Правовое регулирование финансирования пограничной службы Российской Федерации

Также следует отметить, что ст. 84 БК РФ относит расходы на национальную оборону и обеспечение безопасности государства к числу финансируемых исключительно из федерального бюджета. Таким образом, расходы на обеспечение деятельности ПС России относятся к числу федеральных в системе государственных расходов.

Финансовая деятельность государства может осуществляться только в правовой форме, обеспечение финансовыми средствами конкретных расходов на ее деятельность должно иметь юридическое обоснование, что позволяет сделать процесс финансирования прозрачным и избежать таких негативных явлений, как расходование денежных средств не по назначению и их расхищение.

На сегодняшний день правовое регулирование финансирования ПС России осуществляется федеральным законодательством Российской Федерации, Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, составляющими основу обеспечения единого порядка финансирования ПС России, систему организации и ведения учета финансовых операций, информационное обеспечение финансовой деятельности и прочее. Этот уровень, прежде всего, представлен такими законодательными актами, как Бюджетный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон «О Пограничной службе Российской Федерации» от 4 мая 2000 г., Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г., Федеральный закон «О бухгалтерском учете» от 21 ноября 1996 г. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. №129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (с изм. и доп. от 23.07.1998 г.) //СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369. и др.

Второй уровень составляют нормативные акты и методические указания подзаконных актов органов, которые в пределах своей компетенции имеют право регулировать финансовую деятельность ПС России. В качестве таковых выступают приказы, инструкции, письма, утвержденные Министерством финансов Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, Центральным банком Российской Федерации, и другими органами, которым федеральными законами предоставлено право регулировать финансовую деятельность ПС России.

На данном уровне регулирования ведущая роль принадлежит Министерству финансов Российской Федерации. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. №273 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации» (с изменениями от 18 июня 1999 г.) на него возложена подготовка и реализация мер по методологическому руководству бухгалтерским учетом и отчетностью в Российской Федерации; утверждение планов счетов, типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, инструкций по их применению и порядку составления отчетности; установление порядка ведения бухгалтерского учета и составления отчетности об исполнении федерального бюджета, смет расходов бюджетных организаций.

Кроме того, в соответствии со ст. 5 Федерального закона «О бухгалтерском учете» нормативные акты и методические указания, издаваемые органами, которым Федеральными законами предоставлено право регулирования бухгалтерского учета, не должны противоречить нормативным актам и методическим указаниям Министерства Финансов РФ.

Третий уровень правого регулирования составляют подзаконные акты, выработанные ПС России на основе нормативных правовых актов первого и второго уровней в соответствии с конкретными методами работы, и определяющие порядок ее финансирования. С учетом многовариантности решения задач финансовой деятельности возникает необходимость в разработке ПС России своей финансовой и учетной политики, при формировании которой создаются документы рассматриваемого уровня.

Названные акты можно также разделить на нормативно-правовую базу в области бюджетного финансирования и финансирования ПС России из внебюджетных источников.

Исходя из законодательно установленных основ составления и исполнения бюджетов, финансовое обеспечение ПС России можно представить в виде следующей системы: финансовое планирование, санкционирование и финансирование расходов, контроль за использованием денежных средств, военно-экономический анализ, учет и отчетность. Таким образом, финансирование входит в систему финансового обеспечения ПС России и рассмотрение его в отрыве от остальных элементов этой системы невозможно.

Стоит обратить внимание также и на то, что финансовое планирование не является лишь начальной стадией финансового обеспечения, поскольку оно осуществляется в ходе всего процесса исполнения бюджета по расходам. Более того, длительное время финансовое планирование и финансирование рассматривались как единое целоеСм. подробно: Бондаренко К.В., Байрамгалин Р.У. Финансовое обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации: Учебное пособие: альбом схем. М.: ВФЭУ, 1998. С. 7-38.. Однако, следует исходить из того, что финансовое планирование и финансирование в ПС России - это два взаимосвязанных, но в тоже время самостоятельных процесса, между которыми есть свои различия.

Во-первых, финансовое планирование направлено на создание и рациональное распределение фондов денежных средств, необходимых для обеспечения потребностей войск и органов ПС России, финансирование же наполняет данные планы реальным содержанием.

