Административные жалобы граждан как способ защиты их прав

85

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретические основы административно-правовых отношений между гражданами РФ и должностными лицами

1.1 Публичные и частные права граждан

1.2 Право граждан на защиту от неправильных действий (решений) и бездействия публичной администрации

1.3 Субъекты правоотношения «должностное лицо - гражданин»

1.4 Конфликт в правоотношении «должностное лицо - гражданин»

Глава 2. Административная жалоба как средство защиты граждан от незаконных действий должностных лиц

2.1 Административные гарантии защиты прав и свобод граждан

2.2 Производство по административной жалобе

2.3 Производство по административному иску

2.4 Ответственность органов исполнительной власти за решение, нарушающее права и свободу гражданина

Глава 3 Особенности способов разрешения административных споров на примере Советского районного суда г. Омска

3.1 Характеристика процесса судебного производства по административным жалобам граждан в Советском районном суде г. Омска

3.2 Статистическое исследование и корреляционный анализ административных жалоб граждан, рассмотренных Советским районным судом г. Омска

Заключение

Список используемой литературы

ВВЕДЕНИЕ

Реформирование основ конституционного строя России требует новых подходов в исследовании каждой ветви государственной власти и в первую очередь исполнительной, как власти предметной, ближе всего находящейся к населению и вследствие этого чаще нарушающей права и свободы граждан. Это делает проблему поиска новых форм и средств контроля за деятельностью органов исполнительной власти одной из самых актуальных как в науке административного права, так и в законодательстве Российской Федерации. Среди этих форм и средств ведущее место должен занимать институт административной юстиции, являющийся эффективным средством защиты прав и свобод граждан и вместе с тем служащий механизмом обратной связи, предоставляющий высшей власти ценную управленческую информацию и возможность благодаря этой информации контролировать действия (решения) администрации.

В царской России институт административной юстиции только складывался и 1917 год застал его в недостроенном состоянии. В СССР использовались элементы данного института - частично для рассмотрения и удовлетворения административных жалоб граждан, но преимущественно для осуществления более эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Однако главным и, по существу, доминирующим средством защиты прав и установленных законом интересов граждан выступал в царской России и в СССР контроль «сверху», т.е. контроль таких органов, как государственный контроль, прокуратура, государственные инспекции и т.д. Негативная сторона данной контрольной деятельности заключалась (и заключается) в том, что вышестоящие органы не всегда могут обнаружить действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, так как подобные нарушения могут быть визуально незаметными для контроля «сверху». Только сам гражданин, чьи права и свободы попираются вышестоящим лицом (органом государства) не только видит, но и чувствует творимую в отношении его «административную неправду».

С древнейших времен в тех государствах, в которых правящий слой с пониманием относился к вопросу о взаимоотношениях между властвующими и подвластными и пытался сделать эти отношения более гармоничными, а положение государства более устойчивым, он предоставлял гражданам (подданным) право на самозащиту, а именно право обжаловать действия (решения) должностных лиц в компетентный государственный орган. В Древнем Риме - это закрепленное за римским гражданином право апелляции к народному собранию, в Московском государстве - право каждого подданного царя подавать челобитную в Челобитный приказ или Боярскую думу, в СССР - это право жалобы, закрепленное за гражданами на конституционном уровне. Данное субъективное право, которое также является прирожденным и неотчуждаемым, послужило основой для создания в Западной Европе на рубеже ХVIII-ХIХ веков института административной юстиции, в котором это право было поставлено на прочную процессуальную основу и который стал в ХIХ-ХХ веках атрибутом правового государства¹¹ См.: Ставрилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. / М. 2001, с. 308-312..

Сегодня институт административной юстиции в РФ находится в стадии формирования. Особое значение при этом приобретает создание скоординированной системы гарантии личных прав граждан - необходимое условие становления правового государства, при этом административному праву принадлежит важная роль в защите граждан нашей страны от неправильных (бюрократизм, некомпетентность, инертность, бездействие и т.п.) действий государственной, муниципальной и частной администрации.

Теоретической основой данной работы стали труды отечественных ученых-юристов: д.ю.н. проф. Д.Н. Бахраха, д.ю.н. проф. Б.В. Россинского, к.ю.н. И.С. Викторова, Е.М. Цыгановой, А.П. Вершинина и др.

Таким образом, главная цель исследования - анализ такого института права административной юстиции, как право жалобы гражданина на «административную неправду», незаконность управленческих действий, нарушающих его права и законные интересы на примере Советского районного суда г.Омска, выявление основных проблем при осуществлении этой деятельности и разработка рекомендаций по совершенствованию информированности и правовой защищенности граждан.

Цели исследования:

1. Изучить следующие понятия: «должностное лицо» и его обязанности и ответственность, права граждан РФ, «административная жалоба», особенности проведения процесса административного разбирательства.

2. Провести сравнительный анализ деятельности суда при рассмотрении административных жалоб граждан в динамике.

3. Провести диагностику законодательного обеспечения деятельности по защите прав граждан, выявить недостатки и перспективные направления, обработать результаты исследования, сформулировать выводы и рекомендации по совершенствованию этого процесса.

