Пенсионное обеспечение в России и за рубежом

85

Введение

В 2001 году, за один год до начала пенсионной реформы в России, среднемесячный размер трудовой пенсии составлял 1023 руб., который не превышал прожиточного минимума пенсионера - 1144 руб. Более четверти населения, которую составляют пенсионеры, оказалось за чертой бедности. Это свидетельствовало о том, что на современном этапе развития нашей страны пенсионная система оказалась несостоятельной решать вопрос о достойном и дифференцированном пенсионном обеспечении граждан.

В условиях распределительной системы собранные отчисления социального налога полностью шли на текущие выплаты пенсионерам. Таким образом, происходило перекрёстное субсидирование различных поколений. Такая система актуальна при условии значительного превышения числа работающих над числом пожилых людей, находящихся на пенсии. Однако процесс постепенного старения населения, который сейчас происходит в России, требует резкого увеличения расходов на пенсионное обеспечение. Если государство не в состоянии увеличить расходы, то приходится снижать размеры пенсий, что приводит к отрицательным последствиям: увеличению уровня смертности и бедности среди лиц пенсионного возраста, росту социальной напряженности в обществе.

Сегодня многие страны справляются с демографической проблемой путем внедрения пенсионных моделей, сочетающих в себе накопительный и распределительный элементы. Накопительно-распределительная пенсионная система в нашей стране разрабатывалась с учётом предоставления государственных гарантий по пенсионному обеспечению в минимальных размерах и передачи работающему населению возможности увеличения пенсионного обеспечения путём управления частью собственных пенсионных накоплений. В рамках принятой системы размер накопительной пенсии прямо зависит от уровня оплаты труда работающих и результатов инвестирования поступивших в Пенсионный фонд средств застрахованного лица.

Цель инвестирования пенсионных накоплений заключается в том, чтобы сохранить поступившие средства и приумножить их на протяжении 30-50 лет путём грамотного управления инвестиционным процессом. Для ответственной государственной политики чрезвычайно важно обеспечить достойный уровень пенсионных накоплений, что в немалой степени и предполагается решать для будущих поколений путём предоставления возможности эффективно управлять в течение длительного периода собственными пенсионными накоплениями. Во всём цивилизованном мире пенсионные фонды являются крупнейшими институциональными инвесторами, обладающими огромными «длинными» денежными средствами, играющими серьёзную роль в развитии экономики, создании новых рабочих мест, а, как следствие, роста доходов государственных бюджетов и пенсионных систем, позволяющих проводить социальные реформы. Пенсионная реформа в России, при её грамотном проведении, должна оказать серьёзное влияние на инвестиционный процесс и способствовать развитию производства, росту возможностей государства в социальной сфере, в том числе и в сфере пенсионного обеспечения.

Уже в 2005 году средства пенсионных накоплений составляют 250 млрд. рублей, а к 2010 году их объём составит более 1 трлн. рублей, и при наличии надёжных инструментов инвестирования могут серьёзно повлиять на рост капитализации российской экономики.

Разработанная для инвестирования пенсионных накоплений нормативная база вводит ограничения и требования при инвестировании этих средств, чтобы обеспечить максимальные гарантии сохранности средств, с другой стороны, чрезмерные ограничения могут не только тормозить процесс инвестирования, но и привести к макроэкономической разбалансированности экономики страны.

Степень изученности экономических аспектов функционирования накопительной пенсионной системы отстаёт от потребностей современной отечественной практики, что не позволяет давать оперативные ответы на запросы практики и принимать конструктивные решения по многочисленным актуальным проблемам развития накопительной пенсионной системы.

Одновременно практически отсутствует статистика и перманентный сбор данных, позволяющий производить точные расчеты для принятия решений и построения моделей, чувствительных к внешним воздействиям.

В связи с этим актуальность курсовой работы заключается в том, что в ней содержатся теоретические обоснования и практические предложения по развитию накопительной системы в обязательном пенсионном страховании, позволяющие повысить эффективность её функционирования. На базе обширного статистического материала проводится анализ текущей ситуации, сложившейся в реализации пенсионной реформы в части накопительной системы, это позволило сформулировать конкретные предложения по дальнейшей модернизации накопительного пенсионного страхования и совершенствованию существующих способов управления пенсионными накоплениями.

Объектом исследования в данной работе является пенсионное инвестирование в системе обязательного пенсионного страхования.

Предметом исследования в курсовой работе является экономические отношения, возникающие в процессе формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.

Целью работы является анализ перспектив пенсионного инвестирования.

Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих задач:

- раскрыть роль пенсионного страхования в решении проблем социально-экономического развития страны и экономическую природу пенсионного страхования, а также функции, выполняемые в жизни общества;

- выявить принципы организации накопительной системы и основные отличия от распределительной системы, а также рассмотреть зарубежный опыт в построении накопительных систем;

- проанализировать процесс формирования средств пенсионных накоплений в системе обязательного пенсионного страхования;

- проанализировать состав активов, разрешённых для инвестирования средств пенсионных накоплений, с позиций долгосрочного инвестирования и сохранности накоплений;

- проанализировать существующий механизм инвестирования средств пенсионных накоплений;

- оценить эффективность управления пенсионными накоплениями;

- проанализировать причины возникновения проблем в накопительной системе и их характер;

- разработать предложения по повышению эффективности процесса формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

- обосновать направления дальнейшего развития накопительной системы.

Теоретической основой работы послужили разработки зарубежных и отечественных исследователей в сфере пенсионного и социального страхования, развития инвестиционных процессов, управления инвестиционными портфелями и функционирования финансовых рынков.

