Административные жалобы граждан как способ защиты их прав

Административная неправда проявляется в действиях должностных лиц, которые нарушают не только субъективные права, но и справедливые интересы граждан. Субъективное право гражданина и его законный интерес - не одно и то же¹¹ См.: Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. М., 1979. с.78 -100.. Сущность субъективного права заключается в гарантированной правом возможности не только свободно пользоваться определенным социальным благом, но и требовать, чтобы органы управления содействовали в этом. К таким правам относятся право на образование, на получение пенсии. Законный интерес - это тоже благо для конкретного гражданина, прямо не закрепленное законом, но в беспрепятственном пользовании которым гражданин может опираться на поддержку государства. Так, гражданин заинтересован в том, чтобы детская площадка, находящаяся около его дома, не превращалась другими жильцами дома в место сушки белья.

Административная неправда нарушает не только интересы и права гражданина, но нарушает также объективное право. В ст. 2.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях сказано: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность» [II.1. с. 66 - 68].

«Административная неправда» - широкое понятие, охватывающее не только административные правонарушения, но и правонарушения по службе, за которые государственный служащий (должностное лицо) отвечает в дисциплинарном порядке. Указ Президента РФ от 12.08.02 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» устанавливает основы поведения государственных служащих, согласно которым «Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван …исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основное содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих».

И административные правонарушения, и дисциплинарные правонарушения такого рода представляют собой посягательства на права и свободы граждан. Это особого вида посягательства на права и свободы граждан с использованием служебного положения. Это - правонарушения лиц, которые вследствие предоставленных им государством организационно-распорядительных и административно-хозяйственных полномочий находятся в особом положении по отношению как к государству, так и к гражданам (сотрудникам), подчиненным им или зависимым от них. По этим соображениям административная неправда, как совокупность действий и бездействия, ведущих к нарушению субъективных прав граждан, относится к должностным правонарушениям, в которых отсутствует состав уголовного преступления. Важно подчеркнуть, что нарушение должностным лицом субъективного права есть вместе с тем нарушение закона. Отмечая этот факт Д.М. Загряцков писал в 20-х годах: «Это нарушение объективного права совпадает с нарушением интереса частных лиц»¹¹ См.: Мальков В.В. Административное законодательство о правах и обязанностях советских граждан. М., 1968. с. 45 - 55..

Анализируя административную неправду как социальное явление нужно отметить такое его свойство, как визуальная неуловимость для третьих лиц. Это свойство особенно характерно для административной неправды, имеющей место в служебных отношениях. Так называемая «дедовщина» есть грех не только чисто военный, обнаруженный в советской армии в 70-80-х годах. Эта моральная болезнь фактически в СССР в эти годы охватила многие гражданские учреждения, в которых работник, имевший свое независимое мнение и не боявшийся его высказывать, несмотря на свои хорошие профессиональные качества, подвергался жестким притеснениям со стороны руководства и его ближайшего окружения. Подобные неправомерные действия должностного лица не заключали в себе очевидным образом какого-либо проступка. С формальной стороны они выступают как законные действия, являющиеся результатом реализации должностным лицом своих полномочий. Но фактически такие действия должностных лиц являются результатом их злоупотребления властью и нарушают права граждан. Визуальная неуловимость административной неправды для третьих лиц способствовала выработке в дореволюционной науке административного права неправильного мнения, что подобные действия должностных лиц не охватываются административной, дисциплинарной и уголовной юстицией. Однако «административная неправда» только внешне облекается в форму законных действий, но по существу нарушает субъективные права гражданина (государственного служащего) и способствует, таким образом, возникновению спорного управленческого правоотношения, в котором одна сторона (должностное лицо) считает свои действия правильными, другая же сторона (гражданин) оценивает эти действия как невыполнение или дурное с точки зрения закона выполнение служебных обязанностей [II.10. с. 215].

Нарушение, связанное с реализацией гражданином своих субъективных прав в сфере государственного управления, представляет собой устойчивое по времени действие, охватывающее относительно длительный период. По словам известного русского административиста И.Т. Тарасова, это - «длящаяся неправда», порождающая длящееся административное правонарушение¹¹ См.: Овсянко Д.М. Административное право. / М.: Юристъ, 2000. с. 169 - 175.. Так, неправомерный отказ паспортно-визовой службы в регистрации конкретному гражданину нарушает Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и порождает длящуюся административную неправду, которая до момента регистрации создает для ущемленного в правах гражданина определенные социальные неудобства.

Несомненно, что виновные действия должностных лиц, нарушающих права, свободы и интересы граждан, подлежат отмене и у гражданина должны быть гарантии их отмены. Одну из таких гарантий закон предоставляет самой административной власти, другую - самому гражданину. Недостаточно провозгласить права и свободы в Декларации и закрепить их в Конституции. Они должны быть реализованы и защищены, если происходит их нарушение и возникает административная неправда. Важную роль в борьбе с административной неправдой в отмене решений должностных лиц, нарушающих субъективные права граждан, играют административные гарантии защиты этих прав [II.5. с. 124 - 129].

