Правовое регулирование финансирования пограничной службы Российской Федерации

Порядок предоставления чрезвычайного кредита был упрощенным. Так, при подаче заявки на первый чрезвычайный кредит не требовалось подробного обоснования размера кредита - перечень расходов предоставлялся в разрезе смет главных управлений Военного министерства с пояснением расчетов в целом. Кроме того, рассматривался отчет об использовании уже предоставленных Военному министерству чрезвычайных кредитов на подготовительный период, в котором указывался размер неизрасходованной суммы.

После израсходования средств чрезвычайного кредита, испрашивались новые средства на покрытие военных расходов. Все последующие кредиты также имели упрощенный порядок истребования и отпуска. Так, заново рассчитывались предстоящие военные расходы, которые обосновывались в заявке так же, как и первый чрезвычайный военный кредит - в целом. Затем перечень расходов передавался на рассмотрение в Совет Министров, и, после его одобрения, Министерство финансов перечисляло необходимые ассигнования Военному министерству.

Следует отметить, что чрезвычайный кредит, несмотря на преобладание того или иного вида расходов, предоставлялся Военному министерству в целом, а не какому-либо из Главных управлений. Зачислялись суммы чрезвычайных кредитов на отдельный параграф сметы Военного министерства, данный параграф носил наименование «военный фонд». Из его средств покрывались как затраты, предусмотренные в перечне расходов по чрезвычайному кредиту, так и иные непредвиденные затраты на войну.

В случае возникновения каких-либо экстренных, не терпящих отлагательства обстоятельств, требовавших дополнительных расходов, на покрытие которых не хватало средств военного фонда, Военный министр мог обратиться с докладом непосредственно к царю и получить кредит согласно его решению.

Особенности финансового обеспечения действующей армии в первую мировую войну связаны с небывалым размахом военных действий и, соответственно, увеличением финансовых и материальных потребностей войск. Первая мировая война потребовала колоссальных финансовых затрат, которые во много раз превосходили затраты во всех предыдущих войнах. Бюджетный дефицит вырос с 39,1% ко всей сумме расходов в 1913 г. до 81,7% в 1917 г. Государственный долг России увеличился, соответственно, с 8,8 млрд. рублей до 60 млрд. рублей. Прямые военные расходы складывались из стоимости содержания армии (40%) и стоимости материально - технических средств ведения войны (60%) См.: Ростунов И.И. Первая мировая война 1914-1918 гг..//БСЭ. 3-е изд. М., 1975. Т. 19. С. 351.. Экономической базой для покрытия военных расходов служил национальный доход. Дополнительными источниками финансирования являлись увеличение старых и введение новых (прямых и косвенных) налогов с населения, внутренние и внешние займы, выпуск бумажных денег.

Во время первой мировой войны как никогда проявилась зависимость между уровнем финансирования войск и экономическим развитием страны, с одной стороны, и степенью боеспособности армии, с другой. Война потребовала мобилизации всех материальных ресурсов. Такого количества вооружения и предметов материального обеспечения не могли произвести только военные предприятия, в связи с этим происходила мобилизация промышленности - массовое переключение заводов и фабрик, выпускавших народно-хозяйственные товары, на производство военной продукции. Однако Россия вынуждена была заказывать вооружение, боеприпасы, обмундирование, паровозы, уголь и некоторые виды стратегического сырья в США, Великобритании, Франции, Швеции, Японии и других странах.

Для обсуждения и объединения мероприятий по обороне и для урегулирования вопросов материального обеспечения армии и флота было учреждено Особое совещание, действовавшее на основании Положения о нем для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства от 17 августа 1915 г.,См.: Законодательные Акты 1914-1915 гг. Т. 2. СПб, 1915. С. 751-753. Председателем которого являлся Военный министр.

Создание Особого совещания было обусловлено необходимостью усиления снабжения действующей армии главнейшими видами боевого довольствия в условиях острой нехватки вооружения и согласования деятельности основных государственных органов в этом направлении. В числе прочего Особое совещание имело право устанавливать предельные цены, сроки и очередность заказов; решать вопросы о направлении денежных средств на производство того или иного вида снабжения; налагать секвестр; производить реквизиции и ряд других полномочий.

Порядок истребования чрезвычайных кредитов был еще более упрощен, он определялся утвержденными 9 августа 1914 г. Правилами о порядке испрошения, разрешения и ассигнования военному министерству денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами.См.: там же, С. 20-21. Кредиты назначались без участия Главных и военно-окружных управлений. В Совет министров представлялся общий перечень расходов с их обоснованием «в той форме и полноте, как это окажется возможным».

При составлении перечня учитывались расходы на: содержание всех войсковых частей, учреждений, управлений и заведений военного ведомства по предметам текущего довольствия; заготовление материалов и предметов, не составляющих текущего довольствия, в соответствии с размерами предполагаемых заготовок. Кроме того, в перечень заносилась примерная сумма на покрытие не предусмотренных при составлении перечня расходов, которые могли возникнуть в ближайшее время.

Довольствующим по финансированию становится фронт, а не армия. Главными распорядителями кредитов во фронте являлись начальники снабжения войск, которым подчинялись полевые казначейства и полевой контроль. Верховное командование получило чрезвычайные бюджетные полномочия: перемещение кредитов между сметными подразделениями; перевод кредита из одного военного округа в другой и другие полномочия. Такого рода изменения были вызваны необходимостью своевременного финансирования войск в условиях продолжительных и широкомасштабных боевых действий, сопровождавшихся формированием нескольких фронтов.

