Регулирование процессов муниципального управления по развитию культуры в городе Нижний Тагил

73

1

Федеральное агентство по образованию Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение среднего профессионального образования

«Нижнетагильский Государственный Профессиональный

Колледж имени Никиты Акинфиевича Демидова»

Специальность

«Государственное и муниципальное управление»

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Тема: «Регулирование процессов муниципального управления по развитию культуры в городе Нижний Тагил»

Допустить к защите

Руководитель: Рузанов А.Б.

Выполнила:

Зам директора по УР

Воробьева К.А.

Сафонова Е.Г.

Нижний Тагил

Оглавление

Введение

Глава I Сущность административно-правового регулирования процессов развития культуры

1.1 Сущность культуры, ее три уровня и функций

1.2 Историография взглядов и подходов к административно-правовому регулированию проблем развития культуры

1.3 Проблемы современного административно-правового регулирования социокультурных процессов и разработки концепции культурной политики

1.4 Последствия административной реформы 2004 года для решения проблем административно-правового регулирования развития культуры

Глава II. Культура в структуре ориентиров социально - экономической политики органов муниципального управления города Нижний Тагил

2.1 Политика органов муниципального управления в сфере культуры

2.2 Роль управления культуры Администрации города Нижний Тагил

2.3Оценка эффективности административно-правовой деятельности органов муниципального управления г. Нижний Тагил по развитию культуры

Глава III. Характеристики состояния сферы культуры в муниципальном образовании г. Нижний Тагил

3.1 Библиотечное обслуживание населения

3.2 Организация досуга, развитие народного художественного творчества, сохранение и развитие народных художественных промыслов

3.3 Сохранение, использование и популяризация культурно - исторического наследия

3.4 Художественно - эстетическое образование

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность темы. В первой половине 90-х годов XX века, в первоначальный период постсоветской трансформации российского общества, широкое распространение имело упрощенное представление о том, что в переходный период основная доминанта реформы государственного управления состоит, прежде всего, в ограничении вмешательства государства в экономические и социальные отношения с тем, чтобы «очистить поле» для саморегулирующих рыночных отношений. У идеологов реформ была уверенность, что рынок сам отрегулирует содержание и направленность процессов не только в экономике, но и в духовной сфере жизни общества, спрос на потребление культурных ценностей сформирует и рынок их предложения. Но уже в середине 90-х годов стало очевидным, что такой подход неадекватен реальным потребностям реформ. Сокращение экономической роли государства сопровождалось одновременным ослаблением основных государственных институтов и свертыванием активной деятельности государства в тех областях, которые имеют определяющее значение для роста уровня человеческого развития или сохранения его хотя бы на прежнем уровне. Снижение роли и ослабление государственного вмешательства в управление культурой негативно сказалось на духовно-нравственном состоянии российского общества. Стало понятно, что реформаторские усилия должны быть сконцентрированы не на ограничении роли, а на новом понимании функций государства и органов муниципального управления в сфере культуры. Но только в начале XXI века замысел административной реформы стал приобретать реальные очертания. Структура и содержание управленческой деятельности в сфере культуры стали приводиться в соответствии с новым пониманием функций государства и органов муниципального управления.

В качестве объекта исследования выступает сфера сохранения, воспроизводства и развития социокультурных ценностей современного российского общества на территории муниципального образования город Нижний Тагил.

Предметом исследования является административно-правовое регулирование деятельности органов муниципального управления города Нижнего Тагила в сфере развития культуры муниципального образования.

Цель и задачи дипломной работы. Основная цель исследования заключается в теоретико-методологической разработке и апробации методики и технологии социологического анализа содержания и критериев эффективности муниципального управления сферой культуры.

Реализация цели исследования предполагает решение следующих приоритетных задач:

-- изучение концептуально-теоретических положений о специфике содержания, целей и методов государственного и муниципального управления культурой на федеральном и региональном и муниципальном уровнях;

-- выявление на основе ретроспективного социолого-статистического анализа закономерностей развития культурного потенциала муниципалитета с целью формирования приоритетов муниципального управления культурой;

-- изучение опыта и разработка технологии решения проблем социокультурного развития на основе программно-целевого подхода к организации управления культурой;

-- разработка социологической методики функционального анализа муниципального управления культурой и результаты ее апробации;

-- разработка основных направлений и критериев эффективности реформирования муниципального управления культурой в условиях административной реформы.

Глава I. Сущность административно-правового регулирования процессов развития культуры

1.1 Сущность культуры, ее три уровня и функции

Понятие “культура” означает исторически определенный уровень развития общества, творческих сил и способностей человека, выраженный в типах и формах организации жизни и деятельности людей, а также в создаваемых ими материальных и духовных ценностях.

Это одно из самых сложных понятий, используемых в практическом и научном обиходе. Отчасти это объясняется тем, что оно имеет сложную и запутанную языковую историю. Слово “культура” происходит от латинского слова colere, что означает культивировать, или возделывать почву.

В средние века это слово стало обозначать прогрессивный метод возделывания зерновых, таким образом, возник термин agriculture или искусство земледелия.

Но в XVIII и XIX вв. его стали употреблять и по отношению к людям, следовательно, если человек отличался изяществом манер и начитанностью, его считали “культурным”. Тогда этот термин применялся главным образом к аристократам, чтобы отделить их от “некультурного” простого народа.

