Эволюция участия Соединенных Штатов Америки в международном климатическом регулировании

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное

учреждение высшего образования

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Факультет мировой экономики и мировой политики

Образовательная программа «Международные отношения»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему: «Эволюция участия США в международном климатическом регулировании»

Студент группы № 141

Валиева Регина Маратовна

Научный руководитель

Доцент, к.э.н.

Макаров Игорь Алексеевич

Москва, 2018 года



Содержание

Введение

1. Международное климатическое регулирование

1.1 Проблема изменения климата и история международного климатического регулирования

1.2 Ключевые проблемы международного климатического регулирования

1.3 США как один из крупнейших эмитентов парниковых газов

2. Политика США в отношении международного климатического регулирования до 2001 года

2.1 Особенности культуры и политической системы США в контексте участия в международных климатических соглашениях

2.2 Участие США в международном климатическом регулировании до 1993 года

2.3 Участие США в международном климатическом регулировании с 1993 года до 2001 года

3. Политика США в отношении международного климатического регулирования с 2001 года до 2018 года

3.1 Участие США в международном климатическом регулировании с 2001 года до 2009 года

3.2 Участие США в международном климатическом регулировании с 2009 года до 2017 года

3.3 Участие США в международном климатическом регулировании с 2017 года до 2018 года

Заключение

Список использованных источников и литературы



Введение

Проблема изменения климата - одна из самых обсуждаемых и остро стоящих глобальных проблем. Промышленно-хозяйственная деятельность человека напрямую связанна увеличением концентрации парниковых газов в атмосфере. «Парниковый эффект» - основной антропогенный фактор повышения среднегодовой температуры Земли. Глобальное повышение температуры, в свою очередь, является причиной целого ряда взаимосвязанных негативных явлений, таких как таяние ледников, повышение уровня Мирового океана, изменения режима выпадения осадков. Изменение климата может привести к голоду, массовой миграции, социально-экономической напряженности и войнам.

С конца XIX века роль антропогенных факторов в повышении температуры неуклонно растет и сейчас можно говорить, что именно они являются основной причиной изменения климата.

Серьезность последствий изменения климата побудила мировое сообщество поставить вопрос о необходимости сотрудничества. В основу системы международного климатического регулирования легла Рамочная конвенции ООН по изменению климата (РКИК ООН), которая была принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 года Оценочные доклады, опубликованные Межправительственной группой экспертов по изменению климата, подтвердили опасность необратимых климатических изменений и их антропогенную природу и убедили правительства большинства стран в необходимости принятия мер для сокращения выбросов парниковых газов.

Однако сама по себе Конвенция не содержит перечня четких правил, мер и обязательств, а является скорее декларацией о намерениях и основой для дальнейших обсуждений конкретных действий на ежегодных конференциях сторон Конвенции.

Международное климатическое регулирование осложняется, во-первых, спецификой атмосферы как блага конкурентного и неисключаемого, а во-вторых, отсутствием верховного регулятора по отношению к суверенным государствам. В рамках достигнутого в 2015 года Парижского соглашения страны самостоятельно и на добровольной основе определяют и выполняют свои цели сокращения эмиссии парниковых газов, а международное сообщество выполняет функцию наблюдателя и координатора.

США являются и вторым крупнейшим эмитентом парниковых газов, и вторым крупнейшим производителем и потребителем энергии в мире. Поэтому США имеют огромный потенциал в деле предотвращения климатических изменений.

Анонсированной в рамках Парижского соглашения целью США было сократить выбросы парниковых газов на 26-28% от уровня 2005 года к 2025 года. Однако изменение климатической политики с приходом к власти в 2017 года президента Дональда Трампа ставит вопрос о том, может ли глобальная цель удержания прироста средней температуры намного ниже 2°С сверх доиндустриальных уровней быть достигнута.

В контексте резкой смены курса климатической политики США и процесса выхода из Парижского соглашения важно рассмотреть эволюцию участия США в международном климатическом регулировании, выделить основные драйверы американской климатической политики и понять, что стало причиной изменения позиции США и чего можно ожидать в будущем.

Объектом данной работы является международное климатическое регулирование. Предмет исследования - эволюция участия США в международном климатическом регулировании.

Хронологические рамки данного исследования охватывают временной промежуток со второй половины 1980-х года, т.е. вхождения проблемы изменения климата в американскую политическую повестку, до 2018 года

В данной работе ставится цель выявить основные этапы эволюции политики США в отношении международного климатического регулирования и ключевые факторы, обусловившие эту эволюцию.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:

дать общую характеристику проблемам человечества, связанным с изменением климата;

обозначить основные этапы международного климатического регулирования;

определить ключевые проблемы международного климатического регулирования;

дать характеристику США как эмитента парниковых газов;

обозначить особенности культуры и политической системы США в контексте участия в международных климатических соглашениях;

определить основных акторов, оказывающих влияние на процесс принятия решений об участии США в международном климатическом регулировании;

выявить характер, особенности и основные драйверы участия США в международном климатическом регулировании в рамках отдельных временных блоков: со второй половины 1980-х до 1993 года, с 1993 года до 2001 года, с 2001 года до 2009 года, с 2009 года до 2017 года, с 2017 года до 2018 года климатический парниковый газ международный

В данной работе определяется следующая гипотеза: несмотря на то, что США являются глобальным лидером и ключевым игроком международного климатического регулирования, климатическая политика страны не является стабильной и часто идет в разрез с общемировыми тенденциями из-за внутренних противоречий, обусловленных двухпартийностью и поляризацией мнений по вопросу проблемы изменения климата.

