Правовое регулирование финансирования пограничной службы Российской Федерации

Изучение прямых и обратных связей и их роли в процессе финансирования заслуживает самого пристального внимания. Под прямыми связями понимается управляющее воздействие (связи субъект - объект). Без строгой вертикальной соподчиненности и при отсутствии управляющего воздействия элементы системы теряют способность к управлению, начинают действовать разрозненно и противоречиво. В основе же обратных связей лежит инициатива снизу, взаимодействие и сотрудничество, восприятие прямых связей и их результативность. Вопросы, касающиеся прямых связей достаточно широко рассматриваются как в юридической литературе (в административном и финансовом праве в частности), так и в теории государственного управления, в то время как обратные связи освещаются в меньшей степени и их значение порой недооценивается. Поэтому на рассмотрении последних хотелось бы остановиться более подробно.

Анализ значения обратных связей в организации самоуправляемых систем впервые был дан в работах Н. Винера, Г. Клауса, Л. Берталанфи. Н. Винер рассматривал обратную связь как «свойство, позволяющее регулировать будущее поведение прошлым выполнением приказов».См.: Винер Н. Кибернетика и общество. Пер. с англ. М., 1958. С. 45. По мнению Л.А. Петрушенко, которое целесообразно поддержать, сущность принципа обратной связи заключается в том, что «любое отклонение системы управления от заданного состояния является источником возникновения в системе нового движения, всегда направленного таким образом, чтобы поддержать систему в заданном состоянии».См.: Петрушенко Л.А. Принцип обратной связи. М., 1967. С. 143.

Атаманчук Г.В. справедливо выделяет два типа обратных связей в системе государственного управления в зависимости от места их становления и реализации: субъектные и объектные обратные связи. См.подробно: Ататманчук Г.В.Указ. соч. С. 98-99.

В объектных обратных связях проявляется преимущественно глубина и адекватность восприятия объектами управляющих воздействий компонентов субъекта, а также роль данных компонентов в развитии и функционировании объектов. В данном случае значение обратных связей определяется следующим: любой управляющий компонент должен своевременно получить достоверную информацию о степени восприятия и реализации его управляющих воздействий управляемыми объектами (доходят ли до них замыслы и цели, обозначенные в управленческих решениях; насколько управляющие воздействия соответствуют состоянию объекта, его потребностям и интересам, в состоянии ли объект воплотить решение в жизнь). При непоступлении объектных обратных связей, а также в случае их неполноты или искажения отсутствует возможность определить рациональность управляющего воздействия субъекта, скорректировать и повысить эффективность его деятельности.

Субъектные обратные связи дают возможность оценить целесообразность и рациональность внутренней организации и деятельности субъекта государственного управления (его подсистем, звеньев, компонентов). Так, субъектные обратные связи позволяют проследить реакцию нижестоящего уровня на решения и действия вышестоящего: как они воспринимаются и насколько учитываются в его деятельности; каковы результаты его собственной активности; каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и многое другое.

К числу субъектных обратных связей можно отнести: контроль, анализ и оценку организации и деятельности государственных органов, выполнения обязанностей должностными лицами, отчеты, информации и т.д. В государстве с федеративным устройством и разделением властей эти связи имеют особо важное значение: только учет интересов других подсистем государственных органов, скоординированные действия и сопоставление полномочий различных структур позволят организовать эффективное управление.

Таким образом, организация управления любой социальной системой на основе и с учетом принципа обратной связи позволит реально оценить его рациональность и эффективность, обнаружить и устранить существующие пробелы, скорректировать управляющее воздействие, спрогнозировать возможные изменения в системе и предотвратить негативные последствия.

В нашем случае, очевидно, что длительное недофинансирование ПС России влечет за собой ряд негативных последствий: «утечку» кадров, угрозу безопасности государства в результате снижения эффективности защиты и охраны Государственной границы, и, как следствие, отрицательное влияние на экономическую, политическую и другие сферы жизни общества.

В основе данной ситуации лежат недостатки правового регулирования, связанные с отсутствием ответственности за не обеспечение соответствующими средствами ПС России. После воздействия источника среда подвергается определенным изменениям, и затем сам источник испытывает влияние уже измененной среды. Так, любые неблагоприятные последствия, вызванные недофинансированием ПС России, ведут, в конечном счете, к отрицательному экономическому эффекту - к общему экономическому ущербу, возникающему в результате расхищения национальных богатств через пункты пропуска и сухопутные участки Государственной границы, незаконного промысла и вывоза морепродуктов из исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также контрабанды оружия и наркотиков и других правонарушений; дополнительным расходам государства, связанным с преодолением возникающих неблагоприятных последствий недофинансирования; снижению поступлений в бюджет и пр. В итоге происходит еще большее сокращение финансирования, причем не только ПС России, но и других направлений государственной деятельности.

Рассмотренное влияние процесса на самого себя и представляет собой обратную связь. Для реализации принципа обратной связи необходимо постоянное информационное взаимодействие между управляющим субъектом и управляемым объектом. В целях избежания негативных последствий требуется такое управление обратными связями, чтобы их влияние на субъект управления не наносило ему же ущерба.