Немецкое слово Kultur также означало высокий уровень цивилизации. В нашей сегодняшней жизни слово “культура” все еще ассоциируется с оперным театром, прекрасной литературой, хорошим воспитанием.

Современное научное определение символизирует убеждения, ценности и выразительные средства (применяемые в литературе и искусстве), которые являются общими для какой-то группы; они служат для упорядочения опыта и регулирования поведения членов этой группы.

Сложность понятия культуры объясняется отчасти тем, что оно применяется для крайне сложных понятий в разных научных дисциплинах и к тому же в самых различных системах мысли.

1) Понятием культура обозначают общие процессы интеллектуального, духовного, эстетического развития общества и личности;

2) Понятием культура обозначают состояние общества, основанного на праве и порядке, мягкости нравов, в этом смысле слово культура совпадает с одним из значений слова цивилизация;

3) Понятием культура выражают особенности способа существования или образа жизни, свойственных какому то обществу, какой-то группе людей, какому-то историческому периоду;

4) Понятием культура обозначают уровень развития форм и продуктов интеллектуальной и, прежде всего художественной деятельности: музыка, литература, живопись, театр, кино.

Сложность понятия культура объясняется сложностью ее структуры. По мнению антропологов, культура состоит из четырех элементов.

1. Понятия (концепты). Они содержатся главным образом в языке. Благодаря им становиться возможным упорядочить опыт людей. Таким образом, изучение слов языка позволяет человеку ориентироваться в окружающем мире посредством отбора организации своего опыта.

2. Отношения. Культура не только выделяют те или иные части мира с помощью понятий, но также выявляет, как эти составные части связаны между собой - в пространстве и времени, по значению. Культура формирует определенные представления о взаимосвязях между понятиями, относящимися к сфере реального мира и к сфере сверхъестественного.

3. Ценности. Ценности - это общепринятые убеждения относительно целей, к которым человек должен стремиться. Они составляют основу нравственных принципов.

4.Правила. Эти элементы (в том числе и нормы ) регулируют поведение людей в соответствии с ценностями определенной культуры. Ценности не только сами нуждаются в обосновании, но и, в свою очередь, сами могут служить обоснованием. Они обосновывают нормы или ожидания и стандарты, реализующиеся в ходе взаимодействия между людьми.

В структуре культуры в большинстве европейских обществ к началу XX в. сложились три формы культуры.

Высокая культура - изящное искусство, классическая музыка и литература - создавалась и воспринималась элитой.

Народная культура, включавшая сказки, фольклор, песни и мифы, принадлежала бедным. Продукты каждой из этих культур были предназначены для определенной публики, и эта традиция редко нарушалась.

С появлением средств массовой информации (радио, массовых печатных изданий, телевидения, грамзаписи, магнитофонов) произошло стирание различий между высокой и народной культурой. Так возникла массовая культура, которая не связана с религиозными или классовыми субкультурами. Средства массовой информации и массовая культура неразрывно связаны между собой.

Культура становиться “массовой”, когда ее продукты стандартизируют и распространяют среди широкой публики.

Кроме того, во всех обществах существует множество подгрупп, имеющих различные культурные ценности и традиции. Система норм и ценностей, отличающих группу от большинства общества, называют субкультурой.

Субкультуры формируется под влиянием таких факторов, как социальный класс, этническое происхождение, религия и место жительства.

Ценности субкультуры воздействуют на формирование личности членов группы.

Термин “субкультура” не означает, что та или иная группа выступает против культуры, господствующей в обществе. Однако во многих случаях большинство общества относится к субкультуре с неодобрением или недоверием. Эта проблема может возникнуть даже по отношению к уважаемым субкультурам врачей или военных. Но иногда группа активно стремиться выработать нормы или ценности, которые противоречат основным аспектам господствующей культуры. На основе таких норм и ценностей формируется контркультура. Известная контркультура в западном обществе - богема, а наиболее яркий пример в ней - хиппи 60-х годов.

Ценности контркультуры могут быть причиной длительных и неразрешимых конфликтов в обществе. Однако иногда они проникают в саму господствующую культуру.

Сложность структуры культуры обусловлена множеством общих черт, свойственные всем культурам, - культурные универсалии.

Социологи выделяют более 60 культурных универсалей. К ним относятся спорт, украшение тела, совместный труд, танцы, образование, похоронные ритуалы, обычай дарить подарки, гостеприимство, нравственные запреты, шутки, язык религиозные обряды, изготовление орудий труда и попытки влиять на погоду.

Культура -- это неотъемлемая часть человеческой жизни. Культура организует человеческую жизнь. Усвоение культуры осуществляется с помощью научения. Культура создается, культуре обучаются. Поскольку она не приобретаемая биологическим путем, каждое поколение воспроизводит её и передает следующему поколению. Этот процесс является основой социализации. В результате усвоения ценностей, верований, норм, правил и идеалов происходят формирование личности ребенка и регулирование его поведения. Если бы процесс социализации прекратился в массовом масштабе, это привело бы к гибели культуры. Культура формирует личности членов общества, тем самым она в значительной степени регулирует их поведение.

О том, насколько важна культура для функционирования индивида и общества, можно судить по поведению людей, не охваченных социализацией.

Другая важная часть культуры состоит в том, что культурные ценности формируются на основе отбора определенных видов поведения и опыта людей.