Субъективные публичные права гарантируются разделением властей, благодаря чему административная власть постоянно контролируется представительными и судебными органами, ее произвол ограничивается, а тяжесть давления на отдельную личность перестает быть чрезмерной. По словам Н.М. Коркунова, разделение властей приводит к сдерживанию власти властью и обеспечивает тем самым большую свободу граждан¹¹ См.: Козлов Ю.М. Административное право. / М.: Юристъ, 2004 с. 312 - 345..

Аналогичный эффект достигается также посредством выделения органов местного самоуправления, которые в свою очередь ограничивают произвол федеральных (центральных) властей и обеспечивают права и свободы своих жителей.

Права и свободы граждан гарантируются самой исполнительной властью и принимаемыми ею предупредительными, контрольными и юрисдикционными мерами. Так, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» выделяет в ст. 19 к числу основных направлений в его деятельности защиту прав и свобод граждан [II.7. с. 34 - 38].

Административные гарантии охраны прав и свобод граждан заключаются в наблюдении органов управления за действиями нижестоящих органов (должностных лиц) и в непосредственной защите путем приостановления, опротестования, отмены незаконных распоряжений. Говоря иначе, административные гарантии прав и свобод граждан заключаются в определенном противодействии фактам нарушения этих прав и свобод со стороны самого аппарата управления и в привлечении виновных лиц к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности²² См.: Козлов Ю.М. Административно-правовые гарантии конституционных прав и свобод советских граждан./ Юридические гарантии конституционных прав и свобод личности в социалистическом обществе. М., 1987. с. 287 - 299..

Заинтересованным лицом, способным быстро и оперативно реагировать на нарушение субъективного права должностным лицом и оказать содействие государству в восстановлении справедливости и законности, является сам потерпевший - гражданин, субъективное право которого нарушено. В любом субъективном публичном праве, помимо возможности действовать известным образом и требовать определенного поведения от должностных лиц, должна быть заключена возможность (правомочие) для обиженного гражданина защищать себя и привлекать «обидчика» к ответственности. В.А. Патюлин отметил, что «любая свобода, любое право, провозглашенное в Конституции, могут считаться с юридической точки зрения гарантированными и фактически осуществимыми лишь при условии, если в текущем законодательстве закреплены правовые средства их реализации и если их нарушение дает гражданину право на судебный иск или на иные предусмотренные законом пути восстановления нарушенного права»¹¹ См.: Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. с. 14 - 16..

Средством самозащиты, восстановления нарушенного права и привлечения виновного должностного лица к ответственности, которым Российское государство вооружает гражданина, является право обращаться с административной жалобой в органы исполнительной власти и с жалобой - иском в органы суда [II.11. с. 14 - 29].

2.2 Производство по административной жалобе

Ученые, анализирующие производство по административным жалобам полагают, что оно включает в себя три основные стадии: возбуждение административного дела, рассмотрение и разрешение административного дела, исполнение решения по делу¹¹ См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964 с. 58 - 65; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998 с. 70 - 88..

Соглашаясь в целом с подобной позицией, следует одновременно указать на не совсем правильное мнение, что спор между должностным лицом и гражданином по поводу нарушенных прав последнего возникает с момента подачи жалобы. Представляется, что спор возникает сразу, как только наносится «обида» гражданину, т.е. после нарушения субъективного права. Это - допроцессуальная стадия или стадия «административной неправды». Для нее характерно правоотношение, возникающее на базе незаконных действий должностного лица, для которого такое правоотношение - нормальное, регулятивное; для гражданина, права и интересы которого нарушены, - правоохранительное, спорное. Сам спор в этой стадии носит пока скрытый характер. Не всегда на вызов, брошенный должностным лицом в форме принятия незаконного решения, ущемляющего субъективные права, гражданин отвечает подачей жалобы. «Обида» трансформируется в идею «жалобы», а идея в свою очередь в процессуальный документ не сразу. Психологический процесс написания жалобы - процесс порою болезненный для жалобщика, которому субъективно приходится преодолевать трудности интеллектуального и морального порядка [II.18. с. 158 - 167].

Во-первых, в жалобе подводятся итоги анализа, который сделал жалобщик, обдумывая действия администрации, излагаются все обстоятельства дела, которые были им лично исследованы, нередко дается не просто оценка действий вышестоящего лица, но их юридическая квалификация, не только предъявляется требование восстановить нарушенные права и справедливость, но администрация обвиняется в совершении конкретного проступка.

Во-вторых, написание и отправка жалобы в соответствующую инстанцию при определенных обстоятельствах требуют личного мужества, а поэтому не каждый гражданин может обжаловать незаконные действия администрации, понимая, что такая акция связана для него с определенными материальными, психологическими издержками. Для гражданина данная стадия - порою очень тяжелая: он не только претерпевают «обиду» от должностного лица, у него также возникает, как правильно выражается В.В.Мальков, «не всегда приятная обязанность выступать в роли жалобщика»¹¹ См.: Мальков В.В. В учреждение поступила жалоба. М., 1972. с.115 - 128.

Подача, прием и регистрация жалобы представляют собой процессуальное действие, которое, с одной стороны, завершает стадию «административной неправды», является ее письменной фиксацией, итогом, с другой стороны, дает толчок к возникновению начальной стадии производства - стадии возбуждения административного дела по жалобе.