Эмпирическую базу данного исследования составило множество различных типов источников. Во-первых, для оценки развития международного климатического регулирования были использованы официальные документы. Опубликованные материалы конференций сторон РКИК ООН и достигнутых соглашений позволили осветить, какие цели ставило перед собой мировое сообщество на каждом этапе переговоров. Национальные стратегии безопасности отражают общие политические тенденции. На основе текстов законопроектов, представленных на рассмотрение в Конгресс, был проведен анализ климатической политики правительства США. Во-вторых, использовались заявления официальных и неофициальных лиц, которые позволили определить личностное отношение этих лиц к той или иной проблеме, или же отношение к ней групп людей, которых они представляют. В-третьих, были использованы материалы, опубликованные на веб-сайтах специализированных агентств и организаций, которые позволили получить информацию, об их организационной структуре, кадровом составе и используемых ресурсах. Также были использованы статистические данные, позволяющие охарактеризовать выбросы парниковых газов и тенденции в сокращении или увеличении выбросов определенных стран. Кроме этого, исследование опиралось на опросы общественного мнения, чтобы определить рейтинг популярности США на разных этапах эволюции участия в международном климатическом регулировании. Наконец, для решения задач данной работы были использованы материалы таких СМИ, как CNN, New York Times и The Guardian, которые отражали текущие изменения и новые тенденции в политике США и международном климатическом регулировании.

Так как США являются одной из самых могущественных держав мира и чувствуют себя свободно в преследовании собственных интересов на международной арене, в рамках реалистической парадигмы они представляются гегемоном и необходимым гарантом международного климатического регулирования. В соответствии с этой концепцией выход США из Киотского соглашения должен был привести к распаду соглашения. Однако выход США не только не повлек за собой коллапс системы, но и укрепил желание и стремление других стран быть частью Соглашения и достигнуть поставленных целей. Поэтому наиболее подходящей теорией международных отношений для анализа в рамках данной работы является либеральный институционализм, который предполагает, что международная кооперация возможна даже с потерей наиболее могущественного участника, при условии, что она поддерживается критической массой других участников, пусть даже менее сильных. Выживание отвергнутого США режима подтверждает идею о том, что поддержка большинства участников важнее, нежели одного гегемона. Это дает надежду на то, что режим Парижского соглашения выстоит и будет эффективен даже при условии выхода США.

Кроме этого в работе использовались терминология и теоретические исследования ГОДА Хардина, М. Олсона, У. Нордхауса, Э. Остром: «трагедия общих ресурсов», исследование зависимости качественных характеристик группы от количественных, «Вестфальская дилемма», теория решения «проблемы коллективных действий».

Методологическую основу работу составляет, во-первых, системный подход, необходимый для комплексного анализа климатической политики США как системы взаимоотношений иерархичных элементов и международного климатического регулирования как системы взаимоотношений неравных государств-участников. Во-вторых, в работе использовался историко-сравнительный метод, позволяющий проследить изменения во внешней климатической политике в течение времени и отметить схожие черты в политике Дональда Трампа и Дж. Буша-младшего. Также использовался каузальный метод, благодаря которому были установлены причинно-следственные связи между определенными факторами и изменениями в позиции США на климатических переговорах. Описание этапов эволюции внешней климатической политики США основывается на историко-генетическом методе. Институциональный метод позволил проанализировать акторов, участвующих в процессе принятия политических решений. Наконец, в работе использовались такие общенаучные методы, метод анализа ситуации и метод научного абстрагирования, позволившие углубить научный анализ.

Объект данной работы был изучен в исследования российских и зарубежных авторов. Общая эволюция международного климатического регулирования была рассмотрена Д. Бодански Bodansky D. The international climate change regime //Perspectives on climate change: Science, economics, politics, ethics. Emerald Group Publishing Limited, 2005. P. 147-180. и И.А. Макаровым Макаров И. А. Международное регулирование выбросов парниковых газов в атмосферу земли. Киотский протокол // Глобальные институты регулирования: учебник / Под общ. ред.: В. Н. Зуев. М., 2016. 457 с.. Трудности и перспективы преодоления проблемы изменения климата на глобальном уровне были проанализированы в работах, ГОДА Хардина Hardin G. The Tragedy of the Commons // Science. 13 December 1968. Vol. 162. № 3859. Р. 1243-1248., M. Олсона Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теории групп. М.: ФЭИ. 174 с., У. Нордхауса Nordhaus W. Global Public Goods and the Problem of Global Warming. Annual Lecture in Institut d'Economie Industrielle (IDEI) [Электронный ресурс]. URL: http://idei.fr/doc/conf/annual/paper_1999.pdf (дата обращения: 10.01.18)., Э. Остром Ostrom E. A Polycentric Approach For Coping With Climate Change.: The World Bank, 2009. 56 p. и И.А. Макарова Макаров И. А. Глобальное изменение климата как вызов мировой экономике и экономической науке //Экономический журнал Высшей школы экономики. 2013. Т. 17. №. 3. С. 515-532..