Каждое общество осуществило свой отбор культурных форм. Каждое общество с точки зрения другого пренебрегает главным и занимается маловажными делами. В одной культуре материальные ценности едва признаются, в другой они оказывают решающее влияние на поведение людей. В одном обществе к технологии относятся с невероятным пренебрежением, даже в сферах, необходимых для выживания людей; в другом аналогичном обществе постоянно совершенствующаяся технология соответствует требованиям времени. Но каждое общество создает огромную культурную надстройку, которая охватывает всю жизнь человека - и юность, и смерть, и память о нем после смерти.

Сложность понятия культура связана с тем, что она развивается конфликтно. Можно выделить по крайней мере три вида конфликтов, связанных с развитием культуры: аномию, культурное запаздывание и чуждое влияние.

Термин “аномия”, обозначающий нарушение единства культуры в связи с отсутствием ясно сформулированных социальных норм, был впервые введен Эмилем Дюркгеймом еще в 90-е годы прошлого столетия. В то время аномия была вызвана ослаблением влияния религии и политики о повышением роли торгово-промышленных кругов. Эти перемены повлекли за собой распад системы нравственных ценностей, которая в прошлом отличалась устойчивостью. С тех пор обществоведы неоднократно отмечали, что рост преступности, увеличение числа разводов происходили в результате нарушения единства и культуры, особенно в связи с неустойчивостью религиозных и семейных ценностей.

Понятие культурного запаздывания ввел в начале века Уильям Филдинг Огборн (1922). Оно наблюдается, когда перемены в материальной жизни общества опережают трансформацию нематериальной культуры (обычаи, убеждения, философские системы, законы и формы правления). Это приводит к постоянному несоответствию между развитием материальной и нематериальной культуры, и в результате возникает множество нерешенных социальных проблем.

Третий вид культурного конфликта, вызванного господством чужой культуры, наблюдался в доиндустриальных обществах, которые подверглись колонизации со стороны народов Европы. Согласно исследованиям Б.К. Малиновского (1945), множество противоположных элементов культуры тормозило процесс национальной интеграции в этих обществах.

Культура представляет собой многофункциональную систему.

Функции культуры - совокупность ролей, которые выполняет культура по отношению к сообществу людей, порождающих и использующих (практикующих) ее в своих интересах; совокупность селектированных историческим опытом наиболее приемлемых по своей социальной значимости и последствиям способов (технологий) осуществления коллективной жизнедеятельности людей.

При этом все функции культуры социальны, то есть обеспечивают именно коллективный характер жизнедеятельности людей, а также определяют или корректируют почти все формы индивид, активности человека в силу его связанности с социальным окружением. Число такого рода функций весьма велико. Они могут быть выстроены в иерархическую структуру от наиболее общих до сравнительно частных, обеспечивающих функции более высокого уровня.

Главная функция феномена культуры человеко-творческая, или гуманистическая. Все остальные так или иначе связаны с ней и вытекают из нее.

Функцию трансляции социального опыта нередко называют функцией исторической преемственности, или информационной. Культуру по праву считают социальной памятью человечества. Она опредмечена в знаковых системах: устных преданиях, памятниках литературы и искусства, “языках” науки, философии, религии и других. Однако это не просто “склад” запасов социального опыта, а средство жесткого отбора и активной передачи лучших ее образцов. Отсюда всякое нарушение данной функции чревато для общества серьезными, подчас катастрофическими последствиями. Разрыв культурной преемственности приводит к анемии, обрекает новые поколения на потерю социальной памяти.

Познавательная функция связана со способностью культуры концентрировать социальный опыт множества поколений людей. Тем самым она имманентно приобретает способность накапливать богатейшие знания о мире, создавая тем самым благоприятные возможности для его познания и освоения. Можно утверждать, что общество интеллектуально на столько, насколько им используются богатейшие знания, содержащиеся в культурном генофонде человечества. Все типы общества существенно различаются, прежде всего, по этому признаку.

Регулятивная функция культуры связана, прежде всего, с определением различных сторон, видов общественной и личной деятельности людей. В сфере труда, быта, межличностных отношений культура, так или иначе, влияет на поведение людей и регулирует их поступки, действия и даже выбор тех или иных материальных и духовных ценностей. Регулятивная функция культуры опирается на такие нормативные системы, как мораль и право.

Семиотическая или знаковая функция, представляя собой определенную знаковую систему культуры, предполагает знание, владение ею. Без изучения соответствующих знаковых систем невозможно овладеть достижениями культуры. Язык является средством общения людей. Литературный язык представляет собой важнейшее средство овладения национальной культурой. Специфические языки нужны для познания мира музыки, живописи, театра. Собственными знаковыми системами располагают и естественные науки.

Ценностная, или аксиологическая функция отражает важнейшее качественное состояние культуры. Культура как система ценностей формирует у человека вполне определенные ценностные потребности и ориентации. По их уровню и качеству люди чаще всего судят о степени культурности того или иного человека. Нравственное и интеллектуальное содержание, как правило, выступает критерием соответствующей оценки.

Наиболее общей и универсальной функцией культуры следует признать обеспечение социальной интеграции людей: формирование оснований их устойчивого коллективного существования и деятельности по совместному удовлетворению интересов и потребностей, стимулирование повышения уровня их групповой консолидированности и эффективности взаимодействия, накопление социального опыта по гарантированному социальному воспроизводству их коллективов как устойчивых сообществ.

