Развитие института международных правовых санкций

Уставы специализированных учреждений ООН предусматривают приостановление членства двух видов: по инициативе самого специализированного учреждения и вслед за приостано 160 влением членства в другой межправительственной организации.

Приостановление членства по собственной инициативе учреждения предусмотрено Уставами ООН, МАГАТЭ, ВМО и МБРР -- МВФ.

В МАГАТЭ членство приостанавливается за использование атомной энергии не в мирных целях (ст. 19В), а также за нарушение любых других соглашений, заключенных во исполнение Устава МАГАТЭ (ст. 12 С Устава МАГАТЭ). До сих пор эта санкция Агентством не применялась.

Устав ВМО предусматривает, что членство в организации будет приостановлено для тех государств, которые нарушают любые обязательства по Уставу, в том числе и финансовые (ст. 31 Устава ВМО).

К примеру, в мае 1975 года по решению седьмого Всемирного метеорологического конгресса было приостановлено членство в ВМО Южно-Африканской Республики, виновной в нарушении основных принципов и целей, изложенных в Уставе Организации, выразившемся в проведении политики расовой дискриминации [3761

Устав МБРР предусматривает, что "если член нарушает свои обязательства перед банком, последний может приостановить его членство по решению большинства в Совете управляющих. Государство-член, в отношении которого вынесено решение о приостановлении, автоматически теряет членство сроком на год с даты приостановления, пока решением большинства в Совете управляющих этот член не будет восстановлен" (сек. 2 ст. 6 Устава МБРР). В Уставе не дается толкование понятия "нарушение", но практика организации позволяет сделать вывод, что оно здесь толкуется достаточно широко -- как невыполнение любых обязательств по Уставу МБРР, в том числе и финансовых. В практике учреждения есть случаи, когда членство государства в МБРР приостанавливалось за неуплату членского взноса [518]. Впрочем, в западной международно-правовой литературе отмечалось, что МБРР очень редко и неохотно применяет санкцию приостановления членства [376].

Но здесь следует учитывать то обстоятельство, что санкция -- наиболее сильная мера правового принуждения -- фиксируется в уставе. Гораздо чаще на практике применяется внеуставное принуждение -- меры давления, не предусмотренные уставами международных организаций. 161 11 - Т. Нешатаева

Так, Уставом предусмотрено, что МБРР и его службы не вмешиваются в политические дела членов, не оказывают влия-ния на характер их решений и политики (сек. 10 ст. 4). В действительности же "банковский штаб точно и систематически делает политический анализ в странах-членах" [279]. На основании этого анализа МБРР принимает решение о предоставлении займа. При этом учитываются прежде всего политическая ориентация и политический режим государства-просителя. В том случае, если МБРР приходит к выводу, что политический режим в данном государстве недостаточно демократичен или нестабилен, Организация отказывает в предоставлении займов, услуг, технической помощи и т. д. Именно по этим причинам МБРР в свое время отказал в предоставлении займов Египту, Чили, Индонезии, Бангладеш и многим другим государствам. В то же время само определение политического режима, его демократичности в трактовке главных органов МБРР достаточно расплывчато.

Вслед за приостановлением членства в другой межправительственной организации эта санкция применяется в ЮНЕ-СКО, ИКАО, ЮНИДО, MAP и МФК. Уставы ЮНЕСКО (п. 4 ст. 2) и ИКАО (ст. 93 бис) предусматривают, что приостановление членства государства в ООН влечет приостановление его прав и привилегий в этих специализированных учреждениях. Так, Устав ЮНЕСКО гласит: "Осуществление прав и привилегий государства -- члена настоящей организации, права и привилегии которого в качестве члена Организации Объединенных Наций приостановлены, по требованию последней приостанавливается '.

Представляется вполне закономерным, что членство в организациях системы ООН находится во взаимосвязи с членством в Организации Объединенных Наций, ответственной за сохранение мира и безопасности, необходимых для плодотворного сотрудничества всех государств. Правонарушение, влекущее применение санкций в ООН, так или иначе затрагивает интересы всех субъектов международного права, в том числе и других звеньев системы ООН, и порождает их право применять санкции.

Итак, приостановление членства -- как по инициативе самого специализированного учреждения, так и вслед за применением этой санкции в другой межправительственной организации -- не означает полного разрыва связей с учреждением. Государство-член теряет свои права в организации, но остается субъектом обязательств перед ней. Уставы специализированных учреждений обычно не оговаривают срок приостановления членства, лишь в МБРР, MAP, МФК эта санкция применяется сроком на один год. Решение об отмене санкции принимает тот орган специализированного учреждения, который принял резолюцию о приостановлении прав и привилегий государства-правонарушителя.

Наиболее оживленную дискуссию в международно-правовой литературе возбуждают санкции, относящиеся к различным видам исключения из сотрудничества в рамках межправительственных организаций [359]. По-видимому, это вызвано двумя обстоятельствами: суровостью этих мер, применение которых полностью прекращает сотрудничество государств в организации, и особенностью их применения специализированными учреждениями ООН,

Санкция, предусматривающая исключение из организации, применяется как по инициативе специализированного учреждения, так и вслед за исключением из другой межправительственной организации.

В международно-правовой литературе наиболее полно исследованы положения о порядке исключения из Организации Объединенных Наций. Статья 6 Устава ООН предусматривает исключение из организации за систематическое нарушение принципов Устава ООН. формулировка статьи, бесспорно, несовершенна: не определено, какие действия следует считать си-стематическими, из чего складывается система, достаточно ли нарушения одного принципа или всех сразу и т. д. По-видимому, в каждом конкретном случае ООН сама должна устанавливать наличие системы правонарушений в действиях государства и определять, какие принципы Устава ООН им нарушались.