В механизме государственного управления финансы выступают в качестве одного из основных носителей информации. Посредством финансов осуществляются прямые и обратные связи в экономических, социальных и политических системах.См.: Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода к рынку. М. 1986. С.27. И, как справедливо отмечает Р.А. Тория, «…все реорганизации и вообще все управленческие решения могут быть осуществлены и иметь максимальный эффект, если при этом хорошо просчитывается и учитывается финансовая сторона вопроса и финансовые возможности всех этих преобразований. Финансы пронизывают все стороны общественной и государственной жизни, ни один вопрос управления не может быть решен без решения связанных с ним финансовых проблем».См.: Тория Р.А. Правовое регулирование расходов на высшее образование. Региональный аспект (на примере Сыктывкарского, Удмуртского, Казанского университетов). Дис… канд. юрид. наук. М., 1999. С.12.

Финансы - лучший информационный источник. Состояние общества в целом, дальнейшее развитие государства, в частности, возможности его наиболее полной интеграции в мировую экономику, зависят от функционирования в нем финансов, в том числе и в системе обеспечения безопасности, в которую входит и ПС России.

Информационные потоки, выступая критерием истинности прямого воздействия управляющей системы, лежат в основе научного управления системой финансирования. В финансовой деятельности они имеют денежное или просто информационное выражение, и на их основе должно приниматься решение о корректировке управляющего воздействия.

Например, рост числа увольняющихся из ПС России офицеров и военнослужащих по контракту служит сигналом о снижении их социального статуса, недостаточном выделении средств на их денежное содержание. Специалисты, уходящие из ПС России, как правило, без труда находят применение своим профессиональным знаниям в других областях деятельности (в государственных или коммерческих структурах), причем на более выгодных условиях оплаты труда.

Доходы семей военнослужащих войск и органов ПС России на 36% ниже, чем в среднем по стране См.: Данные ежегодного мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих ПС России и членов их семей за 2000 г. // Вестник Границы России, 2001. № 4. С. 31.. Более половины семей имеют доход менее прожиточного минимума, существует проблема с обеспечением жильем. Утрата материальных факторов стабильности в положении военнослужащих и, как следствие, снижение привлекательности пограничной службы, ведет к потере наиболее перспективного кадрового состава и старению офицерского корпуса.

Так, например, 25% офицеров ПС России ведущим считают материальный интерес, ориентируясь на материальное положение семьи; 22% офицеров готовы уволиться при достижении пенсионного возраста или с получением квартиры из-за неблагополучного материального положения; 18% - при первой возможности готовы перейти в ту или иную структуру, где возможна более высокая оплата труда. В течение трех последних лет ПС России теряет ежегодно в среднем по 14% выпускников военных институтов. Процент офицеров, уволившихся по собственному желанию, доходит по ряду региональных управлений до 60%, по отношению к общему количеству офицеров, оставивших военную службу. См.: Там же. С. 51.; Круглик В. Пограничные горизонты // Вестник Границы России, 2001. № 2. С. 14.

Сложившаяся ситуация в кадровом составе войск и органов привела к тому, что значительное количество офицеров подразделений границы имеют опыт работы на своих должностях менее 2 лет, что значительно снижает качество организации служебно-боевой деятельности, обучения и воспитания подчиненных.

Такого рода сигнал свидетельствует о необходимости корректировки процесса финансирования. При этом следует помнить, что увеличение зарплаты и затрат на улучшение социально-бытовых условий «окупается»: в противном случае наблюдается постоянное расходование средств на подготовку специалистов, которые в скором времени также могут оставить службу в ПС России и, таким образом, средства уходят «впустую». Кроме того следует помнить о «цене» неукомплектованности подразделений личным составом и о последствиях несения службы людьми, не обладающими достаточными профессиональными знаниями.

Сигналами, свидетельствующими о выделении денежных средств на социальное обеспечение военнослужащих в недостаточном объеме могут быть также: увеличение числа должностных преступлений (например, взятки), отсутствие активности и инициативного подхода к службе, и, как следствие, неэффективная охрана Государственной границы, что ведет уже не только к прямому экономическому ущербу, но и к угрозе безопасности государства в целом.

Таким образом, мы видим, что любая прямая связь (управляющее воздействие) может привести к большому количеству последствий и даже к их хаотичности. Именно поэтому представляется важным вовремя обнаружить сигналы (информационные потоки), которые поступают от управляемой системы до проявления влияния обратной связи на управляющую систему. При этом появляется возможность внести необходимую коррекцию в дальнейший процесс управления, то есть организовать процесс управления с учетом регулирования последствий (в том числе и с помощью финансов). Последующее действие возможно после полного и оперативного анализа информационных потоков и внесения соответствующих корректировок.