Во-вторых, в процессе финансового планирования активно участвуют законодательные органы власти, а в процессе финансирования - нет.

Следует отметить, что процедуры санкционирования и финансирования также тесно взаимосвязаны и до принятия БК РФ рассматривались как единый элемент системы финансового обеспечения.

Таким образом, финансовое планирование, санкционирование и финансирование расходов являются наиболее взаимосвязанными элементами системы финансового обеспечения, и, следовательно, необходимо рассмотрение их в совокупности.

Финансовое планирование в ПС России, являясь составной частью финансового планирования государства, представляет собой деятельность компетентных органов, направленную на образование и целевое использование фондов денежных средств, необходимых для обеспечения задач и функций ПС России. Таким образом, финансовое планирование проводится при определении потребности в финансовых ресурсах и составлении бюджетной заявки (сметы) ПС России; а также и при исполнении сметы ПС России.

Следует отметить, что, несмотря на отказ от жесткого административно-командного планирования, принцип плановости является основополагающим в финансовом праве. Финансовый план остается инструментом саморегулирования общества, государство не может существовать и развиваться не рассчитав предполагаемое количество и объем доходов, а также предстоящие расходы. В этих целях необходим единый плановый акт государства, каковым и является бюджет.

Финансовое планирование в ПС России также основывается на составлении финансово-плановых документов, каковыми являются бюджетная заявка (смета) ПС России; расчеты-обоснования и балансы доходов и расходов Департаментов ПС России; финансовые планы региональных управлений; финансовые планы соединений; сметы расходов воинских частей и учреждений; сметы производственных предприятий и строительных организаций.

Финансово-плановые акты ПС России имеют большое правовое значение, поскольку являются документами, определяющими объем, целевое направление и распределение ассигнований, выделяемых из бюджета. Возможности распорядителей (получателей) бюджетных средств по их целевому использованию, а также обязанности финансовых органов по контролю целевого использования также реализуются, исходя из финансово-плановых документов.

В основе составления финансово-плановых актов ПС России лежат федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления и решения Правительства РФ, направленные на укрепление защиты и охраны Государственной границы; государственные программы и планы развития войск и органов Пограничной службы; приказы и директивы Директора ПС России и издаваемые в соответствии с ними указания Департаментов и Управлений ПС России; проекты планов заказов вооружения, военной техники и имущества; планы передислокации войск и органов ПС России; планы подготовки военных кадров; планы оперативного оборудования границ; численность личного состава, количество вооружения, военной техники и имущества, их состояние, количество объектов боевой подготовки; нормы расходования денежных и материальных средств, цены и тарифы; данные о фактических расходах за прошлое время.

Основными моментами в финансовом планировании являются определение потребности в финансовых ресурсах и их рациональное распределение. При определении потребности в финансовых ресурсах используется финансовое нормирование. Под нормами расходов понимаются установленные компетентными органами единые типовые размеры затрат на расчетную единицу. Основные виды норм расходов для ПС России утверждаются Президентом и Правительством РФ.

Нормы расходов можно классифицировать исходя из различных оснований. Прежде всего, по юридическим свойствам, следует выделить обязательные и необязательные (расчетные) нормы расходов. Первые устанавливаются актами органов государственного управления и не подлежат изменению при их применении. К их числу относятся: ставки заработной платы, командировочные расходы, расходы на питание, медикаменты и т.д.

Необязательные (расчетные) нормы расходов определяются исходя из средних затрат на расчетную единицу, составляются с учетом специфики конкретных подразделений ПС России и подлежат корректировке. Это вызвано разницей в условиях, в которых им приходится осуществлять свою деятельность: различные климатические условия, разница в размере используемой площади и прочее. Таким образом, к необязательным нормам расходов относятся хозяйственные расходы: затраты на отопление и освещение, содержание зданий и сооружений и другие.

Кроме того, по форме выражения затрат нормы расходов делятся на материальные и денежные. Материальные нормы расходов выражают количество материальных средств на расходную единицу. Денежные нормы расходов образуются путем умножения затрат в натуральном выражении на их среднюю цену, то есть представляют собой стоимостную форму выражения материальных норм расходов.