Кроме того, исключение по собственной инициативе применяют МВФ и МБРР. Международный валютный фонд применяет исключение лишь в том случае, если к нарушителю уже применялось приостановление членства, но это государство не выполнило требований фонда (сек. 2а, б ст. 15 Устава МВФ).

Характерно в этом отношении применение санкций к Кубе. Международный валютный фонд в сентябре 1963 года затребовал от этого суверенного государства информацию о финансовом положении в стране. Кубинское правительство отказалось представить такую информацию, сославшись на то, что эти вопросы относятся к внутренней .компетенции государства. МВФ на основании сек. 6 ст. 4 и сек. 2а ст. 15 Устава в 1964 году принял решение о приостановлении прав и привилегий Кубы в организации. Но и после применения этой санкции кубинское правительство резко высказалось против представления информации, относящейся к внутренней финансовой политике государства. В январе 1964 года в фонде был поставлен вопрос об исключении Кубы из МВФ. 15 апреля 1964 года решение об исключении было принято Советом управляющих МВФ. Неделей раньше Куба подала встречное заявление о выходе из этой организации [376].

Несмотря на то что Соглашение о МБРР не предусматривает санкцию исключения, эта организация применяет такие принудительные меры. Во исполнение решения Совета управляющих МБРР исключение в этой организации применяется через "год после приостановления" [522].

Что касается исключения по инициативе другой межправи-тельственной организации, входящей в систему ООН, то такая санкция предусматривается уставами ЮНЕСКО, ИКАО, МБРР, ИМО, MAP, МФК. Так, уставы трех специализированных учреждений -- ЮНЕСКО (§5 ст. II), ИКАО (ст. 93 бис), ИМО (ст. II)-- предусматривают исключение из организации тех государств, которые были исключены из членов Организации Объединенных Наций.

Как известно, отношения между ООН и специализированными учреждениями оформляются международным соглашением и строятся на основе принципа координации, который предполагает ряд односторонних прав ООН в отношении ее специализированных учреждений [265} В силу этого Уставы ИКАО и ИМО предусматривают, что исключение из специали-зированного учреждения следует для тех государств, в отношении которых Генеральная Ассамблея ООН сделала предложе-ние о лишении их членства в организациях системы ООН. Иначе говоря, ИКАО и ИМО могут исключать и те государства, которые не были исключены из ООН, но в отношении ко-торых Генеральной Ассамблеей ООН сделана рекомендация об исключении из специализированных учреждений ООН.

Устав ИКАО оговаривает также, что исключенное государство может вновь вступить в Международную организацию гражданской авиации лишь после "одобрения Генеральной Ассамблеи ООН".

Практике всех трех организаций известны случаи применения этой санкции: по рекомендации ООН Португалия за проведение политики колониализма была исключена из ИКАО в 1947 году, из ЮНЕСКО -- в 1966 году, из ИМО -- в 1973 году [483, 507,5101 164

В группе МБРР -- МБ санкция исключения применяется во всех организациях в связи с исключением из МВФ (такое государство автоматически исключается из МБРР, MAP, МФК) и из МБРР (следует исключение из MAP и МФК). Иначе говоря, членство в этих организациях зависит "в первую очередь от членства в МВФ и нисколько не зависит от членства в ООН" [295]. В связи с этим в советской международно-правовой литературе отмечался несколько формальный характер связи ООН с организациями группы МБРР -- МВФ [209}

Следует отметить, что во всех учредительных актах специа-лизированных учреждений, предусматривающих применение рассматриваемых санкций, речь идет об исключении из организации как полном разрыве связей государства-нарушителя и межправительственной организации. В действительности же специализированные учреждения ограничивают объем этой санкции, предпочитая исключать государство не из организации в целом, а лишь из сотрудничества в каком-либо ее органе

Представляется, что в некоторых случаях ограничительное толкование санкции исключения может быть оправдано. Государство, как правило, исключается из участия в работе главных органов специализированного учреждения, но за ним сохраняется право участия в работе комитетов и комиссий по специальным вопросам. Таким образом, организация достигает двух целей. Во-первых, правонарушитель несет перед организацией ответственность, которая выражается в том, что государство-член теряет возможность влиять на ход развития сотрудничества в учреждении по наиболее важным и принципиальным вопросам, находящимся в компетенции главных органов -- высшего и исполнительного -- специализированного учреждения. Во-вторых, организация оставляет за собой возможность контролировать государство по ряду специальных вопросов, находящихся в компетенции различных комитетов и комиссий (Международного комитета регистрации частот -- в МСЭ, Аэронавигаци-онной комиссии -- в ИКАО, Комитета по безопасности на море -- в ИМО и т. д.), чем обеспечиваются и в какой-то мере защищаются интересы других государств -- членов учреждения.

06 ограничительном толковании санкции исключения свидетельствует практика специализированных учреждений.

Например, в ЮНЕСКО Португалия неоднократно исключалась из участия в работе главных органов учреждения. Это государство в 1965 году согласно требованиям Устава ЮНЕСКО, подписав ее учредительный акт и передав документы о его ратификации государству-депозитарию -- Англии, вступила в Организацию Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. Систематический отказ правительства Португалии тех лет выполнять требования Устава ООН и решения ее главных органов о прекращении политики колониализма вызвал законный протест и ответные меры со стороны ЮНЕ-СКО. На 68-й сессии Исполнительного совета ЮНЕСКО (май 1965) развернулась острая дискуссия о возможности участия Португалии в работе органов ЮНЕСКО. В результате дискуссии Исполнительный совет принял резолюцию, поручавшую генеральному директору учреждения не приглашать Португалию на конференции и совещания общего характера, проводимые в рамках ЮНЕСКО.