Предмет данной работы был рассмотрен исследователями с различных сторон. Культурные особенности, влияющие на политику США, были перечислены в работе ГОДА Ли, В. Аройо и М. Роя Lee H., Cochran V. A., Roy M. US domestic climate change policy //Climate policy. 2001. V. 1. №. 3. P. 381-395.. Обзор особенностей общественного мнения в отношении проблемы изменения климата был осуществлен в работе П.Дж. Эгана и М. Муллин Egan P. J, Mullin M. Climate Change: US Public Opinion. //Annual Review of Political Science. 2017. № 20. P 209-227.. Политические особенности, влияющие на климатическую политику, были рассмотрены в работах Р. Э. Дунлэпа и А.М. Маккрайта Dunlap R. E., McCright A. M. A widening gap: Republican and Democratic views on climate change //Environment: Science and Policy for Sustainable Development. 2008. V. 50. №. 5. P. 26-35.. Процессуальные особенности вступления и выхода США из международных соглашений были исследованы в работах ГОДА Банга, Дж. Хови, и Д. Спринца Bang G., Hovi J., Sprinz D. F. US presidents and the failure to ratify multilateral environmental agreements //Climate policy. 2012. V. 12. №. 6. P. 755-763.; Л. Кемпа Kemp L. Bypassing the `ratification straitjacket': reviewing US legal participation in a climate agreement //Climate Policy.2016. V. 16. № . 8. P. 1011-1028.. Участие США в международных климатических переговорах на разных этапах было проанализировано в исследованиях Ш. Агравалы и C. Андерсена Agrawala S., Andresen S. Indispensability and Indefensibility-The United States in the Climate Treaty Negotiations //Global Governance. 1999. V.5. P. 457-482.; Б. Рэйба Rabe B. Contested federalism and American climate policy //Publius: The Journal of Federalism. 2011. V. 41. №. 3. P. 494-521.; Дж Депледж Depledge J. Against the grain: the United States and the global climate change regime //Global Change, Peace & Security. 2005. V. 17. №. 1. P. 11-27.; K. Шнейдера Schneider K. Bush on the Environment: A Record of Contradictions - New York Times, 4.07.1992. P.1-7; А. Ройдена Royden A. U.S. Climate Change Policy Under President Clinton: A Look Back. 2002. 65 p.; Р. Стеурера Steurer R. The US's retreat from the Kyoto Protocol: an account of a policy change and its implications for future climate policy //Environmental Policy and Governance. 2003. V. 13. №. 6. P. 344-360.; С.А. Милднера и Дж. Ричарта Richert J., Mildner S. A. Obama's New Climate Policy. Opportunities and Challenges of Climate Policy Change in the US //SWP Research Paper. 2010. №. 4. 16 p.. Анализ общественного мнения и популярности США по итогам климатических переговоров был осуществлен в работе Ч. Ф. Паркераи К. Карлоссона Parker C. F., Karlsson C. The UN climate change negotiations and the role of the United States: assessing American leadership from Copenhagen to Paris //Environmental Politics. 2018. V. 27. №. 3. P. 519-540.. Х. Джанг и другие исследователи Zhang H. B. et al. US withdrawal from the Paris Agreement: Reasons, impacts, and China's response //Advances in Climate Change Research.2017. V. 8. №. 4. P. 220-225. рассмотрели выход США из Парижского соглашения с точки зрения потенциальных последствий для международного климатического регулирования.

Новизна данной работы заключается в том, что она, во-первых, предполагает всеобъемлющий анализ эволюции участия США на протяжении всей истории международного климатического регулирования. Во-вторых, работа предлагает разделение эволюции на этапы с характеристикой отличительных особенностей каждого этапа. В-третьих, в данной работе рассмотрены акторы и факторы, влиявшие на участие США в международном климатическом регулировании на каждом этапе.

Структура работы обусловлена поставленными задачами. В первой главе будет рассмотрен предмет данной работы - международное климатическое регулирование и место в нем США. Первый параграф посвящен проблеме изменения климата и истории международного климатического регулирования. Второй - ключевым проблемам преодоления климатической угрозы на глобальном уровне. Третий параграф характеризует США как второго крупнейшего эмитента парниковых газов.

В первом параграфе второй главы выделяются особенности культуры и политической системы США - факторы, которые влияют на принятие решений об участии в климатических соглашениях, а также акторы, которые участвуют и оказывают влияние на принятие таких решений. Участие США в международном климатическом регулировании рассматривается во второй и третьей главах по следующим временным блокам: со второй половины 1980-х года до 1993 года, с 1993 года до 2001 года, с 2001 года до 2009 года, с 2009 года до 2017 года, с 2017 года до 2018 года Временные блоки определены в соответствии со сменой президентов, так как именно этот фактор лежит в основе смены политического курса. Параллельно с рассмотрением участия США в климатических переговорах прослежена эволюция участия США в международном климатическом регулировании и выделены основные этапы. Особо выделены факторы, которые оказывали влияние на политические решения об участии в международном политическом процессе.

В третьем параграфе третьей главы также были проведены параллели между актуальной политикой президента Дональда Трампа и политикой Дж. Буша-младшего, на основе этого сравнения были сделаны предположения о будущем международного климатического регулирования.



1. Международное климатическое регулирование

1.1 Проблема изменения климата и история международного климатического регулирования

Под климатом понимают многолетний статистический режим погоды, характерный для данной местности в силу ее географического положения. Под воздействием ряда факторов климат меняется, что влечет за собой преимущественно негативные последствия для здоровья человека и его хозяйственной деятельности.

Существует две группы факторов, приводящих к изменению климата: геофизические и антропогенные. Сейчас можно говорить, что основной причиной изменения климата являются антропогенные факторы, являющиеся следствиями промышленно-хозяйственной деятельности человека.

Использование ископаемого топлива и ряд других видов деятельности сопровождаются выбросами в атмосферу парниковых газов, таких как диоксида углерода (СО2), двуокиси азота (N2O) метана (CH4), и хлорфторуглеродов и др., которые задерживают отраженную тепловую радиацию в атмосфере Земли. Это явление носит название «парникового эффекта» и ведет к повышению среднегодовой температуры Земли - «глобальному потеплению».

Рисунки 1, 2, 3 иллюстрируют увеличение концентрации СО2, N2O и CH4 в атмосфере.



Рисунок 1. Концентрация СО2 в атмосфере в 1950-2015 года в частицах на миллион частиц воздуха.

Построено по данным: Fifth Assessment Report - Climate Change 2013 [Электронный ресурс]. URL: http://www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/ (дата обращения: 25.01.18); Climate change evidence: How do we know? [Электронный ресурс]. URL: https://climate.nasa.gov/evidence (дата обращения: 25.01.18).

Рисунок 2. Концентрация N2O в атмосфере в 1950-2015 года в частицах на миллион частиц воздуха.

Построено по данным: Fifth Assessment Report - Climate Change 2013 [Электронный ресурс]. URL: http://www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/ (дата обращения: 25.01.18); US EPA O. Climate Change Indicators: Atmospheric Concentrations of Greenhouse Gases [Электронный ресурс]. URL: https://www.epa.gov/climate-indicators/climate-change-indicators-atmospheric-concentrations-greenhouse-gases (дата обращения: 25.01.18).