Логика работы, определяемая предметом, объектом исследования, его целями и задачами, отражена в структуре диссертационной работы, состоящей из введения, трёх глав, выводов, приложений и списка использованной литературы.

1. Пенсионные системы зарубежных стран

Пенсионное законодательство за рубежом в течение нескольких десятилетий является предметом международного согласования и регулирования. В 1935 году Международная организация труда (МОТ) выступила с инициативой создания координационной системы законодательств о пенсиях по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца с целью закрепления за мигрантами уже приобретенных или приобретаемых прав. Принятая в 1962 году Конвенция № 118 установила принцип равноправия в области социального обеспечения. Ратифицировавшие ее члены МОТ обязались предоставить на своей территории гражданам любого другого государства, являющегося членом МОТ, а также беженцам и лицам без гражданства одинаковые со своими гражданами права на социальное обеспечение, зафиксированные в Конценции №102 от 1952 года. В 1965 году была принята Конвенция № 48, благодаря которой появилась возможность урегулировать вопросы суммирования периодов трудового и страхового стажа при определении права на пенсию по всем трем ее видам, если трудовая деятельность конкретного лица осуществлялась в нескольких странах. Еще более детально эти вопросы разработаны в Конвенции № 157, подписанной в 1982 году. Данная конвенция распространяется на все общие и специальные системы социального обеспечения, финансируемые за счет страховых взносов, за исключением специальных систем для жертв войны, социальной и медицинской помощи. Теоретическая продолжительность периода страхования для приобретения права на пенсию по старости составляет 30 лет, а для пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца -- 2/3 числа лет, прошедших после достижения лицом 15-летнего возраста. При отсутствии необходимого периода страхования пенсия назначается не в полном размере, а пропорционально стажу.

Минимальный период страхования для пенсий указанных трех видов, в соответствии с законодательством большинства стран, составляет пять лет, а для краткосрочных пособий (по болезни, по беременности и родам и др.) -- один год. При отсутствии у определенного лица минимального периода страхования оно не может претендовать на получение страховой пенсии по старости в полном объеме. Если же у данного лица, которое в силу возраста уже не может приобрести требуемый стаж, имеется либо 10-летний стаж уплаты взносов или работы по найму, либо 5-летний период проживания в стране, пенсия по старости назначается в сокращенном размере.

Пенсионное обеспечение любой страны имеет ряд особенностей -- организационных, финансовых и других. Объединяющим общим началом для всех стран выступает «трехуровневая» система, посредством которой осуществляется пенсионное страхование. В нее входит государство, негосударственные или частные (производственные, корпоративные) пенсионные фонды и страховые институты. Подобная схема принята большинством развитых стран.

Государственному страхованию подведомственно, как правило, все население страны или его отдельные категории (например, государственные служащие).

Негосударственные пенсионные фонды (НПФ) представляют собой некоммерческие организации. Сфера их действия распространяется на ограниченный контингент участников. Обычно в этой роли выступают трудовые коллективы крупных предприятий, компаний или целых корпораций, объединенные профсоюзами.

Третий элемент системы в лице страховых организаций занимает нишу личного страхования, которое осуществляется в индивидуальной форме или для групп граждан.

В большинстве стран пенсионный возраст, установленный в соответствии с рекомендациями МОТ, наступает в 65 лет как для мужчин, так и для женщин. Среди европейских стран отклонений от этого значения немного. Так, во Франции он равняется 60 годам, в Дании -- 67, в Италии -- 57 для женщин и 62 для мужчин, в Греции возрастная пенсионная планка опущена до 60 лет лишь для женщин. Зато трудовой стаж, необходимый для получения пенсии в полном объеме, варьируется значительно, причем половые различия почти нигде не учитываются. Например, в Дании и Италии он составляет 40 лет, в Англии--27, во Франции -- 37,5, в Швеции -- 30, в Греции -- от 11 до 35, в Бельгии -- 45 лет для мужчин и 40 -- для женщин.

Источник: Церкасевич Л. В. Современные тенденции социальной политики в странах Европейского cоюза. СПб., 2002. С. 109.

Известны два основных способа финансирования пенсионных систем: за счет покрытия текущих расходов на выплату пенсий (он именуется за рубежом как «pay-as-go system») и путем создания накопительного резервного фонда.

Способ покрытия текущих расходов получил в мире наибольшее распространение. Из 58 обследованных МОТ стран его применяют 44. Он привлекателен своей доступностью в силу простоты положенных в его основу принципов организации и управления. В качестве базисного выступает принцип «солидарности поколений», в соответствии с которым дееспособная и экономически активная часть населения обеспечивает пенсии предшествующему поколению, т. е. содержание пенсионеров определенных поколений распределяется среди более массовых возрастных групп. Данный способ предусматривает только один источник поступления финансовых средств -- взносы, перечисляемые работодателями, а во многих странах и самими работающими, которые целиком идут на выплату пенсий. Цели создания значительных финансовых резервов и получения доходов от инвестирования свободных денежных средств не преследуются.

В основу второго, накопительного, способа положена схема создания денежного фонда. В нем аккумулируются все финансовые средства, лишь часть из которых расходуется на текущие пенсионные выплаты. Другая, резервная, часть служит источником инвестиций для получения дохода. Она образуется на первоначальном этапе деятельности фонда благодаря значительному превышению общей суммы взносов работающих участников над суммой, необходимой для выплат пенсий. По мере развития и деятельности фонда взносы участников становятся меньше текущих пенсионных расходов, поскольку разница погашается доходами от инвестиций.