Министр иностранных дел Португалии направил письмо на имя генерального директора ЮНЕСКО, заявив, что решение Исполнительного совета неправомерно и Португалия требует передать вопрос о возможности исключения из участия в работе отдельных органов на рассмотрение Международного суда ООН для дачи консультативного заключения*. В ответ на это Исполнительный совет ЮНЕСКО (71-я сессия) рассмотрел во-прос о Португалии и вновь принял решение об ее исключении из числа участников совещаний правительственного характера, проводимых под эгидой ЮНЕСКО. Генеральная конференция ЮНЕСКО на своей 14-й сессии (октябрь--ноябрь 1966 года), рассмотрев вопрос о правомерности действий Исполнительного совета в отношении Португалии, согласилась с его решениями и отклонила требование правительства Португалии о передаче вопроса о санкциях в Международный суд ООН, указав, что вопрос относится к внутренней компетенции организации. На этой же сессии Португалия была вообще исключена из числа членов ЮНЕСКО [483].

Другой пример исключения не из организации в целом, а лишь из числа участников сотрудничества в рамках отдельных органов специализированного учреждения можно привести из практики ИКАО. Так, в 1971 году ИКАО приняла решение исключить ЮАР, виновную в проведении политики апартеида, из участия в работе главных органов -- Ассамблеи и Совета, оставив за ней право участия в работе некоторых комиссий и комитетов по специальным вопросам [510].

Как известно, межправительственные организации могут обращаться в Международный суд ООН за консультативными заключениями (ст. 96 Устава ООН и ст. 65 Статуса Международного суда ООН). .66

Особо следует остановиться на вопросе об отказе в приеме в члены организации. Некоторые западные авторы (У. Дженкс, Н. Сингх, Г. Шермерс) отказ в приеме в члены считают санкцией исключения из организации [429]. Отказ в приеме в члены международной организации предусматривается уставами двух специализированных учреждений -- ИМО и МАГАТЭ.

Причем, в Уставе ИМО достаточно четко установлено, что "никакое государство или территория не может стать членом организации, ясли это противоречит решению Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций" (ст. II Устава ИМО), Иными словами, сформулировано условие отказа в членстве.

Устав МАГАТЭ конкретно такого условия не предусматривает. Но логико-юридический анализ статьи IV (п. В) позволяет сделать вывод, что если главные органы учреждения (Генеральная конференция и Совет управляющих) придут к выводу, что государство не способно или не готово "выполнять обязательства, связанные с членством в Агентстве и действовать в соответствии с целями и принципами Устава ООН", ему может быть отказано в приеме в члены МАГАТЭ.

Представляется, что отказ в приеме в члены организации не следует рассматривать как исключение из организации.

Во-первых, исключить из числа чченов организации можно только государство, являющееся членом, т. е. связанное отношениями членства с организацией. В случае отказа в приеме таких отношений еще не возникло.

Во-вторых, исключить из организации можно лишь государство, виновное в совершении правонарушения, в то время как отказ в приеме в члены может последовать и для государства, не совершившего международного правонарушения. Например, МАГАТЭ предусматривает отказ в приеме для тех государств, которые "не способны и не готовы" выполнять обязательства перед организацией, что может быть связано с низким уровнем экономического развития государства.

Итак, отказ в приеме в члены организации не является санкцией, предусматривающей исключение из нее. В то же время в случае совершения международного правонарушения отказ в приеме в члены организации государства-правонарушителя может выступать в качестве санкции, но эта санкция не будет связана с исключением из организации. 167

Оба специализированных учреждения -- ИМО и МАГАТЭ -- в качестве таких правонарушений называют несоблюдение принципов и норм, изложенных в Уставе ООН. Причем ИМО связывает применение санкции с реализацией соответствующего решения Генеральной Ассамблеи ООН.

Представляется, что в этом случае отказ в приеме в члены следует рассматривать не как исключение из организации, а как исключение из международного сотрудничества в рамках межправительственной организации. Иначе говоря, государство-правонарушитель лишается возможности международного сотрудничества по вопросам, входящим в компетенцию организации.

К группе санкций, предусматривающих различные виды исключения, относится также исключение государства из международного сотрудничества с членами организации вне рамок последней. Особенность этой санкции состоит в том, что исполнение решения организации об исключении из сотрудничества возлагается на государства-члены: они должны прекратить всякое сотрудничество с провинившимся государством. Иными словами, в этом случае санкция предусматривается учредительным актом международной организации, решение о ее применении может быть принято высшим органом организации, но его исполнение возлагается непосредственно на государства-члены. Применение этой санкции влечет "лише-ние государства-правонарушителя преимуществ международного сотрудничества с другими субъектами международного права вне рамок международной организации" [28].

Этот вид санкций, предусматривающих принудительное исключение из международного сотрудничества по специальным вопросам, содержится в уставах трех специализированных учреждений ООН -- ВПС (ст. 2 Всемирной почтовой конвенции), ВОИС (ст. XVII, п. А, Дополнительной декларации к Всемирной конвенции об авторском праве 1952 года), ИКАО (ст. 87 Чикагской конвенции 1944 года о международной гражданской авиации).