Учитывая тот факт, что управляемые системы также взаимодействуют между собой, следует подходить к вопросу анализа обратных связей комплексно. Например, для оценки состояния системы безопасности государства следует проанализировать и сопоставить данные, характеризующие состояние и возможности органов обеспечения безопасности (Вооруженных Сил, федеральных органов обеспечения безопасности, органов внутренних дел и др.). Так, в Военно-воздушных силах Российской Федерации (ВВС России) доля современных боевых самолетов составляет 21%. Из общего же числа 48% летательных аппаратов находятся в эксплуатации свыше 15 лет, 23% - от 10 до 15 лет, 28% эксплуатируются менее 5 лет. Исправность самолетов дальней, военно-транспортной и фронтовой авиации составляет соответственно 83%, 56% и 54%. ВВС России оснащены современными средствами обеспечения полетов всего на 15%. Более половины аэродромов построены 20-30 лет назад по устаревшим проектам Вахрамеев А.В. К вопросу об обеспечении национальной безопасности Российской Федерации (декларации и реальность) // Социально-гуманитарные знания, 2001. № 2. С.41..

Военно-морской флот Российской Федерации, который в советский период создавался в противовес американскому, в настоящее время по числу надводных кораблей едва превышает Военно-морские силы Великобритании. Почти 50% российских надводных и подводных кораблей не могут выходить в море, а 70% не могут пройти межпоходный ремонт.

Примерно 40% контрактников готовы до истечения срока контракта уйти из Вооруженных Сил. Осенью 2000 г. 49,4% семей военнослужащих находились ниже черты бедности. Отмечаются многочисленные случаи воровства, взяточничества, коррупции среди российского генералитета и старших офицеров. Там же, С. 42.

Такого рода данные свидетельствуют о наличии ряда проблем в Вооруженных Силах Российской Федерации в результате нехватки финансовых средств, и, следовательно, о снижении результативности деятельности ведомства. Лишь сопоставив эти данные с данными о состоянии других органов, обеспечивающих безопасность государства, можно сделать вывод о состоянии сил обеспечения безопасности в целом.

Принцип обратной связи тесно связан с другим принципом управления - принципом замкнутости, существующего только там, где есть связь, которая начинается у объекта управления и кончается у него же. Всегда существует кольцо зависимости, которое замкнуто.См.: Тория Р.А. Указ. соч. С. 17. В случае отсутствия замкнутости теряется смысл управления.

Разрыв замкнутости в системе финансов выражается в не поступлении сигналов обратной связи или в их игнорировании. В результате значительные средства направляются в «теневой» сектор или превращаются в средства личного накопления вместо их использования на финансирование государственных расходов (в частности на финансирование деятельности ПС России). Так, российская действительность такова, что размер теневой экономики России по официальным данным составляет ј валового внутреннего продукта, независимые же экспертные оценки показывают, что он почти в два раза выше. По официальным и независимым оценкам, из России ежегодно «убегает» за границу от 5 до 25 млрд. долларов.См.: Орешкин В. Распахнутая экономика: капитал не заработал //Экономика и жизнь. 1997. № 5. С.3.; Вахрамеев А. Указ. соч. С. 36.

Следует также помнить о взаимодействии системы с внешней средой, в частности - с другими системами того же уровня. В связи с этим не всегда можно скорректировать, упорядочить процесс управления в системе только ее собственными усилиями. Так, формирование бюджетных проектировок ПС России в настоящее время базируется на сочетании принципов бюджетного планирования по базе и нормативного метода планирования бюджетных расходов. При этом расчеты осуществляются подразделениями центрального аппарата ПС России на основе нормативных актов и утвержденных норм, в том числе: нормативов денежного довольствия военнослужащих, гражданских служащих, начислений, льгот военнослужащим, выплат при увольнении; норм и нормативов расхода материальных средств, продуктов питания, предметов вещевого довольствия, топлива, горючего, электроэнергии, моторесурса, других материальных средств; сроков эксплуатации вооружения, военной техники, специальной техники, основных фондов, жилья, систем и средств связи, вычислительной техники; норм амортизации вооружения, специальной и военной техники, основных фондов.

Следует отметить, что часть нормативов требует изменения и уточнения, хотя этот вопрос не может быть решен только на уровне ПС России, поскольку расчеты, связанные с эксплуатацией технических средств, жилого и нежилого фонда, проведения специальных мероприятий основываются на нормативах, разработанных соответствующими министерствами и ведомствами. Соответственно, изменение и уточнение такого рода нормативов должно осуществляться с привлечением специалистов из других ведомств.

При решении рассматриваемого вопроса недостаточно ограничиться лишь пересмотром нормативов, необходим также и пересмотр документов, регулирующих порядок осуществления расчетов, а также вопросы жизнеобеспечения ПС России. Это связано, прежде всего, с тем, что сроки утверждения такого рода документов (преимущественно ведомственных) колеблются от 1976 г. до 2001 г., и необходимо привести их в соответствие с современной нормативно-правовой базой, касающейся деятельности ПС России, а она включает более 100 законов и 150 подзаконных актов, и это не считая разного рода тактико-технических требований на вооружение и технику. Таким образом - это нелегкая задача, требующая как привлечения специалистов из разных областей науки и техники, так и дополнительного ресурсного (технического, финансового) обеспечения.

В целях корректировки обратных связей необходимо использовать определенные средства, к числу которых относятся законодательные установления. Важность правового регулирования финансовых отношений уже неоднократно отмечалась в рамках данной работы. Исходя из задач исследования, более подробно рассмотрим значение правового регулирования в сфере управления финансами, и каким требованиям оно должно отвечать.