Накопительный способ широко распространен среди негосударственных пенсионных фондов, в том числе принадлежащих международным организациям (например, ООН, Международному банку реконструкции и развития), но применяется и в государственных пенсионных системах ряда стран, включая США.

Помимо системы обязательного пенсионного страхования существует и дополнительная в виде добровольного пенсионного страхования на предприятии.

Она охватывает лиц наемного труда, заключающих индивидуальные или коллективные договоры о предоставлении пенсии либо им, либо членам их семей (в случае смерти застрахованных лиц).

В некоторых странах частное страхование может выступать альтернативной формой обязательному пенсионному страхованию или же дополнять его. Такая форма оказывается привлекательной для тех граждан, кто не желает ограничиваться фиксированными, имеющими верхний предел выплатами.

Кроме того, частное пенсионное страхование открывает возможности получения дополнительного социального обеспечения сверх предусмотренного системой обязательного страхования.

Добровольное и частное пенсионное страхование сосредоточены в ведении негосударственных пенсионных фондов, каждый из которых работает по собственным правилам, выступает самостоятельной юридической и финансовой организацией, не отвечающей по обязательствам учредителей.

Вместе с тем правила фонда нередко содержат положения, согласно которым учредитель обязывается погасить или сократить дефицит финансовых средств. Свою лепту в стремлении обеспечить надежность НПФ вносят и государственные структуры, регламентируя финансовую отчетность, методы определения обязательств фондов, оговаривая требования к качеству объектов инвестиций.

Косвенным образом государство участвует и в финансировании НПФ, имея в виду льготную финансовую политику в отношении них.

Взносы работодателя в пенсионный фонд обычно рассматриваются в виде необходимых издержек производства и потому почти полностью исключаются из налогообложения.

Соотношение государственного и частного пенсионного страхования в разных странах различно. Ниже приводятся данные за 1980 год.

Социально-экономические реформы в России осуществляются в условиях становления открытого общества, расширения мировой интеграции, усиления влияния международного права на национальные правовые системы. В связи с этим проблема использования опыта западных стран является довольно актуальной. Успехи в реализации социальных программ в таких странах, как Швеция, США, Великобритания и др., широко известны и не могут не вызывать желания заимствовать модели обеспечения достойного уровня и качества жизни населения. Конечно, механически экстраполировать их на российскую почву невозможно и нецелесообразно. Вместе с тем представляется вполне реальным воспринять общие ориентиры и некоторые методы осуществления социальной политики.

Прежде всего это можно отнести к такой важнейшей сфере, как пенсионное обеспечение, тем более, что и Россия, и страны с развитой рыночной экономикой сталкиваются здесь с аналогичными проблемами. На первое место можно было бы поставить так называемый "конфликт поколений". По данным Международного бюро труда, в настоящее время в странах - членах Европейского союза насчитывается почти 100 млн. лиц пожилого возраста, в то время как общая численность населения равняется 321 млн. человек. Удельный вес лиц старше 60 лет - около 20% общей численности населения. По прогнозам, к 2025 г. число лиц старше 65 лет увеличится на 21 млн. человек, а численность потенциально активного населения сократится более чем на 15 млн. [1]. В России это соотношение выглядит следующим образом: на каждую тысячу человек трудоспособного возраста приходится более 350 лиц пенсионного возраста. В этих условиях постановка вопроса о повышении пенсионного возраста, на первый взгляд, кажется закономерной. Одним из аргументов в пользу такого решения является ссылка на западный опыт. Действительно, в странах с развитой рыночной экономикой общие границы возрастного ценза гораздо выше, чем в России, при одновременном достаточно резком колебании в различных государствах. В некоторых странах установлен единый возрастной ценз независимо от пола (в Дании - 67, во Франции - 60, в Германии, Испании, Бельгии - 65 лет). В Великобритании пенсионный возраст составляет 65 лет для мужчин и 60 - для женщин. Пожалуй, только в Италии возрастные цензы аналогичны российским, т. е. 55 лет - для женщин и 60 - для мужчин. Однако проблема дальнейшего повышения пенсионного возраста не лишена актуальности даже для этих государств. Интересно отметить, что более значительное увеличение возрастного ценза ожидает те страны, в которых нынешний пенсионный возраст относительно низкий. Так, если во Франции к 2040 г. он повысится до 61 - 62 лет, то в Италии - до 65, но для мужчин это произойдет к 2005 г., а для женщин - к 2016 г. [2].

России, скорее всего, не удастся избежать принятия таких непопулярных мер, как повышение пенсионного возраста, но в нашей стране для установления более жестких условий пенсионного обеспечения требуется не только достаточно длительный переходный период, но и общее оздоровление социально-экономической ситуации с одновременным увеличением и последующей стабилизацией средней продолжительности жизни, которая по сегодняшним оценкам достигла критической отметки и составляет, к примеру, для мужчин 58 лет.

Некоторый оптимизм может вызывать перспектива использования благоприятного демографического "окна", которое будет существовать с 1997 по 2007 г. и сопровождаться относительным сбалансированием числа пенсионеров и экономически активного населения [3]. Демографические проблемы усугубляются структурными изменениями на рынке труда: снижается численность занятого населения, особенно в сфере общественного производства при одновременном увеличении числа занятых в негосударственном секторе экономики, которому в большей мере присущи нарушения налоговой дисциплины (сейчас их доля в структуре занятости составляет 62%). Соответственно уменьшается доля заработной платы, с которой, по общему правилу, взимаются страховые взносы в Пенсионный фонд. Так, в 1992 г. она составляла 69,9% от общих доходов населения, а в 1995 г. - уже 40% [4]. Это заставило российского законодателя расширить финансовую базу пенсионного страхования и повысить в 1997 г. тариф страховых взносов в Пенсионный фонд (ПФР) для индивидуальных предпринимателей, частных аудиторов, частных детективов, нотариусов, занимающихся частной практикой с 5 до 28%, а для крестьянских (фермерских) хозяйств, родовых, семейных общин народов Крайнего Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования - до 20,6%.