На основе принятой, зарегистрированной и направленной компетентному административному органу жалобы, возникает административно-процессуальное отношение, в котором спорный момент принимает открытый и резко обозначенный характер. Заглядывая вперед, отметим, что административно-процессуальное отношение, возникнув, не остается неподвижным, а развивается, проходя стадию рассмотрения и разрешения административного дела, стадию исполнения, т.е. меняет свое юридическое содержание и свой субъектный состав.

Стадия рассмотрения и разрешения дела по административной жалобе является главной стадией, вокруг которой концентрируются все другие стадии. В процессе реализации данной стадии устанавливаются два главных процессуальных отношения [II.27. с. 14 - 29].

Первое устанавливается между гражданином, права которого нарушены, и государственным органом, рассматривающим и принимающим решение по жалобе. Гражданин вправе требовать от этого органа привлечения всех необходимых материалов, истребования документов, приглашения свидетелей, очевидцев и должностных лиц, имеющих непосредственное отношение к данному административному делу.

Второе процессуальное отношение возникает как производное от первого и устанавливается между государственным органом, принявшим к рассмотрению жалобу, и должностным лицом, действия которого обжалуются и который субординационно подчинен государственному органу. Представляется, что это - очень важное процессуальное правоотношение. Его содержанием является истребование объяснения у должностного лица по поводу его действий, которые жалобщиком квалифицируются как незаконные. Данные действия - необходимая часть производства по административной жалобе и обусловлены теми же моментами, какими обусловлено истребование объяснения у виновного лица в дисциплинарном производстве. Ведь каждый обвиняемый имеет право быть выслушанным и, в то же время каждый, обвиняемый обязан отчитаться за свои действия, объяснить их смысл. Между тем должностное лицо в производстве по административным жалобам фактически выступает до принятия решения компетентным органом в роли обвиняемого. Поэтому его объяснение, отчет о своих действиях, которые жалобщиком признаются неправильными, имеют исключительно важное процессуальное значение. Отсюда - необходимость и важность в данном производстве такого процессуального действия как истребование отчета, объяснения у должностного лица, которое осуществляется в рамках второго процессуального отношения [II.20. с. 298 - 306].

Таким образом, рассмотрение и разрешение дела по жалобе в административном органе есть система административно-процессуальных отношений между определенными субъектами, участвующими в процессе и связанными между собой взаимными правами и обязанностями.

Изображенные графически данные административно-процессуальные отношения должны представить две стороны лишенного основания неравностороннего треугольника, где верхнюю объединяющую точку занимает государственный орган, а две другие нижние точки - гражданин, обратившийся с жалобой, и должностное лицо, чьи действия обжалуются, причем минимально короткой является сторона, связывающая государственный орган с должностным лицом. Гражданин и должностное лицо не связаны прямо друг с другом, их связывает между собой государственный орган, который разбирает жалобу первого, выслушивает объяснения второго и принимает решение по жалобе.

Принятие решения - завершающая стадия производства по административным жалобам, которая реализуется в рамках рассмотренных двух процессуальных отношений. В решении аккумулируется процедура разбирательства по конкретной жалобе: по исследованию и оценке фактов, приведенных в жалобе, а также применению правовых норм к возникшей спорной ситуации. Юридическое значение принятия решения по жалобе в производстве по административной жалобе состоит в том, что административный орган разрешает самостоятельно, то есть без обращения в суд, спорный вопрос между гражданином и должностным лицом и оценивает при этом действия данного должностного лица с точки зрения их соответствия Закону. Представляется, что решение административного органа по жалобе складывается из двух основных элементов: из суждения компетентного органа о законности или незаконности требования жалобщика и предписания соответствующему должностному лицу об исправлении допущенных им нарушений и обеспечении прав гражданина [II.16. с. 184].

Решение, прежде всего, подтверждает наличие или отсутствие в спорном правоотношении «административной неправды». Поэтому подтверждение или отрицание правильности требования, содержащегося в жалобе, составляет первичный элемент решения, представляют официальную (юридическую) оценку, даваемую государственным органом действиям должностного лица. На эту сторону решения обратили внимание еще Ю.М.Козлов и В.И.Ремнев: для них смысл решения по жалобе «заключается в юридической оценке требований обратившегося: законные требования удовлетворяются, противоправные - отклоняются»¹¹ См.: Ремнев В.И. Право жалобы в СССР. М., 1964 с. 96 - 108; Козлов Ю.М. Прием и рассмотрение жалоб и заявлений трудящихся. М., 1959 с. 119 - 127..

Таким образом, если в решении административного органа по жалобе ставится вопрос об устранении правонарушения, удовлетворении полностью или частично правопритязаний гражданина, то можно говорить о том, что официальная оценка компетентного органа действий должностного лица полностью или частично сливается с оценкой жалобщика. При этом отметим, что оценка государственного органа завершает административный процесс, толчком к которому послужила оценка, заключенная в жалобе гражданина.

Анализ данного процесса, процессуальных правоотношений, из которых он складывается, показывает, что в нем достаточно выпукло находят свое проявление основные элементы ответственности:

1) право государственного органа, принявшего жалобу к рассмотрению, спросить, истребовать объяснение (отчет) у обвиняемого должностного лица, и право подвергнуть юридической оценке действия последнего;

2) обязанность должностного лица (и его право) дать объяснение о совершенных действиях и обязанность принять оценку вышестоящего органа по поводу этих действий²² См. Бельский К.С. Персональная ответственность и дисциплина в государственном управлении. / Советское государство и право. 1984. N 3..