Методологической базой данной исследовательской работы являются:

1. Логический метод;

2. Исторический метод;

3. Сравнительно-правовой метод;

4. Метод наблюдения;

5. Корреляционный анализ и методы математической статистики.

Структура дипломной работы: материал теоретического и экспериментального исследования изложены в 3-х главах, состоящих из 10 параграфов, на 78 страницах; 31 литературный источник; в приложении содержится более 40 листов отчетных документов.

Для решения вышеперечисленных задач была использована теоретическая литература по арбитражному и гражданскому праву, материалы судебной деятельности Советского районного суда г.Омска за 2002 - 2005 гг.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ГРАЖДАНАМИ РФ И ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ

1.1 Публичные и частные права граждан

Административные и полицейские органы образуют в масштабе всей страны систему исполнительной власти, деятельность которой направлена на служение обществу, и обеспечение законности, прав и свобод граждан, на обеспечение прав и свобод отдельного гражданина. Переход России к многоукладной экономике, признание Конституцией страны всех форм собственности, в том числе частной, возвращает общество к нормальному гражданскому состоянию, к строительству государства, защищающего вместе с общим благом благо отдельного гражданина. В течение последних шести лет была отодвинута в сторону идеологическая глыба, придавившая на семьдесят лет экономические права и свободы русского человека, душившая на корню его предприимчивость и выразившаяся в известных словах: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»¹¹ См.: Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 54. с. 65 - 69..

Римские юристы разделили право на публичное и частное: первое относилось к «положению римского государства», второе - к «правам и выгоде отдельных лиц». Это деление, впервые проведенное Ульпианом, отразило сущностные связи между государством и личностью, показывало, что между должностным лицом и гражданином возможны как гармоничные, так и конфликтные отношения. Публичное право охраняло общие интересы государства, устанавливало функции и полномочия органов государственной власти и определяло обязанности граждан по отношению к государству и римскому народу в целом. Частное право очерчивало те субъективные права гражданина, которые он осуществлял сам, без помощи и вмешательства государства. Эти права составляли ту область гражданской свободы, которая оставалась у гражданина при вычете законных ограничений, установленных в пользу общества. Вместе с тем публичное право предоставляло гражданину возможность (право) требовать от органов государства помощи для защиты своих интересов и прав, а также жаловаться на медленные или незаконные действия должностных лиц. Этим самым государство стремилось поставить преграды на пути злоупотреблений со стороны исполнительной власти. В древнем Риме для этой цели был учрежден специальный институт народных трибунов, которые защищали от произвола должностных лиц рядовых граждан, если последние обращались к ним с просьбой о помощи. Посредством публичных прав отдельный гражданин вступал в правовые отношения с государством для защиты своих частных (гражданских) прав.

Деление субъективных прав гражданина на публичные и частные послужило в дальнейшем, особенно в буржуазном XIX веке, базой для научного осмысления и разработки правоотношения, воплотившего синтез должностного лица и гражданина, - правоотношения, которое видные административисты второй половины ХIХ - первой трети XX веков О. Майер и А.И. Елистратов признавали правоотношением в административном праве.

Анализ правовой связи между должностным лицом и гражданином предполагает ряд предварительных пояснений [II.4. с. 56 - 60].

Должностное лицо отличается в юридическом плане от государственных служащих тем, что осуществляет функции представителя власти и выполняет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные санкции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Это определение дается в примечании к ст. ст. 319 и 285 УК РФ. Анализ данных статей показывает, что предлагаемое определение охватывает тех работников административно-управленческого аппарата государственных органов, государственных и муниципальных учреждений, органов местного самоуправления, которые наделены хотя бы некоторыми управленческими, распорядительными полномочиями по применению административного принуждения в отношении лиц, непосредственно неподчиненных им по службе, и по организации работы других лиц: руководство трудовым коллективом, контроль и проверка исполнения, применение мер поощрения и дисциплинарных мер, рассмотрение обращений граждан и принятие по ним решения¹¹ См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. с. 128 - 140.. Короче говоря, к должностным лицам относятся служащие, которые могут злоупотреблять служебным положением и в связи с этим нарушать права и свободы граждан²² См.: Чмутов Г.В. К вопросу о понятии должностного лица в советском праве. - Саратов. 1982, с.215 - 232..

Однако права и свободы граждан нарушаются не только должностными лицами, но и рядовыми государственными служащими. Поэтому федеральный закон от 15 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предоставил гражданам обжаловать неправомерные действия (решения) и государственных служащих, если они нарушают их субъективные права. Поэтому в настоящем параграфе речь идет о должностном лице, как субъекте управления, наиболее склонном в силу своего должностного статуса к злоупотреблениям. Вместе с тем при анализе правоотношения «должностное лицо - гражданин» не игнорируются другие субъекты, указанные в ст. 1 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а именно: государственные служащие, государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения и предприятия, общественные объединения.