Кроме того, обязательное пенсионное страхование распространено на лиц, выполняющих работы и оказывающих услуги по соответствующим договорам гражданско-правового характера: страховые взносы при этом составляют 28% по отношению к выплатам, начисленным работникам [5]. Следует подчеркнуть, что увеличение пенсий должно произойти несколько позднее введения указанных тарифов и будет обусловлено не только индексацией пенсий с 1 октября 1997 г., но и переходом к их исчислению с применением индивидуального коэффициента пенсионера [6]. Таким образом, пенсионная система в России основана на принципах перераспределения и солидарности поколений: сегодня работающие граждане обеспечивают выплату пенсий лицам преклонного возраста, инвалидам, семьям, потерявшим кормильца, но реализация их личных пенсионных планов в перспективе может быть поставлена под угрозу по причинам экономического, демографического или иного характера.

В государствах с рыночной экономикой получили распространение четыре вида пенсионных систем: государственная, профессиональная, система личных пенсионных сбережений и система дополнительных производственных пенсий. Государственная система пенсионного обеспечения в промышленно развитых странах тоже основана на принципе перераспределения. Профессиональные и частные пенсионные системы базируются на принципе накопления и обеспечивают индивидуализацию страхования. Наилучшие результаты дает комбинация различных пенсионных систем, позволяющая учесть их достоинства и сгладить недостатки.

Государственная система пенсионного обеспечения в таких странах, как Дания, Великобритания, Нидерланды и др., предполагает назначение всем жителям страны в зависимости от длительности проживания на ее территории общей (универсальной) пенсии в твердом размере, одинаковом для всех. В Бельгии, Франции и некоторых других странах лицам, которые по каким-то причинам не имеют права на иную пенсию либо последняя не достигает установленного минимума, назначаются социальные пенсии. Российское законодательство также предусматривает возможность назначения социальной пенсии тем гражданам, которые не приобрели права на трудовую, но, в отличие от законодательства большинства развитых стран, не обусловливает ее проверкой уровня дохода пенсионера органами социального страхования или социальной помощи. Так, в Великобритании до 1986 г. большинство пособий по вспомоществованию, не имеющих страхового характера, назначались после "проверки нуждаемости", которая в настоящее время заменена "проверкой доходов" [8]. Соответствующие аналоги есть и в России, правда, не в пенсионном законодательстве, а в других нормативных актах, например, касающихся предоставления жилищных субсидий в зависимости от уровня среднедушевого совокупного дохода семьи. Начиная с 1992 г. в нашей стране обсуждается вопрос о введении так называемых пособий по бедности для тех лиц, чей доход ниже установленного минимума по независящим от них причинам, но эти программы не были реализованы не только на федеральном уровне, но и в большинстве регионов из-за отсутствия финансового обеспечения. Зарубежные страны более последовательны в осуществлении адресной социальной помощи, прежде всего благодаря относительно стабильной экономической ситуации.