Рисунок 3. Концентрация CH4 в атмосфере в 1950-2015 года в частицах на миллион частиц воздуха.

Построено по данным: Fifth Assessment Report - Climate Change 2013 [Электронный ресурс]. URL: http://www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/ (дата обращения: 25.01.18); US EPA O. Climate Change Indicators: Atmospheric Concentrations of Greenhouse Gases [Электронный ресурс]. URL: https://www.epa.gov/climate-indicators/climate-change-indicators-atmospheric-concentrations-greenhouse-gases (дата обращения: 25.01.18).

В результате столь бурного роста концентрации парниковых газов в атмосфере средняя температура увеличилась на 0,8°С по сравнению с доиндустриальным периодом (рисунок 4).



Рисунок 4. Увеличение среднегодовой мировой температуры с 1880 по 2015 года по отношению к средней температуре в 1951-1980 года в градусах по Цельсию.

Источник: Climate change evidence: How do we know? [Электронный ресурс]. URL: https://climate.nasa.gov/evidence (дата обращения: 25.01.18).

Повышение температуры, в свою очередь, является причиной целого ряда взаимосвязанных негативных явлений. Изменяется режим выпадения осадков, при этом в засушливых областях недостаток влаги только усиливается, в то время как влажные регионы становятся еще влажнее. Увеличивается число ураганов. Таяние поверхностных ледников, а также тепловое расширение Мирового океана приводят к повышению его уровня. Прибрежным районам и островам будет грозить затопление. Таяние ледников также ведет к сокращению запасов питьевой воды Макаров И. А. Глобальное изменение климата как вызов мировой экономике и экономической науке //Экономический журнал Высшей школы экономики. 2013. Т. 17. №. 3. С. 515..

Все эти факторы могут привести к массовой миграции. При таком сценарии человечество ожидают недостаток продовольствия, социально-экономические проблемы и войны.

Оценивая серьезность последствий климатических изменений, а также их глобальный характер, мировое сообщество встало перед необходимостью создания системы глобального климатического регулирования.

В 1988 году была создана Межправительственная группа экспертов по изменению климата (IPCC). Она занимается систематизацией научных данных и публикует оценочные доклады раз в пять-шесть лет. В своем первом докладе (1990 год) МГЭИК собрала результаты исследований, посвященных климатическим изменениям и их возможным последствиям для экономики и окружающей среды. В докладе подтверждалась опасность необратимых изменений климата на планете и необходимость подписания всеобъемлющего международного соглашения о мерах противодействия возникшей угрозе IPCC First Assessment Report: Overview and Policy-Makers Summary. Intergovernmental Panel on Climate Change, 1992 [Электронный ресурс].

URL:http://www.ipcc.ch/ipccreports/1992%20IPCC%20Supplement/IPCC_1990_and_1992_Assessments/English/ipcc_90_92_assessments_far_full_report.pdf (дата обращения: 28.01.18). В 1992 году на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро - «Саммите Земли» - была принята Рамочная конвенция ООН по изменению климата (РКИК). В документе была поставлена основная задача - удержание уровня концентрации парниковых газов в атмосфере в рамках значений, не приводящих к катастрофическим последствиям, путем сокращения выбросов. При этом достижение поставленной цели не должно было ставить под угрозу экономическое и социальное развитие.

Конвенция устанавливала принцип «общей, но дифференцированной ответственности», согласно которому лишь развитые страны и страны с переходной экономикой, указанные в Приложении I, несут количественные обязательства по сокращению выбросов, а наиболее богатые из них, указанные в Приложении II, принимают на себя и финансовые обязательства. Для развивающихся стран не предусматривалось введение никаких количественных обязательств. Они должны были в добровольном порядке составлять национальные программы по сокращению выбросов и предоставлять информацию о результатах, сотрудничать с другими странами в сфере информации и развития технологий Рамочная конвенция ООН об изменении климата [Электронный ресурс].

URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/climate_framework_conv.shtml (дата обращения: 20.01.18).

В 1997 году на конференции сторон РКИК был принят Киотский протокол, ставший дополнением к Конвенции. В нем на развитые страны и страны с переходной экономикой, включенные в Приложение I к РКИК, накладывались конкретные обязательства по сокращению эмиссии. Так, страны ЕС обязывались за 2008 - 2012 года сократить выбросы на 8% по сравнению с 1990 года, Япония и Канада - на 6%, США - на 7%, Россия - оставить на прежнем уровне. Развитые страны, включенные в Приложение II к РКИК, должны были оказывать совместную финансовую помощь для покрытия издержек по исполнению согласованных программ Киотский протокол [Электронный ресурс].

URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/kyoto.shtml (дата обращения: 28.01.18).

В статьях Протокола в качестве дополнительных мер для достижения поставленных задач были приняты так называемые «механизмы гибкости»:

межгосударственная торговля квотами на выбросы парниковых газов;

механизм чистого развития (МЧР);

проекты совместного осуществления (ПСО).

Центральным из них становился МЧР - система сертификации результатов мероприятий по сокращению выбросов, финансирования сертифицированных видов деятельности и использования сертификатов, которая позволяла странам Положения I покрывать собственные обязательства за счет мероприятий, проводимых на территории развивающихся стран Там же.. Главной целью его применения, кроме сокращения издержек от сокращения выбросов, была помощь развивающимся странам в обеспечении устойчивого развития.

К сожалению, вступление в силу Киотского протокола не дало ожидаемых результатов, чему было несколько причин.