По степени сложности нормы подразделяются на простые (отдельный вид расхода) и комбинированные (укрупненные), охватывающие совокупность видов расходов, образующих статью, несколько родственных статей или все расходы учреждения. Применение укрупненных норм, с одной стороны, затрудняет детальный контроль за расходами, с другой же - расширяет самостоятельность бюджетополучателей по использованию бюджетных средств и повышает их заинтересованность в рациональном и экономном использовании ресурсов.

Основными методами определения потребности в бюджетных ассигнованиях являются: нормативный (определение затрат, исходя из материальных и денежных норм); прямого счета (определение затрат по ненормированным видам расходов); анализ фактических расходов за предыдущие годы (при оценке отчетных данных и факторов, влияющих на размер планируемых расходов).

Финансовое планирование осуществляется также и в процессе исполнения бюджетной заявки ПС России. Названный процесс начинается после утверждения бюджетной заявки ПС России и основными задачами финансового планирования на данном этапе являются: правильное определение потребности в бюджетных ассигнованиях, своевременное обеспечение потребностей органов и войск ПС России положенными денежными средствами и контроль за их законным, целевым использованием.

Согласно БК РФ, основными этапами исполнения бюджета по расходам являются процедуры санкционирования и финансирования. Статья 219 БК РФ. Санкционирование расходов осуществляется в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований федерального бюджета.

Процедура санкционирования расходов федерального бюджета включает в себя утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей средств федерального бюджета и уточнение смет доходов и расходов распорядителям средств федерального бюджета и бюджетным учреждениям; утверждение и доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств; принятие денежных обязательств получателями средств федерального бюджета; подтверждение денежных обязательств федерального бюджета. Там же, статья 247.

Непосредственно финансирование расходов федерального бюджета, порядок и правила санкционирования его расходов устанавливаются Федеральным казначейством. Финансирование расходов федерального бюджета представляет собой последовательно совершаемые действия и включает в себя разрешение (распоряжение) на осуществление платежа и его осуществление.

Важным является закрепление в БК РФ полномочий главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, как участников бюджетного процесса. ФПС России в лице ее Директора является главным распорядителем средств федерального бюджета, то есть является органом государственной власти Российской Федерации, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета, имеющим право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Согласно БК РФ, главный распорядитель бюджетных средств определяет задания по предоставлению государственных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат; утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений; составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; имеет право на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет; осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных услуг; осуществляет контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность Российской Федерации (непосредственное проведение контроля за использованием бюджетных средств унитарными предприятиями осуществляется по инициативе главного распорядителя бюджетных средств органами государственного финансового контроля); готовит и представляет органу, ответственному за контроль исполнения бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государственных услуг; выступает в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.Статья 158 БК РФ.

Региональное управление ПС России, в лице его начальника, является распорядителем бюджетных ассигнований по смете ПС России, то есть имеет право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Согласно БК РФ, распорядитель бюджетных средств распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет; определяет задания по предоставлению государственных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат; утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений; осуществляет контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.Там же, статья 159.

Кроме того, в соответствии с БК РФ главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств отвечают за целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств; достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета; своевременное составление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств; своевременное представление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств в орган, исполняющий бюджет; утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений; соответствие бюджетной росписи показателям, утвержденным законом о бюджете; соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг при утверждении смет доходов и расходов; эффективное использование бюджетных средств; соответствие иным требованиям БК РФ.Статья160 БК РФ.

БК РФ так же устанавливает, что получатель бюджетных средств (в системе ПС России - воинская часть) имеет право на своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации; своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств; компенсацию в размере недофинансирования.

Получатели бюджетных средств обязаны своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением; своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе; своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе; своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.Там же, статья 163.

На наш взгляд, законодательное выделение таких понятий как главный распорядитель, распорядитель и получатель бюджетных средств, а также определение их полномочий позволяют упорядочить процесс финансового обеспечения в целом и финансирования в частности, кроме того, позволяют разработать на их основе ведомственную нормативную базу.

Рассматривая финансовое планирование и финансирование ПС России, нельзя оставить без внимания и вопросы организации финансового контроля в процессе их осуществления, поскольку финансовый контроль имеет большое значение при построении эффективной системы финансового обеспечения ПС России, пронизывая все ее элементы.