Ко второму уровню рассматриваемой иерархии можно отнести функции, обеспечивающие основные формы интегрированного существования сообществ людей:

1. Организация людей в их совместной жизнедеятельности посредством их структурной дифференциации на различного рода относительно самодостаточные группы: социально-территориальные соседские общины (племена, этносы, нации), социально-функциональные (производств, военные, учебные и прочие коллективы, специальности, профессии, проф. констелляции, классы), социально-бытовые (семьи, кланы, социальные страты, сословия), коммуникативные (по диалектам, языкам, языковым семьям), религиозно-конфессиональные (религиозные общины, секты, деноминации, конфессии) и т.п.;

2. Регулирование процессов взаимодействия между людьми посредством исторической селекции, нормирования и стандартизации наиболее удачных элементов социального опыта в этой области и реализации их в работе регулятивных механизмов конвенционального (ценностные ориентации, мораль, нравственность, обычаи, этикет и пр.) или институционального (право, политика, идеология, церемониал и т.п.) свойства;

3.Консолидация и самоидентификация людей в коллективе посредством выработки общих целей и идеалов их совместного существования, групповых интересов и потребностей, чувства солидарности личности с коллективом и защищенности им, удовлетворенности действующими нормами и правилами совместного общежития и взаимодействия, формирования системы образов групповой идентичности (этнических, социальных, конфессиональных, государственных и иных маркеров) и оснований личной самоидентификации человека в коллективе и самоотождествления с ним, заинтересованности членов коллектива в его социальном воспроизводстве как процессе, отвечающем их индивид, и групповым интересам.

Третий уровень -- функции культуры, обеспечивающие основные средства совместной жизнедеятельности людей. К ним можно отнести:

1. Культура демографического и социального воспроизводства членов сообщества, функционирующую посредством выработки норм брачно-семейных отношений и родственных обязательств, норм соседского общежития, стандартов физического развития индивида и охраны его репродуктивных возможностей, а также системы форм и средств целенаправленной межпоколенной трансляции социального опыта (воспитание, просвещение, образование, традиции, обряды и ритуалы и пр.), выработки норм и стандартов социализации и инкультурации личности, ее социальной и культурной адекватности обществу проживания, стимулирования ее заинтересованности в приемлемых для общества формах социальной самореализации, в т.ч. в творческой и инновативной деятельности, в превращении индивида из “продукта и потребителя” культуры в ее “производителя”;

2. Культура адаптации сообщества к природным и историческим условиям его обитания, реализуемую посредством накопления опыта и воплощения его в нормах, правилах и формах непосредственного жизнеобеспечения (прежде всего в обеспечении продовольствием, теплом, жильем, в методах и традициях охраны здоровья и межличностной взаимопомощи людей), обеспечении коллективной безопасности сообщества (оборона) и индивид, безопасности членов сообщества, их имущества и легитимных прав, интересов (правоохранительная система);

3. Культура развития искусственной материально-пространственной среды обитания сообщества и обеспечения его членов социальными благами, выраженную в формировании принципов, норм, правил и стандартов построения территориальной инфраструктуры зоны проживания (населенных пунктов и их внутреннюю структуры, транспортных коммуникаций, размещения наиболее важных производств и иных функциональных зон и пр.), развития системы энергообеспечения и производства средств производства (инструментария), обеспечения производства и распределения товаров потребления и услуг и т.п.;

4. Культура собственности, власти и социальной престижности, связанную с развитием приемлемых для сообщества технологий и форм властно-собственнических претензий и отношений, способах обретения богатства, формированием иерархии социальных статусов, порядка статусного роста и его символической маркировки (титулатура, регалии, престижные образцы одежды, украшений, обстановки быта, стилистики поведения, этикета и пр.);

6. Культура социального патронажа, проявляющуюся в традициях оказания материальной и иной поддержки людям, оказавшимся в ситуации неконкурентоспособности (по возрасту, увечью, врожденным физическим недостаткам, пострадавшим от войны или стихийного бедствия и т.п.), благотворительности, милосердия, помощи терпящим бедствие, идеологии гуманизма и абсолютизации ценности человеческой жизни, мифологии социальной справедливости, “уравниловки”, патронажа коллектива над личностью и т.п.;

7. Культура познания и мировоззрения, накопления и кумуляции социально значимых знаний, представлений и опыта: рациональных (наука и обыденные наблюдения), иррациональных (религия, мистика, эзотерика, суеверия), логико-метафизических (философия, здравый смысл, народная мудрость), образных (искусство, метафоричность мышления и суждений, игровые формы поведения и пр.);

8. Культура коммуницирования и обмена информацией и социальным опытом между людьми, реализуемую в виде процессов: символизации объектов и явлений (формирование обозначающих понятий, слов, знаков, символов и пр.), сложение языков обмена информацией (“естественных” устных и письменных вербальных, невербальных языков жестов и телесной пластики, символических и церемониальных действий, искусств, специализированных языков служебных и технических символов -- математических, компьютерных, топографических, чертежных, нотных и пр., разнообразных систем знаков, звуковых сигналов, знаков различия, функциональной атрибутики, языков цифрового, графического и звукового кодирования объектов и продуктов и т.п.), сложение систем фиксации информации (в графической, звуковой, видовой и иной форме), ее тиражирования и трансляции, а также институтов, занимающихся накоплением, сохранением и обеспечением доступа к социально значимой информации (архивы, библиотеки, музеи, хранилища, банки данных, картотеки и пр.);

9. Культура физической и психической реабилитации и релаксации человека, включающую принятые в сообществе нормы и формы охраны здоровья и личной гигиены, традиции кулинарии, социальные нормы отдыха (системы выходных, отпусков, освобождения от активной деятельности по возрасту и состоянию здоровья), традиции физической культуры и спорта, оздоровительного туризма и иных форм активного отдыха, традиции общенациональных и народных праздников, карнавалов, массовых гуляний, разнообразные формы развлекательного, игрового и интеллект, досуга, систему институтов организованного досуга и т.п.