Во-первых, количественные обязательства налагались только на страны с развитой или переходной экономикой, несущие историческую ответственность за выбросы парниковых газов до 1990 года Но за двадцать лет положение существенно изменилось. Пока развитые страны сокращали выбросы согласно принятым обязательствам, объем таковых в Китае и Индии увеличился примерно втрое и вдвое соответственно Макаров И. Парижское соглашение -- от триумфа до провала. - Российский совет по международным делам // URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=7039#top-content (дата обращения: 28.01.18).

Кроме того, Протокол так и не ратифицировали США. Таким образом, оказалось, что страны, ставшие к концу 2000-х года тремя крупнейшими эмитентами парниковых газов, не несли никаких количественных обязательств по Протоколу.

Во-вторых, материальные выгоды получили две категории государств, отнюдь не являющиеся активными участниками процесса борьбы с климатическими изменениями. В первую очередь это развивающиеся страны, особенно Китай и Индия, получавшие финансовую помощь в рамках МЧР. Ко второй категории относятся восточноевропейские страны с переходной экономикой, где сокращение выбросов превысило установленные Протоколом обязательства, но не вследствие специальных мероприятий, а в связи с экономическим спадом при переходе к рыночной экономике. Эти страны смогли продать лишние квоты, а также привлечь проекты в рамках механизма ПСО. При этом они не разделяли с развитыми экономиками бремя финансовой помощи развивающимся странам.

Период действия Протокола истекал в 2012 году, и перед мировым сообществом встал вопрос о новом международном соглашении, отражающем актуальную картину мира. Такое соглашение должно было быть подписано на Пятнадцатой конференции сторон РКИК в Копенгагене в 2009 году, однако противоречия между участниками оказались столь велики, что вместо ожидавшегося нового значимого договора итогом встречи стало соглашение о сдерживании роста глобальной температуры с формулировкой «принято к сведению». После этого стало очевидно, что Киотский формат, основанный на историческом долге развитых стран, навязывающий одним государствам роль постоянных спонсоров процесса климатического регулирования и одновременно предоставляющий другим всевозможные льготы, независимо от актуальных объемов эмиссии вредных веществ, необходимо менять.

На семнадцатой конференции в Дурбане в 2011 года переговоры велись уже в двух направлениях. Во-первых, была достигнута договоренность о продлении Киотского протокола на новый срок с 2013 по 2020 года с возложением новых обязательств по общему сокращению выбросов на 25-40%. Но часть стран отказалась от дальнейшего участия. Первой стала Канада, покинувшая Протокол в 2011года А в 2012 года из Соглашения вышли Япония, Новая Зеландия и Россия.

Во-вторых, была принята «Дурбанская платформа», предполагавшая к 2015 года разработку нового соглашения, в котором будут принимать участие не только все развитые экономики, включая США, но и ведущие развивающиеся страны, такие как Китай, Индия, Бразилия Никифоров О. Итоги конференции в Дурбане. 17.01.2012 [Электронный ресурс].

URL: http://www.ng.ru/energy/2012-01-17/11_durban.html (дата обращения: 19.01.18).

Результатом стало принятое на 21-й Конференции в декабре 2015 года Парижское соглашение. В нем прописаны новые задачи, основанные на расчетах из докладов МГЭИК:

удержание прироста глобальной средней температуры намного ниже 2°С сверх доиндустриальных уровней и приложение усилий в целях ограничения роста температуры до 1,5 °С,

Выход на углеродонейтральность мировой экономики к середине XXI в.,

развитие при низком уровне выбросов парниковых газов,

повышение способности адаптироваться к неблагоприятным воздействиям изменения климата и содействие сопротивляемости к изменению климата (статья 2) Парижское соглашение по климату. 12 декабря 2015 года [Электронный ресурс].

URL: http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/rus/l09r.pdf (дата обращения 19.01.18).

В Парижском соглашении, в отличие от Киотского протокола, не прописаны конкретные обязательства государств по сокращению выбросов. Каждая сторона договора должна вносить свой вклад в борьбу с климатическими изменениями, но он должен определяться исключительно на национальном уровне, а не путем централизованного разделения неких общих показателей между отдельными странами. Таким образом, каждая страна добровольно участвует в процессе, самостоятельно определяя размеры своего участия, раз в пять лет сообщая планируемые вклады и принимая внутренние меры для их обеспечения (статья 4) Там же.. Согласно Парижскому соглашению, развитые страны продолжают предоставлять финансовую помощь развивающимся странам в рамках проектов по сокращению выбросов и адаптации к изменению климата (статья 9) Там же.. Размер этой помощи установлен в Париже на уровне 100 млрд долл. в год. На таких условиях соглашение приняли все основные эмитенты. Теперь оно носит универсальный характер: развивающиеся страны будут участвовать в климатическом регулировании наравне с развитыми.

Изменение климата как глобальная проблема требует коллективных действий со стороны мирового сообщества. Однако более чем 200 участникам с противоречащими интересами крайне сложно договориться о совместных действиях и индивидуальных обязательствах, поэтому в настоящее время страны пришли к соглашению, не ставящему директивных целей, основанному на добровольном определении целей по сокращению выбросов на национальном уровне.

Тем не менее, несмотря на необходимость глобального климатического регулирования и призывы ко всем странам предлагать свои добровольные вклады, без активного участия и масштабной программы по сокращению выбросов со стороны главных эмитентов парниковых газов, усилий всех остальных стран будет недостаточно, чтобы избежать глобальной климатической катастрофы. Почему же до недавнего времени ключевые эмитенты оставались в тени международного климатического регулирования и не брали на себя обязательств? Можно предположить, что ответ на этот вопрос лежит во внутренних противоречиях системы международных отношений.

1.2 Ключевые проблемы международного климатического регулирования

Несмотря на заинтересованность мирового сообщества, на пути преодоления климатической угрозы существует несколько серьезных проблем.

