государств-членов. В силу этого Конгресс признал целесооб разным ввести санкцию, предусматривающую приостановление права голоса за нарушение финансовых обязательств [468].

Приостановление права голоса является серьезным ущемлением правового статуса государства-члена, теряющего возможность в полной мере влиять на процесс принятия решений международной организации. По этой причине в некоторых специализированных учреждениях приостановление права голоса применяется не только за нарушение финансовых обязательств, но и за другие правонарушения.

Так, в ИКАО право голоса приостанавливается также за несоблюдение установленного порядка разрешения споров или за невыполнение решения, принятого по этому спору (ст. 88 Устава).

В ВОЗ право голоса приостанавливается не только за нарушение финансовых обязательств, но и при "других исключительных обстоятельствах" (ст. 7^ Устава ВОЗ).

В российской международно-правовой литературе уже отмечалось, что под исключительными обстоятельствами следует понимать нарушение принципов, изложенных в преамбуле Устава ВОЗ и 'заключающихся в совершении таких правонарушений, как агрессия, экоцид, геноцид, массовые нарушения прав человека", т. е. за международные преступления [169].

Правомерность такой интерпретации формулировки ст. 7 Устава ВОЗ подтверждается следующими обстоятельствами. 154

Во-первых, документами, фиксирующими процесс создания организации. Государства -- учредители ВОЗ в качестве исключительного обстоятельства рассматривали биологическую войну. В 1946 году на конференции в Нью-Йорке, где был принят Устав ВОЗ, представитель Канады предложил одним из исключительных обстоятельств считать бактериологическую войну. Уже в те годы согласно Женевскому протоколу о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или других подоб-ных газов и бактериологических средств от 17 июня 1925 года [447] считалось недопустимым применение на войне химического и биологического оружия. В силу этой причины государства-учредители с предложением канадского делегата в отношении бактериологической войны согласились, но в Устав вошла общая формулировка исключительных обстоятельств без их конкретизации.

В наши дни после вступления в силу в 1975 году Конвенции о запрещении бактериологического (биологического) оружия разработка, производство и накопление такого рода оружия считаются международным преступлением [545] и поэтому могут рассматриваться в качестве оснований для применения санкции по ст. 7^ Устава ВОЗ.

Во-вторых, толкование исключительных обстоятельств как такого нарушения международного правопорядка, которое выражается в совершении международных преступлений, подтверждается практикой ВОЗ. Организация применяла ст. 7 Устава за совершение такого международного преступления, как массовое нарушение прав человека при проведении поли-тики апартеида, запрещенного Международной конвенцией о пресечении преступлений апартеида и наказании за него от 30 ноября 1973 года [545].

Но уже в 1964 году на 17-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения была принята резолюция, предусматривающая, что в "соответствии с положением ст. 7 Устава ассамблея здравоохранения в некоторых исключительных обстоятельствах и на таких условиях, которые она сочтет нужными, может временно лишить страну-члена предоставленного ей права голоса и права на обслуживание.

Считая, что апартеид, официально возведенный каким-либо правительством в политическую систему, представляет собой чрезвычайный случай нарушения принципов гуманности, которыми руководствуется Всемирная организация здравоохранения, ассамблея ПОСТАНОВЛЯЕТ применить к Южно-Африканской Республике положения ст. 7 Устава, касающиеся лишения права голоса" [493].

По всей вероятности, Всемирная ассамблея здравоохранения в каждом конкретном случае будет обсуждать вопрос о наличии исключительных обстоятельств, необходимых для применения санкции, предусмотренной ст. 7^ Устава ВОЗ. К ним следует относить нарушение целей и принципов организации, изложенных в преамбуле Устава ВОЗ, подпадающее под категорию международного преступления.

Другим серьезным ограничением правового статуса государства, виновного в нарушении материальных норм международного права, является приостановление технической помощи. В учредительных актах и юридической литературе эта санкция получила также название приостановление права на обслуживание".

Межправительственные организации системы ООН оказывают своим членам различные виды технической помощи, помогают разрабатывать проекты по специальным вопросам, предоставляют материальные средства, оборудование, проводят различные изыскательские работы и т. д. Неоценимое значение эта помощь имеет для развивающихся стран [2, 35].

Предоставление технической помощи предусматривают уставы МАГАТЭ, ВОЗ, ИКАО, ФАО, МБРР, МВФ, MAP, МФК.