Представляется, что такое понимание должностного лица позволяет осмыслить правоотношение «должностное лицо - гражданин» как универсальное, многогранное, самое традиционное и распространенное в социальной действительности. Данное правоотношение составляет основу любого разумного государства. Гражданину трудно и даже невозможно избежать связей с органами исполнительной власти и ее должностными лицами: с участковым инспектором и управдомом, почтой, телефоном, районным военным комиссариатом, инспектором ДПИ, работниками собеса, с государственными образовательными и медицинскими учреждениями. Одни правоотношения «должностное лицо - гражданин» возникают по инициативе органов исполнительной власти, другие - по инициативе граждан. По этому поводу В.И. Новоселов справедливо замечает: «Правоотношения, субъектами которых являются, с одной стороны, граждане, а с другой - аппарат государственного управления, являются исключительно распространенными. Они возникают, изменяются и прекращаются для каждого гражданина практически ежедневно»¹¹ См.:НовоселовВ.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов. 1976, с. 186 - 187..

Панорама административно-правовых отношений органов исполнительной власти с гражданами позволяет подразделить их на три основных вида в зависимости от характера деятельности исполнительной власти: направлена эта деятельность к удовлетворению общего или индивидуального блага, определяет она поведение «всех» граждан или конкретного гражданина. На основе данного критерия можно выделить:

1. Валовое правоотношение «должностное лицо - гражданин»;

2. Поименное по субъектам правоотношение «должностное лицо - гражданин»;

3. Поименное по субъектам правоотношение «должностное лицо - гражданин» конфликтного типа [II.14. с. 49 - 70].

Административное право, как разновидность публичного права, устанавливая обязанности, полномочия и ответственность органов исполнительной власти, призвано прежде всего обеспечивать в их деятельности интересы всего общества, всех граждан. Критерий общего блага является первичным элементом рационально функционирующей исполнительной власти. Укрепление обороноспособности страны, охрана общественного порядка органами МВД, введение карантинов и чрезвычайного положения, строительство железных дорог, портов, каналов, финансирование научных экспедиций, деятельность санитарного и таможенного надзора осуществляются в «общих интересах», ставят целью достижение «общего блага». Подобная деятельность органов исполнительной власти, как административная, так и полицейская, является структурным элементом их правового статуса, выполнением служебных обязанностей. Данная деятельность осуществляется по собственной инициативе органов исполнительной власти, независимо от того, обращается ли к ним кто-либо из граждан за помощью.

Ориентация на «общее благо», на «интересы всех» закреплена в конституционных нормах, устанавливающих компетенцию Правительства Российской Федерации. Конституция РФ в п. «е» ст. 114 указывает, что оно «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью». Данная норма свидетельствует, что в основе деятельности Правительства России как высшего органа исполнительной власти лежит идея приоритета охраны прав и интересов всех граждан, общества в целом. Граждане РФ сами реализуют свои субъективные права: выбирают род деятельности, женятся, распоряжаются имуществом, располагают своим временем, беспрепятственно передвигаются по стране и выбирают место пребывания и жительства. Но обязанностью органов исполнительной власти является обеспечение безопасности граждан, их прав и свобод, охрана их собственности [II.23. с. 112 - 125].

Известный русский полицеист первой половины XIX века Н. Рождественский писал: «Только в государстве мы можем наслаждаться безопасностью и благосостоянием»¹¹ См.:Рождественский Н. Основания государственного благоустройства с применением к Российским законам. СПб., 1840. с. 312.. Действительно, только в государстве граждане могут чувствовать себя в безопасности, не обращаясь постоянно к полицейским органам с просьбами о помощи, сознавая, что эти органы постоянно бодрствуют и охраняют жизнь и собственность всех граждан. В законе «О милиции» от 18 апреля 1991 г. милиция в РФ определяется как «система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения». Формула «интересы общества и государства» имеет принципиальное значение. В законе она поставлена на первое место, т.к. обязывает милицию обеспечивать интересы всего населения России, всех граждан, всего государства, если понимать под государством властью организованный народ. Вместе с тем формула «интересы общества и государства» или «интересы всех» приобретает завершенность и становится зримой при ее более широкой трактовке: «интересы всех и каждого». Еще Г. Еллинек отметил, что административная деятельность государства, осуществляемая в общих интересах, одновременно «служит на пользу индивиду»²² См.: Ставрилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М. 2001 с. 35 - 37.

И в самом деле, инспектор ДПИ, осуществляющий наблюдение за дорожным движением, обеспечивает общественный порядок не только в интересах «всех граждан», но и каждого пешехода и водителя транспорта в отдельности. Тоже самое можно сказать об органах санитарно-эпидемиологического надзора, осуществляющих профилактическую работу в отношении инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний. Эта работа проводится как в интересах всех граждан, так и каждого гражданина в отдельности. Для любого пешехода или водителя транспорта каждый инспектор ДПИ, осуществляющий надзор за дорожным движением, является должностным лицом, предписания которого для него обязательны и вместе с тем обеспечивают его право на неприкосновенность и безопасность в общественном месте. Для возникновения данного правоотношения не требуется юридических фактов, оно возникает из закона и существования носителей прав и обязанностей в области дорожного движения (инспектора ДПИ - граждан) [II.19. с. 56 - 60].