В первую очередь, нужно обратить внимание на стоимость мер по предотвращению климатических изменений. Выбросы парниковых газов напрямую зависят от использования ископаемого топлива. В рамках выполнения задачи недопущения роста среднегодовой температуры более чем на 2°С человечество может выбросить не более 950 млрд т СО2 при том, что запасы топлива превышают в пересчете на выбросы превышают этот объем во много раз (рисунок 5) Сафонов ГОДА В. Низкоуглеродное развитие: глобальные вызовы и возможности для России [Электронный ресурс]. URL: http://www.rusecounion.ru/sites/default/files/1_safonov_2015.pdf (дата обращения: 19.01.18). Человечество сталкивается с углеродной дилеммой, в рамках которой экономическая целесообразность идет вразрез с борьбой против изменения климата.



Рисунок 5. Запасы ископаемого топлива в пересчете на млрд т СО2 относительно способности атмосферы поглотить выбросы до повышения среднегодовой температуры выше 2°С.

Источник: Сафонов ГОДА В. Низкоуглеродное развитие: глобальные вызовы и возможности для России [Электронный ресурс]. URL: http://www.rusecounion.ru/sites/default/files/1_safonov_2015.pdf (дата обращения: 19.01.18).

Кроме этого, необходимым шагом для сокращения выбросов являются декарбонизация экономики и замещение мощностей. По инициативе 8го Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна было проведено международное исследовании о декарбонизации для шестнадцати стран - крупнейших эмитентов парниковых газов. По данным исследования для недопущения повышения среднегодовой температуры более чем на 2°С, инвестиции в создание низкоуглеродных энергетики, топлива и транспортной системы должны составлять от 0,8% ВВП в год в 2020 года до 1,3% ВВП в год в 2050 г Deep Decarbonization Pathways Project. Pathways to deep decarbonization 2015 report - executive summary, SDSN - IDDRI. 2015. P.11. [Электронный ресурс]. URL: http://deepdecarbonization.org/wp-content/uploads/2015/12/DDPP_EXESUM-1.pdf (дата обращения: 25.01. 2018).

Справедливо отметить, что исследователями уже разработаны модели расчета наиболее выгодных путей по сокращению выбросов парниковых газов. В 2009 года компания McKinsey опубликовала доклад, в котором представила подсчет стоимости различных мер по снижению выбросов (рисунок 6).

Рисунок 6. Мировые показатели стоимости сокращения выбросов парниковых газов в € на т в год к 2030 года

Источник: Pathways to a low-carbon economy: Version 2 of the global greenhouse gas abatement cost curve | McKinsey & Company [Электронный ресурс]. URL: https://www.mckinsey.com/business-functions/sustainability-and-resource-productivity/our-insights/pathways-to-a-low-carbon-economy (дата обращения 28.01.18).

Каждый столбец на рисунке представляет одну меру или технологию. Чем выше столбец, тем больше стоимость в абсолютном выражении; чем шире столбец, тем больший потенциал сокращения выбросов имеет данная мера.

С левой стороны представлены меры с отрицательной стоимость, то есть меры, которые позволят сэкономить в будущем, выгодные в долгосрочной перспективе. Если сложить стоимость таких мер, то получится 200-350 млрд € в год, что составляет около 1% предполагаемого мирового ВВП в 2030 года Однако, надо понимать, что эти подсчеты основаны на инженерном подходе; то есть, формально такие технологии существуют и в теории могут быть применимы. На практике же несмотря на сравнительно невысокую стоимость сокращения выбросов в рамках этой модели, такие факторы, как недостаток капитала информации, кадров, политической воли, не позволяют реализовывать эти меры на международном уровне.

Необходимо отметить разную степень уязвимости стран по отношению к последствиям изменения климата. А соответственно, и разную степень готовности финансировать проекты по преодолению проблемы изменения климата. На рисунке 7 страны окрашены в соответствии со степенью уязвимости, где зеленый цвет обозначает самую сильную устойчивость, а красный - самую слабую.

Рисунок 7. Уязвимость стран по отношению к последствиям изменения климата.

Источник: Notre Dame Global Adaptation Index [Электронный ресурс]. URL: https://gain.nd.edu/our-work/country-index/ (дата обращения: 28.01.18).

Из рисунка 7 хорошо видно, что наиболее уязвимые страны - развивающиеся. Следовательно, развивающиеся страны более других должны быть заинтересованы в борьбе против изменения климата. Однако, из-за большого количества нерешенных социально-экономических и политических проблем, проблеме изменения климата не уделяется достаточно внимания, и на ее преодоление не направляется финансирование. Примечательно также, что из-за поздней индустриализации и небольшого объема накопленной эмиссии данные страны несут меньшую ответственность за проблему изменения климата. Закономерный вопрос, о том, какие страны и сколько должны платить за решение климатической проблемы, является камнем преткновения климатических переговоров.

Следует обратить внимание и на различные издержки глобальной и национальной декарбонизации для разных стран. Естественно, для стран, богатых ископаемым топливом, издержки будут выше из-за снижения мирового спроса и, соответственно, экспорта, с одной стороны, и необходимости замещать мощности в энергобалансе страны. Совершенно другая ситуация складывается для стран, экономика которых сейчас снабжается энергоресурсами за счет импорта. Из-за различий в энергетических балансах разных стран рождаются противоречия национальных интересов.

Кроме этого, сложность решения проблемы изменения климата на международном уровне заключается с одной стороны в специфике поглощающей способности атмосферы как экономического блага, а с другой - в особенностях акторов международного климатического регулирования.