К примеру. Устав ИКАО возлагает на каждое договаривающееся государство обязательство "не разрешать деятельность авиапредприятия какого-либо государства в воздушном пространстве над своей территорией", если ИКАО приняла решение, что эксплуатация данным предприятием международных авиационных линий не соответствует положениям конвенции. Ассамблея ИКАО в резолюции, касающейся иерусалимского гражданского аэропорта, незаконно оккупированного израильскими войсками, постановила прекратить "сотрудничество всех государств-членов с государством Израиль в этом аэропорту"

Особо следует остановиться на прекращении членства государств, не подписавших поправки к уставу. Такой вид прекращения членства предусматривают Уставы ИКАО (ст. 94), ИМО (ст. 52), МСЭ (ст. 49). Например, ст. «94 Устава ИКАО гласит: в) "Если по мнению Ассамблеи характер поправки оправдывает эту меру, то Ассамблея в своей резолюции, рекомендующей принятие поправки, может предусмотреть, что любое государство, которое не ратифицирует поправку в течение установленного периода после вступления ее в силу, вследствие этого перестает быть членом Международной организации гражданской авиации и участником Конвенции". Иными словами, государство, не принявшее поправку к уставу при условии вступления ее в силу, автоматически перестает быть членом организации. Некоторые авторы-международники (В. А Василенко, П. Рейтер) предлагают прекращение членства в этом случае рассматривать в качестве санкции [28].

Вряд ли можно с этим согласиться по следующим основаниям: санкция может применяться лишь к государству, виновному в совершении правонарушения. Государство, не ратифицирующее поправку к Уставу, не совершает правонарушения, ибо член организации имеет суверенное право не согласиться с каким-либо правилом поведения, предусмотренным поправ-кой, и не принять ее. Конечной гарантией интересов государств-членов в этом случае будет право выхода из организации. В то же время международная организация во избежание возникновения неоднородности уставных обязательств для государств-членов (одни члены связаны новыми положениями, предусмотренными поправкой, другие -- старыми, действовавшими до ее принятия) может предусмотреть автоматическое прекращение членства для государств, не принявших поправку. Обычно это относится к поправкам, вносящим существенные изменения в устав специализированного учреждения.

Следует согласиться с польским ученым В. Моравецким, который считает, что в таких случаях организация предоставляет "облегченную возможность выхода из нее тем государствам, которые не хотят согласиться с изменениями, внесенными в устав", и тем самым гарантирует членам исключение возможности "навязывания обязательств государствам вопреки их воле" [168]. 169

Таким образом, основанием для применения санкций в системе ООН служит в первую очередь нарушение обязательств, вытекающих из материальных норм международного права. Среди этих правонарушений наиболее серьезными являются нарушения:

целей и принципов, изложенных в уставе организации; любых (например, финансовых) обязательств по отношению к организации;

обязательств перед другой международной организацией, входящей в систему ООН.

В случае совершения таких правонарушений межправительственные организации системы ООН применяют санкции, содержащие различные меры принуждения. Их можно разделить на две группы:

1) приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в организации, -- права голоса, права на получение технической помощи, членства в целом;

2) исключение из участия в работе органа специализированного учреждения, из сотрудничества по специальным вопросам (как в рамках организации, так и вне ее), из членов специализированного учреждения ООН.

§3 Санкции, применяемые за нарушение процессуальных норм международного права

Межправительственные организации ООН применяют санкции за нарушение не только материальных норм международного права, но и процессуальных международно-правовых норм.

В вопросе о существовании в международном праве процессуальных норм, как уже отмечалось в российской международно-правовой литературе, юридическая наука до сих пор не преодолела своеобразного "процессуального нигилизма" [197].

До недавнего времени представители советской международно-правовой доктрины традиционно обходили вниманием вопросы, связанные с процессуальными нормами в международном праве, а порой и определенно отвергали их существование [237]. Представители западной международно-правовой науки основное внимание при решении этой проблемы уделяли лишь вопросам юридической процедуры, связанной с арбитражным и судебным разбирательством международных споров [437], хотя, к сожалению, до сих пор такие способы рассмотрения споров не имеют решающего значения в международной практике государств. Кроме того, следует специально подчеркнуть, что процессуальная форма присуща всем областям международных отношений, регулируемых международным правом, а не ограничивается лишь юрисдикцион-ной областью.

На современном этапе развития международно-правовой науки произошел определенный поворот к постановке и решению важнейших проблем международно-правовой процессуальной теории [47,70,197].

Представляется, что деление международно-правовых норм на материальные и процессуальные совершенно обосновано. По известному утверждению К. Маркса, материальное право всегда "имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные нормы" [145].

Процессуальная форма в международно-правовой науке определяется "как регламентированная в международных договорах и других источниках международного права совокупность условий и однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям субъектов международных правоотношений и направленных на достижение ими определенного нормо-творческого и нормоприменительного результата" [197].

Эта процессуальная форма находит свое закрепление в про-цессуальных международно-правовых нормах. В то время как материальные нормы международного права выражают содержание деятельности субъектов международных правоотношений, определяют их правовое положение, компетенцию и т. д„ процессуальные нормы закрепляют порядок, способы, методы осуществления этой деятельности путем установления конкретных организационно-правовых (процессуальных) форм реализации материальных норм международного права.

Процессуальные нормы выполняют служебную роль по отношению к материальным нормам международного права, являясь средством их осуществления. Иными словами, процессуальные нормы выступают в качестве своеобразной надстройки над материальными и призваны обеспечивать достижение результата, предусмотренного в материальных нормах международного права. Процессуальные нормы как правила поведения субъектов международного права предусматривают соблюдение определенного порядка реализации материальных норм.