Прежде всего, в основе правового регулирования финансовой деятельности ПС России лежат разработка и принятие юридических норм, представляющих собой правила поведения людей и организации ведения дел в сфере финансовой деятельности ПС России. При этом содержание нормативного акта должно основываться не на субъективном суждении и воле, а решать назревшую проблему, удовлетворять потребность объекта управления в принятии такого акта.

При правовом регулировании финансовой деятельности недостаточно просто продекларировать то или иное положение, ограничившись принятием материальной нормы. Можно говорить о том, что правовое регулирование состоялось лишь тогда, когда та или иная норма реализуется на практике. В связи с этим важным является принятие процессуальных норм, раскрывающих порядок и формы применения материальных норм на практике. Кроме того, требуется обеспечение реализации финансово-правовых норм: через правовой механизм (в том числе и силовое - установление мер ответственности), ресурсное обеспечение и так далее.

Таким образом следует отметить, что принимаемые финансово-правовые нормы должны быть не только законными, но и легитимными. Законность, являясь одним из принципов нормотворчества, предполагает соответствие вновь принимаемых норм действующему законодательству. Легитимность же отражает соответствие нормы самой сущности права, объективным условиям жизнедеятельности общества. Легитимность нормативного акта является одним из условий его успешной последующей реализации, так как легитимный закон позитивно воспринимается обществом, вызывает его доверие.

В процессе нормотворчества следует также учитывать и то, что оно осуществляется на основе имеющейся информации, исходя из сложившихся на данный момент условий, применяться же нормы будут спустя определенный промежуток времени и, возможно, в уже изменившихся условиях. Следовательно, при разработке правовых норм необходимо планирование и прогнозирование возможных изменений в общественных отношениях (особенно в столь «подвижных» как финансы). В случае несоответствия существующих (либо вновь принятых) норм насущным потребностям, требуется своевременное внесение в них корректировок на основе анализа сложившейся ситуации, отслеживания сигналов обратных связей и так далее.

Соблюдение условия своевременности правового регулирования является весьма важным. Наличие нормативно неурегулированных пробелов в сфере управления финансами (в процессе финансирования в частности) ведет к снижению уровня финансирования, разного рода злоупотреблениям и произволу. При правовом регулировании финансовой деятельности ПС России недостаточно ограничиваться лишь определением задач тех или иных органов в данной сфере. Необходимо юридическое закрепление конкретных управленческих функций, а также форм, методов и процедур их реализации. См.: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: Теоретические проблемы. М., 1976. С. 84.

Таким образом, при нормотворчестве необходимо соблюдение условий своевременности и обоснованности, законности и легитимности принимаемых норм, ясность и точность их смысла, обеспечение их реализации.

Существуют определенные проблемы и при обосновании бюджетной заявки. Так, в условиях сокращения возможности государства по обеспечению потребности ПС России в финансовых и материальных ресурсах, возникли две методические проблемы: оптимального распределения ресурсов и соответствия их объемов важности решаемых задач. В целях решения названных проблем предлагалось использовать научный инструментарий разработки ведомственного бюджета, основанный на объективных, но в то же время «простых» и понятных критерияхСм.: Баронов В.И. Бюджетное финансирование Федеральной пограничной службы РФ / Конституционная демократия и гражданско-военные отношения. Материалы Российско-Американского научно-практического семинара. М.: Научная книга. 1997. С. 154-159..

Советом Безопасности Российской Федерации в общем виде были заданы следующие возможные уровни финансового обеспечения ПС России: критический, установленный (нормативный), минимально-необходимый, разумно-достаточный. На основе чего Финансово-экономическим управлением ПС России (далее - ФЭУ ПС России) и Центром оперативно-пограничных исследований ПС России (далее - ЦОПИ ПС России) были разработаны возможные варианты уровней финансирования войск и органов ПС России.

При первом уровне финансирования (критическом) войска и органы ПС России осуществляют свою деятельность в условиях «выживания» и не способны выполнять возложенные на них задачи в требуемом объеме с необходимым уровнем надежности, а также не имеют перспектив для совершенствования качественных параметров. Этот уровень финансирования очень близок к фактическому уровню финансирования ПС России в последние годы.

Второй уровень финансирования устанавливается Правительством РФ. В этом случае органы и войска ПС России в определенной мере способны выполнять возлагаемые на них задачи, но ввиду дефицитного финансирования качественный уровень материально-технического обеспечения войск и органов, укомплектованности вооружением, ремонта и обслуживания имеющегося вооружения, военной и специальной техники по-прежнему неуправляемо будут снижаться. НИОКР, закупки новых образцов вооружения и военной техники, техники специального назначения невозможны. На данном уровне ПС России не имеет перспектив для совершенствования своих возможностей. Однако, на сегодня, как показывает практика, даже этот уровень остается недосягаемым, в том числе и из-за отсутствия правильного представления об экономической роли ПС России.

Третий уровень финансирования - минимально необходимый. В нем остаются приоритетными потребности сохранения социальной компоненты ПС России - личного состава, кадровых офицеров, специалистов, как основы выполнения задач ПС России в реальных условиях дефицитного финансирования. Минимально необходимое финансирование предполагает выделение ассигнований на закупку и модернизацию вооружения, военной и специальной техники в объеме 20-30% от реальной потребности. Это позволило бы сохранить существующий уровень укомплектованности ПС России.