Профессиональные пенсионные системы в западных странах связаны с трудовой деятельностью граждан и предусматривают установление пенсии в зависимости от заработной платы и стажа страхования. Финансовой основой этих пенсионных систем являются взносы предпринимателей и наемных работников, причем взносы работодателей обычно бывают гораздо выше взносов работников. Тарифы страховых взносов устанавливаются в зависимости от профессионального риска, значимости того или иного вида деятельности для экономики страны и т.д. Размер трудовой (страховой) пенсии устанавливается в процентном отношении к заработку, средняя величина которого определяется либо за пять лет (например, в Италии), либо за более продолжительное время вплоть до всего периода трудовой деятельности, как в Германии, Франции, Дании. В последнем случае заработная плата подлежит соответствующей корректировке с учетом индексов цен, уровня жизни или иных показателей, определяемых национальным законодательством исходя из экономических условий. Следует подчеркнуть, что средняя заработная плата для исчисления пенсии может быть ограничена максимумом, на который начислялись страховые взносы. Обычно эта величина соответствует или немного превышает средний уровень оплаты труда по стране. В России страховые взносы в Пенсионный фонд начисляются на фонд оплаты труда без каких бы то ни было ограничений, но при этом пенсии не могут превышать максимального размера, который искусственно установлен на уровне трех минимальных оплат и лишь на 10 - 15% превышает прожиточный минимум пенсионера [9]. Средний заработок для назначения пенсии исчисляется либо за 24 месяца работы перед обращением за пенсией, либо за любые 60 месяцев подряд в течение всей трудовой деятельности, по выбору обратившегося за пенсией. Реформа системы пенсионного обеспечения предполагает переход к более длительному периоду подсчета средней заработной платы с перспективой определения среднего заработка за весь период трудовой деятельности. В этом смысле замена общей индексации заработка и пенсий на индивидуальную, предусмотренную Федеральным Законом от 21 июля 1997 г. "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий", обещает быть достаточно перспективной. Однако возможность использования индивидуального коэффициента пенсионера связана с определенным ужесточением правового регулирования трудового стажа: периоды, которые не сопровождаются уплатой страховых взносов в ПФР (уход за инвалидом 1-й группы или уход неработающей матери за ребенком до достижения им возраста 3 лет, обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и некоторые другие), не подлежат учету. Кроме того, определенные периоды, раньше исчисляемые в льготном порядке (служба в армии по призыву), теперь засчитываются в стаж календарно. Изменился порядок назначения стажевых надбавок (повышения пенсии на 1% за каждый год стажа сверх требуемого) к пенсии по старости: если раньше учитывалось превышение не только общего, но и специального стажа над установленной в законе продолжительностью, то теперь подлежит учету только общий трудовой (страховой) стаж. Вместе с тем новый порядок исчисления пенсий существенно повлияет на размер пенсии, поскольку в случае исчисления с применением индивидуального коэффициента пенсии не будут ограничиваться максимальным размером при одновременном сохранении минимальных границ пенсионного обеспечения. Разумеется, окончательную оценку новой системе может дать только практика ее применения, но по подсчетам специалистов Министерства труда и социального развития России новая пенсия будет примерно на треть выше нынешней, что затронет интересы 90% пенсионеров, в первую очередь тех, кто имеет большой стаж работы [10]. С введением нового порядка в пенсионном законодательстве появятся и новые ограничения. Так, при определении индивидуального коэффициента отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате по стране учитывается в размере не выше 1,2 независимо от основания назначения пенсии. Значительные затруднения вызывает толкование ст. 4 указанного закона, которая предусматривает, что при вступлении его в силу, индивидуальный коэффициент пенсионера, ограничивающий отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате по стране, устанавливается в размере 0,7. В соответствии со ст.1 индивидуальный коэффициент определяется путем умножения размера пенсии (в процентах), полагающегося в зависимости от продолжительности трудового стажа, на отношение среднемесячного заработка пенсионера за соответствующий период, из которого исчисляется пенсия, к среднемесячной заработной плате в стране за тот же период. Интересен тот факт, что, комментируя новый закон, специалисты Минтруда пришли к выводу, что ограничению до 0,7 подлежит не индивидуальный коэффициент пенсионера, как сказано в Законе, а отношение между средними заработками [11]. Скорее всего, мы имеем дело с ошибкой в юридической технике и ограничению действительно подлежит не сам индивидуальный коэффициент, а лишь его важнейший элемент, который упоминался выше. Исчисление и увеличение пенсии с применением индивидуального коэффициента производится только при условии оставления оплачиваемой работы. Следует подчеркнуть, что аналогичная практика характерна и для стран с развитой рыночной экономикой, где страховые пенсии выплачиваются только неработающим пенсионерам и позволяют обеспечить достойный уровень жизни, составляя в среднем от 50 до 75 - 80% средней заработной платы вместе с доплатами в виде дополнительной пенсии, которые предоставляются в системе личных пенсионных сбережений и в системе дополнительных производственных пенсий. Первая из них формируется целиком из личных взносов работника, которые аккумулируются на личных счетах, замораживаемых до достижения пенсионного возраста. Вторая из указанных систем предполагает обязанность работодателя застраховать своих работников дополнительно в частных страховых кассах.

Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, утвержденная Правительством 7 августа 1995 г. [12], предусматривает создание трехзвенной системы пенсионирования, в которой первый уровень будет представлять собой некую базовую, или социальную, пенсию; второму уровню будет соответствовать трудовая (страховая) пенсия; третий уровень будет факультативным, дополнительным. Дополнительное пенсионное обеспечение будет предоставляться профессиональными пенсионными системами или негосударственными пенсионными фондами (в рамках личного или коллективного пенсионного страхования). По сути дела, российское законодательство готовится воспринять модели пенсионного обеспечения, характерные для стран Запада, основными особенностями которых являются приватизация некоторых видов пенсий (так, предполагается пенсии по старости в связи с особыми условиями труда выплачивать на уровне профессиональных пенсионных систем), приоритет дополнительных форм пенсионирования с точки зрения размеров выплат, гарантии минимального уровня обеспечения в государственных системах. Характеризуя перспективы развития системы пенсионного обеспечения в промышленно развитых странах, З.А. Ларионова отмечает: "Государственное пенсионное страхование в дальнейшем будет превращаться в "базисное обеспечение", которое уже сейчас трудно финансировать, а не в достижение жизненного стандарта. Поэтому потребуется увеличение личного вклада граждан, расширение и совершенствование дополнительных пенсионных систем" [13]. Остается подчеркнуть, что рецепция зарубежных моделей пенсионного обеспечения может увенчаться успехом только в условиях экономического роста, усиления эффективности использования средств в государственной системе и осуществления надлежащего контроля в этой сфере, стимулирования дополнительного пенсионного страхования, прежде всего за счет налоговых льгот.

2. Характер инвестиций в соответствии с Законопроектом

Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 111-ФЗ “Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации” (далее закон № 111-ФЗ) - один из базовых в пакете федеральных законов, призванных реформировать пенсионную систему страны. Выпишем определения ключевых терминов, которые упоминаются в Законопроекте, и будем употреблять эти термины в том же смысле, что и Законопроект:

· Пенсионные накопления - совокупность средств, включающая в себя суммы страховых взносов (сборов) на накопительную часть трудовой пенсии, поступившие в ПФР и еще не переданные управляющей компании; средства, переданные в управление управляющим компаниям в соответствии с Законом; средства, поступившие в ПФР от управляющих компаний для выплаты застрахованным лицам и их родственникам, еще не направленные на выплату пенсий;

· Средства, переданные в управление - совокупность денежных средств и ценных бумаг, находящихся в управлении управляющих компаний в целях Закона и составляющие совокупный инвестиционный портфель;