Все изменения в системе финансирования, произошедшие во время первой мировой войны, были направлены на ее совершенствование с учетом условий военного времени и подчинены единой цели - обеспечение обороны страны и боеспособности армии. Однако именно в ходе войны проявились основные недочеты в системе финансового обеспечения армии, существовавшие еще в мирное время, что неблагоприятно отразилось на финансировании войск. Например, большинство норм, по которым производился отпуск денежных средств, были установлены еще в середине XIX века и не соответствовали потребностям армии в новых условиях; несмотря на упрощение порядка истребования денежных средств на военные нужды, сама система финансовой отчетности и учета средств была достаточно сложной, что в значительной мере усложняло и затягивало как процесс получения и расходования средств, так и ревизионную деятельность.

Таким образом, следует заметить, что одним из основных факторов, определяющих боеготовность армии, обороноспособность государства и, соответственно, успешность военных действий является уровень финансового обеспечения войск. В этой связи государство всегда осуществляло поиск оптимальных схем финансирования на каждом этапе исторического развития, закрепляя их в соответствующих нормативных актах.

Следует также рассмотреть основные вопросы, связанные с финансовым обеспечением армии в советский период, так как, не смотря на централизацию и административное планирование в экономике и финансах, заложенные в то время основы бюджетного финансирования заслуживают самого пристального внимания.

После Октябрьской революции 1917 г. началось становление советской финансовой системы. Были национализированы банки, аннулированы дореволюционные займы, введена государственная монополия страхового дела, государственное социальное обеспечение трудящихся, создан новый финансово-кредитный аппарат - Народный комиссариат финансов, Народный банк РСФСР, финансовые отделы местных советов. Условия войны и разрухи в 1918-20 гг. потребовали концентрации ресурсов в руках государства и их распределения в натуральной форме, что резко сузило сферу функционирования финансов.

В данных условиях вопрос обеспечения армии, создание определенной системы обеспечения военнослужащих являлся одним из важнейших, так как от уровня обеспечения армии, а, следовательно, и ее боеспособности, зависело выживание нового государства в целом. Однако не следует забывать и о субъективном факторе - людских ресурсах, игравшем значительную роль в условиях недостаточного обеспечения войск.

Советские пограничные войска создавались и развивались вместе со всеми вооруженными силами страны. Декрет СНК об учреждении пограничной охраны границы РСФСР был подписан 28 мая 1918 г., тогда же было создано и Главное управление пограничной охраны, на которое возлагалась непосредственная организация войск и охрана границы.

В последующие годы, в связи с гражданской войной, а также в связи с наличием разных взглядов на место и роль пограничной охраны в руководящих кругах, задачи, структура и характер ее деятельности неоднократно менялись, изменялась и ее подчиненность. Пограничные войска входили в систему ведомств, на которые наряду с другими важными задачами, возлагались и задачи по охране границы. Такими ведомствами до начала 30-х гг., сменяя друг друга, являлись Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) - Государственное политическое управление (ГПУ) - Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ). Позднее пограничные войска входили в состав Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) - с 1934 г., Министерства государственной безопасности (МГБ) - с 1949 г., Комитет государственной безопасности (КГБ) - с 1954 г. См. подробно: Пограничная стража Российского государства// На страже границ России: Курс лекций/ Белов А.Е., Качусов А.Ф., Корольков И.А. и др. М.: Граница, 1998. С. 98-159.

В целом механизм финансирования пограничного ведомства в советский период строился на общих принципах бюджетного финансирования государственных расходов, преимущественно совпадая с механизмом финансирования армии. Однако, исходя из специфики стоявших перед Пограничными войсками задач, существовали и определенные особенности их финансирования.

Так, одной из особенностей финансирования пограничного ведомства до начала 30-х гг. оставалось использование средств, полученных от реализации контрабанды. В ноябре 1921 г. Малый СНК РСФСР принял декрет «О премировании задержателей контрабанды», согласно которому предусматривалось награждение лиц, ведущих борьбу с контрабандой, отчислением 20% имущества, конфискованного при задержании контрабанды. Треть установленной премии получал непосредственно задержатель, другую треть - косвенно участвующий, и оставшуюся часть - таможенные сотрудники округа См.: Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 3. С. 287.. Позднее был принят ряд постановлений Совнаркома, предусматривавших поощрение лиц, задержавших контрабанду, а также отчисление определенного процента от ее стоимости на нужды пограничных войск и таможенного ведомства.

На заседании 28 сентября 1923 г. Комиссия ЦК РКП (б) по обследованию границ постановила: «Все 100% суммы, выручаемой от реализации контрабанды, задержанной непосредственно погранохраной ГПУ, за исключением оплаты прямых и косвенных задержателей, передавать в ГПУ на улучшение вещевого и продовольственного снабжения погранохраны ГПУ и на улучшение борьбы с контрабандой» См.: Бородкина Н.А., Керре Ю.О., Симаков Г.Н. Указ. соч. С. 85..

В основу данного решения легли результаты комиссионного обследования границ, выявившие тяжелое материальное положение и неудовлетворительные бытовые условия личного состава пограничного ведомства. Следует особо выделить, что именно за счет дополнительных средств от реализованной контрабанды ряд пограничных округов (в частности - Украинский и Западный) значительно улучшили бытовые условия личного состава, состояние погранохраны и агентурную работу в пограничной полосе.