На сегодняшний день финансовый контроль в целом является объектом пристального внимания как ученых, так и практиков, что объясняется его ролью в организации финансовой системы государства в целом. Как справедливо отмечает доктор юридических наук, профессор Грачева Е.Ю. «Роль финансового контроля в процессе формирования рыночных отношений многократно возрастает, поскольку он содействует успешной реализации финансовой политики государства, обеспечения процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях финансовой системы».См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. С. 188.

Финансовый контроль в ПС России представлен бюджетным контролем. Бюджетный контроль, являясь составной частью государственного финансового контроля в целом, представляет собой урегулированную нормами права деятельность по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в сфере образования, распределения и использования бюджетов и внебюджетных фондов, выявления резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшения бюджетной дисциплины.

Таким образом, в числе основных задач бюджетного контроля в ПС России можно назвать: соблюдение бюджетного законодательства; обеспечение правильности составления и исполнения бюджета; контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности; проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств; улучшение бюджетной дисциплины; выявление резервов увеличения доходной базы бюджета за счет деятельности ПС России; выявление расточительства и финансовых злоупотреблений, принятие адекватных мер наказания к виновным лицам; проведение профилактической, информационно-разъяснительной работы с целью повышения бюджетно-финансовой дисциплины.

Объектом правового регулирования выступают общественные отношения, складывающиеся в системе бюджетного контроля, которая состоит из следующих элементов: субъект, объект, предмет, методика контроля; техника и технология контроля; сбор и обработка данных для проведения контроля; результат контроля; принятие решения по его результатам.

Объектом бюджетного контроля является не только бюджетная сфера деятельности ПС России и бюджетный процесс, но весь процесс ее финансово-хозяйственной деятельности. Это объясняется тем, что федеральный бюджет - основной источник финансовых средств ПС России. Для оценки же результативности кругооборота бюджетных средств, целесообразности и эффективности их использования необходимо контролировать и определенный комплекс хозяйственных отношений.

Предметом бюджетного контроля применительно к ПС России является ее участие в бюджетном процессе (составление, утверждение, исполнение бюджетной заявки ПС России, составление и представление отчета по доходам и расходам), постановка бухгалтерского (финансового) учета и отчетности.

В зависимости от субъекта контроля, бюджетный контроль в ПС России можно разделить на:

1. Государственный бюджетный контроль осуществляется органами государственной власти: Советом Федерации, Государственной Думой и образованной ими Счетной палатой Российской Федерации, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством Российской Федерации и др. Данный вид контроля обеспечивает интересы государства и общества в целом, основы его организации заложены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. См.: гл. 26 БК РФ.

2. Ведомственный контроль осуществляется в рамках ПС России. Работа контрольно-ревизионных подразделений находится под контролем Министерства финансов Российской Федерации. При этом проверяется законность и целесообразность расходования бюджетных средств, выделенных по ведомственному признаку бюджетной классификации, сохранность государственной собственности, использование материальных и финансовых ресурсов, правильность постановки бухгалтерского учета, состояние контрольно-ревизионной работы.

3. Внутрихозяйственный контроль осуществляется непосредственно руководителем и финансовой службой конкретного хозяйствующего субъекта (подразделения ПС России). Контрольные функции являются частью повседневной финансово-хозяйственной деятельности. При этом наибольшее внимание уделяется правильному ведению бухгалтерского учета, обеспечению законности и целесообразности хозяйственных операций, использования материальных и финансовых ресурсов.

Из всего многообразия правоотношений, складывающихся в процессе организации бюджетного контроля в ПС России, исходя из задач нашего исследования, в данной работе будут упомянуты лишь те, которые возникают в ходе финансового планирования и финансирования.

В научной литературе неоднократно отмечалось, что проблема правового регулирования организации и деятельности органов финансового контроля в настоящее время стоит необычайно остро. Так, например, Шохин С.О. справедливо отмечает: «не секрет, что контрольная деятельность в России дезорганизована и малоэффективна. Законодательная база финансового контроля еще не сложилась. Она представляет собой хаотичный и спонтанный конгломерат разноуровневых правоустановлений, не складывающихся в более или менее организованную систему. Даже официальная концепция осуществления государственного финансового контроля в России до сих пор не сформулирована». Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999. С. 76.