Известно, что несоблюдение правила поведения, закрепленного в нормах международного права, влечет наступление международно-правовой ответственности, которая предполагает реализацию санкций международно-правовых норм. Наступает ли ответственность за нарушение процессуальных норм международного права, т. е, предусмотрены ли в нем санкции за на-рушение процессуальных норм (правил поведения)? К сожалению, этот вопрос пока ждет своей разработки. В работах советских авторов (П. Куриса, В. А. Василенко, Н. А. Ушакова и т. д.) международная ответственность, как правило, рассматривалась лишь в ее материальном аспекте (за нарушение материальных норм международного права). Представляется, что назрела не-обходимость освещения и другого аспекта юридической ответственности -- процессуального (за нарушение процессуальных норм международного права) [43, 84, 154].

Следует отметить, что субъекты международного права, в том числе и межправительственные организации, в своей практике достаточно широко применяют санкции за нарушение процессуальных международно-правовых норм. Их нарушение расценивается субъектами международного права как веское основание для наступления международно-правовой ответственности в ее процессуальном аспекте. Процессуальная международно-правовая ответственность заключается в применении и реализации санкций правовых норм, предусматривающих конкретные меры принуждения, применяемые за нарушение процессуальной международно-правовой нормы.

Примером этого могут служить международно-правовые акты, регламентирующие процедуру свершения правосудия над главными военными преступниками гитлеровской Германии. В частности, правило пятое Регламента Международного военного трибунала предусматривало следующее: 'Трибунал, действуя в лице Председателя, должен обеспечить поддержание порядка в суде. Обвиняемый или другие лица могут быть лишены права присутствовать на открытых заседаниях трибунала, если они не будут строго соблюдать и уважать указания и достоинство трибунала" [448].

Безусловно, данное положение носит санкционный характер и направлено на защиту правил поведения, регламентирующих процедуру свершения правосудия в ходе Нюрнбергского процесса, закрепленных как в Уставе, так и в Регламенте Международного военного трибунала.

Существенно, что международному праву вообще присуще совмещение материальных и процессуальных норм в едином правовом источнике. Так, в международном договоре могут содержаться как материальные, так и процессуальные нормы. Не составляют исключения и уставы межправительственных организаций. Например, уставы организаций системы ООН определяют права государств-членов (в том числе право на представительство) в материальных нормах, а порядок реализации этого права (порядок оформления и представления полномочий представителя государства-члена) -- в процессуальных.

Соотношение между материальными и процессуальными нормами в различных международно-правовых источниках не-одинаково, В тех из них, которые направлены на установление порядка (процессуальные формы деятельности системы ООН), -- регламентах, правилах процедуры и т.д.-- преобладают процессуальные международно-правовые нормы. В других ме-ждународно-правовых источниках, например в уставах международных организаций, они занимают незначительное место.

Правила процедуры работы всех органов межправительственных организаций системы ООН разрабатываются на основе их уставов и носят различные названия. Образцом же при создании этих нормативных актов служили Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. На их основе выработали свои процессуальные документы специализированные учреждения, МАГАТЭ и вспомогательные органы ООН со структурой международных организаций.

Так, правила процедуры работы высших органов специализированных учреждений ООН называются следующим образом: Правила процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения (ВОЗ), Общий регламент, прилагаемый к общей Конвенции электросвязи (МСЭ), Регламент Международной конференции труда (МОТ), Правила процедуры Ассамблеи (ИМО) и т. д. Все эти акты содержат нормы международного права, которые предусматривают применение санкций к нарушителям международно правовых обязательств, вытекающих из процессуальных норм международного права.

Санкции процессуальных международно-правовых норм характеризуются теми же отличительными особенностями, что и санкции международных организаций в целом: фиксируются в отдельной статье нормативного акта, направлены на защиту нескольких правил поведения, могут не совпадать по времени создания с самим правилом, на защиту которого направлены, и т. д. Содержание процессуальных санкций составляют разнообразные меры, которые носят характер правового принуждения.

К этим мерам относятся лишение права голоса и права на подписание заключительного акта, замечания, лишение права слова, а также ограничение времени выступления при обсуждении тех или иных вопросов, признание результатов голосования недействительными и т. д.

Основанием применения этих санкций организациями системы ООН становятся нарушения процессуальной междуна-родно-правовой нормы. К ним относятся:

нарушение требований, предъявляемых к оформлению полномочий представителей государств в межправительственной организации (предусмотрено в ООН, ВОЗ, МОТ, ФАО, ИМО, ВПС, МСЭ, ЮНЕСКО);

отклонение в ходе выступления в органах межправительственной организации от обсуждаемого вопроса (ООН, ВОЗ, МОТ, ВПС, ВОИС, МСЭ);

превышение лимита времени, отведенного на выступление при дебатах в том или ином органе межправительственной организации (ВОЗ, ФАО, ИМО, ВПС, ЮНЕСКО, ВОИС, МСЭ);

неявка представителя государства на сессию органа, в состав которого государство имеет право избирать своего делегата (ФАО, ВОЗ);

нарушение установленного порядка голосования (ВОИС). Большинство организаций системы ООН предусматривают применение санкций в случае несоблюдения государством требований, предъявляемых организацией к оформлению полномочий представителей государств-членов. Нарушение этих требований приводит к тому, что полномочия признаются недействительными и государство-член теряет право голоса, право на подписание заключительного акта или к нему применяются иные меры, носящие характер правового принуждения. К примеру, в ст. 3(3) Регламента Всемирного почтового союза предусматривается, что делегатам, чьи полномочия не отвечают предъявляемым требованиям, "не будет разрешено голосовать с того момента, когда Конгресс одобрит отчет комиссии по проверке полномочий... Это решение будет оставаться в силе до тех пор, пока положение не будет урегулировано". 174

Согласно п. 4 ст. 67 Устава МСЭ и ст. 5 гл. 5 Общего Регламента Союза "делегации, чьи полномочия не в порядке, могут быть не допущены к участию в голосовании и к подписанию заключительного акта".