Характерным для рассматриваемого периода являлось также то, что ГПУ имело приоритет при распределении средств, полученных от реализованной контрабанды. Так, решением Комиссии по борьбе с контрабандой от 13 января 1925 г. было определено, что ГПУ получает 30% от выручки за проданные конфискаты, кем бы они ни были задержаны. Остающиеся 70% делятся пополам: по 35% между органами ГПУ и Главным таможенным управлением вне зависимости от того, кем из этих двух органов задержана контрабанда. В этом же решении Комиссия указывала на недопустимость уменьшения размеров премий задержателям контрабанды, поскольку «премии…значительно стимулируют всю борьбу с контрабандой» См.: там же, С. 85..

Таким образом, средства, получаемые за счет реализации конфискованной контрабанды, позволяли преодолеть недостаточность финансирования пограничной службы и давали реальную возможность совершенствовать охрану государственной границы, улучшать материально-бытовые условия пограничников. Кроме того, государство признавало, что одним из условий эффективной борьбы с контрабандой является материальное вознаграждение за ее задержание.

Говоря же о финансировании воинских формирований в целом, следует отметить, что в соответствии с Декретом СНК «Об организации Красной Армии» военнослужащие состояли на полном государственном обеспечении (это положение касалось и пограничников).См.: Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 242. Были приняты и другие Декреты, устанавливавшие ряд льгот для военнослужащих, в частности, освобождение от уплаты всех прямых налогов, кроме натурального, дополнительные ежемесячные выплаты, увеличение денежного пособия семьям военнослужащих, определялась система пенсионного обеспечения и так далее.

В целом, все основные положения, касавшиеся статуса военнослужащих, были законодательно закреплены уже в 1919 г. В годы гражданской войны и иностранной интервенции советской властью принимались меры, направленные на более полное обеспечение военнослужащих и их семей; по окончании войны размеры обеспечения были увеличены, вводились новые виды обеспечения, однако в целом установленный ранее статус военнослужащих не менялся.

Следует отметить, что в 20-30-е гг. Советское государство уделяло большое внимание материально-техническому обеспечению пограничных войск, созданию их специальных подразделений и частей, выделяя на эти цели необходимые средства. Так, с 1923 г. началась усиленная работа по инженерно-техническому оборудованию границы; быстрыми темпами осуществлялось техническое перевооружение пограничных войск, охранявших сухопутную границу; морские и авиационные пограничные части обеспечивались более современной техникой с высокими тактико-техническими данными См. подробно: Из истории органов и войск Федеральной пограничной службы // На страже границ России: Учебное пособие / Беляев В.Н., Безуглов А.И., Боярский В.И. и др. М.: Граница, 1997. Т. 2. С. 214-377..

В целом же, основные расходы бюджета за 1929-40 гг. распределялись следующим образом: на развитие народного хозяйства было истрачено 41 млрд. руб. (почти 45% расходов бюджета), на социально-культурные мероприятия - 22,7 млрд. руб. (25%), на оборону - 17,1 млрд. руб. (около 19%).См.: Свешников М.Н. Финансы и кредит //БСЭ. 3-е изд. М., 1977. Т. 24 (кн. 2). С. 249.

Финансирование воинских формирований осуществлялось за счет средств бюджета через стационарные учреждения Государственного банка СССР (до 1923 г. - Госбанк РСФСР), которые осуществляли расчетно-кассовое обслуживание воинских частей по месту их дислокации. Однако стационарные учреждения Госбанка СССР не могли обеспечивать воинские части наличными деньгами и осуществлять расчетные операции в военное время, что стало очевидным уже в ходе финской войны (1939-40 гг.). Требовалось создание такой банковской структуры, которая позволила бы организовать своевременное и бесперебойное поступление средств частям действующей армии.

В связи с этим возникла необходимость в создании полевых учреждений Госбанка СССР, которые осуществляли расчетно-кассовое обслуживание войск в условиях военных действий. Создание системы полевых учреждений Госбанка СССР приходится на начало Великой Отечественной войны, когда были созданы полевые конторы, полевые отделения и полевые кассы. Особое внимание уделялось централизованному руководству системой полевых учреждений Госбанка, которое осуществлялось Управлением полевых учреждений Госбанка СССР. Постановление СНК СССР «Об организации Управления полевых учреждений Госбанка СССР» № 1998-901 от 22.09.41 г.

Система финансирования через полевые учреждения Госбанка СССР сохранилась и в послевоенные годы в отношении закрытых гарнизонов и воинских частей, имевших отдаленную дислокацию. Свою деятельность полевые учреждения Госбанка осуществляли на основе новых правил, исходя из условий мирного времени.

В настоящее время полевые учреждения Банка России осуществляют банковские операции в соответствии с Федеральным законом «О Центральном Банке Российской Федерации» Федеральный закон от 26.04.1995 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» //СЗ РФ, 1995, № 18. Ст. 1593. и Указом Президента РФ «О регулировании деятельности полевых учреждений Центрального Банка Российской Федерации» от 28 октября 1993 г. №1785. Российская газета. 1993. 5 нояб.