Прежде всего, следует сказать, что в настоящее время основной проблемой является отсутствие законодательного акта посвященного исключительно вопросам организации и проведения государственного финансового контроля. Такое положение, безусловно, отрицательно сказывается на качестве финансового контроля в Российской Федерации в целом, поскольку эффективная деятельность органов финансового контроля предполагает наличие целого комплекса законодательно урегулированных условий.

Необходимо принятие Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации», определяющего субъектов и объекты контроля, их правовой статус, границы контрольной деятельности, периодичность и методику контроля, порядок координации деятельности контрольных органов и др. Лишь в случае достаточного законодательного обеспечения работы контрольных органов возможно построение успешно функционирующей системы финансового контроля в стране. Кроме того, принятие такого рода закона, комплексно регулирующего вопросы финансового контроля, необходимо в целях разработки ведомственной нормативной базы в сфере бюджетного контроля.

Однако, за последние годы произошли и некоторые позитивные изменения, в частности, в БК РФ в общих чертах дается представление о механизме государственного финансового контроля. См.: гл.26 БК РФ Законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления осуществляют следующие формы финансового контроля: предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления на получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета; создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов; вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, БК РФ, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются ст. 266 БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств.

Главные распорядители (в нашем случае - ПС России), распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

В этих целях Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

Таким образом, БК РФ устанавливает лишь основы государственного финансового контроля, своего рода общую схему, для реализации которой на практике необходимо принятие соответствующего законодательного акта, конкретизирующего положения БК РФ.

В связи с рассмотрением механизма финансового контроля, немаловажным представляется и изучение вопроса об установлении ответственности органов Федерального казначейства за конкретные нарушения в процессе работы по ведению счетов распорядителей и получателей бюджетных средств. Так, БК РФ содержит перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, в числе которых названы: неперечисление (неполное перечисление, несвоевременное перечисление) бюджетных средств получателям бюджетных средств, несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях (о лимитах бюджетных обязательств) и др. Статья 283 БК РФ.

В качестве мер принуждения за совершение названных нарушений БК РФ предусматривает предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; наложение штрафа; начисление пени; изъятие бюджетных средств; и иные меры, предусмотренные БК РФ и федеральными законами. Там же. При этом штрафы на руководителей органов Федерального казначейства должны налагаться в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. См.: ст.ст. 293 - 297 БК РФ. Однако на сегодня административное законодательство не содержит норм, предусматривающих ответственность за совершение правонарушений в бюджетной сфере, в связи с чем практическая реализация мер принуждения, предусмотренных БК РФ, невозможна.

Отдельно следует остановиться на особенностях ответственности военнослужащих за нарушение бюджетного законодательства. Так, в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и начальствующего составов органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам, штрафные же санкции к военнослужащим не применяются. См.: ст. 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях //Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1984, № 27. Ст. 909. В качестве мер дисциплинарной ответственности могут быть применены замечание, выговор, строгий выговор, неполное служебное соответствие.

Кроме того, меры материальной ответственности к военнослужащим применяются в соответствии с Федеральным законом «О материальной ответственности военнослужащих». ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ //СЗ РФ, 1999, № 29. Ст. 3682. Данный закон предусматривает как ограниченную, так и полную материальную ответственность военнослужащих. Например, командиры (начальники), нарушившие своими приказами (распоряжениями) установленный порядок учета, хранения, использования, расходования, перевозки имущества или не принявшие необходимых мер к предотвращению его хищения, уничтожения, повреждения, порчи, излишних денежных выплат, что повлекло причинение ущерба, либо не принявшие необходимых мер к возмещению виновными лицами причиненного воинской части ущерба, несут материальную ответственность в размере причиненного ущерба, но не более одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет (ограниченная ответственность).

В полном размере ущерба военнослужащие несут материальную ответственность в случаях, когда ущерб причинен военнослужащим, которому имущество было передано под отчет для хранения, перевозки, выдачи, пользования и других целей; действиями (бездействием) военнослужащего, содержащими признаки состава преступления, предусмотренного уголовным законодательством Российской Федерации; в результате хищения, умышленных уничтожения, повреждения, порчи, незаконных расходования или использования имущества либо иных умышленных действий (бездействия) независимо от того, содержат ли они признаки состава преступления, предусмотренного уголовным законодательством Российской Федерации и др.