Следует подчеркнуть, что во всех рассматриваемых случаях речь идет не о практических технологиях по достижению утилитарного результата (созданию продукта потребления), а о социальных нормах, регулирующих допустимость и предпочтительность тех или иных способов осуществления этой деятельности.

Четвертый и последующие уровни функций культуры связаны уже с дифференциацией культуры на специализированные функциональные сегменты (“экономическая культура”, “военная культура”, “культура торговли”, “религиозная культура”, “педагогическая культура” и т.п.) и системы критериев качества осуществления тех или иных социальных функций (“культура труда и потребления”, “культура быта”, “культура языка”, “культура научного мышления”, “культура художественного творчества” и пр.). В обоих случаях здесь имеется в виду прежде всего уровень соответствия применяемых технологий (а отсюда и качественные параметры результатов) в той или иной сфере жизнедеятельности общепринятым технологическим нормам в соответствующей сфере, которые сложились в процессе исторической селекции такого рода технологий по признакам их приемлемости и допустимости с точки зрения социальной цены и долговременных социальных последствий (критерий утилитарной эффективности в данном случае менее значим) и закрепились в ценностных комплексах специфического свойства, называемых обычно “проф. культурой” и “культурой образа жизни”.

Таким образом, во всем многообразии функций культуры можно выделить такие “профильные” направления, как социально-интегративное, организационно-регулятивно-нормативное,познавательно-коммуникативное, рекреационное и оценочное.

1.2 Историография взглядов и подходов к административно-правовому регулированию проблем развития культуры

С началом перестроечных процессов в СССР, с середины 80-х годов, лавинообразно начало возрастать количество публикаций на темы культуры. Это было связано с социальными переменами в стране, качественным изменением духовной атмосферы в обществе и появившимися возможностями для культурологов и социологов более активно использовать теоретический потенциал, накопленный в 70-80-х годах. На смену монополизму марксистской парадигмы пришло разнообразие подходов к исследованию культуры.

Наиболее распространены были культурологические исследования природы культуры, которые, однако, мало были связаны с конкретными проблемами управления социокультурными процессами со стороны государства. Тем не менее, они формировали методологическую основу будущего их решения. В контексте господствовавшего деятельностного подхода к пониманию культуры наблюдалось множество вариантов, которые различались и сегодня различаются, главным образом, акцентами на ту или иную сторону деятельности. Одни исследователи выдвигали на первый план в содержании культуры, прежде всего, способы человеческой деятельности, ее «технологический контекст» (В. Давидович, 3. Файнбург); другие - совокупность надбиологических программ человеческой жизнедеятельности (В. Степин); третьи - духовные ценности (Н. Злобин, Г. Выжлецов); четвертые - творческую деятельность, направленную на «поиск сакрального смысла бытия» (П. Гуревич) и т. д. [20]

В 90-х годах рассмотрение проблем формирования и реализации государственной культурной политики в отечественной литературе велось, как правило, на общероссийском фоне. Но пока в отечественной литературе недостаточно работ, специально посвященные управленческому анализу проблем культурной политики государства, за исключением работ И.Малковой. И очень мало работ, исследующих эти проблемы на региональном и муниципальном уровнях уровне. Здесь наибольший вклад внесла уральская социологическая школа под руководством Л.Н.Когана. Для его учеников и последователей проблемы территориальной организации культурной деятельности, управления развитием сферы культуры в рамках региона стали предметом систематического научного изучения с конца 1970-х гг. Одними из первых, кто поставили вопрос о необходимости рассмотрения сферы культуры региона в качестве самостоятельного и целостного объекта целенаправленного изучения и воздействия, были исследователи Уральского научного центра АН СССР. Основное внимание первоначально уделялось разработке проблем, связанных с совершенствованием пространственной и видовой структуры учреждений культуры.