Великая Отечественная война потребовала мобилизации материальных, людских и денежных ресурсов. Структура расходов бюджета изменилась коренным образом: ассигнования на оборону за годы войны составили 58,2 млрд. руб. (51% расходов).См.: Свешников М.Н. Финансы и кредит //БСЭ. 3-е изд. М., 1977. Т. 24 (кн. 2). С .249. Для финансирования затрат, связанных с военными расходами, были использованы, наряду с текущими доходами бюджета, накопленные в мирное время бюджетные резервы и свободные ресурсы государственных предприятий и хозяйственных организаций. Значительные средства были получены путем реализации государственных займов и взносов населения в Фонд обороны и Фонд Красной Армии.

В послевоенные годы советское правительство уделяло первоочередное внимание обеспечению национальной безопасности, сохранению суверенитета и территориальной целостности государства. Начиная с 1946 г. на пограничные войска был возложен целый комплекс задач в данной сфере.

В этой связи в послевоенные годы выделялись достаточные средства на перевооружение пограничных войск, внедрение новых технических достижений в охрану границы, всестороннее материально-техническое обеспечение. Кроме того, принимались меры по улучшению материального положения офицеров, сержантов и рядовых погранвойск. Устанавливалась процентная надбавка за службу в районах с трудными климатическими условиями - в Закавказье, на южной, восточной и северной границах. Увеличились оклады некоторых категорий офицерского состава. Все это положительно сказывалось на состоянии погранвойск и их служебно-боевой деятельности.

Исходя из складывающейся обстановки и стоящих пред погранвойсками задач, государство выделяло достаточные средства для их эффективного решения. Так, все пограничные части, охранявшие государственную границу с Китаем, в первоочередном порядке получали бронетанковую, специальную, автотранспортную технику, современное вооружение. В 1966-1975 гг. количество бронетанковой техники в войсках увеличилось почти в 6 раз, а в последующие пять лет - еще на 16 процентов.

В интересах выполнения задач по контролю за сохранением живых ресурсов в прибрежных морских районах СССР были дополнительно созданы и укомплектованы морские, авиационные и другие пограничные части. В период с 1966 г. по 1975 г. общее количество сторожевых кораблей в войсках увеличилось в 1,5 раза, а катеров - в 2 раза. В течение этого же десятилетия парк самолетов в войсках увеличился в 2 раза, а вертолетов - в 7 раз. См. подробно: Из истории органов и войск Федеральной пограничной службы // На страже границ России: Учебное пособие / Беляев В.Н., Безуглов А.И., Боярский В.И. и др. М.: Граница, 1997. Т. 2. С. 340.

Как уже отмечалось, финансирование воинских формирований в СССР производилось из государственного бюджета, состоящего из союзного бюджета и бюджетов союзных республик. Расходы на оборону финансировались из союзного бюджета. Составление и исполнение бюджета осуществлялось на основе бюджетного планирования, в течение календарного года (с 1 января по 31 декабря), который считался бюджетным периодом, что обеспечивало его связь с народно-хозяйственным планом, планом каждой организации и учреждения.

Под бюджетным финансированием понималось предоставление государством в соответствии с утвержденным бюджетом в безвозвратном порядке бюджетных средств предприятиям, организациям и учреждениям на осуществление и развитие их деятельности.

В основу финансирования был положен принцип плановости. Кроме того, бюджетные ассигнования носили строго целевой характер, причем при финансировании учитывались эффективность и степень использования ранее предоставленных бюджетных средств.

Непосредственно военные структуры финансировались на основе смет. Смета определяла объем, целевое направление и распределение бюджетных ассигнований на все обозначенные в ней расходы. В основе составления сметы лежали нормы расходов. Количество же материальных средств, установленное для исчисления потребности и определения обеспеченности войск в различных видах снабжения носило название расчетно-снабженческой единицы, на их основе определялись нормы расходов. Так, расчетно-снабженческими единицами являлись: по боеприпасам - боекомплект, по горючему - заправка, по продовольствию - суточная дача, по запасным частям, инструментам - комплект и так далее.

При исполнении бюджета бюджетные средства выделялись военным ведомствам (Пограничным войскам, в частности) путем перечисления средств распорядителям кредитов по схеме: финансовые органы - главные распорядители, главные распорядители - нижестоящие распорядители средств. Перечисление бюджетных средств велось через Госбанк СССР (стационарные и полевые учреждения), как орган, осуществлявший кассовое исполнение бюджета на основе принципа единства кассы.

Таким образом, завершая первый параграф можно сделать вывод, что в основе обороноспособности государства лежит создание продуманной и эффективной системы финансового обеспечения его силовых структур, своевременно и полно урегулированной в соответствующих нормативных актах. Исторический же опыт финансирования армии в целом заслуживает пристального внимания и сегодня.

2. Правовые основы финансирования Пограничной службы Российской Федерации в современных условиях

В связи с экономическими изменениями и становлением рыночных отношений в нашей стране со всей остротой встал вопрос о финансировании государственных расходов в изменившихся условиях. Одним из важнейших аспектов данного вопроса является финансирование сил обеспечения безопасности Российской Федерации, в состав которых входит также ПС России. Недостаточная же оценка вопросов финансирования сил обеспечения безопасности может привести к разрушению государства.

Процесс совершенствования финансирования государственных расходов требует детальной правовой регламентации, так как финансовая деятельность государства должна осуществляться на основании законодательства. Однако, в настоящее время существует немало вопросов в области теории и практики правового регулирования финансирования. По числу нерешенных и спорных вопросов в этой области ПС России не является исключением.