Подчеркнем, данная ответственность вытекает не только из юрисдикционных действий административного органа и его решения, а осуществляется в процессе самого движения дела, движения по расследованию дела и истребованию объяснения, выяснению истины и принятию решения, т.е. в процессе совершения всей совокупности действий, осуществляемых административным органом для правильной оценки деятельности нижестоящей администрации [II.24. с. 258 - 269].

Сама подача жалобы говорит о том, что жалобщик собственными действиями приводит в движение механизм привлечения к ответственности конкретного должностного лица, но затем этот механизм работает своим собственным ходом. Анализируя подачу жалобы, важно отметить, что данная стадия представляет собой синтез двух процессуальных действий.

Во-первых, это такое процессуальное действие, на основе которого жалобщик имеет право не просто подвергнуть собственной оценке действия определенного должностного лица, но также официально зафиксировать эту оценку, сделав ее публичной. Конечно, жалоба не всегда может содержать законное требование, а потому ее оценка действий должностного лица может быть и ошибочной. Иногда в результате проверки устанавливается, что фактов, указанных жалобщиком, в действительности не было или они подтвердились, но не имеют юридического значения для возникновения данного правоотношения. Поэтому оценка действий, содержащаяся в жалобе, до вынесения решения имеет больше фактическую, но не юридическую основу. И, тем не менее, данная оценка имеет особые процессуальные свойства. Государственный орган обязан принять ее к сведению, подтвердить полностью или частично, или отвергнуть.

Во-вторых, это такое процессуальное действие, которое по форме проявления, вызываемой реакции и социальному резонансу можно рассматривать как истребование жалобщиком объяснения (ответа) от государственного органа, контролирующего и направляющего деятельность обвиняемого должностного лица. С момента подачи жалобы и до конца процесса гражданин - жалобщик наделен значительным комплексом прав, а государственный орган на всех стадиях несет обязанности перед гражданином [II.13. с. 14 - 29].

Данная совокупность процессуальных обязанностей по рассмотрению жалобы, истребованию объяснения должностного лица, выяснению истины и принятию мотивированного решения может рассматриваться как единая процессуальная обязанность государственного органа в установленные законом сроки ответить (отчитаться) перед гражданином за действия нижестоящего должностного лица (органа управления).

Можно отметить ряд особенностей в функционировании механизма ответственности в производстве по административным жалобам.

1) Разбирательству, процессу выяснения истины, принятию решения и другим процессуальным действиям предшествует оценка гражданина, которая содержится в жалобе и с которой начинается процесс. Правда, как было сказано выше, эта оценка априорна по своему характеру, имеет скорее фактическую, а не юридическую силу, но, будучи процессуальной, вызывает определенные последствия. Напротив, оценка, содержащаяся в решении государственного органа по жалобе базируется на юридических критериях. Если она подтверждает притязание жалобщика, она сообщает в свою очередь юридические качества оценке жалобщика. Таким образом, механизм ответственности применительно к должностному лицу, действия которого обжалуются, функционирует следующим образом: первоначально эти действия оцениваются жалобщиком, затем от лица жалобщика государственный орган истребует у должностного лица объяснение, и, наконец, на основе всех процессуальных действий и фактов еще раз подвергает оценке его действия. Такая процедура создает для отвечающего должностного лица крайне неприятную атмосферу, т.к. ему, подобно кораблю Одиссея, приходится проходить между Сциллой отрицательной оценки «снизу» и Харибдой оценивающего воздействия «сверху».

2) Подача жалобы приводит к возникновению двух основных административно-процессуальных отношений между гражданином, обжалующим незаконные действия, и государственным органом, рассматривающим жалобу; государственным органом и должностным лицом, действия которого оспариваются. Можно повторить еще раз сказанное раньше: изображенные графически эти два процессуальных отношения представляют две линии, которые объединяет поднимающийся над ними государственный орган. Однако нужно заметить, что линия между государственным органом и должностным лицом явно короче линии, соединяющей жалобщика и государственный орган, т.к. первые две точки (два субъекта) входят, как правило, в одно ведомство и могут рассматриваться как единый субъект. Хотя в рамках второго процессуального отношения должностное лицо отчитывается перед государственным органом за обжалуемые действия, подлинное бремя ответа (отчета) за те же действия ложится на государственный орган.

3) Государственный орган принимает жалобу, разбирает ее, выносит по ней решение, осуществляет все процессуальные обязанности в точно определенные сроки. Но именно этот момент обусловливает слабую ответственность виновного должностного лица за свои действия перед потерпевшим гражданином в данном производстве. Три причины объясняют такую ослабленную ответственность.

Во-первых, в данном производстве отсутствует прямая связь между жалобщиком и виновным должностным лицом. Гражданин вообще не принимает личного участия в разбирательстве, он, в частности, не может непосредственно задавать вопросы «обидчику». Процесс разбирательства жалобы в этом производстве - келейный, а потому скрытый от жалобщика.

Во-вторых, связь между государственным органом и должностным лицом - ведомственная связь. Отсюда и сама жалоба на действия нижестоящих должностных лиц не всегда может быть правильно понята вышестоящими административными органами, т.к. им приходится рассматривать жалобу на людей, которые часто были ими назначены, или на действия, которые являются их собственными и они по ним уже имеют суждение (оценку). Говоря лапидарнее: государственному органу, разбирающему жалобу на подчиненных должностных лиц, приходится быть судьей в собственном своем деле.