Затем на первый план выдвинулись задачи построения эффективного механизма долгосрочного и текущего управления культурными процессами, преобразования организационных структур управления, перехода к преимущественно экономическим методам управления. Уральские социологи (Л.Коган, В.Цукерман, Г.Орлов, А.Суховей, В.Попов и др.) зафиксировали, что в последней четверти XX века происходит серьезное расслоение общества в культурном отношении. Исследования позволили выделить типологические группы, существенно отличающиеся по направленности и содержанию их культурной деятельности:

· группа, ориентированная на «высокую» классическую и современную культуру, на чтение, серьезную музыку, регулярное посещение театров, библиотек, художественных выставок, филармонических концертов;

· группа, ориентированная на «мидиакультуру» - популярные развлекательные жанры;

· группа, ориентированная на традиционную народную культуру, чаще всего в сочетании с официальной мидиакультурой;

· группа, ориентированная на «массовую» культуру, в основном западного образца. [16,18]

И все же, современных отечественных работ по организации и технологии государственного управления культурой на региональном уровне, анализу его функций, разработке критериев эффективности воздействия государства и органов муниципального управления в социокультурную сферу немного. Имеются отдельные работы в этом направлении Центра стратегических разработок Министерства экономического развития и торговли (М.Дмитриев), Центра проблем государственного управления Высшей школы экономики (П.Кудюкин), международного коллектива ученых, работающих при поддержке Мирового банка и Программы развития ООН. Однако эти работы посвящены, в основном, проблемам реформирования государственного управления вообще, но не управления культурой. На региональном уровне следует отметить работы Е.Заборова, К.Зубкова, В.Житенева, Е.Анимица, И. и Б. Модель, А.Дубнова по разработке программы «Стратегия развития Екатеринбурга», в которой затрагиваются проблемы стратегии развития культуры в муниципальном образовании г.Екатеринбург. Теоретической предпосылкой стратегического планирования культуры выступает современное научное понимание культуры и основной задачей ставится организация целостного культурного пространства города. В связи с региональной проблематикой несомненный интерес представляет работа В.И. Волкова, Л.А. Юргановой «Региональная сфера культурно-образовательных услуг: особенности диверсификационных процессов», выполненная при поддержке Российского гуманитарного научного фонда. Особой научной новизной отличается региональный подход к анализу сферы культуры в работе А.Ф.Суховей и В.И. Волкова в книге «Стратегические приоритеты социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2010 года», Екатеринбург: ИЭ УрО РАН, 2001). [17]

1.3 Проблемы современного административно-правового регулирования социокультурных процессов и разработки концепции культурной политики

Потребность субъектов государственного управления культурой в социологическом определении объекта управления, возможностей управленческого воздействия на те или иные культурные процессы и явления не могли быть удовлетворены феноменологическим их описанием. Поэтому особой актуальностью стало изучение круга проблем, связанных с теоретико-методологической разработкой основ современной культурной политики, поиском путей повышения ее эффективности.

Следует отметить, что в работах по этой проблематике речь, как правило, идет вообще о культурной политике, а не о государственной культурной политике. Да и однозначного понимания, что такое культурная политика пока не сложилось. Несмотря на то, что само понятие прочно вошло в обиход, его конкретное содержание все еще остается неопределенным. Между тем, не определив понятия «культурная политика», нельзя решить проблему механизмов ее формирования и реализации. Попытку очертить границы этого понятия предприняли многие авторы, в частности Е.Л. Иванова, Л.П. Каткова, беря за основу понятие «политики» - как сферы человеческой деятельности, в которой происходит борьба за власть.[31] Но в сфере культуры политикой является не любая борьба за власть, а та, которую отличает стремление к легитимизации, то есть приданию своим притязаниям санкционированного общественностью и законом права на постановку целей, определение приоритетов культурного развития и приобретению влияния на государственные институты власти и управления.

А. Флиер разграничивает понятия «культурная политика» и «оперативное управление текущими культуротворческими процессами», обосновывает необходимость соотнесения культурной политики с основными тенденциями развития цивилизации. Важнейшим принципом культурной политики А. Флиер считает признание амбивалентности (многоуровневости) культуры [24]. А.Алексеев рассматривает культурную политику как определенную линию поведения и действий субъекта, который имеет возможность на что-то влиять. [20]

Так или иначе, культурная политика - это деятельность субъектов административно-правового управления по отношению к культуре, направленная на регулирование процессов производства, хранения, распространения и потребления культурных ценностей. Наиболее полным представляется определение, сформулированное в коллективном труде уральских социологов под руководством А.Ф.Суховей, в котором культурной политикой называют деятельность, связанную с формированием и согласованием социальных механизмов и условий культурной активности как населения в целом, так и всех его групп, ориентированных на развитие творческих, культурных и досуговых потребностей. В качестве важного механизма формирования и согласования условий культурной деятельности выделяется государство с его правотворческой и экономической функциями [25].

Более предметно проблемы о специфике и пределах государственного воздействия по управлению развитием культуры рассмотрены в течении многолетних дискуссиях, которые описываются Б.Ерасовым - на одной стороне выступают преимущественно сами деятели культуры, постоянно отвергающие «вмешательство» государства или каких-либо «посторонних» институтов в такое «творческое и тонкое» дело, как культурное созидание. Другая сторона настойчиво подчеркивает, что государство для функционирования и развития культуры играет важную роль. Уже в силу обеспечения государством общесоциальных функций оно является важнейшей предпосылкой культуры, без чего общество оказывается во власти стихийного развития, действия локальных сил и местных интересов. Государство выступает также как важный «заказчик» и «спонсор», поддерживая культурную деятельность материально или через предоставление привилегий [17].

В последние годы появилось некоторое число публикаций, полностью или частично посвященных проблемам разработки новой модели управления и регулирования культурных процессов. Я.Паппэ, С.Шишкин, И. Столяров, И.Бутенко, К. Разлогов, И.Малкова [26, 30, 34]. Они выделяют важные моменты, которые должны учитываться при организации управления культурой.