Представляется необходимым остановиться на анализе некоторых теоретических положений, прежде чем рассматривать проблемы практического финансирования ПС России и анализировать действующее в этой области законодательство.

Во-первых, необходимо установить точное значение термина «финансирование», происходящего от латинского слова «finis» (граница, предел, конец) и старофранцузского глагола «finer» (довести до успешного конца, заплатить, уплатить), выявить связь данного понятия с выражением «успешное завершение» какой-либо инициативы, операции или начатого дела. Таким образом, «финансировать» означает предоставить средства, необходимые для успешного завершения операции, т.е. покрыть потребности в ресурсах, которые стоят за этой операцией. Говоря о финансировании в широком смысле, следует согласиться с определением, которое дается в Толковом экономическом и финансовом словаре.См.: Бернар И., Колли Ж.-К. Толковый экономический и финансовый словарь: французская, русская, английская, немецкая, испанская терминология. В 2-х тт. Т.1. М.: Международные отношения. 1997. С. 739. Так, под финансированием понимается совокупность методов и средств покрытия расходов, потребных для реализации экономического проекта. При этом экономическими по своей природе являются проект, деятельность или операция, если их целью является обеспечение пользы, создание товаров и услуг или сочетание этих моментов.

В рамках финансового права термин «финансирование» употребляется как правило тогда, когда речь идет о покрытии государственных и муниципальных расходов. Так, по мнению доктора юридических наук, профессора Н.И. Химичевой, которое в целом представляется верным, финансирование государственных или муниципальных расходов - это урегулированное правовыми нормами выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, за исключением установленных законодательством условий возвратности и возмездности, для деятельности и развития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функциям.См.: Финансовое право: Учебник /Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд. перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 531. Близкое определение дает Н.А. Куфакова, рассматривающая финансирование как безвозвратное использование государственных денежных средств, которые предоставляются в распоряжение предприятий, организаций и учреждений для осуществления их уставной текущей деятельности.См.: Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: Учебник. М., 1995. С. 144. В.В. Карчевский под бюджетным финансированием понимает систему предоставления денежных средств предприятиям, организациям и учреждениям на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом.См.: Карчевский В.В. Общая теория финансов: Учебник //Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1995. С. 125.

Из сказанного видно, что ряд авторов относит к числу принципов финансирования безвозмездность и безвозвратность, включая их в само определение. Таким образом финансирование прямо противопоставляется кредитованию. Однако представляется более правильным рассматривать финансирование как понятие более общее, относительно кредитования. Так, в числе понятий, используемых в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ) Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (с изм. и доп. от 31.12.1999 г., 05.08.2000 г, 27.12.2000 г.) //СЗ РФ, 1998, № 31. Ст. 3823. мы встречаем понятия «бюджетный кредит», под которым понимается форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах. Этот же вывод следует и из определения финансирования и пояснительной статьи, приводимых в «Толковом экономическом и финансовом словаре» Бернара и Колли, Бернар И., Колли Ж.-К. Указ. соч. С. 740. где кредит рассматривается как один из методов, используемых при финансировании.

БК РФ устанавливает, что процедура финансирования В данном случае говорится о бюджетном финансировании., является следующим за процедурой санкционирования этапом исполнения бюджета по расходам и заключается в расходовании бюджетных средств (ст. 219 БК РФ), которое осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц (ст. 227 БК РФ). Таким образом, законодатель, отделив процедуру санкционирования расходов от процедуры финансирования, трактует последнюю достаточно узко, сводя ее к действиям по разрешению и осуществлению платежа (т.е. к расходованию бюджетных средств).

Кроме того, следует обратить внимание на то, что сущность понятия «финансирование» с правовой точки зрения должна раскрываться через содержание тех общественных отношений, которые возникают при его осуществлении.

Таким образом, по нашему мнению, финансирование как финансово-правовая категория представляет собой урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе расходования денежных средств, направляемых на обеспечение задач и функций государства. Под финансированием Пограничной Службы Российской Федерации мы, соответственно, будем понимать урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе расходования денежных средств на обеспечение задач и функций ПС России.

Специально обращаем внимание на то, что финансирование ПС России должно осуществляться преимущественно из государственного бюджета. И это обусловлено не только законодательным закреплением данного положения. Важность обеспечения ПС России денежными средствами из государственного бюджета в необходимых объемах обусловлена значимостью ее деятельности для государства и общества в целом, а также особенностями несения военной службы.

Основными задачами ПС России, изложенными в статье 3 Федерального закона «О Пограничной службе Российской Федерации»ФЗ «О Пограничной службе Российской Федерации» от 4 мая 2000 г. № 55-ФЗ// СЗ РФ, 2000, № 29. Ст. 2021., являются:

защита и охрана Государственной границы в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в целях их сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды, экономических и иных законных интересов Российской Федерации;

координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих защиту и охрану Государственной границы, а также использования сил и средств федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов;

осуществление государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов.

Пограничная служба осуществляет выполнение иных задач, возложенных на нее федеральными законами, а также задач в рамках соответствующих международных договоров Российской Федерации.