Особое значение эта санкция приобретает в рамках МАГА-ТЭ в свете задач по мирному использованию атомной энергии: помощь приостанавливается, если установлено, что государство использует организацию "не в мирных целях" (ст. XII. А7). Например, эта санкция применялась МАГАТЭ в 1981 году к Израилю за "совершение военного нападения на Иракский центр ядерных исследований". В резолюции от 26 сентября 1981 года отмечалось, что "Генеральная конференция, встревоженная увеличением информации и свидетельств в отношении деятельности Израиля, направленной на приобретение и разработку ядерного оружия считает, что акт агрессии Израиля против АГАТЭ иракских ядерных установок представляет собой нападение на Агентство и его режим гарантий РЕШАЕТ немедленно приостановить предоставление всякой помощи Израилю в рамках программы технической помощи Агентства".

Резолюции и другие постановления Генеральной конференции, 25-я сессия. 1981. Австрия. МАГАТЭ. 1982. Резолюция 38. Док. XXV. 156

Приостановление помощи может предусматриваться за те же правонарушения, что и приостановление права голоса. Так, в ВОЗ эта санкция может применяться за нарушение финансовых обязательств и при других исключительных обстоятельствах. Высший орган специализированного учреждения полномочен в конкретной ситуации выбрать любую из названных санкций. ВОЗ применяла эту санкцию за проведение политики расовой дискриминации к ЮАР и за проведение политики колониализма к Португалии. В обоих случаях эти правонарушения были признаны "исключительными обстоятельствами", предусмотренными ст. 7^ Устава ВОЗ.

К примеру, в 1966 году 19-я сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения "приостановила предоставление технической помощи Португалии". Затем в 1969 году 21-я сессия постановила "не предусматривать в программах ВОЗ никакой помощи Португалии до тех пор, пока эта страна не откажется от политики колониального господства" [493].

В 1975 году после социально-демократической (апрельской) революции в Португалии и отказа этого государства от проведения политики колониализма 28-я сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения приняла решение о восстановлении "всех видов помощи Португалии" [4941

Особо следует остановиться на приостановлении помощи (кредитов) в Международном валютном фонде (МВФ). Как известно, это учреждение относится к группе экономических организаций (МБРР, МВФ, MAP, МФК), построенных по принципам наднациональных организаций.

Несмотря на то что Советский Союз активно участвовал в выработке уставов этих организаций (МБРР--МВФ), в 1945 году советское правительство учредительные документы не подписало, отказавшись от участия в них по соображениям идеологического характера [33, 35, 53} Впоследствии эти организации и Международная организация по тарифам и торговле (ГАТТ) оказали значительное влияние на развитие международных экономических связей. В настоящее время руководство независимых республик, в том числе России, наладило отношения с организациями группы МБРР -- МВФ и ГАТТ. Это продиктовано необходимостью более активного участия в мировых экономических и финансовых связях, стратегия развития которых определяется в значительной степени в рамках межправительственных организаций. 157

При этом следует учитывать, что уставы МБРР, МВФ, MAP и МФК предусматривают достаточно жесткие санкции за невыполнение государствами-членами обязательств перед организациями. Так, в Уставе Международного валютного фонда предусмотрено, что каждый член МВФ имеет право приобрести у организации за свою национальную валюту любую другую в целях выравнивания дефицита своего платежного баланса. Капи-тал фонда делится на две части: основной капитал и специальный, носящий название "специальные кредитные полномочия". Устав МВФ предусматривает санкции за нарушение пользования обоими видами капитала независимо друг от друга. В отношении основного капитала санкции применяются в следующих случаях.

Во-первых, в связи с изменением объема денежного обращения государством-членом (девальвация и ревальвация национальной валюты) без уведомления об этих действиях МВФ (сек. 6 ст. 4 Устава). Этот момент, безусловно, следует расценивать как ограничение внутренней компетенции государства (элемент наднациональности). Но ограничение происходит на основе согласия государств, подписавших Устав. Перераспределение же внутренней компетенции государств в пользу международных органов в настоящее время -- явление достаточно распространенное, наблюдаемое во многих межправительственных организациях (например, ИНМАРСАТ, ЕЭС и т. д.). Представляется, что тенденция перераспределения компетенции внутригосударственных органов в пользу международных в силу углубления процессов интеграции в международных эконом будет усиливаться.

Во-вторых, за использование валюты, купленной у МВФ, не для ликвидации платежного дефицита, а для других целей (ст. 5 сек. 5).