В некоторых межправительственных организациях системы ООН вопрос о том, какие меры будут применяться к государствам, не соблюдающим требования к оформлению полномочий, передается на рассмотрение пленарного органа. В каждом конкретном случае он будет решать вопрос о том, какие санкции следует применить к государству -- нарушителю обязательств, вытекающих из процессуальной нормы междуна-родного права. Подобным образом сформулированы ст. 24 Правил процедуры Генеральной конференции ЮНЕСКО, правило 7 Общих процедурных правил ВОИС, ст. 5 правила 3 Правил процедуры ФАО, ст. 23 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения, правило II Правил процедуры ИМО.

Так, Процедура ИМО предусматривает, что "любой представитель, по поводу допущения которого есть возражения, допускается временно и с теми же правами, что и другие представители, вплоть до предоставления Комиссией по проверке полномочий своего доклада и решения Ассамблеи".

Следует отметить, что пленарный орган межправительственной организации может принять решение о неприменении санкций за нарушение требований, предъявляемых к оформле-нию полномочий. Так, Генеральная конференция ЮНЕСКО на своей 13-й сессии (1964) отметила, что ряд государств участву-ют в работе сессии условно, ибо "полномочия Боливии, Колум-бии, Ливана, Парагвая, Руанды, Сирии, Тринидада и Тобаго, Турции не соответствуют требованиям, предусмотренным ст. 22 Правил процедуры Генеральной конференции", и призвала все государства "в будущем придерживаться требований Правил процедуры в отношении полномочий" [482].

Как правило, санкции за нарушение требований, предъявляемых к оформлению полномочий, применяются в том случае, если нарушение процессуальной нормы контролируется с нарушением материальных норм международного права. Иначе говоря, их органическая взаимосвязь приводит к тому, что санкция, предусмотренная за нарушение процессуальной нормы, опосредованно направлена и против нарушения материальных норм международного права. Так, полномочия Южно-Африканской Республики и Израиля, проводивших политику расовой дискриминации, подавления права народов на самоопределение и использовавших при этом вооруженные силы, неоднократно признавались в ряде специализированных учреждений ООН недействительными. Причем основанием для этого служило нарушение обязательств, вытекающих из процессуальных норм международного права. Полномочия Израиля признавались недействительными потому, что их подписание производилось в Иерусалиме -- городе, не являющемся столицей государства Израиль и к тому же незаконно оккупированном израильскими войсками. Полномочия представителей ЮАР признавались недействитель-ными в силу того, что были подписаны правительством, не пред-ставляющим большинства населения страны.

Эти нарушения процессуальных норм, безусловно, связаны с нарушением материальных норм международного права, выразившимся в совершении ЮАР и Израилем международных преступлений.

К примеру, Генеральная конференция МАГАТЭ на своей 23-й сессии (декабрь 1979) решила признать недействительными полномочия делегата Южно-Африканской Республики и "отказать делегации ЮАР в участии в работе конференции". Такое же решение было принято 26-й сессией МАГАТЭ (сентябрь 1982) в отношении делегации Израиля [539].

Полномочия Израиля признавались недействительными и в рамках ЮНЕСКО. Генеральная конференция ЮНЕСКО на своей 21-й сессии в 1980 году лишила Израиль права участия в работе конференции в связи с тем, что его полномочия были подписаны в Иерусалиме [490J.

В МОТ признавались недействительными полномочия ЮАР, и по этому поводу делегации Южно-Африканской Республики было отказано в праве участия в работе Всемирной конференции труда [285].

В ЮНЕСКО Генеральная конференция (1980) признала не-действительными полномочия ФРГ на том основании, что этим государством в качестве делегата был направлен "постоянный житель" Западного Берлина, что являлось не только нарушением требований процессуальной нормы, но и свидетельством того, что правительство Западной Германии нарушает положение Четырехстороннего соглашения по Западному Берлину 1971 года*, предусматривающее, что ФРГ не имеет права назначать

Четырехстороннее соглашение по Западному Берлину и его реализация своим официальным представителем на межправительственные форумы граждан Западного Берлина [490]. 1971-- 1977 годы. Документы. М., 1977.76

Итак, в системе ООН применяются различные санкции за невыполнение требований, предъявляемых к оформлению полномочий делегатов в организации. Диапазон принудительных мер, составляющих содержание санкций, достаточно широк: от временного, "условного' допуска к участию в работе органов учреждения до полного исключения из этого участия. Практика ООН свидетельствует, что лишение права на участие в ра-боте органов учреждения применяется в том случае, если за нарушением процессуальной нормы (требований, предъявляемых к оформлению полномочий) стоит серьезное нарушение материальной международно-правовой нормы. Практически всем межправительственным организациям системы ООН известны санкции за нарушение порядка проведения заседаний, под которым понимаются два вида нарушений: выступление делегата не по существу обсуждаемого вопроса и превышение времени, отведенного для выступления. За эти нарушения предусматриваются следующие принудительные меры: замечание выступающему, ограничение времени выступления, лишение права слова.

Все эти санкции имеет право налагать Председательствующий на заседании органа межправительственной организации ООН.