Обе стороны одинаково подчинены действующим нормам права, но последние содержат различные требования к ним: от органа исполнительной власти (инспектора ДПИ) они требуют обеспечить общественный порядок и наделяют для этого правами, а гражданам (пешеходам и водителям) предписывают выполнять правила уличного движения и обеспечивают их право на безопасность¹¹ См.: Папелишвили, «Административно-процессуальная защита прав и свобод граждан» / «Законность», 2003, № 10.. И субъективные права, и субъективные обязанности в подобном правоотношении принадлежат всем субъектам и каждому субъекту в отдельности. Право каждого гражданина на неприкосновенность и безопасность в общественных местах реализуется «вне конкретных правоотношений», но по существу индивидуализированных²² См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. с. 45. Для реализации этого права не требуется активных действий самого гражданина. Это право реализуется путем активных действий органов исполнительной власти, предпринимающих их по своей инициативе, а также путем воздержания от нарушения правовых норм других граждан.

М.Д. Загряцков отметил, что рассматриваемые правоотношения являются «наиболее типическими правоотношениями публичного права»³³ См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. с.46 - 58.. Посредством этих правоотношений государственная власть постоянно взаимодействует с населением страны. Это - массовые правоотношения, но вместе с тем, - отношения индивидуализированные. Такие правоотношения предполагают взаимное уважение между властью и гражданами, их сотрудничество и взаимопомощь. Данные правоотношения создают устойчивое и сбалансированное общество, способствуют укреплению авторитета исполнительной власти [II.8. с. 128 - 135].

1.2 Право граждан на защиту от неправильных действий (решений) и бездействия публичной администрации

Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, то есть формулирует, уточняет объемы, закрепляет способы и процедуры реализации, устанавливает обязанности государственных и остальных органов, служащих в определенные сроки рассматривать и принимать меры в связи с обращениями, и оно становится регулируемым законом юридическим правом.

Если юридическими нормами закреплено какое-то субъективное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей защитой, то такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоординированной системы гарантированных личных прав граждан - необходимое условие становления правового государства. Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты прав личности [II.25. с. 36 - 45]:

1) от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других граждан, юридических лиц;

2) от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов публичной власти.

Административному праву принадлежит важная роль в защите граждан от неправильных действий государственной, муниципальной и частной администрации. Основные средства защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности, инертности и иных аномалий в деятельности обладателей властных полномочий, это:

1) создание и деятельность уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций и др.), важнейшей задачей которых является защита правопорядка;

2) существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказать помощь гражданам. Среди них есть институты, созданные специально для этой цели (адвокатура, общество защиты потребителей), для которых такая деятельность является важной (профсоюзы, а также иные (средства массовой информации, партии, религиозные объединения добровольные общества и т.п.);

3) активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные права;

4) учитывая большую значимость, разнообразие форм и наличие большого числа правовых норм, можно особо выделить процессуальную защиту.

В реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (отказ выполнить незаконное распоряжение должностного лица, неявка на работу по истечении установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т.п.), либо обращаясь за содействием к государственным и негосударственным организациям, инициируя их правозащитную деятельность.

Очевидно, что все граждане вступают во взаимоотношения с органами публичной администрации, намного чаще, чем с иным и государственными муниципальными органами. Администрация принимает, призывает, назначает, выделяет, выдает, изымает и повседневно реализует многие иные властные полномочия. Публичная администрация нарушает права граждан во много раз больше, чем все иные субъекты публичной власти (суды, органы прокуратуры и др.) вместе взятые. Поэтому защита прав и законных интересов граждан от неправильных деяний власти - это прежде всего защита от неправильных деяний государственной и муниципальной администрации.

В 90-х годах XX века в России серьезно обновился и расширился массив правовых норм, регламентирующих права граждан вообще и особенно их право на защиту [II.2. с. 14 - 29].

Во-первых, значительно расширились возможности для судебной защиты. Во-вторых, увеличились возможности для реализации иных прав на защиту. Например, закрепление права на оружие, на частную детективную и охранную деятельность позволяет шире использовать право на необходимую оборону. А возникновение обществ защиты прав потребителей, солдатских матерей, налогоплательщиков, развитие системы общественных правоохранительных организаций, появление независимых средств массовой информации создает гражданам более благоприятные возможности для обращения за юридической помощью в негосударственные организации. В-третьих, создана новая государственная организационно-правовая форма защиты граждан - уполномоченные по правам человека РФ в ряде субъектов РФ. В-четвертых, с 5 мая 1998 года в РФ вступила в силу Конвенция о защите прав человека и основных свобод. В соответствии с ней любое лицо, группа частных лиц, «которые утверждают, что явились жертвами нарушений», вправе обратиться с жалобами в Европейский суд по правам человека. Он может принять дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты. В-пятых, в ст.ст. 30, 31, 33, 37 Конституции РФ закреплено и в настоящее время широко используются коллективные формы защиты прав граждан (забастовки, собрания, митинги, демонстрации, пикетирование). Реальным стало право на объединение для защиты своих интересов. В Конституции сказано и о праве на коллективные обращения в государственные и муниципальные органы.