В настоящее же время действует Инструкция о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской ФедерацииПриказ Министерства финансов РФ от 26 апреля 2001 г. № 35н // Российская газета. 2001. 21 июля. , которая устанавливает единый порядок применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации и определяет сами меры принуждения..

Так, в частности, нарушение бюджетного законодательства при использовании средств федерального бюджета влечет применение органами федерального казначейства к нарушителям бюджетного законодательства следующих мер принуждения:

а) списание в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению; оформление уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению;

б) списание в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, подлежащих возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек;

в) списание в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возмездной основе, срок уплаты которых наступил;

г) взыскание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возмездной основе. Пеня начисляется в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки

д) взыскание в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению в федеральный бюджет (за исключением случаев, возникающих в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации) и средств федерального бюджета, подлежащих зачислению на счета получателей средств федерального бюджета. Пеня начисляется в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки в порядке

е) взыскание в установленном порядке штрафов за нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной и возмездной основах. Штраф начисляется в размере, определенным федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Однако, и в данном случае мера принуждения применяется к бюджетополучателю, нарушившему бюджетное законодательств, а не к стоящим за этим нарушением должностным лицам.

Таким образом, завершая второй параграф, следует сделать вывод, что система финансирования ПС России является составной частью системы государственного финансирования, и все общетеоретические положения, относящиеся к последней, распространяются на систему финансирования ПС России в полной мере. В настоящее время необходимо дальнейшее совершенствование теоретико-правовых основ финансирования государственных расходов в целом и механизма финансирования ПС России, в частности.

3. Роль финансирования в государственном управлении

Проблемы финансирования расходов государства были, есть и будут оставаться актуальными во все времена. Действительно, в сложившихся условиях возникает ряд нерешенных вопросов - это и нехватка бюджетных средств, необходимость учета влияния новых экономических условий на деятельность бюджетных организаций, вытекающая отсюда потребность в выработке и использовании ими новых механизмов хозяйствования, проблема повышения эффективности использования бюджетных ассигнований, а также совершенствования механизма контроля за их использованием и др.

Финансирование государственных расходов является одним из направлений финансовой деятельности государства, которая, в свою очередь, представляет собой разновидность социальной деятельности. Ей присущи все черты последней: целенаправленность, предметность, упорядоченностьСм.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА, 2001. С. 4-49; Чунаева А.А. Категория цели в современной науке и ее методологическое значение. М., 1979..

При изучении финансовой деятельности государства все более активно используется теория управления, позволяющая не только выделить технологию этой деятельности, но и исследовать процесс образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства с точки зрения взаимосвязи воздействия друг на друга всех элементов, составляющих данный процесс.

Следует отметить, что управление финансами является частью финансовой деятельности государства, ее неотъемлемой характеристикой. Как справедливо отмечает Карасева М.В. «В реальной жизни финансовая деятельность государства вне фактического управления финансами (т.е. упорядочивающего воздействия государства на движение денежных средств в его фонды и из его фондов) теряет всякий смысл, прекращает свое существование как вид государственной деятельности. Поэтому все, что касается финансовой деятельности государства, целесообразно изучать (исследовать) в рамках одной (единой) юридической науки - финансового права»См.: Карасева М.В. Указ. соч. С. 26. .

Исходя из задач исследования, необходимо более детально рассмотреть понятие государственного управления, которое в наиболее общем виде означает упорядочение взаимодействия какого-либо множества элементов.

Однако управление в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека. Управление необходимо людям в целях упорядочения и регулирования своей жизнедеятельности и приобретает ценность и значимость в случае обеспечения определенных потребностей (как частных, так и общих).

Непосредственно государственное управление можно определить как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силуСм.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юридическая литература. 1997. С. 38.. Управление является своего рода частью общества и зависит от степени его развития, принятых ценностей и других факторов. Между управлением и обществом существуют множественные взаимосвязи, определяющие сложность рассмотрения и анализа этой сферы.

Кроме того, как справедливо отмечает Атаманчук Г.В., «управление в сообществе людей (большом или малом) потому-то и возникло, необходимо и всегда актуально, что общество есть открытая система (Карл Поппер), в которой будущее вовсе не детерминировано прошлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий людей… Личностные и социальные взаимосвязи воссоздаются ежедневно, ежечасно, ежеминутно усилиями сознания, реальным поведением и активной деятельностью людей. Без этого наступает энтропия, хаос, анархия, произвол, распад».Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 24.