Названные задачи ПС России определяют значение ее деятельности для государства и общества в целом. Так, ст. 3 Закона РФ «О государственной границе РФ» Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» (с изм. и доп. 10.09.1994 г., 29.11.1996 г., 19.07.1997 г., 24.07.1998 г., 31.07.1998 г., 31.05.1999 г., 05.08.2000 г, 07.11.2000 г.) //СЗ РФ, 1994, № 16. Ст. 1861. определяет меры по охране Государственной границы как пограничные меры, которые входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угрозе жизненно важным интересам личности, общества и государства См. подробно: Пограничная политика Российской Федерации. Монография. Под общей редакцией Николаева А.И. М. 1998. С. 95-96. . Из сказанного видно, что обеспечение деятельности ПС России достаточными финансовыми ресурсами необходимо в интересах безопасности государства.

Важным для уяснения сущности финансирования в целом представляется рассмотрение его принципов, то есть основополагающих начал, положений, идей, на которых основано осуществление финансирования. К числу основных принципов, по мнению ряда авторов трудов по вопросам финансирования См., например: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. - 2-е изд., испр. и доп. М.: Юриспруденция, 2000. С.239; Мандрица В.М., Рукавишникова И.В., Дружинин Д.Н. Финансовое право. Серия «Учебники., учебные пособия» / Под ред. Проф. В.М. Мандрицы. - Ростов н/Д: Феникс, 1999. - С. 264-271; Общая теория финансов: Учебник / Л.А. Дробозина, Ю.Н. Константинова, Л.П. Окунева и др.; под ред. Л.А. Дробозиной. - М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1995. - С. 125; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. И доп. - М.: Юрист, 2000. - С. 531-535.

, которое целесообразно поддержать, относятся следующие:

1) Плановость. Выделение этого принципа связано с тем, что в основу финансирования положены государственные планы и программы. Предоставление средств производится в меру выполнения плановых показателей и с учетом использования ранее отпущенных ассигнований, что позволяет финансовым органам осуществлять действенный, регулярный и эффективный контроль за деятельностью предприятий, организаций и учреждений;

2) Эффективность и экономность. В соответствии с БК РФ получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.Статья 34. БК РФ. Таким образом, данный принцип означает получение максимального эффекта (обеспечение общественно необходимого результата) при минимуме затрат. Этот эффект может выражаться, с одной стороны, в обеспечении наибольшей результативности от использования денежных средств при решении различных задач социально-экономического развития страны, а с другой - в увеличении поступлений в бюджет за счет увеличения доходов получателей средств. Следует обратить внимание, что при реализации названного принципа необходимо добиться оптимизации использования денежных средств и минимизации затрат без ущерба для решаемой задачи. Более того, «экономность» не должна повлечь за собой неоправданное сокращение объемов финансирования;

3) Целевое направление выделенных средств. Данный принцип тесно связан с уже названными и означает определение конкретных целей использования денежных средств при финансировании, его соблюдение позволяет избежать использования выделенных средств не по назначению;

4) Осуществление контроля. Основными направлениями контроля в области финансирования являются своевременность предоставления денежных средств; контроль за объемами и структурой финансирования; контроль за целевым расходованием выделенных средств.

Таким образом, реализация этого принципа обеспечивает соблюдение интересов государства с одной стороны, и интересов конкретных получателей денежных средств - с другой. Проведение финансового контроля также положительно сказывается на финансово-хозяйственной деятельности проверяемого объекта.

Исходя из задач нашего исследования и предложенного определения финансирования следует ввести еще и такой принцип как его достаточность. Обеспечение денежными средствами деятельности государства предполагает выделение их в той сумме, которая гарантирует ее реальное осуществление (т.е. денежных средств должно быть достаточно). Таким образом, под достаточностью финансирования следует понимать выделение денежных средств в таком объеме, который позволит осуществлять финансируемую деятельность качественно и эффективно, исходя из стоящих задач.

Применительно к ПС России, реализация этого принципа подразумевает предоставление такого количества денежных средств, которое позволило бы осуществлять ее деятельность с получением требуемого положительного результата, то есть выполнять возложенные на ПС России задачи в полном объеме и наилучшим образом. В настоящее же время выделение денежных средств в большинстве случаев предусматривается в минимально необходимом объеме, позволяющем бюджетополучателям лишь выживать, но не осуществлять эффективную деятельность.

Предполагается, что на сегодняшний день средства, выделяемые на нужды войск и органов ПС России из бюджета (даже взятые в полном объеме), должны представлять собой сумму, минимально необходимую для обеспечения ее деятельности. Хотя вернее будет сказать, что эта сумма даже не является минимумом, необходимым для поддержания ее нормального существования. За период с 1995 г. объемы финансирования ПС России в среднем в два раза ниже ее реальных потребностей. Если доля ПС России в расходах бюджета на правоохранительную деятельность составляла в 1995 г. 14,6%, то в 2000 г. она снизилась до 9,7%, а в 2001 г. - 8,98%. Потребность ПС России в средствах значительно выше суммы, предусматриваемой бюджетом. Бюджетная заявка ПС России в 1995 г. была удовлетворена лишь на 58%, в 1997 г. - на 60%, в 1999 г. - на 64,4%, в 2000 г. - 65,1%, в 2001 г. - в объеме 76,5% от заявленной суммы Подсчитано автором..