Высоко оценивая все проделанное, следует сказать, что, к сожалению, реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоохранительных органов и негосударственных организаций. Резкий рост экономических и насильственных правонарушений, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно снизили реальную защищенность прав граждан. Сейчас их недостаточно защищают суды, а милиция, иные органы публичной исполнительной власти часто не принимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятельности по экономическим, организационным и иным причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защиту прав граждан предстоит сделать еще очень многое [II.15. с. 84 - 89].

Такое право закреплено ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». В этой статье Конституции речь идет о важнейшем элементе демократически организованного общества. Обращения граждан к объектам публичной власти - главное средство реализации, защиты прав. С другой стороны, они позволяют укрепить законность, повысить эффективность работы органов власти, исправить их ошибки. Обращения можно рассматривать как форму обратной связи, по каналам которой руководители получают информацию о положении дел на местах, об отношении граждан к деятельности частных субъектов. К сожалению, редакцию статьи 33 Конституции РФ трудно признать удачной. Уже ее первые слова «Граждане РФ имеют право...» вызывают вопрос, признается ли такое право за иностранцами, аптридами. В ст.ст. 22, 23, 30 и др. говорится «Каждый имеет право...» Такая формулировка представляется более удачной. В Законе города Москвы от 18.06.1997 г. «Об обращениях граждан» сказано более точно: «Граждане - жители Москвы, иные граждане РФ, иностранные граждане, а также лица без гражданства, законно находящиеся на территории города, вправе...» Хотя и здесь возникает вопрос, нужны ли здесь слова «законно находящиеся на территории города», обоснованно ли такое ограничение?

В ст. 33 Конституции РФ говорится об обращениях в государственные и муниципальные органы. Лаконичность такой формулировки стала причиной одного правового казуса. 25 декабря 1997 года Государственная Дума приняла ФЗ «Об обращениях граждан». Президент РФ отклонил закон последующим основаниям: «В статьях 1, 2 и последующих статьях ФЗ «Об обращениях граждан» в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, включены общественные объединения, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, что противоречит статье 33 Конституции РФ, согласно которой граждане РФ имеют право обращаться только в государственные органы и органы местного самоуправления, к каковым вышеперечисленные организации не относятся. Они не могут наделяться государственными полномочиями, на них не могут возлагаться обязанности, не свойственные их правовому положению. Но можно ли из текста ст. 33 сделать вывод, что обращаться граждане могут только в государственные и муниципальные органы? В ст.33 такого слова нет.

Прежде всего, Конституция регулирует отношения граждан с властью. Возможно, поэтому в ней речь идет об обращениях в органы публичной власти. Но это не является основанием для вывода о том, что нельзя в законе закрепить право граждан обращаться и к администрациям государственных предприятий, учреждений, в общественные организации, к руководителям коммерческих структур. В части 1 ст. 4 Закона РФ от 27 апреля 1993г. сказано: «Граждане вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободу либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу, предприятию, учреждению, общественному объединению». Значит президентское вето на принятый Госдумой и одобренный Советом Федерации закон противоречит закону.

Ежегодно в государственные, муниципальные и общественные организации поступают миллионы обращении граждан. Их можно группировать по содержанию (пенсионные, налоговые и т.д.), авторам (индивидуальные, групповые), форме (устные, письменные), адресатам, их можно делить на первичные и повторные и т.д. [II.12. с. 36 - 48].

12 апреля 1968 года был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложении, заявлений и жалоб граждан», который пока действует в России в редакции Указа от 4 марта 1980г. Как видно из названия сейчас в РФ различаются три вида обращений: предложение, заявление, жалоба. В законе использованы такие понятия:

1) предложения-обращения граждан, направленные на улучшение деятельности органов и должностных лиц, на совершенствование правовой государственной и общественной жизни, решение вопросов экономической, политической, социально-культурной сфер деятельности общества;

2) заявления - обращения граждан по поводу реализации прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ, законодательством РФ;

3) жалобы-обращения граждан с требованием восстановления нарушенного действиями (бездействием) и решениями органов либо должностных лиц, другими гражданами их прав, свобод или законных интересов;

4) ходатайства - письменные обращения граждан с просьбой о признании за физическими или юридическими лицами определенного статуса, свобод;

5) коллективные обращения граждан - обращения двух или более граждан, в том числе обращения, принятые на митингах и собраниях. Кроме того из текста можно выделить петиции - «коллективные обращения в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения городского законодательства».

Право гражданина обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями отношений, асимметричных, построенных на началах неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями имеет право решать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины этого различны: выбор не самого лучшего варианта, из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности (1), злоупотребление правом (2) и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены.

В гражданско-правовых отношениях, построенных на началах правового равенства, защита прав сторон обеспечивается главным образом разнообразными средствами самозащиты и судебными исками. В адмимистративно-правовых отношениях право гражданина защищается главным образом его обращениями в государственные органы, правозащитные общественные организации. Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все жалобы следует поделить на два типа:

- административные, то есть рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке;

- судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, в порядке уголовного, гражданского административного или конституционного судопроизводства. Иными словами, ко второму типу относятся обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм УПК, АПК. К этому типу обращений относятся и жалобы, рассматриваемые конституционными (уставными) судами. Все остальные жалобы, рассматриваемые судьями не в порядке осуществления правосудия, являются административными [II.31. с. 20 - 29].