В целях оптимизации управления государством необходимо осмысление экономических и социальных процессов в стране. Для практики же управления принципиально важное значение приобретают его правовые аспекты. Отсутствие определенных правовых процедур в сфере управления либо их незнание сводит на нет управленческие действия и решения. Так, в частности, управление в сфере государственного финансирования реально осуществляется с помощью норм финансового права.

При этом, как уже отмечалось, государство - сложная социальная система, как всякая система, государство находится в постоянном развитии и изменении, а также стремиться к достижению определенного равновесия путем саморегуляции. Саморегулируемыми же называются системы, способные самосовершенствоваться и адаптироваться к условиям изменяющейся среды.См.: Омаров А.М. Социальное управление, некоторые вопросы теории и практики. М.: Мысль, 1980. С.89.

Следует рассмотреть возможность и реальность саморегулирования в той или иной системе. Общество, являясь системой, не может произвольно, то есть без создания определенного механизма саморегуляции, создать из хаоса порядок по причине существования разнообразия интересов, мотивов, подходов, поведения, взглядов на основополагающие ценности и так далее. Государство же, являясь территориальной организацией людей, выступает в качестве структуры и механизма саморегуляции общества.

Всегда существовала и существует проблема выявления общей воли, определения интересов большинства. Решение этой проблемы государством представляет весьма сложную задачу: необходимо обеспечить реализацию прав и свобод человека, с одной стороны, и организовать, упорядочить общество - с другой. Действуя посредством своих органов, государство создает определенные условия для решения возникающих проблем усилиями всего общества, являясь, таким образом, механизмом его саморегуляции. При этом большинство сфер деятельности общества должно быть урегулировано, в первую очередь посредством права, в особенности это касается деятельности самих государственных органов и процессов, направленных на ее обеспечение. Так финансирование государственных структур (в частности - ПС России), будучи направленным на обеспечение их деятельности, представляет собой многоуровневую систему, воспринимающую воздействие из вне и оказывающую влияние на внешнюю среду, внутри нее также возникают разного рода связи. Государство же, управляя системой финансирования, должно создать определенные условия, в которых она функционировала бы наиболее эффективно. Саморегуляция же системы построена в основном на обмене информацией, на основе восприятия и анализа которой строятся последующие изменения.

Любая система представляет собой определенную иерархию, включающую вышестоящие (субъекты управления) и нижестоящие (объекты управления) подсистемы, вертикальные и горизонтальные связи. В рамках самой системы происходит постоянный обмен информацией (система - подсистемы, между подсистемами), кроме того, система получает информацию извне и сама оказывает определенное информационное воздействие на внешнюю среду. С этой точки зрения, функционирование ПС России как системы не является исключением.

В результате взаимодействия между субъектами и объектами управления формируется определенная система субъектно-объектных зависимостей. При этом было бы верным будет считать, что данные зависимости проявляют себя лишь при формировании и реализации управления в целом. Они проявляются в каждом управленческом действии, отношении. Можно говорить о присутствии в каждом управленческом акте трех элементов системы субъектно-объектных зависимостей, во-первых, субъекта управления или его отдельного управляющего компонента (государственного органа, должностного лица, участника управления); во-вторых, создаваемого и реализуемого им управляющего воздействия; в-третьих, объектов воздействия в виде, главным образом, деятельности организаций, учреждений, предприятий, отдельных граждан (в том числе и входящих в состав субъекта управления).

В широком же смысле система субъектно-объектных зависимостей характеризуется следующим образом: субъект управления (государство как управляющая подсистема); взаимодействия (подсистема прямых и обратных связей); общественная система (подсистема компонентов общества, подверженных государственному управлению). См.: Атаманчук Г.В. Указ соч. С. 92.

Всегда следует учитывать, что государственное управление - явление субъективное. Субъект управления, стараясь способствовать его развитию, использует множество элементов, которые также можно представить в виде системы: информация - знания - ресурсы - идеи (модели) - экспертные оценки - решения - действия - результаты. При этом названные элементы являются продуктом сознания людей.