Но ведомственному органу трудно привлекать к ответственности перед третьим лицом (жалобщиком) нижестоящий орган и очень трудно быть объективным в административном споре. «Ведомственность всегда стоит на одной ноге, - писал публицист А. Васинский, - она однонога и одноголова, в ней сложно зародиться объективности»¹¹ См.: Васинский А. После отставки.// «Известия», 5 февраля 1998 г..

В-третьих, связь между государственным органом и жалобщиком носит в целом административно-правовой (вертикальный) характер. Хотя гражданин и наделен значительным комплексом прав, а государственный орган на всех стадиях производства несет обязанности и фактически отвечает за действия подчиненной ему администрации, этот орган наделен фундаментальными государственно-властными полномочиями. В.В. Мальков справедливо указывает, что в данном правоотношении органу, разрешающему дело по жалобе, принадлежат все полномочия в окончательном решении любого вопроса²² См.: Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. М., 1967. с. 67 - 74. Подобное неравенство сторон делает само право обжалования неполным, превращает гражданина в просителя, которому нетрудно отказать в просьбе [II.28. с. 225 - 247].

Таким образом, административная жалоба, рассматриваемая в пределах одного ведомства, то есть заинтересованным органом, негласно, непублично, в отсутствии жалобщика, к тому же нередко работниками, не имеющими правовой подготовки, часто остается без удовлетворения и поэтому не может признаваться в полной мере эффективным инструментом привлечения к ответственности виновного должностного лица. Вот почему возникает необходимость использования другого вида жалобы, а именно жалобы-иска, и необходимость обращения в другой орган, который мог бы глядеть на спор по жалобе гражданина объективно и альтернативно, мог бы создать процедуру подлинной ответственности должностного лица перед гражданином. Таким органом является судебный орган.

2.3 Производство по административному иску

Административное судопроизводство включает в себя следующие стадии: возбуждение административного дела в суде; предварительную подготовку к делу; судебное разбирательство; исполнение решения по данному делу. Отметим, что по советскому закону от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» названным стадиям предшествовала еще одна - предварительная, которая обязывала подателя жалобы попытаться сначала решить дело в вышестоящем в порядке подчиненности органу. Представляется, что порядок, при котором судебное разбирательство жалобы устанавливалось как вторичное, т.е. применяемое после первичного рассмотрения жалобы соответствующим органом исполнительной власти, был более продуманным и адекватным современной российской действительности.

Судебный процесс часто необоснованно затягивается и заставляет истца нести различные издержки: в плане времени, нервов, денег и т.д. Судебный процесс требует участия в нем многих лиц. Что касается административного порядка рассмотрения жалоб, то он более оперативен, не требует больших затрат времени и наличия многих участников. К плюсам данного порядка следует отнести сравнительную простоту обращения с жалобой в орган исполнительной власти [II.30. с. 214 -219].

Однако ст. 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 предусмотрела альтернативный порядок разрешения подобных дел и указала, что гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему порядку подчиненности государственному органу. В соответствии с данной статьей гражданин в случае нарушения его прав и свобод должностным лицом приобретал в равной степени как право на административную жалобу, так и право на жалобу-иск или административный иск в судебном органе.

Реализация права административного иска развертывается в процедуру судебного разбирательства административного дела. На этот раз гражданин ищет признания своего требования к должностному лицу в суде и выступает не в роли «просителя», но в роли истца, стороны, принимающей участие в процессе лично и непосредственно. Возникающая на основе административного иска, система административно-процессуальных отношений также может быть изображена на схеме и будет представлять три стороны равнобедренного треугольника, где верхнюю объединяющую точку занимает суд, а обе нижние точки, расположенные на горизонтальной линии, - спорящие стороны: гражданин и должностное лицо¹¹ См.: Ставрилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М, 2001 с. 118 - 139. Суд является тем органом, через который стороны сообщаются друг с другом, а он сам связан с обеими сторонами. Таким образом, в общем виде основное административно-процессуальное отношение, возникающее на основе административного иска есть отношение не двухстороннее (как в производстве по административной жалобе), а трехстороннее, причем нижняя сторона (основание) прямо связывает истца с ответчиком.

В рамках основных административно-процессуальных отношений реализуются две стадии административного судопроизводства: предварительная подготовка дела к судебному разбирательству и судебное разбирательство. Судебное разбирательство - центральная стадия административного судопроизводства, вокруг которой группируются и располагаются все другие стадии и процессуальные отношения. Данная стадия наиболее выпукло показывает две задачи, которые решаются в административном судопроизводстве. Во-первых, путем разбирательства административного дела в суде осуществляется правосудие, решается определенная социальная проблема, актуальная не только для гражданина, но и для государства. В плане решения этой задачи административное судопроизводство занимает место рядом с уголовным и гражданским судопроизводством [II.22. с. 128 - 133].