Сразу же необходимо сделать несколько пояснений. Во-первых, в законодательстве обращения первого типа называются жалобами, но иногда и заявлениями, апелляциями. Во-вторых, административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, туда поступает много писем по вопросам несвоевременного рассмотрения дел, возмещения ущерба. Рассматриваются такие обращения не судом, а председателем суда в соответствии с нормами административного права. Таким образом, административная и судебная жалобы различаются, главным образом, не адресатом, а порядком рассмотрения. Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная. Порядок рассмотрения первых регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года в редакции от 4 марта 2001 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Требования и порядок производства по специальным жалобам регулируются специальными нормами, содержащимися в Налоговом кодексе, КоАП и в некоторых других актах [II.22. с. 114 - 129].

1.3 Субъекты правоотношения «должностное лицо - гражданин»

Административное право обеспечивает общие интересы в деятельности органов исполнительной власти, когда они вступают также в конкретное правоотношение с гражданином. Данное правоотношение возникает на основе реализации органом исполнительной власти своих прав и, как правило, по его инициативе путем предписания, адресуемого к конкретному гражданину. Например, органы исполнительной власти в период чрезвычайного положения в соответствии со ст. 13 Федерального конституционного закона РФ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. могут применить к конкретному гражданину временное выселение из района, опасного для проживания, с обязательным предоставлением ему стационарного или временного жилого помещения. В описанных ситуациях граждане подчиняются органам исполнительной власти и обязаны выполнить эти требования, хотя у них имеются и права, в частности право обжаловать незаконные решения органов (должностных лиц).

Другое правоотношение «должное лицо - гражданин» с поименными субъектами возникает на почве реализации гражданином своих прав и свобод по его инициативе путем обращения к органу исполнительной власти с просьбой о помощи. Например, гражданин - жилец дома - обращается к своему участковому инспектору с просьбой оказать содействие в наведении порядка в подъезде дома, где регулярно подростки распивают спиртные напитки и мешают гражданам отдыхать. Предоставляя на основе закона требуемую помощь, исполнительная власть обеспечивает права и интересы конкретного гражданина [II.26. с. 312 - 327].

Естественно, в основе деятельности исполнительной власти государственной власти лежит идея приоритета прав и свобод всех граждан, интересов общества. Эту идею подчеркивали все великие мыслители-государствоведы от Платона и Аристотеля до Гегеля, Г. Еллинека и И.А. Ильина. Тезис о превосходстве прав человека над интересами общества не только не конструктивен и опасен по своей сути, но представляется абсурдным и анархическим¹¹ См.: Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России.//Государство и право, 1996. N 5.. Однако при этом важно подчеркнуть следующую деталь: общее благо доминирует в деятельности государства, но не подавляет благо отдельного гражданина, которое, если оно не забыто законодателем и занимает почетное место, только усиливает общее благо.

Ценность государства сводится в конечном счете к ценности его граждан, которые могут быть трудолюбивыми, предприимчивыми, творчески-автономными гражданами при условии, если они свободны и их свободы защищаются государством. Можно утверждать, что разделение власти между государством и его гражданином, нахождение правильной пропорции между суммой прав государства и суммой прав отдельного гражданина должно предшествовать разделению власти на законодательную, исполнительную и судебную. «Вопрос о сумме прав государства, об отношении личности к государству, - писал во второй половине XIX века оригинальный русский юрист А. Лохвицкий, - есть без сомнения величайший и основной вопрос в политической науке»²² См.: Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864. с.312 - 316..

Закрепленные за гражданами права и свободы могут с юридической точки зрения считаться гарантированными и фактически осуществимыми при двух условиях. Во-первых, если в законе закреплено такое правовое средство как возможность обращаться за помощью к органам исполнительной власти. Термин «помощь» закреплен в нормативно-правовом словаре и имеет универсальное значение. Это - и помощь полицейского характера, и материальная помощь органов социального обеспечения, и медицинская помощь, и помощь органов образования и т.д. Во-вторых, если в законе предусмотрено другое правовое средство, а именно возможность гражданина обращаться с жалобой на действия и решения органов исполнительной власти в случае нарушения ими прав и свобод гражданина. Это - специфические административно-правовые средства, которые В.Н. Лешков объединял в понятие «право на охрану собственных прав»¹¹ См.: Лешков В.И. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871. с.215., а М.Д. Загряцков называл «публичными правами гражданина»²² См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925. С.30.. Но названные субъективные права различаются по своей природе: право просить помощь у исполнительной власти реализуется в нормальном юридическом отношении «должностное лицо - гражданин», напротив, право обращаться с жалобой в органы государства реализуется в правоотношении конфликтного типа, причем сама жалоба может быть адресована к судебной ветви государственной власти. Если право жалобы в российском законодательстве более или менее очерчено и ему посвящен специальный законодательный акт, то анализ нормативно-правовых актов РФ показывает, что законодатель, очерчивая правовой статус органа исполнительной власти, забывает, как правило, о его обязанности оказывать помощь в пределах компетенции конкретному гражданину по его просьбе [II. 2. с. 14 - 29].