В результате нехватки бюджетных средств возникла проблема их распределения. Так, начиная с 1993 г. преобладает финансирование расходов на обеспечение социальных потребностей органов и войск ПС России. Если в 1990 г. расходы на социальную сферу составляли 31% от общего объема финансирования, то в 1993 г. - уже 67,7%, в 1997 - 88,2%. В 2000 г. на содержание войск и органов ПС России было направлено 78% бюджетных ассигнований, а на боевую подготовку и приобретение вооружения и военной техники - 22%. Подсчитано автором.(Приложение 4). Подобное положение дел привело к тому, что техническая оснащенность органов и войск ПС России не соответствует уровню стоящих пред ней задач. Основная часть вооружения, военной и специальной техники, состоящей на вооружении ПС России, была поставлена 10-20 лет назад. Средства, выделявшиеся в последние годы, не позволяли проводить плановую замену и развитие вооружения и техники, более того, не полностью обеспечивали потребности по их содержанию См., например: Афонин Е. Пункты пропуска: нужна программа обустройства// Вестник Границы России, 2001. № 3. С. 97; Гришуков В. За нашу границу мы все в ответе// Вестник Границы России, 2001. № 2. С. 42-46..

Несмотря на то, что расходы на социальную сферу относительно общего объема финансирования ПС России увеличивались, в 2000 г. 61% военнослужащих имели доходы ниже среднедушевого прожиточного минимума, тогда как в 1999 г. указанный показатель составлял 52%См.: Социально-экономическое и правовое положение военнослужащих Пограничной службы Российской Федерации и членов их семей в 2000г. // Вестник Границы России, 2001.№ 4. С. 32.. Падение жизненного уровня военнослужащих является основным фактором, вызывающим «утечку» кадров в ПС России.

Таким образом, сложившуюся ситуацию, в которой ПС России не может обеспечить требуемую надежность защиты и охраны границы по независящим от нее причинам, можно назвать критической. За последние годы выбор специальной техники, применяемой в криминалистической практике, значительно расширился. Однако большинство подразделений ПС России не укомплектованы специальной техникой либо используют устаревшую технику (даже в сравнении с техникой, применяемой российскими правоохранительными органами, не говоря уже об уровне стран Западной Европы или США), что не соответствует современным условиям, в которых им приходится осуществлять свою деятельность. Например, способы защиты документов на право пересечения Государственной границы постоянно совершенствуются. Вместе с тем, «совершенствуются» и способы их подделки, выявить которые в условиях пункта пропуска достаточно проблематично, так как отсутствует аппаратура для криминалистических исследований и анализа документов соответствующего уровня. Аналогично обстоят дела с наличием современных информационных систем. Более того, образцы современной специальной техники охраны границы и паспортного контроля необходимы и учебным заведениям ПС России для подготовки специалистов соответствующего уровня.

В данном случае, ассигнования средств по бюджету - качественный показатель возможностей государства обеспечить безопасность страны. В итоге, с учетом того, что конечной целью финансирования является выполнение государством его задач и функций, соблюдение принципа достаточности финансирования направлено на интересы общества в целом.

Следует также отметить, что принцип достаточности финансирования является своего рода логическим продолжением принципа эффективности использования бюджетных средств. Ведь достигнуть наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, как того требует реализация принципа эффективности, можно лишь в случае, если их достаточно.

Таким образом, необходимо законодательное закрепление принципа достаточности финансирования, с последующей разработкой на этой основе нормативных документов ведомственного уровня. Поскольку гл. 5 БК РФ, раскрывающая принципы бюджетной системы Российской Федерации, содержит и такие принципы финансирования как эффективность и экономность использования бюджетных средств, их адресность и целевой характер, то целесообразно дополнить ее принципом достаточности бюджетных средств.

Значение принципов финансирования в целом трудно переоценить. Однако, возможность реализации названных принципов на практике и контроль за их соблюдением возможны лишь при их четком законодательном определении и закреплении. Сегодня часть принципов находит недостаточное отражение в законодательстве, упоминаются лишь в общих чертах в разрозненных нормативных актах.

Финансирование государственных расходов классифицируется по различным основаниям См.: Химичева Н.И. Указ. соч. С. 534.. В рамках данной работы наибольший интерес представляет его рассмотрение в зависимости от источника поступления денежных средств к получателю. Исходя из этого можно выделить два основных правовых режима финансирования государственных расходов: бюджетное финансирование - источником средств выступают бюджеты различных уровней; внебюджетное финансирование - денежные средства поступают из иных источников.

В соответствии с положениями БК РФ бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства.См.: статья 6 БК РФ. Однако, в сегодняшних условиях одних лишь средств бюджета явно недостаточно для покрытия расходов государства, в связи с этим существует объективная необходимость в использовании средств из внебюджетных источников.

Вопрос о возможности использования внебюджетных средств ПС России вызывал определенные споры, поскольку в Законе РФ «О Государственной границе РФ» в качестве источника ее финансового обеспечения названы лишь средства федерального бюджета (Фонд развития ПС России упразднен с 1 января 1999 г. в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» Федеральный закон от 22.02.1999 г, № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» //СЗ РФ, 1999, № 9. Ст. 1093.). Однако, в Федеральном законе от 04.05.2000 г. №55-ФЗ «О Пограничной службе Российской Федерации» СЗ РФ, 2000, № 19. Ст. 2021. устанавливается, что финансовое обеспечение деятельности Пограничной службы осуществляется за счет средств федерального бюджета, а также внебюджетных средств, в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Федеральный закон от 04.05.2000 г. № 55-ФЗ «О Пограничной службе Российской Федерации». Ст. 15.