При четвертом, разумно-достаточном, уровне финансирования органы ПС России способны в полном объеме и на необходимом уровне решать все задачи защиты и охраны государственной границы и реализовывать программу совершенствования качественных параметров военной организации ПС России. Однако даже этот уровень финансирования в настоящий момент не сможет одномоментно решить проблему восстановления существенно изношенной материально-технической базы ПС России. Так, на развертывание серийного производства современных образцов вооружения и военной техники на основе имеющихся разработок потребуется 1,5 - 2 года, еще 2 - 3 года на их производство и оснащение основных подразделений ПС России на наиболее важных направлениях сухопутных и морских участков границы.

Таким образом, ни один из рассмотренных уровней финансирования не позволяет решить комплекс существующих в ПС России проблем в сроки, необходимые для устранения существующих и предотвращения возможных негативных последствий дефицитного финансирования. Очевидно, необходимо ввести пятый уровень финансирования - объективно необходимый, рассчитываемый исходя из реальных потребностей ПС России в финансовых средствах в сложившихся условиях. При этом, конечной целью финансирования на этом уровне должно быть выведение ПС России из кризиса и ее восстановление в полном объеме. Только после достижения данной цели возможен переход на четвертый (разумно-достаточный) уровень финансирования с получением наибольшего положительного экономического эффекта от деятельности ПС России.

При этом, составление, обоснование и утверждение бюджетной заявки ПС России исходя из реальных потребностей, с учетом вышеизложенных уровней финансирования, в наибольшей степени соответствовало бы положениям, закрепленным Военной доктриной Российской Федерации. Указ Президента РФ от 21.04.2000 г. № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» //СЗ РФ от 24.06.2000 г., № 17. Ст. 1852. Так, в Военной доктрине РФ в качестве приоритетных задач военно-экономического обеспечения названы следующие:

своевременное и в полном объеме (в пределах имеющихся финансовых ресурсов государства) финансовое обеспечение планов строительства и развития, боевой и мобилизационной подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, потребностей всех компонентов военной организации государства;

экономическое и финансовое обеспечение совершенствования стратегических и обычных вооружений, военной и специальной техники;

создание экономических и финансовых условий для разработки и производства унифицированных, высокоэффективных систем управления войсками и оружием, систем связи, разведки, стратегического предупреждения, радиоэлектронной борьбы, высокоточных, мобильных безъядерных средств поражения, а также систем их информационного обеспечения;

повышение уровня жизни, реализация установленных федеральным законодательством социальных гарантий военнослужащим и членам их семей.

Основными принципами военно-экономического обеспечения являются соответствие уровня финансового и материального обеспечения военной организации государства потребностям военной безопасности и ресурсным возможностям государства; концентрация финансовых, материально-технических и интеллектуальных ресурсов на решении ключевых задач обеспечения военной безопасности; государственная поддержка предприятий (производств) и учреждений (организаций), определяющих военно-техническую и технологическую устойчивость оборонного промышленного комплекса, а также его градообразующих предприятий, закрытых административно-территориальных образований; научно-техническая, технологическая, информационная и ресурсная независимость в разработке и производстве основных видов военной продукции.

Таким образом, необходимо совершенствование механизма обоснования бюджетной заявки ПС России. В настоящее время ЦОПИ ПС России проведен ряд научно исследовательских работ, в том числе - касающихся финансового обеспечения ПС России. В результате чего разработаны и научно обоснованы сущность и содержание финансово-экономического механизма ПС России, пути, способы и особенности его эффективного функционирования; методология определения и прогнозирования затрат в интересах экономического обоснования путей развития, строительства и реформирования войск и органов ПС России; предложения по совершенствованию финансово-экономической деятельности органов управления ПС России.

В результате этого Финансово-экономическое Управление ПС России (ФЭУ ПС России) располагает методическими материалами составления бюджетных проектировок по всем основным предметным статьям расходов в соответствии с классификацией бюджетных расходов, методиками оценки военно-экономической эффективности вариантов сметы расходов ПС России, оценки затрат на содержание войск и органов ПС России и мероприятий по ее строительству и реформированию и рядом других методик, а также специальным программным обеспечением финансово-экономических и военно-экономических расчетов. Названные разработки используются ПС России при подготовке бюджетных заявок.

На основе разработанных методик просчитаны возможности ПС России в зависимости от размеров бюджетного финансирования; проведена оценка экономической эффективности деятельности Пограничной службы; определена стратегия предназначения ПС России в условиях жесткого дефицита ресурсов; разработаны предложения по улучшению финансирования основных направлений деятельности.

Однако вышеуказанные методики не утверждены Директором ПС России и не прошли апробацию в Министерстве экономики и Министерстве финансов России. В связи с этим, при рассмотрении бюджетных заявок ПС России в Министерстве финансов России, прилагаемые обоснования носят рекомендательный характер.