Во-вторых, путем судебного разбирательства гражданину предоставляется возможность реализовать право административного иска, собственными действиями привлечь «обидчика» (должностное лицо) к ответственности. Иначе говоря, гражданину предоставляется возможность привести в движение механизм ответственности на совершенно иной процессуальной основе. Дело в том, что с переходом требования - просьбы в право административного иска качественно изменяется характер процессуальной обязанности должностного лица. До наступления права административного иска, когда жалоба гражданина разбиралась в административном органе, процессуальная обязанность должностного лица дать объяснения (отчет) о совершенных действиях была служебной обязанностью, которая совершалась келейно и в рамках ведомства. По наступлении же права административного иска на должностное лицо возлагается обязанность, которая приобретает другие процессуальные качества, - обязанность дать объяснения в другой, вневедомственной обстановке, в присутствии потерпевшего и подвергнуться оценке специального юрисдикционного органа - суда. Рассмотрим механизм ответственности в административном судопроизводстве.

Подача административного иска приводит к возникновению административно-процессуальных отношений между гражданином и судом, должностным лицом и судом, гражданином и должностным лицом. Базовым (центральным) правоотношениям является отношение между гражданином и должностным лицом. Отметим, что характер этого отношения, в котором субъекты выступают как равноправные стороны, роли, которые выполняются субъектами от начала до конца процесса (разбирательства), предопределяют наличие и интенсивное функционирование механизма ответственности в административном судопроизводстве.

Наличие правового спора предполагает наличие сторон, между которыми этот спор ведется. Поэтому субъекты данного процесса являются сторонами - истцом и ответчиком, однако принцип равенства этих сторон проявляется здесь с определенными особенностями [II.12. с. 114 - 117].

В отличие от гражданского процесса, где спорящими сторонами являются два собственника (процессуальное равенство, тождество в распределении обязанностей доказывания), - в административном судопроизводстве, как правильно подметил А.Т. Боннер, общее правило о распределении обязанностей доказывания неприменимо¹¹ См.: Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. М., 1966. с. 45 - 57. В административном процессе такая обязанность - обязанность давать объяснения своим действиям, отвечать на обвинения другой стороны, давать объяснения как в устной, так и в письменной форме, - в административно-судебном процессе лежит в основном на органе исполнительной власти (должностном лице). Другая сторона - гражданин - выступает в процессе в нескольких процессуальных ролях: как истец, как потерпевший и как обвинитель; говоря по другому, как сторона, которая подвергает отрицательной оценке действия другой стороны (ответчика) и требующая от суда подтверждения этой оценки. Ничего аналогичного должностное лицо по отношению к гражданину не требует, его поведение направлено не на поведение истца, а на собственные действия, которые (так ему нужно доказать), составляют «административную правду», а не наоборот.

Положение ответчика (должностного лица) в административном процессе в целом значительно сложнее положения истца. Это - равноправная сторона, но равноправие ответчика заключается в том, что все те процессуальные средства, которыми располагает гражданин для поддержания своего иска, в равной мере предоставлены и должностному лицу. Ответчик может также задавать вопросы, высказывать свое мнение по поводу иска. Но это процессуальное равноправие не означает полного тождества сторон. В этом отношении административный процесс в суде приближается к уголовному процессу. В последнем центральном персонажем является подсудимый, который объясняет свое поведение перед следователем, судом, прокурором, которые и оценивают его поведение. В административно-судебном процессе ответчик - сторона, но сторона обвиняемая, действия которого являются предметом судебного разбирательства. Это отдаленно приближает положение ответчика в административном процессе к положению подсудимого в уголовном процессе: и истец - обвинитель, и прокурор (если он принимает участие в процессе), и суд располагают правом спроса в отношении второй стороны.

Эти две группы процессуальных действий представляют собой элементы механизма ответственности в административном судопроизводстве. Рефлектор механизма направлен на ответчика - должностное лицо (орган управления). Процесс функционирования этого механизма сложен и многообразен. Должностному лицу на протяжении всего процесса приходится не только объяснять (отчитываться) свое поведение, но и подвергаться от начала процесса и до его конца разнообразным оценивающим воздействиям [II.9. с. 58 - 63].

Кроме того, должностные лица - это люди в «белых воротниках», с присущим им чувством собственного достоинства. Сам процесс объяснения этими лицами своих действий в кабинете судьи в стадии предварительной подготовки дела может заставить отдельных из них переосмыслить свое отношение к истцу, устранить допущенное нарушение субъективного права и не доводить дела до судебного разбирательства.

В процессе административного судопроизводства могут быть судом истребованы, рассмотрены и исследованы письменные объяснения должностного лица. Гражданское процессуальное право, руководствуясь принципом непосредственности, лишь как исключение допускает в качестве доказательств письменные показания. Во всяком случае оно не содержит прямых запрещений в отношении использования письменных объяснений. Однако следует отметить чрезвычайную ценность для административного судебного разбирательства письменных объяснений ответчика в стадии предварительной подготовки дела. Письменное объяснение заставляет руководящего работника серьезно продумать и взвесить свое поведение, подойти к нему с мерилом права. Данное объяснение, как правило, оглашается целиком в стадии судебного разбирательства и другая сторона, а также ее представители могут высказывать свои соображения по поводу его содержания. Суд может предложить при этом ответчику ответить на вопросы по поводу отдельных деталей письменного объяснения [II.14. с. 328].