В том случае, если делегат в своем выступлении отклонился от обсуждаемого вопроса. Председательствующий делает такому оратору замечание и призывает его придерживаться обсуждаемой темы. Об этом говорят ст. 67 Устава МСЭ и ст. 4 гл. 3 Общего Регламента, прилагаемого к Общей Конвенции электросвязи, правило 10/1 Правил процедуры ИКАО, ст. 17(2) Общего Регламента Всемирного почтового союза, ст. 55 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения и т. д. Так, Правила процедуры в ВОЗ предусматривают, что "Председатель Президиума Всемирной ассамблеи здравоохранения может указать выступающему на нарушение порядка ведения за-седания, если его выступление не относится к существу рассматриваемого вопроса". Более того, согласно ст. 27 этих Правил Председатель Президиума "может предложить Ассамблее здра-воохранения ограничить выступление каждого делегата .

К примеру, на 18-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения (1965) Председательствующий на пленарном заседании прервал выступление представителя Албании и сделал ему следующее замечание: "Я должен напомнить уважаемому делегату, что он взял слово для того, чтобы дать ответ на определенное замечание, поэтому я просил бы его воздержаться от дальнейшего изложения взглядов своей делегации и ограничиться ответом, который они сочтут нужным довести до сведения Ассамблеи". После получения замечания делегат Албании прервал свое выступление [496].

На 34-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения (1981) встал вопрос о лишении слова представителя Ирана, допустившего грубые и неуважительные высказывания о политике других суверенных государств. Предложение о лишении слова иранского представителя было сделано делегатом Ирака. Председатель Президиума Всемирной ассамблеи здравоохранения в порядке ст. 55 Правил процедуры ВОЗ ограничился за-мечанием иранскому оратору и предложил ему высказаться лишь по существу обсуждаемых вопросов [502]. Регламент же Международной конференции труда в ст. 14 предусматривает, что "Председатель (на конференции) может лишить оратора слова, если тот отклонился от обсуждаемого вопроса".

Санкцию за превышение лимита времени, отведенного для выступления на заседании органа межправительственной организации, может применять как председательствующий на за-седании, так и сам орган. Так, если замечание делегату, который вышел за пределы предоставленного ему времени, делает Председательствующий на заседании (ст. 13 главы 9 Общего Регламента, прилагаемого к Общей Конвенции электросвязи, правило 16(3) Общих процедурных правил ВОИС и т. д.), то ограничение времени выступления такого делегата производится решением органа, на заседании которого слушается выступление (ст. 57 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения правило 10 Правил процедуры ФАО, правило 47 Правил процедуры ИМО, ст. 71 Правил процедуры Генеральной конференции ЮНЕСКО и т. д.); и лишь в ИКАО прерогатива ограничения времени выступления оставлена за Председательствующим при условии, "если соответствующий орган не примет иного решения" (правило 12 Правил процедуры ИКАО).

В ФАО и ВОЗ предусматриваются санкции, применяемые к государству, не участвующему в работе органа, в который он имеет право назначать своего представителя. К примеру, согласно ст. 105, 107 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения, "если лицо, назначенное какой-либо страной членом в исполком, не присутствует на двух последних сессиях исполкома и если Ассамблея не вынесет иного решения, упомянутая страна-член считается утратившей свое право назначать лицо в состав исполкома".

В системе ООН также применяется санкция за нарушение установленной процедуры голосования.

В том случае, если государства-члены нарушают порядок голосования, организация может признать такое голосование недействительным и тем самым призвать государства в следующий раз соблюдать процедуру голосования. Так, согласно правилу 12 Приложения к процедурным правилам ВОИС недействительными признаются бюллетени, в которых:

"а) содержится большее число названий государств или имен лиц, чем было вынесено на голосование;

в) голосующие выдали свою принадлежность, например путем подписи или же упоминания названия государства, представленного ими;

с) не дается четкого ответа на поставленные вопросы". В этих случаях председатель органа, в котором проводится голосование, объявляет недействительным отдельный бюллетень, что влечет признание недействительными результатов голосования. Председатель также может объявить недействительными результаты голосования, "если число поданных конвертов (полагается по одному на делегацию) превышает число голосующих или менее его' (правило 9).

Итак, наряду с нарушением материальных норм международного права, основанием для применения санкций системы ООН служит нарушение процессуальных международно-правовых норм.

Процессуальные нормы международного права закрепляют порядок, способы, методы осуществления деятельности субъектов международного права путем установления конкретных организационно-правовых (процессуальных) форм реализации материальных норм и фиксируются в уставах специализированных учреждений, а также правилах процедуры (регламентах), разрабатываемых на основе уставов.

Санкции применяются за следующие нарушения процессуальных международно-правовых норм: невыполнение требований, предъявляемых к оформлению полномочий представителей государств в организации, несоблюдение порядка проведения заседаний в органах учреждения, а также порядка голосования и т. д. 12* 179

Санкции системы ООН за нарушение процессуальных норм включают следующие меры принуждения: лишение права голоса и права на подписание заключительного акта, исключение из участия в работе органа, замечание, ограничение времени выступления, лишение права слова при обсуждении тех или иных вопросов, а также признание результатов голосования недействительными.

§4 Порядок применения санкций в системе ООН и его эффективность

Порядок применения санкций в системе ООН определяется на основе уставов и практики этих организаций.

Прежде всего важнейшим фактором, влияющим на эффективность санкций межправительственных организаций системы ООН, являются предписания их уставов, предусматривающие возможность применения принудительных мер в отношении любого нарушителя международного права и порядок их применения. Таким образом, устав межправительственных организаций призван служить юридической гарантией эффективности международно-правовых санкций.

Анализ уставов межправительственных организаций ООН свидетельствует, что закрепление в них положения о принудительных мерах не всегда является надежной гарантией такой эффективности. В каждой конкретной организации учредительные акты, как правило, не предусматривают полного комплекса мер, направленных на защиту уставных положений. Последнее обстоятельство приводит или к попыткам изменения уставов (МОТ, ВОЗ, ФАО, ИКАО), которые очень редко заканчиваются успешно, или к действиям на основе обычно-правовых норм, "подразумеваемой компетенции", или к отказу от применения санкции (МБРР, МВФ, MAP, МФК). Здесь вполне логично предположить, что подобное положение может повлечь и практику действий в обход уставов межправительственных организаций системы ООН.