Учет элементов названной системы весьма важен, так как в ней содержится логика управленческой деятельности, понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач. Атаманчук Г.В. рассматривает эти элементы следующим образом: в зависимости от информации, служащей импульсом (толчком) для определенного управленческого цикла, приходится изыскивать соответствующие знания, ориентироваться на правовые нормы и процедуры, имеющиеся материальные и финансовые ресурсы, организационные формы, обосновывать предложения, различные варианты решения вопроса, выверять их через экспертизу и воплощать в решениях, вызывающих нужные действия. И так каждый раз по бесчисленному количеству проблем, выдвигаемых общественной и личной жизнью.Атаманчук Г.В. Указ.соч. С. 95.

К такому элементу, как «информация» следует отнести финансы, так как именно они являются, соответственно, основными информационными носителями в механизме государственного управления, посредством них осуществляются прямые и обратные связи в экономических, социальных и политических системах. Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода к рынку. М., 1986. С. 27.

При рассмотрении роли финансов в системе государственного управления (в области управления ПС России в частности), следует учитывать, что финансы представляют собой целостную систему со следующими звеньями: бюджеты различных уровней; внебюджетные централизованные целевые фонды; внебюджетные децентрализованные целевые фонды; государственный кредит; финансы предприятий и другие звенья.

ПС России также представляет собой систему, включающую в себя органы пограничного контроля; органы внешней разведки; оперативные органы, осуществляющие разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, деятельность по обеспечению собственной безопасности системы ПС России; органы пограничной стражи и другие органы пограничной службы, предусмотренные федеральным законодательством; пограничные войска ПС России; военные образовательные учреждения профессионального образования; предприятия, учреждения и организации, находящиеся в подчинении ПС России согласно федеральному законодательству.См.: Указ Президента РФ от 2 марта 1995 г. № 232 «Об утверждении Положения о Федеральной пограничной службе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 04.08.1995 г, 20.12. 1995 г., 19.07.1997 г., 14.02.1998 г., 25.09.1999 г.)// СЗ РФ, 1995. № 10. Ст. 863.

Согласно же указанию Министерства финансов Российской Федерации от 24 декабря 1997 г. Уч-5803 с 1 января 1998 г. при осуществлении финансирования ПС России организационно делится на центральный аппарат; войска и органы; научно-исследовательские учреждения; военно-учебные заведения; военно-медицинские учреждения; санатории и дома отдыха.

Само же финансирование является элементом системы финансового обеспечения.

Каждый из элементов системы может быть рассмотрен также как система. По отношению к ПС России государство выступает в качестве субъекта управления, при этом основными характеристиками будут выступать государственно-властный характер и преимущественно правовая форма их взаимодействия. Однако, управляемая система (в нашем случае - ПС России) также выступает в двух ролях: она входит в структуру управляющей системы (то есть является ее элементом) и является достаточно самостоятельной управляемой системой. Таким образом, ПС России присущи функции и субъекта и объекта управления: государство управляет ПС России, которая осуществляет управление отдельными своими составными частями. Последние, в свою очередь, также можно рассматривать как управляющие и управляемые системы.

Нам представляется, что все системы следует рассматривать именно с точки зрения относительности любого общественного явления. Так, система финансирования ПС России, будучи составным элементом системы государственного финансирования, состоит из таких элементов, как бюджетное и внебюджетное финансирование. В свою очередь данные элементы также состоят из подсистем. Например, внебюджетное финансирование ПС России включает в себя средства государственных внебюджетных фондов; денежные ресурсы, находящиеся в распоряжении ПС России; дополнительные средства, полученные в результате собственной деятельности.

При этом все системы взаимодействуют друг с другом в разных направлениях и на разных уровнях. В целом, эффективность взаимодействия, его развитие и контроль за ним в процессе управления зависят от степени проявления прямых и обратных связей. Ведь для того, чтобы усовершенствовать систему финансирования ПС России необходимы определенные ее изменения. Однако эти изменения не могут вноситься произвольно, так как для достижения требуемого результата необходимо учесть, каким образом система финансирования может отреагировать на вносимые изменения и повлиять на системы более высокого порядка, своевременно скорректировать управляющее воздействие, обнаружить его возможное негативное влияние и предотвратить нежелательные последствия.