Другой важной составной частью механизма ответственности в административном судопроизводстве является оценка действий должностного лица субъектами процесса. Данная оценка осуществляется на всем протяжении процесса: в поданной в суд жалобе-иске, в устных выступлениях истца, в заключительном слове прокурора, в судебном решении и частном определении. В отличие от обвинительного заключения, которое по своей процессуальной природе является актом обвинительной власти, а потому содержит предварительную официальную оценку, административный иск (и заключенная в нем оценка) исходит от гражданина.

Актом, венчающим оценку истца, прокурора и других участников процесса, является судебное решение по административному делу. В решении суда отражается вся предшествующая деятельность по исследованию и оценке доказательств, в том числе личных объяснений ответчика. Путем вынесения решения ликвидируется спор между сторонами, и их взаимоотношения получают необходимую определенность.

Однако суд при вынесении положительного решения по административному делу наполняет оценку истца более точным с юридической точки зрения содержанием, конкретизирует эту оценку и делает ее официально-правовой

2.4 Ответственность органов исполнительной власти за решение, нарушающее права и свободу гражданина

Важно отметить, что принципы, на основе которых строится административный процесс в суде по поводу жалобы на неправомерные действия должностного лица, приложимы к действиям органа исполнительной власти. Одна деталь отличает первый процесс от второго: во втором случае речь идет о групповом решении, которое обладает коллективным разумом, но за которым скрывалась отдельная, голосовавшая за него личность. Административное судопроизводство по жалобам на решения органов исполнительной власти также включает в себя такие стадии как подготовку к делу, судебное разбирательство, исполнение решения по делу. Сам административный процесс как в стадии подготовки к судебному разбирательству, так и в стадии судебного разбирательства персонифицирован. В суд вызывается руководитель органа исполнительной власти или его представитель, в отношении которого суд располагает правом спроса, у которого истребуются объяснения (отчет о принятом решении). Данному лицу на протяжении всего процесса приходится не только объяснять действия органа и мотивировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со стороны истца, прокурора, суда и других участников процесса. Персонификация административного судопроизводства по жалобе гражданина на орган исполнительной власти означает, что суд юридически разбирает решение коллективного органа, но организационно и фактически, с точки зрения противостояния гражданину, выслушивает конкретного административного работника. И в этом процессе праву административного иска также корреспондирует обязанность другой стороны дать личные объяснения по поводу решения и также лично подвергнуться оценивающему воздействию со стороны субъектов процесса. Иначе говоря, в данном процессе проявляется принцип непосредственности, выражающийся в личном общении суда с истцом и ответчиком [II.2. с. 254].

При этом не будет лишним заметить следующее. В административном судопроизводстве по жалобе на орган исполнительной власти важное значение имеет стадия подготовки к судебному разбирательству. Объясняется это тем, что разбираемое решение является коллективным по характеру, а поэтому для суда (и возможно для гражданина также) не является безразличным вопрос, кто лично будет давать объяснения по поводу обжалуемого решения - руководитель органа или его представитель. Закон разрешает органу исполнительной власти выступать в суде с помощью своего представителя. Представляется однако, что в административном судопроизводстве по жалобе гражданина на орган исполнительной власти целесообразно закрепить за судом два процессуальных права.

Во-первых, в отдельных случаях, если орган исполнительной власти неоднократно в течение года принимал решения, ущемляющие права граждан, и если гражданин письменно настаивает на этом, суд должен признать личную явку руководителя органа управления (или его представителя) необходимой. Во-вторых, суду должно быть предоставлено процессуальное право истребовать письменное объяснение руководителя органа исполнительной власти, особенно в тех случаях, когда суду бывает по каким-либо причинам трудно получить от него устные объяснения.

Кроме того, следует законодательно закрепить перечень лиц, которые могут быть представителями органа исполнительной власти в суде. Думается, что к их числу могут быть в порядке очередности отнесены:

1) члены органа исполнительной власти (коллегии), голосовавшие за оспариваемое решение;

2) специалисты, разработавшие проект решения;

3) юрисконсульт органа, если он завизировал решение.

Если решение органа исполнительной власти признано неправильным, то оно отменяется. Стороны возвращаются в прежнее положение, какое было до вынесения коллегиальным органом неправомерного решения (например, возвращается незаконно взысканная сумма). В процессе разбирательства и принятия судебным органом решения по делу выясняется только один вопрос: является рассматриваемое решение органа исполнительной власти законным или незаконным. Вопросы индивидуальной вины и индивидуальной ответственности отдельных членов органа исполнительной власти судом не решаются. Суд устанавливает в данном случае коллективную вину и для этого имеются основания. Ведь неправильное решение органа в отличие от аналогичного решения должностного лица может свидетельствовать о крупных недочетах в работе аппарата управления, о нравах среди работников, обсуждавших и принимавших решение. Ошибочное решение органа исполнительной власти показывает более широкий спектр недостатков, злоупотреблений и негативных закономерностей в работе этого органа. Решение должностного лица, принятое единолично, характеризует только это лицо. Незаконное решение органа исполнительной власти, ущемляющего права гражданина, может пролить свет на всю действующую систему управления.

Поэтому правомерно говорить в первую очередь о коллективной ответственности органа, принявшего неправильное решение. Эта ответственность выражается в отрицательной оценке действий органа (администрации, комиссии) посредством отмены его незаконного решения. Данная отрицательная оценка (порицание, отмена решения) адресуется органу исполнительной власти в целом [II.18. с. 95 - 99].