Учредительные акты ряда межправительственных организаций просто говорят о лишении права и привилегий, не раскрывая конкретных форм этих санкций, а некоторые из них, например уставы МАГАТЭ, МОТ, ВОЗ и других, не предусматривают такой меры, как исключение из организации. В большинстве организаций не предусматривается отказ в членстве, хотя на практике такая мера применяется. Наконец, уставы отдельных межправительственных организаций ООН, например конвенции МСЭ, предусматривают применение принудительных мер лишь как реакцию на невыполнение государством-членом его финансовых обязательств перед организацией.

Как было показано ранее, учредительные акты некоторых межправительственных организаций системы ООН ставят возможность применения санкций в зависимость от решения этого вопроса в Организации Объединенных Наций (ИМО, ЮНЕ-СКО, ИКАО). Подобное положение не позволяет им применять такие меры, когда имеет место нарушение специальных предписаний уставов самих межправительственных организа-ций и когда ООН некомпетентна решать вопрос о санкциях. Из этого также следует, что в тех случаях, когда правонаруше-ние совершает государство -- член межправительственных организаций, не являющийся членом ООН, оно формально не может быть подвергнуто применению санкции.

В отличие от уставов других межправительственных организаций учредительные акты МБРР, МВФ, MAP, МФК относят к компетенции этих организаций применение лишь самостоятельных санкций. Столь широкая автономия этих организаций открывает возможность для уклонения от выполнения рекомендаций Организации Объединенных Наций по применению санкций к государствам, виновным в совершении международ-ных преступлений, выражающихся в нарушении императивных норм международного права.

Безусловно, по объему своей компетенции, широте и важности целей ООН призвана играть главенствующую роль в системе международных организаций и быть центром, координирующим их деятельность, в том числе и по вопросам применения санкций. Однако это не может и не должно исключать право межправительственных организаций системы ООН и других на самостоятельное применение санкций (за исключением вооруженных репрессалий) в пределах их компетенции.

Исходя из этого и основываясь на необходимости более четкой регламентации санкционной компетенции международных организаций ООН, в их уставах было бы целесообразно:

во-первых, закрепить право самостоятельного применения санкций, включающих как меры по приостановлению прав и привилегии, вытекающих из членства в организации, так и меры по исключению из международного сотрудничества по специальным вопросам, а также по исключению из международных организаций ООН. Основанием для применения этих санкций должно служить нарушение основных целей и принципов, изложенных в уставе организации, а также других обязательств, в том числе финансовых;

во-вторых, ччтко регламентировать право межправительственных организаций применять санкции во исполнение рекомендаций Генеральной Ассамблеи ООН к государствам, виновным в совершении международных преступлений, нарушающих обязательства, вытекающие из императивных норм международного права;

в-третьих, предусмотреть более четкий порядок применения этих санкций, закрепить условия начала и окончания их применения.

в-четвертых, по возможности предусмотреть, что санкции международных организаций ООН за нарушение материальных норм международного права будут применяться лишь по решению высшего (пленарного) органа организации, что является дополнительной юридической гарантией правомерного и справедливого применения этих санкций при участии всех государств -- членов организации.

Следующим критерием эффективности санкций международных организаций является точность соблюдения порядка их применения. Как бы ни были совершенны юридические гарантии эффективности санкций, заложенные в уставе международных организаций, их действенность практически обнаруживается при реализации соответствующих уставных положений. По этой причине полное и точное выполнение этих положений особенно важно при реализации санкций.

Представляется недопустимой передача функций одного органа другому при принятии решения о применении санкций, в частности передача этих функций от высшего органа к исполнительному.

Следует признать не совсем удачной практику "автоматического" применения санкций в международных организациях ООН. 06 их применении должно выноситься специальное постановление высшего органа международных организаций ООН, исключающее "автоматическое" применение санкций административными органами международных организаций.

Необходимо также точное исполнение решения о применении санкций органами международных организаций ООН, их должностными лицами и всеми государствами-членами.

В этом плане определенную роль могло бы сыграть создание в рамках международных организаций ООН специального органа, уполномоченного осуществлять контроль за применением санкций и делать рекомендации по усилению их действенности, или наделение такими функциями органов, уже существующих в рамках международных организаций.

Международной практике известны многочисленные случаи учреждения таких органов. В настоящее время специальные органы по контролю за применением международно-правовых санкций существуют в рамках региональных организаций -- Лиги арабских государств и Организации африканского единства (ЛАГ и ОАЕ).

К примеру, в рамках ОАЕ с 1978 года действует Постоянный комитет по санкциям, который был учрежден на 31-й сессии Совета Министров и 15-й сессии Ассамблеи глав государств и правительств Организации африканского единства.

Эти органы исследуют статистические и иные данные, позволяющие в целом судить о результативности принимаемых мер; выявляют конкретные случаи совершения правонарушений и получают информацию о них; доводят до сведения государств-членов данные о практике применения санкций; рекомендуют компетентным органам этих межправительственных организаций принять дополнительные меры, направленные на усиление санкций, и т. д.

Возможно, что в рамках международных организаций ООН такие органы или подразделения в уже существующих органах также будут, с одной стороны, способствовать поискам наиболее оптимальных вариантов выполнения решений международных организаций о санкциях, а с другой -- держать под контролем практику реализации санкций.