· Разрешенные активы - разрешенные в целях Закона объекты инвестирования;

· Инвестирование - деятельность по приобретению управляющими компаниями разрешенных активов за счет поступивших страховых взносов (сборов) на накопительную часть страховой пенсии, включая деятельность по приобретению разрешенных активов за счет денежных средств, полученных в результате продажи (погашения) ценных бумаг, закрытия банковских депозитов, а также в результате получения процентов по банковским депозитам, дивидендов и иных видов инвестиционного дохода;

· Управляющая компания - юридическое лицо, имеющее лицензию на осуществление деятельности по управлению инвестиционными фондами и паевыми инвестиционными фондами, отобранное на конкурсной основе и осуществляющее управление средствами пенсионных накоплений, переданных ему в управление ПФР;

· Специализированный депозитарий - юридическое лицо, имеющее лицензию на осуществление деятельности специализированного депозитария инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов, отобранное на конкурсной основе и осуществляющее хранение, учет и контроль за распоряжением средствами пенсионных накоплений, переданными в управление управляющей компании;

· Инвестиционный портфель - средства, переданные в управление одной управляющей компании и инвестированные в разрешенные активы в соответствии с Законом;

· Доходы от инвестирования - дивиденды и проценты (доход) по ценным бумагам, а также банковским депозитам и другие виды доходов от операций по инвестированию, чистый финансовый результат от реализации активов, изменение рыночной стоимости инвестиционного портфеля за счет переоценки на отчетную дату.

Взаимоотношения между ПФР и управляющей компанией регулируются главой 53 Гражданского кодека РФ "Доверительное управление имуществом". Практика траста пенсионных активов является общеупотребительной по всему миру.

Предполагается инвестировать накопительную часть трудовой пенсии в разрешенные активы. Согласно Законопроекту (ст. 31), это:

- государственные ценные бумаги РФ;

- государственные ценные бумаги субъектов РФ;

- облигации российских эмитентов, помимо вышеперечисленных долговых обязательств;

- акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ;

- государственные ценные бумаги иностранных государств;

- облигации иностранных эмитентов, помимо перечисленных выше долговых обязательств;

- акции иностранных эмитентов;

- эмисиионные ипотечные ценные бумаги;

- денежные средства в рублях на счетах в банках;

- иностранная валюта на счетах в банках.

Не допускается размещение средств пенсионных накоплений в:

- векселя;

- займы (кредиты) физическим и юридическим лицам;

- ценные бумаги, эмитентами которых являются управляющие компании, брокеры, кредитные и страховые организации, специализированный депозитарий и аудиторы, с которыми заключены договоры об обслуживании;

недвижимое имущество;

- ценные бумаги эмитентов, в отношении которых осуществляются меры досудебной санации или возбуждена процедура банкротства (наблюдения, временного (внешнего) управления, конкурсного производства) в соответствии с законодательством РФ о банкротстве, либо такие процедуры применялись к ним в течение двух предшествующих лет;

- депозиты в банках, в отношении которых осуществляются меры санации или возбуждена процедура банкротства (наблюдения, временного (внешнего) управления, конкурсного производства) в соответствии с законодательством РФ о банкротстве, либо такие процедуры применялись к ним в течение двух предшествующих лет;

- иные объекты инвестирования, прямо не предусмотренные федеральными законами в качестве допустимых для целей Законопроекта.

Цель Законопроекта заключается в создании правовых, финансовых и организационных механизмов принципиально нового пенсионного института, предназначенного для финансирования накопительной части трудовой пенсии с помощью формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.

Для этого закон № 111-ФЗ предусматривает решение ряда крупных задач:

создание правовой основы для согласованного функционирования системы финансовых органов - Пенсионного фонда Российской Федерации, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев, брокеров, кредитных и страховых организаций, призванных обеспечить процесс сбора, инвестирования капитализированной части пенсионных накоплений и осуществления выплат пенсий за счет пенсионных накоплений;

формирование системы государственного и общественного контроля и надзора за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений: координационного органа Правительства Российской Федерации, уполномоченного федерального органа исполнительной власти, наблюдательного и экспертного советов, аудиторов;

определение прав застрахованных лиц при формировании накопительной части трудовой пенсии и порядка реализации данных прав.

Предметом регулирования закона № 111-ФЗ являются отношения, связанные с формированием и инвестированием средств обязательных пенсионных накоплений для финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии.

Функционирование накопительных механизмов финансирования трудовых пенсий построено на следующем алгоритме нормативных процедур:

на каждого застрахованного в Пенсионном фонде России открывается именной накопительный счет, с помощью которого будет осуществляться регистрация сумм страховых взносов, фактически уплаченных работодателем;

инвестирование пенсионных накоплений и получаемые доходы от инвестиционной деятельности будут организовывать специализированные в этой сфере организации - уполномоченные управляющие компании, которые должны отбираться по конкурсу в соответствии с порядком, определяемым Правительством Российской Федерации и с учетом мнения застрахованного лица, которое может раз в год воспользоваться правом выбора инвестиционного портфеля (управляющей компании);

определение ставок страховых взносов и правил исчисления размеров накопительной пенсии основано на законодательной базе исходя из суммы средств, отраженных на именном накопительном счете застрахованного и нормативно-устанавливаемом периоде (статистически обоснованном) средней продолжительности жизни в стране для лиц, достигших общеустановленного пенсионного возраста;

резервирование данного вида пенсионных накоплений предусмотрено организовать в капитализированной форме (пускать в финансовый оборот) с целью приращения финансовых пенсионных средств и обеспечения на этой основе прибавки к пенсии тем застрахованным, которые по состоянию на 1 января 2002 года были моложе: 50 лет - мужчины, 45 лет - женщины. В пользу лиц старше этих возрастов взимание накопительного страхового взноса не предусмотрено.