При этом следует отметить, что методический и нормативный аппарат, используемый ПС России при формировании бюджетных проектировок, разработан с учетом правового поля, в котором осуществляется деятельность органов Пограничной службы, и среднесрочных программ их развития. Министерство финансов России формирует предельные объемы бюджетного финансирования без учета указанных разработок. Таким образом, в настоящее время разработка вариантных расчетов потребности ПС России в бюджетном финансировании осуществляется с использованием методического и нормативного аппарата ПС России, но итоговые бюджетные проектировки, представляемые в Министерство финансов России, корректируются с учетом предельных объемов бюджетного финансирования.

Показательными являются выводы Счетной палаты РФ, сделанные в Заключении на представленную ПС России заявку бюджетного финансирования на 2001 год. Так, в соответствии с названным Заключением, сумма, указанная в заявке является лишь предельно минимальной, ниже которой опускаться нельзя. Она обеспечивает сохранение существующих возможностей войск и органов ПС России на обустроенных участках границы, но не позволяет надежно охранять ее по всему периметру. В Заключении указывается необходимая сумма дополнительного финансирования и средняя требуемая сумма бюджета ПС России, а также экономический эффект от возможного предотвращения ущерба на Государственной границе Российской Федерации и в пограничном пространстве. Заключение Счетной палаты РФ совпадает с расчетами, проведенными ЦОПИ ПС России.

Таким образом, учет в практической деятельности и реализация уже имеющихся методик позволил бы значительно улучшить процесс управления финансами в ПС России, установить возможность и степень реализации прямых связей, отслеживать и анализировать обратные связи, своевременно вносить корректировки, установить связь между размерами бюджетных ассигнований и решаемыми задачами, прогнозировать развитие ПС России и так далее. Разумеется, необходима апробация методик и, в случае необходимости, внесение требуемых изменений в них. В целом, необходимо утверждение и практическое использование такого рода разработок в целях улучшения финансового обеспечения ПС России.

Помимо выполнения уже рассмотренных в данной работе задач ПС России в сфере обеспечения пограничной безопасности, пограничное ведомство участвует в предотвращении незаконной миграции, активно противодействует незаконному обороту наркотиков, торговле оружием, международному терроризму, что особенно актуально в последнее время. Более того, на некоторых направлениях (таджико-афганская граница, кавказский регион) решение данных задач осуществляется преимущественно подразделениями ПС России.

В свою очередь, безопасность распространяется на все элементы общественно-государственного устройства и все общество в целом. В случае снижения уровня безопасности, неблагоприятные последствия отражаются на экономике, демографии, экологии, морали, культуре и так далее. При этом, в условиях существования разного рода угроз (как внутренних, так и внешних) и невозможности полноценного обеспечения безопасности со стороны государства, снижается и уровень управления в целом. В таких условиях, по мнению ряда ученых, безопасность должна рассматриваться как продукт производства специальной и очень важной для общества отрасли экономики - индустрии безопасности.

Так, по мнению А. Касьянова, А. Сапронова и Ю. Попова, которое представляется интересным и обоснованным, силовая сфера является производственной и, будучи одной из самых крупномасштабных, производит продукт первой необходимости - безопасность, причем эффективность данного производства в первую очередь зависит от управления. Отмечается необходимость научно-теоретической проработки роли и места индустрии безопасности в социально-экономической системе страны, переподготовки кадров («экономизация» мышления и деятельности) и, разумеется, требуется совершенствование законодательной и ведомственной нормативной базы. Предлагается построение отношений силовых ведомств с государством и обществом на компенсационной основе: общество государству - налоги; государство силовикам - госзаказ на производство безопасности и через бюджет - инвестиции; силовики обществу - безопасность, государству в бюджет - дополнительный продукт в денежной и натуральной форме (штрафы, задержанную контрабанду, конфискат, таможенные доходы, компенсационные выплаты и поставки из-за рубежа за экспортированную часть произведенной нами безопасности и т.п.). См.: Касьянов А., Сапронов А., Попов Ю. Экономика и военная реформа. Силовые структуры как производители безопасности // Президент. Парламент. Правительство. М., 1997. № 7. С. 47-50.

Следует сказать, что построение предлагаемых отношений потребует, прежде всего, нормативно-правового и финансового обеспечения. Кроме того, названная схема отражает основные направления финансовых потоков, которые, являясь информационными носителями, позволяют отслеживать прямые и обратные связи в системе. В данном случае, тщательный пошаговый контроль за финансовыми потоками (своевременность и полнота поступления, приоритеты в распределении и т.д.) и осуществляемой деятельностью в целом (количественные и качественные показатели обеспечения безопасности) позволили бы своевременно отслеживать, анализировать и реагировать на поступающие от системы сигналы.

В результате «экономизации» силовой сферы (то есть при внесении изменений в управляемую систему) следует ожидать положительного экономического эффекта, в том числе и выраженного в конкретной сумме, например - увеличение доходной части бюджета. «При грамотном экономическом подходе и соответствующем правовом его обеспечении бюджетные доходы от силовой сферы можно значительно увеличить. Если, скажем, командир пограничного сторожевого корабля будет иметь законное право не только поймать грабящее наши морские богатства судно-нарушитель, но и, поймав это судно, «раздеть его хозяина до трусов» с пользой для нашего бюджета, бюджета своего ведомства - ПС, своей части, своего экипажа и своего кошелька (это не менее важно), то он будет думать не о том, что надо экономить топливо, нет - он будет думать о том, как его наиболее рационально использовать для получения всех вышеперечисленных доходов». См.: Касьянов А., Сапронов А., Попов Ю.Указ. соч. С. 50.