Возможность использования ПС России внебюджетных источников финансирования обусловлена тем, что она относится к силам обеспечения безопасности Закон РФ от 05.03.1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (с. изм. и доп. от 25.12.1992 г.) Ст. 12 //Российская газета. 1992. № 103.

и участвует в реализации пограничной политики государства. В свою очередь, ст. 51 Закона РФ «О безопасности» предусматривает возможность финансирования деятельности по ее обеспечению за счет внебюджетных средств. Тот же вывод следует и из положений, закрепленных в Основах пограничной политики Российской Федерации. Основы пограничной политики Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ 05.10.1996 г.) //Российская газета. 1996. 06 нояб.

В теории финансового права под внебюджетными источниками финансирования понимаются средства, полученные в результате выполнения работ, услуг на договорной основе (заработанные доходы); доходы, не связанные с результатами труда и не подлежащие возвращению - добровольные пожертвования, передача материально-технических средств (незаработанные доходы).См.: Грачева Е., Куфакова Н., Пепеляев С. Финансовое право России. Учебник. М., 1995. С. 176.

Однако, в соответствии со ст. 41 БК РФ, данные доходы названы в числе неналоговых доходов бюджета. Таким образом, внебюджетный характер такого рода средств является относительным. Причислять их к внебюджетным можно в случае, если это прямо указано в Федеральном законе о федеральном бюджете, согласно которому они подлежат зачислению на счета бюджетополучателя по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности или зачисляются в иной обособленный фонд и имеют целевой характер расходования на нужды ведомства.

В качестве таковых можно назвать средства, выделяемые ведомству из государственных внебюджетных фондов; финансовые ресурсы министерств и ведомств (централизованные фонды; средства, находящиеся в распоряжении министерств и ведомств); дополнительные доходы, полученные в результате собственной деятельности бюджетных учреждений - самофинансирование. В силу этого последнюю группу средств следует разделить на средства, поступающие от оперативно-служебной деятельности ПС России; средства от иной, предусмотренной российским законодательством, деятельности ПС России. Систему финансирования государственных расходов следует рассматривать как многоканальную.См.: Финансовое право: Учебник /Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 533.

Исходя из того, что финансирование ПС России - это прежде всего финансирование из государственного бюджета, как основного источника поступления денежных средств, следует особо рассмотреть и вопросы привлечения средств из внебюджетных источников, в связи с существованием объективной необходимости в их использовании в интересах выполнения поставленных перед ПС России задач, а также наличием ряда возникающих на практике проблем в названной сфере.

Таким образом, бюджет - это не единственный и не исчерпывающий источник финансирования функций государства. Как известно, в период жесткого централизованного экономического планирования ассигнования из бюджета являлись единственным качественным показателем развития той или иной сферы деятельности государства. Подразделениям Пограничных войск не разрешалось осуществлять предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность на договорной основе. В современных условиях положение изменилось, и вряд ли можно говорить об абсолютном запрете на организацию и ведение предпринимательской деятельности бюджетными организациями, даже такими «нерыночными», как силовые структуры государства, в частности - ПС России. Кроме того, учитывая хроническую нехватку бюджетных средств, следует вспомнить и исторический опыт использования внебюджетных средств российской армией (в частности - использование разного рода капиталов), что вовсе не вызывало «коммерциализации» данной структуры и иных негативных последствий.

Бюджет, с одной стороны, действительно выступает в качестве финансового плана государства, но, с другой стороны, рассматривая финансирование ПС России в целом, следует учитывать и все другие возможные источники поступления средств. Для объективной и полной оценки финансирования в государстве, и финансирования ПС России в частности, необходимо составление финансового плана дополняющего бюджет и отражающего поступление и распределение внебюджетных доходов. Лишь с учетом анализа всех источников финансирования, возможно определить реальную обеспеченность деятельности государства финансовыми ресурсами.

Финансирование из государственного бюджета осуществляется в соответствии с действующей в Российской Федерации системой расходов. Так, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» Федеральный закон «О бюджетной Классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ (с изм. и доп. от 02.03.1998 г., 26.03.1998 г., 05.08.2000 г.) //СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030. довольно полно и точно отражает сложившуюся систему расходов, детализируя механизм построения любого бюджета.

При помощи классификации расходов возможно рассмотреть направления движения денежных средств при финансировании. Расходы классифицируются следующим образом: по направлениям финансовой деятельности государства в зависимости от выполняемых им функций (функциональная классификация); по затратным структурам государства (ведомственная классификация); по экономической сопоставимости затрат всех имеющихся в стране бюджетов в разрезе отдельных конкретных статей калькуляции (экономическая классификация).

В рамках функциональной классификации расходов бюджета финансирование ПС России осуществляется по разделу Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства (код 0500), подраздел Органы пограничной службы (код 0506). Там же. Приложение 3. В соответствии с ведомственной классификацией расходов бюджета ПС России названа в числе прямых получателей средств из бюджета. Федеральный закон «О бюджетной Классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ (с изм. и доп. от 02.03.1998 г., 26.03.1998 г., 05.08.2000 г.), Приложение 9. Кроме того, ведомственная классификация включает в себя и распределение расходов федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям средств из федерального бюджета. Там же. Приложение 12.