При этом законодательно определены требования к составу и структуре пенсионных накоплений, регламентируется перечень видов активов, в которые разрешается размещать средства, установлен правовой порядок, регулирующий взаимоотношения между Пенсионным фондом России, управляющими компаниями и специализированным депозитарием, а также предусмотрены механизмы контроля за ходом инвестирования пенсионных накоплений - закрепляются права и обязанности сторон, порядок заключения и содержания договоров.

Финансирование элементов (сегментов) новой конструкции пенсионной системы осуществляется следующим образом: половина пенсионного взноса, равного 28 % начисленной заработной платы, направляется в федеральный бюджет для выплаты базовой пенсии; 12 процентных пункта предназначено для финансирования страховой части трудовой пенсии - эти активы не инвестируются и подлежат выплате сегодняшним пенсионерам; третья часть в размере 2 процентных пунктов в 2002 г. (которые будут увеличиваться и составят 6 - 8 процентных пункта к 2010 году) пенсионного взноса перечисляются в Пенсионный фонд России для формирования накопительной части трудовой пенсии. Эти средства должны накапливаться и инвестироваться в соответствии с законом № 111-ФЗ.

Накопительная часть трудовой пенсии будет выплачиваться с 2013 года. Размер накопительной части пенсии конкретному пенсионеру определяется путем деления суммы накопленного пенсионного капитала, учитываемого на специальной части индивидуального счета пенсионера, на количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсий по старости, применяемого для расчета накопительной части трудовой пенсии.

Гибкий механизм накопления пенсионных сбережений (при смене работы или работе с перерывами) на основе фиксированных взносов позволяет участникам получать свою долю от инвестированного капитала.

Определение правового статуса субъектов управления

Органическим компонентом института накопительных пенсий, введенного в действие в стране с 1 января 2002 года, является механизм управления финансовыми средствами долгосрочных пенсионных накоплений. Данный механизм, в соответствии с законом № 111-ФЗ, предусматривается запустить в два этапа:

с 1 января 2003 года по “неполной схеме”, задача которой состоит в реализации функций управления данной сферой ограниченным составом субъектов управления - Пенсионным фондом Российской Федерации (далее - ПФР), Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, государственной управляющей компанией и общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений;

с 1 января 2004 года по “полной схеме”, задача которой состоит в реализации функций управления всего круга предусмотренных Федеральным законом № 111-ФЗ субъектов управления - застрахованным лицом, которое реализует свое право выбора управляющей компании, управляющими компаниями и специализированным депозитарием, которые отобраны в результате конкурса, а также государственными и общественными органами управления, формирование которых должно произойти к началу 2003 года.

Крупный масштаб инвестиционных программ, значительный объем финансовых ресурсов обусловливают необходимость применения детально регламентированных управленческих процедур осуществления финансовых операций, а также стройной системы государственного и общественного надзора и контроля за процессом инвестирования средств пенсионных накоплений.

В этой связи требуется создать управляющие органы, принять пакет нормативных документов (по 9 направлениям), которые предусмотрены законом № 111-ФЗ и в течение 2003 года отработать механизм инвестирования пенсионных средств на государственном уровне.

Представляется актуальным при этом решить ряд принципиальных проблем:

куда вкладывать финансовые ресурсы в столь крупных объемах, которые могут “расшатать” фондовый рынок;

какие механизмы возвратности ресурсов (с рынка инвестиций) наиболее предпочтительны;

какую модель размещения инвестиций выбрать в качестве основной.

Основной круг задач по регулированию, контролю и надзору возлагается законом № 111-ФЗ на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере формирования и инвестирования пенсионных накоплений (ст. 6 - 7 гл. 2). Полномочия этого органа весьма обширны. Ему предоставлены права осуществлять контроль за соблюдением субъектами отношений в сфере формирования и инвестирования пенсионных накоплений, принимать в пределах своей компетенции нормативные документы по вопросам регулирования, контроля и надзора в этой сфере, проводить конкурсы по отбору специализированного депозитария и управляющих компаний, запрашивать у профильных ведомств отчеты, направлять запросы, утверждать формы отчетности, рассматривать аудиторские заключения, публиковать ежегодные отчеты о работе с пенсионными накоплениями, обращаться в суд с исками по защите прав собственника пенсионных накоплений (п.п. 1 - 13 ст. 7 гл. 2). В то же время нельзя не отметить, что в указанных разделах закон содержит существенные нормативные лакуны, которые необходимо как можно скорее заполнить.

Так, из текста самого закона совершенно непонятно, получит ли права такого уполномоченного органа одно из существующих федеральных ведомств или этот орган предстоит создавать особо, вводя соответствующие изменения в структуру исполнительной власти.

Функции, которыми наделен уполномоченный федеральный орган, в действительности выполняют реально существующие исполнительные, надзорные и контрольные структуры - прокуратура, контрольно-ревизионные органы Минфина, Главное контрольное управление Администрации Президента, Счетная Палата и др.

Как будут разграничиваться сферы компетенции и ответственности всех этих органов при неизбежном дублировании их функций? На этот вопрос ответить очень непросто.