Во-первых, многосубъектность процесса управления культурой -- в демократическом обществе, которым намерена стать Россия, в управлении социокультурными процессами помимо государства участвуют институты гражданского общества в лице творческих союзов, национально-культурных обществ, благотворительных фондов, негосударственных культурно-досуговых и образовательных учреждений, частных музеев, художественных галерей.

Во-вторых, функции передачи и сохранения социокультурных ценностей выполняют не только государственные учреждения культуры, но и средства массовой коммуникации, которые в основной массе не содержатся на средства бюджета и считают себя независимыми от государства. Причем эти функции они чаще всего делают эффективнее, хотя нередко и вне рамок государственной культурной политики.

В-третьих, государственные учреждения культуры и искусства утратили свою монополию на приобщение человека к лучшим ценностям культуры, эту роль им приходится делить с личными библиотеками, телевидением и аудиовизуальной техникой.

В-четвертых, культуротворческие и другие процессы активной деятельности творческой интеллигенции и населения в значительной мере протекают вне государственных учреждений и организаций культуры.

Значительным событием для анализа проблем современной культурной политики явилось издание текста национального доклада по культурной политике Российской Федерации [30]. В котором подробно исследовано современное состояние дел в российской культуре, впервые на основе анализа официальных документов выявлены цели культурной политики государства, систематизированы сведения о реально действующих субъектах культурной политики, дается анализ социальных последствий бюджетных ограничений. Особое внимание уделено индустрии культуры, анализируется эффективность законодательных мер поддержки культуры и искусства. Отражена ситуация, сложившаяся в сфере российской культуры в конце XX века. Эксперты подчеркивают недостаток прозрачности бюджета, ограниченное участие общественности в процессе принятия решений, весьма сдержанный поиск новых средств для финансирования культуры. Общее заключение, не утратившее актуальности и сегодня, отмечает «тройной перекос» развития культуры России - предпочтение функции сохранения за счет творчества; предпочтение учреждений - инновационной деятельности; предпочтение крупным городам в ущерб провинции. Эксперты предложили ряд рекомендаций, среди которых следует выделить призыв рассматривать культуру не как отрасль, а как измерение процессов развития общества.

Так же активно изучается международный опыт государственной культурной политики. Несомненный интерес представляет сборник «Культура на перепутье» под редакцией Б.Сорочкина, авторы которого показывают, что существует как минимум 4 концептуальные установки государства по отношению к культуре: помощника, архитектора, инженера и мецената [33].

1. Например, в США государство выступает в помощника в процессах развития культуры. В США финансирование культуры и искусства осуществляется в форме «встречных» субсидий, стимулирующих частные или коллективные вложения в культуру.

2. Иная концептуальная установка состоит в следующем: если государство берет на себя функции архитектора развития культуры, то финансирование происходит силами министерства или другого государственного органа, ответственного за культуру. В этом случае культурная политика является составной частью всей социальной политики, и ее целью становится подъем культурного уровня народа: такова западноевропейская модель поддержки культуры, в частности, французская.

3. Роль инженера развития культуры государство играет в том случае, если оно становится собственником материальной базы культурной деятельности и направляет последнюю на цели воспитания и образования. Такова ситуация в восточноевропейских странах.

4. Наконец, в качестве мецената выступает государство в англосаксонских странах, где имеются советы искусств, играющие роль своеобразного экрана: они получают государственные фонды и распределяют их в отраслях культуры и искусства, но не позволяют бюрократии вмешиваться в творческий процесс или деятельность организаций, получающих помощь. [17]

Российские авторы (Е.Трубина, А.Суховей, Т.Ноткина) склоняются к тому, что современное российское государство чаще играет роль архитектора или инженера в развитии культуры [32]. Причиной этого является системный кризис общества, в том числе и культуры. Наиболее резко эта точка зрения выражена в работах В. Глазычева, который назвал состояние современной культуры в России «агонией».[26].Л. Михайлова многообразные параметры кризиса в процессах управления культурой сводит к нескольким факторам:

1. Крушение комплекса идей и ценностей, бывшего стержнем советской культуры. В то же время новые идеалы, которые смогли бы объединить общество и стать интегрирующей осью культурных процессов, не сформировались.

2. Нравственный кризис общества. Нравственные нормы, декларируемые обществом, теряют значимость для все большего числа его членов; растет число лиц с девиантным поведением - преступников, наркоманов, проституток и т. п. Нравственный фундамент культуры выглядит в значительной степени размытым и продолжает подвергаться дальнейшему размыванию.

3. Дезорганизация государственной политики в области науки, образования, искусства, развал институциональной структуры.

4. Снижение социокультурных возможностей и потребностей населения [32].

В.Костюшев считает, что это «благословенный кризис», «кризис выздоровления», который ведет к восстановлению разрушенных в сталинский период горизонтальных социальных связей и полисубъектности культуры, а также различных типов идентификации - профессиональной, социокультурной, сословной [20].

В. Селиванов, И.Дискин отмечают, что, несмотря на понижение уровня ценностей на массовом рынке, все же явно заметен процесс освобождения от стереотипов, штампов, идеологической зашоренности, однолинейности подходов и оценок, обретения большей искренности, откровенности, свободы. [18]

О состоянии административно-правового регулирования социокультурных процессов и разработки концепции культурной политики за период 1991- 2009 годы свидетельствуют нормативно-правовые акты органов государственного управления, изданные за этот период.