Правомерные действия государственного органа являются действиями самого государства, так как они соответствуют его воле, выраженной в праве. Неправомерные действия органа, нарушающие субъективные права гражданина и объективное право, вменяются, приписывается самому органу, а не государству. А так как воля органа проявляется в действиях его служащих, то неправомерное решение такого органа превращает каждого, принимавшего участие в выработке и принятии решения, в проводника собственной воли, в виновное лицо. Информацией, содержащейся в частном определении, может воспользоваться вышестоящий в порядке подчиненности орган, чтобы индивидуализировать коллективную ответственность, указать персонально на наиболее виновных лиц и, возможно, применить к ним дисциплинарные меры.

Таким образом, ответственность органа исполнительной власти за решение, нарушившее права гражданина, реализуется прежде всего как коллективная посредством отмены судом ошибочного решения, а затем - при определенных обстоятельствах и по усмотрению вышестоящих в порядке подчиненности органов - как персональная путем наложения дисциплинарных наказаний на виновных лиц [II.30. с. 452 - 461].

Таким образом, суд не может считать свою миссию оконченной с разрешением конкретного административного дела. В процессе судебного разбирательства суд, вскрывая причины нарушений должностными лицами прав и интересов граждан, может установить определенные негативные закономерности в работе аппарата управления, придти к выводу, что подобные правонарушения является типичными для работы данного административного работника или даже аппарата в целом. В таких случаях суд имеет право (и обязан) выносить частные определения, которыми доводит до сведения соответствующие вышестоящие органы об обнаруженных им недочетах в работе аппарата управления.

В юридической литературе давно было отмечено, что частные определения в отдельных случаях могут иметь гораздо большее значение, чем судебное решение. Такое мнение относилось к гражданско-правовым делам. Однако применительно к делам, рассматриваемым в административном судопроизводстве, где обвиняемой стороной выступает работник аппарата управления, частные определения могут иметь более широкий резонанс и положительно влиять на работу аппарата управления. При правильном использовании частных определений суд может не только пресекать отдельные случаи нарушения субъективных прав граждан, но также освещать прожектором оценивающего воздействия широкие участки государственного управления, обнаруживая недочеты, ошибки и правонарушения в работе государственных служащих.

Говоря о механизме ответственности в административном судопроизводстве, уместно вспомнить, что административисты 20-х годов односторонне трактовали роль административного процесса в суде, признавая его единственной задачей восстановление субъективного права. Такой взгляд приводил к отрицанию института ответственности в административно-судебном производстве. По мнению А.И. Елистратова, в данном производстве «протест гражданина направляется против самого административного распоряжения. Личность чиновника, сделавшего это распоряжение, его мотивы, его вина не играют здесь существенного значения»¹¹ См.: Цит. Ставрилов Ю.Н. Административная юстиция. М, 2001. с. 79 - 86. Однако задачей административного судопроизводства (административной юстиции) одновременно является проверка, соответствует ли обжалованное действие объективному праву, содержатся ли в незаконных действиях должностного лица признаки правонарушения. При этом суд осуществляет не только проверку действий должностного лица, но и дает им публичную юридическую оценку [II.2. с. 14 - 29].

Таким образом, если гражданская неправда влечет за собой гражданско-правовые последствия в виде отрицательной оценки и гражданско-правовых санкций (возмещение вреда, уплата неустойки), если уголовная неправда приводит к отрицательной оценке в приговоре суда и к применению уголовных наказаний, - административная неправда влечет за собой отрицательную оценку в решении суда и отмену или изменение обжалуемых действий. Что же касается наказания, то вопрос о нем судья может поставить в частном определении, в сообщении прокурору либо может собственными действиями возбудить уголовное дело, если обнаружит в обжалованных действиях признаки преступления.

Одной из главных проблем реализации права граждан на возмещение ущерба является отсутствие четко регламентированного порядка добровольного возмещения ущерба который причинили незаконные действия должностных лиц. То есть, с одной стороны ст. 53 Конституции РФ закрепляет принцип о праве граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных организаций, с другой, из-за отсутствия порядка реализации этот принцип остается по большей части декларативным в рамках административного права. В частности не указывается из каких средств будет возмещаться ущерб. В законодательстве упоминание об этом встречается только в гражданском праве, так в ст. 1069 ГК РФ сказано: « Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования». Данная норма указывает на источник возмещения - казну соответствующего уровня, но опять же отсутствует механизм гарантирующий реальное возмещение ущерба. Органы государственной власти финансируются из бюджета, а значит все расходы строго регламентированы. В то же время абсурдно закреплять определенные средства на данные цели - тем самым мы презюмируем возможную недобросовестность органов государственной власти, что недопустимо. Также это откроет широкие возможности для злоупотребления данными средствами. Откуда, тогда государственному органу взять средства на возмещение ущерба. Возможно эту проблему может разрешить создание определенного «резервного» фонда на уровне бюджета РФ для «непредвиденных расходов», средства которого, в том числе, могли бы идти и на возмещение ущерба. Но необходимо также создать механизм тщательной проверки каждого случая возмещения ущерба во избежание злоупотребления этими средствами [II.11. с. 188 - 195].