Нет ответа и на более конкретный вопрос: как будет распределена ответственность в связи с реализацией нормы, закрепленной в п.п. 3 и 4 ст. 7 гл. 2 закона № 111-ФЗ, об отборе специализированного депозитария и управляющих компаний для заключения с ними договоров доверительного управления средствами пенсионных накоплений? Согласно названным пунктам, отбор депозитария и компаний проводит по конкурсу федеральный уполномоченный орган, а заключает договора по итогам отбора Пенсионный фонд Российской Федерации. А это означает, что реальная ответственность за качество работы депозитария и управляющей компании возлагается на ПФР как на договаривающуюся сторону, хотя никаких возможностей повлиять на отбор ему законом не предоставлено.

Конечно, некоторые из таких лакун могут быть закрыты в процессе разработки нормативных положений об уполномоченном органе и порядке его работы. Однако более вероятно, что эти и подобные проблемы предстоит рассматривать и решать в процессе кодификации пенсионного законодательства, вопрос о которой, несомненно, встанет после того, как все законы, входящие в блок пенсионной реформы, будут приняты и вступят в законную силу.

Вопрос об участии государственных и негосударственных агентов в работе по инвестированию средств пенсионных накоплений в дискуссиях вокруг будущего закона № 111-ФЗ был на первом плане. И хотя считается, что в результате принятия закона № 111-ФЗ негосударственные участники рынка пенсионных услуг были оттеснены на второй план государством, на деле из всех упомянутых в законе субъектов отношений в сфере формирования и инвестирования пенсионных накоплений (если не считать Правительство Российской Федерации) лишь два являются государственными институтами: уже упоминавшийся уполномоченный федеральный орган исполнительной власти и Пенсионный фонд Российской Федерации. Остальные имеют иной правовой и хозяйственный статус.

Так, специализированный депозитарий определяется законом как акционерное общество с ограниченной или дополнительной ответственностью, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющее лицензию на осуществление депозитарной деятельности (см. ст. 2 гл. 1). Как акционерное общество определяется и другой ключевой агент рынка по инвестированию пенсионных накоплений - управляющая компания (там же). Конечно, в акционерное общество может входить в качестве участника и владельца пакета акций и государство, однако обязательность его участия в деятельности хозяйствующих субъектов в сфере инвестирования пенсионных накоплений законом № 111-ФЗ не устанавливается.

К тому же государственные органы, как явствует из текста закона, осуществляют регулирование, учет и надзор, заключение договоров, формирование и передачу негосударственным агентам по договорам доверительного управления средств пенсионных накоплений. Реальную же работу по инвестированию этих средств ведут негосударственные агенты.

Исключение составляет лишь работа с еще неперсонифицированными накопительными отчислениями каждого текущего финансового года. Их инвестированием по новому пенсионному законодательству занимается исключительно государство, вкладывая накопительные отчисления в государственные активы с высокой степенью надежности и с доходностью, обеспечивающей их защиту от инфляции. Именно поэтому пенсионные накопления, еще не переданные в доверительное управление, выделены законом в особую категорию (ст. 2 гл. 1).

Эта категория накоплений представляла предмет особого интереса для негосударственных агентов: ведь одно дело убеждать неорганизованных миноритарных инвесторов доверить свои пенсионные средства тому или иному негосударственному фонду и совсем другое - получить доступ к концентрированному массиву тех же средств по решению уполномоченного органа или чиновника. Именно за доступ к этим средствам шла основная борьба (тем более, что и режим ответственности за них мог быть гораздо менее строгим). Однако государство отказалось идти на уступки, сохранив за собой монополию на работу с неперсонифицированными пенсионными накоплениями, поскольку ответственность за их сохранность лежит на нем.

Сохранило государство в законе и предусмотренный концепцией пенсионной реформы порядок работы с теми из застрахованных, кто не сделал сознательный выбор управляющей компании и инвестиционного портфеля. Их пенсионные накопления по умолчанию предлагается размещать в государственные ценные бумаги. Однако, поскольку государство не заинтересовано в увеличении внутреннего долга, идеологией пенсионной реформы предполагается создание застрахованным экономических стимулов для инвестирования своих пенсионных накоплений не в государственные активы, а в активы негосударственных управляющих компаний и фондов. Поэтому можно прогнозировать постепенное усиление роли негосударственных агентов в сфере инвестирования пенсионных накоплений при сохранении ключевых позиций государства в области регулирования, контроля и надзора.

Вопрос об ответственности государства и негосударственных агентов за сохранность пенсионных накоплений граждан решен новым пенсионным законодательством таким образом, что единственным гарантом защиты пенсионных прав застрахованных (в том числе и средств, формируемых для финансирования накопительной части пенсии) определено государство.

Свои обязательства государство выполняет, требуя от всех участников рынка пенсионных услуг соблюдения норм и требований законодательства по формированию и инвестированию средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, по отбору и допуску к работе с пенсионными накоплениями надежных, обладающих высокой репутацией, кредитоспособных экономических организаций и по осуществлению постоянного и эффективного контроля и надзора за их деятельностью. В комплексе все эти меры достаточны для того, чтобы не допустить к работе с пенсионными накоплениями - на роль спецдепозитария или управляющей компании - недобросовестных или некомпетентных претендентов, способных неправильно или нецелевым образом использовать доверенные пенсионные накопления и тем более расхитить их. Жесткие нормы допуска к участию в инвестировании финансовых ресурсов для будущих накопительных пенсий, установленные законом № 111-ФЗ, являются поэтому важнейшей частью тех гарантий, при помощи которых государство способно обеспечить сохранность основного массива пенсионных накоплений при нормальном течении экономического процесса.