При этом следует помнить о взаимосвязи и взаимозависимости процессов в системе: чем лучше будет профинансирована ПС России, а следовательно и обеспечена материально-технической базой и кадрами, тем выше будет экономический эффект от ее деятельности. Снижение же последнего, наоборот, служит одним из сигналов о недостаточном финансировании.

Важным является то, что изменения в силовых структурах должны происходить одновременно с изменениями в социально-экономической системе страны в целом, то есть иметь комплексный характер. Они должны основываться на межведомственных научных и практических разработках, в том числе касающихся методологии определения качественной оценки деятельности, отслеживания обратных связей, с последующим законодательным закреплением общих положений и разработкой нормативно-правовой базы каждого из силовых ведомств.

В настоящее время становится очевидным, что в процессе создания эффективной системы финансирования ПС России на основе отслеживания обратных связей важнейшую роль играет организация постоянного и качественного финансового контроля. Так, как справедливо отмечает Е.А. Кочерин, «взгляд на контроль как на завершающий этап управленческой деятельности, позволяющий сопоставить достигнутые результаты и запланированные, является прочно устоявшейся точкой зрения в научной литературе. Контроль сводится к сравнению фактических результатов с установленными показателями и к принятию в случае необходимости корректирующих мер».См.: Кочерин Е.А. Контроль в системе управления социалистическим производством. М.: Экономика, 1982. С. 11. Таким образом, можно отметить, что в данном случае контроль (в том числе и финансовый) рассматривается как самостоятельная функция управления.

В свою очередь убедительно мнение Афанасьева В.Г. о том, что «контроль - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям - законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути коррегирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы». Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977. С. 125. В данном случае, все сказанное о контроле в целом можно в полной мере отнести и к финансовому контролю.

Кибернетика же уже давно определяет контроль как одну из форм обратной связи, с помощью которой субъект управления (управляющая система) получает необходимую информацию о действительном состоянии объекта управления и степени реализации управленческих решений. Так, в частности по мнению А.А. Годунова, которое целесообразно поддержать, «место и значение контроля определяется тем, что он является способом организации обратных связей, благодаря которым орган управления получает информацию о ходе выполнения его решения». Годунов А.А. Социально-экономические проблемы управления социалистическим производством. М.: Экономика, 1975. С. 124.

Таким образом, организация эффективного государственного управления невозможна без создания отлаженного механизма финансового контроля. В этой связи следует полностью согласиться с мнением доктора юридических наук Грачевой Е.Ю., которая отмечает, что «…социальный контроль, в том числе государственный финансовый контроль, входит в качестве одного из компонентов в механизм государственного управления. В процессе контроля выявляются: качество самого управленческого решения; эффективность тех организационных мер, которые были приняты для его исполнения; соответствие организации объекта целям успешного выполнения предписаний, содержащихся в управленческом решении, а также качество подбора, расстановки и воспитания кадров, исполняющих решение». Грачева Е.Ю. Указ. соч. С. 80.

Следует учитывать, что использование финансового контроля в целях своевременного получения информации об объекте управления особенно важно в рыночных условиях. Произошедшие за последние годы изменения в российской экономике и в финансовом механизме страны не нашли адекватного отражения в системе государственного финансового контроля, и основную роль здесь играет наличие законодательных пробелов.

Анализируя финансовую деятельность в стране, некоторые ученые точно подметили, что «существующие условия контроля не обеспечивают возможности осуществлять постоянный мониторинг финансово-хозяйственной деятельности объекта управления, а поэтому невозможно своевременно учесть и скорректировать внешние и внутренние условия его деятельности». Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999. С. 21.

Нельзя сказать, что на сегодня полностью отсутствует определенная система обратной связи, однако она требует дальнейшего совершенствования и, прежде всего, адекватного нормативно-правового обеспечения. При этом, как справедливо отмечает доктор юридических наук Горбунова О.Н. «законодательство в области финансов в настоящее время очень объемно и дробно…наряду с большим количеством разнообразных, не объединенных в едином законе норм, почти нет закрепления общих принципов действия механизма финансовой системы». Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку //Автореф. дис… докт. юрид. наук. М., 1996. С. 30. Кроме того, данный автор обоснованно подчеркивает, что именно «финансы дают возможность обеспечить эффективную систему прямой и обратной связи в государстве, причем она будет действовать тем эффективнее, чем лучше основы ее будут правоурегулированы».Горбунова О.Н. Указ. соч. С. 33.

При организации же финансового контроля и его правовом регулировании следует учитывать, что в условиях перехода от командных форм управления экономикой к рыночным не требуется постоянного жесткого корректирующего воздействия со стороны государства для осуществления обратной связи. В современных условиях необходим отлаженный правовой механизм функционирования финансовой системы в целом, и особенно - осуществления финансового контроля в рыночных условиях. И механизм этот должен быть таким, что бы именно посредством его правоустановлений и происходила постоянная корректировка финансовой деятельности.