В-третьих, за получение средств в большем количестве и на других условиях, чем предусмотрено сек. 4 ст. 6 Устава МВФ (сек. 1 ст. 6 Устава).

В-четвертых, за нарушение других обязательств, вытекающих из Устава МВФ (сек. 2А ст. 15). К таким нарушениям относится, например, отказ государства-члена предоставить информацию по любому вопросу своей внутренней финансовой политики (ст. 8 сек. 5). Надо сказать, что требование предоставления информации по любому вопросу внутренней финансовой политики государства, так же как и запрещение изменения объема денежного обращения в стране, в начале существования деятельности МВФ -- МБРР вызывало сопротивление государств-членов. Так, в 1948 году Франция отказалась выполнять требования фонда о корректировке денежного обращения, в 60-е годы некоторые социалистические страны отказались предоставить сведения о своем финансовом положении [376]. В каждом из этих случаев со стороны МВФ последовало применение санкций. После принятия в 1948 году французским правительством решения о девальвации франка на 44% МВФ согласился, что Франция по ряду причин оказалась в тяжелом финансовом положении, но резко высказался против мер, запланированных французским правительством. Тем не менее Франция провела девальвацию национальной валюты, за что фонд на основании сек. 6 ст. 4 (запрещение изменения де-нежного обращения внутри страны) приостановил ее право пользоваться средствами основного капитала МВФ. Такие же меры были впоследствии применены к ЧССР и Кубе [376]. Позднее Устав МВФ был пересмотрен: государство-член получило право изменения курса валюты.

Последние десятилетия практика МБРР -- МВФ не дает примеров использования санкций против государств-членов по этим основаниям. Следует признать, что участие в МБРР, МВФ, ГАТТ позволило многим государствам -- членам этих организаций гармонизировать свои национальные финансовые системы, стабилизировать рынки финансов, снять многие барьеры в области международного экономического сотрудничества.

Что касается санкций за нарушение условий пользования специальными кредитными полномочиями, то они предусмотрены сек. 2 ст. 29 Устава МВФ. Приостановление кредитования из специального фонда не распространяется на кредитование за счет средств основного капитала. И наоборот, приостановление использования основного капитала не влечет запрещения государству-члену пользоваться специальными кредитными полномочиями. Следует отметить, что санкции приостановления права голоса и права получения помощи представляют собой частичное ограничение участия государств в деятельности организации.

Наряду с этим организация может полностью отстранить государство-деликвента от сотрудничества в рамках учреждения. В научной литературе эта санкция получила весьма приблизительное название -- приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в специализированном учреждении или приостановление членства. 159

Приостановление членства означает комплексное приостановление всех прав и привилегий в рамках организации для государства-члена, виновного в нарушении своих обязательств: права голоса, права на участие в работе органов межправительственной организации, в разработке и принятии международных договоров в рамках системы ООН, в работе совещаний и иных мероприятиях, проводимых организацией, права на по-лучение технической помощи и т. д.

По всей вероятности, такое комплексное ограничение прав государств-членов привело американских толкователей Устава ООН Л. Гудрича и Е. Хамбро к мысли о том, что приостановление членства ничем не отличается от исключения государства-члена из системы ООН, во всяком случае, имеет те же последствия: государство-правонарушитель не может участвовать в работе межправительственной организации [335]. Эта точка зрения подверглась обоснованной критике как в работах российских авторов, так и в западной международно-правовой литературе [10, 426}

Приостановление членства не является исключением из организации, по крайней мере, по двум основаниям:

Во-первых, уставы некоторых межправительственных организаций системы ООН прямо предусматривают, что в случае приостановления членства государство перестает быть субъектом прав, но остается субъектом обязанностей перед организацией: член-нарушитель должен платить взносы, выполнять решения специализированного учреждения, принимать меры по имплементации конвенций и т. д.

Например, сек. 2 ст. 6 Устава МБРР гласит, что "во время приостановления членства член не может пользоваться правами, вытекающими из членства включая право выхода, но остается субъектом всех обязанностей перед организацией". Об этом же говорят сек. 2 ст. 7 MAP и сек. 2 ст. 5 МФК.

Во-вторых, приостановление членства отменяется тем же органом, который принял решение о применении санкции без волеизъявления на это государства-деликвента, в то время как исключенное государство для возобновления сотрудничества с организацией должно вновь пройти процедуру вступления, предусмотренную уставом специализированного учреждения.