Пожалуй, наиболее четко данная обязанность закреплена за милицией. В Законе «О милиции» от 18 апреля 1991 г. в ст. 2 говорится, что одной из задач милиции является «оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных настоящим Законом». Например, милиция по просьбе граждан разыскивает их родственников, с которыми давно утрачена связь или которые пропали без вести. Адресно-справочная служба МВД предоставляет по просьбе граждан информацию о месте нахождения в городе учреждений или предприятий, сообщает о месте жительства нужных лиц.

Б.М. Лазарев называл подобную помощь органов исполнительной власти «управленческими услугами»³³ См.: Лазарев Б.М. Общая характеристика взаимоотношений аппарата управления и граждан. - В сб.: Органы управления и статус гражданина. Алма-Ата, 1988. с.67 - 74.. Думается, что правильнее говорить в таких случаях об административной помощи, под которой следует понимать систему административно-правовых отношений, складывающихся между органами исполнительной власти и гражданами по поводу предоставления последним по их просьбе определенных услуг полицейского, медицинского, образовательного характера. Например, служба занятости информирует гражданина о спросе на рабочую силу на конкретном предприятии и помогает найти работу. Органы здравоохранения по просьбе гражданина, подвергшегося радиационному воздействию при тушении пожара на ЧАЭС, оказывают ему помощь путем диспансеризации и медицинской реабилитации [II.17. с. 216 - 229].

Для поименного по субъектам правоотношения «должностное лицо - гражданин» характерны особые взаимоотношения между его субъектами. В качестве властной и одновременно обязанной стороны выступает орган исполнительной власти. В качестве управомоченной стороны выступают граждане, обладающие таким юридическим свойством, как правосубъектность. Правоспособность возникает у граждан с момента рождения и является для всех равной. Однако ее не следует смешивать с субъективным правом на конкретный вид административной помощи (например, право на полицейскую услугу), которое реализуется в конкретном правоотношении при наличии определенных юридических фактов¹¹ См.: Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации. / Учебное пособие. Екатеринбург, 1996. с. 34 - 40. В данном правоотношении конкретным обязанностям и правам должностного лица противостоят субъективные права гражданина, которому это лицо служит и который обращается к нему с просьбой (требованием) о помощи.

Подобная просьба, выраженная часто путем заявления, вызывает у компетентного органа (должностного лица) обязанность рассмотреть ее в установленном порядке, принять по ней решение и сообщить о нем гражданину. А.И. Елистратов, обращавший на этот аспект деятельности должностного лица много внимания, указывал, что должностное лицо можно будет считать выразителем воли государства в том случае, если «граждане будут видеть в нем не орган какой-либо чуждой им воли, но выразителя и исполнителя их справедливых требований»²² См.: Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин. - В сб.: Вопросы административного права. М., 1956. с.14 - 16.

1.4 Конфликт в правоотношении «должностное лицо - гражданин»

В реальной жизни отношения между должностным лицом (органом государства) и гражданином строятся не всегда по модели, предусмотренной правовыми нормами, и могут приводить к конфликтным ситуациям. Есть два вида конфликтных правоотношений «должностное лицо - гражданин».

Первое возникает в результате совершения гражданином правонарушения - административного, дисциплинарного, уголовного, гражданско-правового. Мелкое хулиганство, приход на работу в нетрезвом состоянии, грабеж, убийство другого человека, - эти деяния гражданина нарушают как интересы отдельных людей, так и общее благо, публичный, государственный интерес. Государство в этих случаях борется с такими нарушениями по собственной инициативе, в силу собственной обязанности, не дожидаясь чьей-либо жалобы. В таком случае возникает поименное по субъектам правоотношение «должностное лицо (орган исполнительной или судебной власти) - гражданин» конфликтного характера. Это правоотношение - вертикальное, представляющее отношение власти и подчинения¹¹ См.: Петров Г.И. Гражданин и должностное лицо в Советском государстве// Вестник Ленинградского унив-та, 1971. N 23..

Другое поименное по субъектам правоотношение «должностное лицо - гражданин» конфликтного типа возникает в результате нарушения первым субъектом прав и свобод второго субъекта. Такой конфликт можно назвать (в отличие от конституционного, трудового и др.) административным конфликтом. Он имел место на протяжении всей истории существования административной власти. Административный конфликт имеет сущностные черты и вызывается, с одной стороны, злоупотреблением властью и попранием прав зависимого человека со стороны должностного лица, с другой стороны - обидчивой природой человека, его природной неспособностью быть в постоянной гармонии с другими людьми и особенно с начальством. Однако административные конфликты чаще всего провоцируются сверху [II.29. с. 158 - 168].

Поводов для административных конфликтов бывает много. Часто они возникают по вине должностных лиц, злоупотребляющих властью. Нередко поводом для таких конфликтов бывает неправильное понимание гражданами своих прав, полагающих, что должностные лица действуют незаконно, и ошибочно оценивающих ситуацию. Конфликты должностных лиц и граждан могут возникать на основе конфликта правовых норм, содержащихся в законе и подзаконном акте.