Наращивание выбросов парниковых газов странами, которые сами же несут издержки из-за климатических изменений, объясняется «трагедией общих ресурсов». Этот термин был введен американским ученым Гарретом Хардином в работе «The Tragedy of the Commons» Hardin G. The Tragedy of the Commons // Science. 13 December 1968. Vol. 162. № 3859. Р. 1245.. При пользовании общим ресурсом участники процесса, прежде всего, заботятся о собственных интересах, а не о сохранении ресурса, что ведет к его разрушению. Атмосфера планеты - как раз такой случай. Атмосфера поглощает парниковые газы и является в этом смысле благом конкурентным и неисключаемым. Это благо конкурентно, потому что на современном этапе общий объем выбросов парниковых газов превышает поглощающую способность атмосферы, и увеличение выбросов ведет к потере благом своих полезных свойств. При этом представляется практически невозможным отстранить какую-либо страну от использования атмосферы в качестве поглотителя выбросов, то есть атмосфера - благо неисключаемое. Сочетание качеств конкурентности и неисключаемости дает право называть атмосферу «общим ресурсом» Макаров И. А. Международное регулирование выбросов парниковых газов в атмосферу земли. Киотский протокол // Глобальные институты регулирования: учебник / Под общ. ред.: В. Н. Зуев. М., 2016. С. 244..

Каждый пользователь общего ресурса (на международном уровне пользователями выступают страны) стремится максимизировать свой выигрыш от его эксплуатации, и подобное поведение всех участников ведет к истощению ресурса. Таким образом, очевиден конфликт индивидуальных (национальных) экономик и общих интересов.

Важную роль играют отношения между участниками. В работе М. Олсона «Логика коллективных действий» приводится зависимость качественных характеристик группы от количественных Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теории групп. М.: ФЭИ, 1995. С. 45.. Так как атмосфера как общее благо используется очень большой группой стран, то отсутствие действий со стороны какого-либо государства для обеспечения сохранения коллективного блага не оказывает столь значительного влияния на других участников, чтобы они реагировали на бездействие одного. Мы сталкиваемся с проблемой безбилетника. Когда исключение из потребления ресурса невозможно, конкретное государство не готово нести издержки по обеспечению сохранения общего ресурса и предпочитает пользоваться им бесплатно, становится «безбилетником» Макаров И. А. Международное регулирование выбросов … С. 244..

Страны сталкиваются с «дилеммой заключенного», в рамках которой каждой выгодно продолжать использование углеродоемких источников энергии («предавать»), в то время как остальные страны будут сокращать выбросы («сотрудничать»). В реальности, учитывая различную уязвимость стран по отношению к последствиям изменения климата, а также их различные издержки по сокращению выбросов, можно заключить, что страна с большими издержками и менее уязвимая всегда будет склонна к предательству.

Для преодоления трагедии общих ресурсов в ограничении парниковых выбросов необходим внешний регулятор, отвечающий за защиту глобальных интересов, берущий под контроль климатические изменения и обладающий достаточными рычагами воздействия. Однако на международной арене, где сами государства являются субъектами принятия решений, такого регулятора не существует. Это состояние У. Нордхаус определяет термином «Вестфальская дилемма», - принцип защиты суверенитета государств не позволяет накладывать на них обязательства без их согласия Nordhaus W. Global Public Goods and the Problem of Global Warming. Annual Lecture in Institut d'Economie Industrielle (IDEI) [Электронный ресурс]. URL: http://idei.fr/doc/conf/annual/paper_1999.pdf P. 4. (дата обращения: 10.01.18).. Данное ограничение во многом объясняет, почему долгое время не удавалось включить крупнейших эмитентов парниковых газов в международное климатическое регулирование.

Заменой внешнему регулятору в таких условиях могло бы стать международное сотрудничество. Однако неизбежно возникает «проблема коллективных действий»: несмотря на то, что в долгосрочной перспективе от совместных усилий стран все будут в выигрыше, многие страны не хотят прилагать усилия в настоящем времени. Возможно, дело здесь в распыленной ответственности, и отсутствии гарантии конкретных и эквивалентных уступок взамен. Нобелевский лауреат по экономике Э. Остром выдвинула гипотезу, согласно которой в отношении общих ресурсов экономические агенты между собой могут достигнуть соглашения и выработать стратегию более эффективную, нежели навязанную сверху Ostrom E. A Polycentric Approach For Coping With Climate Change.: The World Bank, 2009. P. 17.. Данная гипотеза применима и к международному климатическому регулированию. Международные институты не обладают достаточными механизмами принуждения, а процесс принятия решений в условиях большого количества участников нередко затягивается. Более того, сами решения проблем, удовлетворяющие интересам многочисленных членов, бывают малоэффективны. Исходя из результатов исследований Э. Остром, можно сделать вывод о большей эффективности полицентрического подхода, а также активной роли агентов регионального и локального уровня.

1.3 США как один из крупнейших эмитентов парниковых газов

Для того чтобы охарактеризовать США как ключевого игрока международного климатического регулирования, а также для лучшего понимания роли страны в климатических изменениях, стоит, в первую очередь, рассмотреть выбросы США на глобальном уровне в сравнении с другими странами, в том числе объемы годовой эмиссии, накопленной и на душу населения.

Долгое время США были лидерами по объему годовых выбросов, однако в 2007 года годовые выбросы КНР превысили выбросы США, и с тех пор последние являются вторым крупнейшим эмитентом парниковых газов в мире. По данным на 2017 года на эту страну приходится 14% всей мировой годовой эмиссии парниковых газов (рисунок 8). 

Рисунок 8. Годовой объем эмиссии парниковых газов 10 крупнейших эмитентов и других стран за 2017 год, %.

Построено по данным: World Resources Institute: Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) 2.0: WRI's climate data explorer [Электронный ресурс]. URL: http://cait.wri.org. (дата обращения: 31.01.18); World resources institute: Interactive Chart Explains World's Top 10 Emitters, and How They've Changed [Электронный ресурс]. URL: http://www.wri.org/blog/2017/04/interactive-chart-explains-worlds-top-10-emitters-and-how-theyve-changed (дата обращения: 31.01.18).

Также необходимо помнить о том, что США являются не только одним из крупнейших эмитентов по годовой эмиссии, но также и лидером по исторически накопленной эмиссии парниковых газов. На рисунке 9 можно видеть накопленные объемы эмиссии парниковых газов пяти первых по этому показателю регионов с 1850 года в процентном отношении ко всему мировому объему накопленных выбросов. Очевидно, что страны с развитыми экономиками, где раньше произошла промышленная революция и индустриализация, раньше началось активное использование углеводородного топлива, успели оказать большее влияние на климат, и с этой точки зрения, в большей мере ответственны за изменение климата (рисунок 9).