Таким образом, необходимо законодательно оформить механизм отслеживания обратных связей (своего рода общую схему) хотя бы при исполнении бюджета, что предполагает оперативный контроль за своевременным и полным финансированием; ответственность за недофинансирование; ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств; контроль и анализ сигналов, поступающих от управляемых объектов, с целью определения достаточности средств, выделяемых в соответствии с бюджетом для обеспечения их нормальной деятельности.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации закреплены следующие положения. В соответствии со ст. 237 БК РФ бюджетное учреждение, финансируемое на основе сметы доходов и расходов, в случае задержки финансирования из бюджета более чем на два месяца или при финансировании не более 75% объема бюджетных ассигнований, установленного уведомлением о бюджетных ассигнованиях за квартал, вправе самостоятельно определять направление кассового расхода со своих счетов в органах Федерального казначейства в пределах доведенных вышестоящим распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Однако действие данной статьи на 2001 год приостановлено Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год». Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2001 год» от 27.12.2000, № 150-ФЗ //СЗ РФ от 01.01.2001., № 1 (часть 1). Ст. 2. Кроме того, этим же законом приостановлено действие статьи БК РФ, касавшейся прав получателей бюджетных средств при исполнении бюджета, Статья 238 БК РФ. согласно которой получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию в размере недофинансирования, если лимит бюджетных обязательств не финансируется в полном объеме в течение нормативного срока. Компенсация же в размере недофинансирования осуществляется в соответствии с судебным актом.

Обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам получателей бюджетных средств осуществляется в 2001 г. в соответствии со ст. 109 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год». Так, в соответствии с названной статьей, устанавливается, что обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам получателей бюджетных средств осуществляется на основании исполнительных листов судебных органов со счетов должников, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и (или) кредитных организациях, а также с их лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства.

Взыскание средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, с лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства, производится органами Федерального казначейства на основании предъявленных им исполнительных листов судебных органов, исключительно в пределах целевых назначений, предусмотренных в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической структурами расходов бюджетов Российской Федерации.

В случае недостаточности средств на эти цели на лицевых счетах должников главный распорядитель средств федерального бюджета, в чьем ведении находится должник, несет субсидиарную ответственность за исполнение судебных решений в пределах установленных ему ассигнований в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает ответственность за неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств. В частности, в ст. 293 БК РФ говорится, что неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, перечисление бюджетных средств в меньшем объеме, чем предусмотрено уведомлением о бюджетных ассигнованиях, либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Как видно из сказанного, предусмотренные в БК РФ меры не позволяют своевременно реагировать на поступающие сигналы и вносить соответствующие корректировки до наступления неблагоприятных последствий недофинансирования.

Так, компенсация недофинансирования должна осуществляться в соответствии с судебным актом, а значит через значительный промежуток времени. Следует задаться вопросом о необходимости решения данной проблемы через суд. Под недофинансированием понимается разница между лимитом бюджетных обязательств, доведенных до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, в период действия бюджетных обязательств.Статья 238 БК РФ. Бюджетным обязательством же является признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Там же, ст. 222. Кроме того, непосредственно расходованию бюджетных средств (финансированию) предшествуют процедуры санкционирования, которые действуют в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований федерального бюджета.Там же, ст. 247. Финансирование же расходов бюджетополучателей оговаривается, как правило, не только в законе о федеральном бюджете, но и в иных законодательных актах. В соответствии с Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации», финансовое обеспечение защиты Государственной границы осуществляется за счет средств федерального бюджета.Статья 44 Закона РФ «О Государственной границе РФ» от 01.04.93 г. № 4730-1.

Таким образом, зачисление бюджетных средств на лицевой счет получателя в объеме, предусмотренном лимитом бюджетных обязательств и доведенном в уведомлении о нем, является безусловной обязанностью государства перед бюджетополучателем, которая выполняется органом, исполняющим бюджет, после осуществления установленных процедур санкционирования. В связи с этим, судебное решение вопроса компенсации недофинансирования видится нерациональным.

Сама же компенсация предусмотрена БК РФ в размере недофинансирования, в то время как получателю бюджетных средств могут потребоваться дополнительные средства на предотвращение возможных либо преодоление возникших отрицательных последствий недофинансирования. Если бы законодатель предусмотрел возмещение ущерба, начисление пени за недофинансирование и другие меры такого рода, то обращение в суд по поводу их размера и правомерности взимания было бы вполне объяснимо.

Исходя из действующего на сегодняшний день законодательства, касающегося вопроса недофинансирования, видится разумным решать в судебном порядке лишь вопрос об ответственности должностных лиц за недофинансирование, возникающей в соответствии со ст. 293 БК РФ. Установленный Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» порядок взыскания средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств также представляет собой длительный процесс, а с учетом того, что действие ст. ст. 237, 238 БК РФ в 2001 г. приостановлено, защита интересов самих получателей бюджетных средств не устанавливается.

Таким образом, можно сделать вывод по первому параграфу, что финансирование в целом, в том числе и финансирование ПС России, представляет собой определенную многоуровневую систему, управление которой со стороны государства осуществляется, прежде всего, посредством законодательства. При этом основу управления системой должен быть положен анализ прямых и обратных связей, основными информационными носителями в которых являются финансовые потоки.