Административный конфликт возникает и развивается в административно-правовом отношении, которое является длящимся. Сначала это правоотношение выступает как коллизионное на основе претензии гражданина на определенное социальное благо (помощь, поддержку, признание права), которое должностное лицо отказывается признать. Иначе говоря, в коллизионном правоотношении налицо отказ должностного лица удовлетворить притязание гражданина. Правами обладают обе стороны. Возникшая коллизия может быть преодолена с помощью переговорного процесса. Административное правоотношение «должностное лицо - гражданин» складывается на этом этапе пока как отношения сотрудничества, как горизонтальные отношения¹¹ См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. с.69 - 74..

Коллизионное правоотношение «должностное лицо - гражданин» переходит в конфликтное, когда стороны не приходят к согласию и каждая из сторон продолжает оказывать другой противодействие. Наконец, одна из сторон, а именно гражданин, принимает решение просить помощи и вмешательства третьей стороны, которая сможет разобраться в конфликте и принять по нему справедливое решение [II.6. с. 314 - 329].

Правоотношение «должностное лицо - гражданин» конфликтного типа складывается как правоохранительное и вертикальное, выражающее неравенство субъектов. Хотя обе стороны обладают правами, должностное лицо (орган исполнительной власти) имеет прерогативу принятия таких односторонних решений в отношении гражданина, которые имеют предметный характер и связаны с материальными, организационными, финансовыми и иными социальными благами. Так, начальник ГТС может дать указание на отключение телефонной связи какого-либо гражданина в случае не внесения в сроки оплаты за пользование телефоном. Такое указание может быть справедливым, может быть незаконным, т.е. нарушать субъективные права гражданина. Подобное указание может быть преступным, т.к. пользование телефоном будет за взятку передано другому гражданину. Но одно бесспорно: если переговоры гражданина с начальником ГТС не устранили возникших разногласий, то очевидно, что:

1) коллизионное правоотношение «должностное лицо - гражданин» трансформировалось в конфликтное;

2) горизонтальное отношение сотрудничества перешло в вертикальное, в котором орган власти реализует властные полномочия с целью лишить другую сторону соответствующего социального блага.

Подобное незаконное деяние, нарушающее субъективные права граждан и порождающее конфликтное правоотношение «должностное лицо - гражданин», русские административисты еще во второй половине XIX - начале XX веков назвали удачным термином «административная неправда» (И.Т. Тарасов, В.Ф. Дерюжинский и др.)¹¹ См.: Ставрилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М, 2001. с.49 - 76.

Административная неправда представляет собой основание для обращения гражданина за помощью к третьей стороне, которой может быть административный орган или суд [II.3. с. 76 - 82].

ВЫВОДЫ ПО ГЛАВЕ 1.

В реальной жизни отношения между должностным лицом (органом государства) и гражданином строятся не всегда по модели, предусмотренной правовыми нормами, и могут приводить к конфликтным ситуациям.

Должностное лицо отличается тем, что осуществляет функции представителя власти и выполняет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные санкции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ, т.е. к должностным лицам относятся служащие, которые могут злоупотреблять служебным положением и в связи с этим нарушать права и свободы граждан.

Административное право, как разновидность публичного права, устанавливая обязанности, полномочия и ответственность органов исполнительной власти, призвано прежде всего обеспечивать в их деятельности интересы всего общества, всех граждан. Административному праву принадлежит важная роль в защите граждан от неправильных действий государственной, муниципальной и частной администрации.

В 90-х годах XX века в России серьезно обновился и расширился массив правовых норм, регламентирующих права граждан вообще и особенно их право на защиту.

В гражданско-правовых отношениях, построенных на началах правового равенства, защита прав сторон обеспечивается главным образом разнообразными средствами самозащиты и судебными исками. В адмимистративно-правовых отношениях право гражданина защищается главным образом его обращениями в государственные органы, правозащитные общественные организации.

Право гражданина обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократической организации государства, общества.

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЖАЛОБА КАК СРЕДСТВО ЗАЩИТЫ ГРАЖДАН ОТ НЕЗАКОННЫХ ДЕЙСТВИЙ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

2.1 Административные гарантии защиты прав и свобод граждан

Прежде всего, административное правонарушение или «административная неправда» проявляется в действиях должностных лиц, которые нарушают субъективные права граждан. По характеру проявления эти действия могут быть активными и выражаться в актах, от которого должностному лицу следовало воздержаться. Например, электроконтролер по поручению управдома, не предупредив жителей квартиры, отключил электрический свет за искажение показаний счетчика. Возможны и обратные случаи: должностное лицо не исполнило лежащей на нем обязанности. Другой пример: администрация предприятия пригласила на работу гражданина, которому в гарантийном письме обещала в течение года предоставить квартиру, но не выполнила своего обещания. «Административную неправду» составляют также управленческие действия должностных лиц, которые обременяют подчиненных им по работе граждан обязанностями (больше положенного законом). Например, руководитель отдела, питая антипатию к сотруднику, использует его главным образом для командировочных поездок и не трогает других, в особенности тех, кто находится в родственных отношениях с влиятельными людьми [II.9. с. 216].