Государственная политика административно-правового регулирования в сфере культуры исходит из реализации 2-х конституционных принципов: права участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также доступа к культурным ценностям каждого гражданина РФ (ст. 44 Конституции РФ).

Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» был первым «отраслевым» законом и послужил основой для административно-правового регулирования в сфере культуры.

Меры отраслевого административно-правового регулирования в сфере культуры призвана решать 5 задач:

1.Сохранять исторические, национальные памятники культуры,

2. Пополнять копилку культурных достижений в области:

-литературы,

-искусства,

-художественного творчества,

-музыки,

-живописи,

-скульптуры,

-зодчества,

4. Приобщать людей к творениям культуры,

5. Воспитывать культурного человека,

6. Проводить исследования в области культуры.

В Законе РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» содержатся необходимые основные термины и условия деятельности органов государственного и муниципального управления, значимые для административно-правового регулирования в сфере культуры.

Культура -- это исторически сложившийся уровень развития общества, выраженный в типах и формах реализации творческих сил и способностей человека, а также в создаваемых людьми культурных ценностях.

Культурные ценности

-нравственные и эстетические идеалы,

-нормы и образцы поведения,

-языки, диалекты и говоры,

-национальные традиции и обычаи,

-мир символики,

-исторические топонимы, фольклор,

-художественные промыслы и ремесла,

-произведения культуры и искусства,

-результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии,

-уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

Культурные блага -- услуги, предоставляемые юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей.

Культурная деятельность -- деятельность по сохранению культурного наследия, созданию, распространению и освоению культурных ценностей и блага.

Культурное наследие -- это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности народов, их вклада в мировую цивилизацию.

Культурное наследие народов РФ, в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены, не подлежат приватизации.

Приватизация других объектов культуры допускается в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации, при соблюдении 3-х условий:

-сохранения культурной деятельности в качестве основного вида деятельности,

-сохранения профильных услуг,

-организации обслуживания льготных категорий населения.

В соответствии с действующим законодательством в Российской Федерации допускаются все формы собственности на культурные ценности, здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование и другое имущество культурного назначения.

К отрасли культуры отнесены разнообразные организации и виды деятельности.

Формирование и осуществление осмысленной культурной политики является одной из важных задач государства, во многом определяющих его жизнеспособность и место в цивилизованном мире.

Государство должно:

-с одной стороны, формировать культурную жизнь общества в целом,

-с другой стороны, согласовывать культурные потребности и интересы различных слоев общества, территориальных, национальных и других общностей.

Долгосрочные цели политики государства в сфере культуры заключаются в:

-формировании нравственных и идеологических основ демократического строя,

-создании условий для воспроизводства и развития творческого потенциала общества,

-сохранения разнообразия национальных традиций народов страны,

-доступности услуг учреждений культуры.

Для их достижения усилия направляются на:

- преодоление разрыва между культурными потребностями общества и возможностями их удовлетворения из-за слабой материально-технической базы учреждений культуры, повышение эффективности выделяемых на развитие культуры ресурсов. Увеличение доходов учреждений культуры за счет оказания платных услуг ограничено ее общественным назначением. При любой западной экономической модели доход от эксплуатации учреждений культуры, их фондов не достигает 20% общих расходов на эту сферу. Поэтому решающую роль играют:

- государственная поддержка,

-многоканальное финансирование, в том числе благотворительность,

-рыночный оборот интеллектуальной собственности.

Законодательством определен норматив финансирования культуры за счет государства (2% от расходной части федерального бюджета). Стоимость Федеральной целевой программы «Развитие и сохранение культуры и искусства» составляет 31,2 млрд. руб., в том числе 27,5 млрд. руб. за счет федерального бюджета.

Законом «О государственной поддержке кинематографии» от 22 августа 1996 г. № 125 установлено, что государственное финансирование кинопроизводства из федерального бюджета должно составлять не менее 0,2% его расходной части и не более, как правило, 70% сметной стоимости производства, проката фильма. Государственное финансирование осуществляется путем выделения средств продюсеру, прокатчику, демонстратору по договору с органом исполнительной власти.

Управление культурой осуществляется на основе взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, разви-тия как государственных, так и негосударственных организаций культуры, фондов, творческих союзов.

Органами федеральной власти, участвующими в управлении культурой, являются:

Министерство культуры Российской Федерации, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, Федеральное архивное агентство.

Министерство культуры РФ отвечает за:

- финансирование из федерального бюджета развития и сохра-нения культурного наследия,

-подготовку творческих кадров высшей квалификации,

-обеспечение деятельности особо ценных объектов культуры,

-развитие международного и межрегионального культурного сотрудничества.

К полномочиям федерального уровня власти относится:

-определение политики в области культуры и искусства,

-определение приоритетов реформирования отрасли,

-определение в федеральном бюджете необходимых финансовых средств для решения этих задач,

-контроль и финансирование деятельности государственных учреждений культуры.

На уровне субъектов РФ:

-реализуются федеральные программы в области культуры и искусства,

-разрабатываются особые целевые программы, а также необходимые для осуществления региональной политики нормативно-правовые и организационно-методические документы,

-предоставляется материально-финансовая, методическая и иная помощь учреждениям культуры и искусства.

Министерство культуры Свердловской области:

- реализуют региональные программы с учетом местных, национальных и других особенностей,