Рисунок 9. Годовой объем эмиссии парниковых газов 10 крупнейших эмитентов и других стран за 2017 год, млрд т.

Построено по данным: World Resources Institute: Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) 2.0: WRI's climate data explorer [Электронный ресурс]. URL: http://cait.wri.org. (дата обращения: 31.01.18); World resources institute: Interactive Chart Explains World's Top 10 Emitters, and How They've Changed [Электронный ресурс]. URL: http://www.wri.org/blog/2017/04/interactive-chart-explains-worlds-top-10-emitters-and-how-theyve-changed (дата обращения: 31.01.18).

Что касается эмиссии парниковых газов на душу населения, лидирующими по этому показателю, очевидно, являются небольшие страны с относительно низкой плотностью населения. США занимают в этом списке только тридцатое место World Resources Institute: Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) 2.0: WRI's climate data explorer [Электронный ресурс]. URL: http://cait.wri.org/historical (дата обращения: 31.01.18).

Исходя из представленных количественных данных, можно составить образ США как ключевого эмитента парниковых газов, несущего ответственность за проблему изменения климата, без активного участия которого невозможно решение проблемы глобального потепления.

Определив место США как эмитента на мировой арене, необходимо рассмотреть источники выбросов на национальном уровне, то есть на распределение выбросов парниковых газов по штатам и по отраслям промышленности.

Практически половину (48,7%) всей годовой эмиссии США осуществляют 10 штатов (рисунок 10).

Рисунок 10. Накопленные эмиссии парниковых газов, 2015 года, %.

Построено по данным: Climate analytics: Historical Responsibility for Climate Change - from countries emissions to contribution to temperature increase. Р.18. [Электронный ресурс]. URL: http://climateanalytics.org/files/historical_responsibility_report_nov_2015.pdf (дата обращения: 31.01.18).

Техас и Калифорния традиционно являются крупнейшими эмитентами. Что касается других штатов из десятки лидеров, за исключением штата Мичиган, который заменил на 10ом месте штат Айова, все они также сохраняют свои позиции. Однако, учитывая неравномерность распределения населения и мощностей промышленности по штатам, будет справедливо отметить, что относительно собственных показателей в 2005 года только штат Техас увеличил свои выбросы (+10%), остальные же штаты идут по пути сокращения выбросов: Нью-Йорк - -18% , Мичиган - -17%, Индиана и Пенсильвания - -10%, Калифорния - - 5%, Луизиана - - 3% World Resources Institute: Emissions Drop in 35 States [Электронный ресурс]. URL: http://www.wri.org/blog/2017/08/6-charts-understand-us-state-greenhouse-gas-emissions (дата обращения: 31.01. 2018).

Что касается распределения выбросов по секторам, на энергетику приходится 84%, 8% выбросов обеспечивает сельскохозяйственный сектор, промышленные выбросы составляют 4%. Данные показатели свидетельствуют, об огромной роли топливно-энергетических компаний в вопросе климатического регулирования World Resources Institute: Emissions The U.S. Energy Sector Contributes 84 Percent of the Country's Total Emissions [Электронный ресурс]. URL: http://www.wri.org/blog/2017/08/6-charts-understand-us-state-greenhouse-gas-emissions (дата обращения: 31.01. 2018).

Необходимо дополнить описание США как основного игрока, определив восприимчивость страны к последствиям климатических изменений, так как именно этот показатель может быть решающим в определении мер по противодействию климатическим изменениям как внутри страны, так и на международной арене.

В США наблюдается та же тенденция, что и во всем мире: относительно влажные регионы становятся влажнее, относительно сухие - суше (рисунок 11). В США количество осадков в северных районах увеличивается, а в южных, особенно на Западе, сокращается US Global Change Research Program: National climate change [Электронный ресурс]. URL: https://nca2009.globalchange.gov/national-climate-change/index.html (дата обращения: 30.01.18).

Рисунок 11. Прогноз изменения количества выпадения осадков по регионам мира к 2080-2099 года по сравнению с уровнем 1980-1999 года в мм/день.

Источник: МГЭИК, 2007: Изменение климата, 2007 года: Обобщающий доклад. Вклад рабочих групп I, II и III в Четвертый доклад Межправительственной группы экспертов по изменению климата. МГЭИК, Женева, Швейцария. С. 9. [Электронный ресурс]. http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_ru.pdf. (дата обращения: 31.01.18).

Стихийные бедствия, такие как ураганы и штормы, становятся все более частыми, кроме того наблюдается сокращение ледового покрова у берегов Аляски и повышение уровня океана US Global Change Research Program. Global Climate Change Impacts in the United States. Cambridge University Press., 2009. Р. 33..

Такие катастрофы, как частые ураганы, опустынивание Юго-Запада, затопление прибрежных территорий, могут повлечь за собой не только прямой экономический ущерб, который будет минимизирован благодаря огромному ВВП США, но и социальную напряженность. Катастрофичные последствия климатических изменений в южной части материка и Карибском бассейне могут привести к волнам миграции, в том числе из Мексики и стран Латинской Америки, а также к дестабилизации международной торговли и продовольственному кризису в некоторых районах.

Промышленная и сельскохозяйственная деятельность, сопровождаемая выбросами парниковых газов, влечет за собой повышение среднегодовой температуры поверхности Земли. История международного климатического регулирования насчитывает уже более сорока лет, однако для преодоления климатической угрозы необходима вовлеченность, по крайней мере, основных эмитентов парниковых газов. В силу особенностей системы международных отношений и отсутствия внешнего регулятора, способного накладывать на страны обязательства без их на то согласия, невозможно принудить страны к сокращению выбросов.