Эволюция участия Соединенных Штатов Америки в международном климатическом регулировании

Таким образом, на протяжении двух президентских сроков Билла Клинтона США, несмотря на жесточайшую внутреннюю критику, придерживались мировой климатической повестки, выступали за заключение соглашения и достигали компромиссных решений. Почему же администрация отстаивала данный вектор и вступала в конфликт с законодательной властью? В первую очередь стоит отметить роль личности самого Билла Клинтона. Как политик-демократ он был склонен поддерживать и отстаивать климатическую политику, направленную на сокращение выбросов, что он и делал как на национальном, так и международном уровне. В качестве важного внутреннего фактора можно выделить огромное влияние Альберта Гора. В 1995 года именно Гор убедил Клинтона заявить на первой конференции сторон РКИК о готовности США обсуждать обязательные цели и сроки сокращения эмиссии, что послужило отправной точкой для принятия Берлинского мандата Agrawala S., Andresen S. Op.cit. P. 474..

Кроме этого, стоит выделить основные заинтересованные группы, которые также выступали за принятие Киотского протокола. Во-первых, стоит отметить влиятельные энвайроменталистские неправительственные организации, такие как Сьерра Клуб, Гринпис и международная организация «Друзья Земли». Во-вторых, крупное религиозное объединение «National Religious Partnership for the Environment», в рамках которого было развернуто движение «Wisconsin Interfaith Climate Change Campaign» в поддержку Протокола National Religious Partnership for the Environment [Электронный ресурс]. URL: http://www.nrpe.org/ (дата обращения 18.04.18). В-третьих, в потенциально выгодном положении оказывались поставщики альтернативной «зеленой» энергии, которые бы возместили недополученные традиционным путем мощности.

Внешним фактором, ставшим решающим, было огромное давление на Билла Клинтона со стороны мирового сообщества, в частности стран Евросоюза. Кроме этого, необходимо отметить научное обоснование важности климатической проблемы: в 1995 года МГЭИК выпустила свой второй оценочный доклад, в котором подтверждалась антропогенная природа изменения климата.

Временные рамки данной главы ограничиваются началом 2001 года, поэтому в данном параграфе выделены акторы, выступавшие за принятие Киотского соглашения, и факторы положительно повлиявшие на решение о подписании. Решение же Дж. Буща-младщего выйти из соглашения и факторы, повлиявшие на такое решение, как и противники соглашения будут рассмотрены в следующей главе.

2000 годом заканчивается первый этап эволюции участия США в международном климатическом регулировании, который открылся ратификацией Рамочной конвенции ООН по изменению климата. Несмотря на периодическое расхождение мнений американской стороны и других участников переговоров по вопросам допустимости наложения количественных обязательств на развитые страны и необходимости привлечения развивающихся стран к сокращению выбросов, американская делегация все же демонстрировала положительное отношение к переговорам. Принятие Берлинского мандата особенно подтверждает гибкую позицию США и их нежелание загонять переговоры в тупик. Принятие Киотского соглашения не так однозначно. Так как невозможность получения одобрения Сената в случае с Киотским соглашением была очевидна, можно допустить, что подписание его было лишь демонстративным актом правительства для получения поддержки электората на выборах. Этим можно объяснить и тот факт, что в рамках Киотского соглашения США взяли на себя обязательства, гораздо более амбициозные, нежели заявленные изначально. Тем не менее, учитывая поддержку США общего развития климатических переговоров и стремление заключить первое климатическое соглашение в рамках РКИК, можно считать этот этап эволюции участия США в международном климатическом регулировании успешным.

Подводя итоги данной главы, можно сказать, что к 2000 года позиция США претерпела значительные изменения с начала переговоров в 1988 года Страна стала активным участником климатических переговоров, и, несмотря на то, что так и не ратифицировала Киотский протокол, внесла огромную лепту в разработку самого соглашения и механизмов его применения, которые с успехом использовались другими странами, ратифицировавшими это соглашение.

3. Политика США в отношении международного климатического регулирования с 2001 года до 2018 года

3.1 Участие США в международном климатическом регулировании с 2001 года до 2009 года

Спустя всего несколько недель после вступления в должность президента США, 28 марта 2001 года Джордж У. Буш, выступавший во время президентской кампании за обязательные цели по сокращению выбросов, объявил о выходе США из Киотского соглашения. Данный исход затянувшейся борьбы между двумя ветвями власти был предсказуем, однако на решение президента повлияла не только позиция Конгресса, но и личные мотивы, а его решение было поддержано влиятельными группами.

Во-первых, необходимо пояснить, почему республиканец и губернатор штата Техас - одного из центров нефтегазовой и химической промышленности - поддерживал во время предвыборной компании традиционно демократическую повестку Steurer R. The US's retreat from the Kyoto Protocol: an account of a policy change and its implications for future climate policy //Environmental Policy and Governance. 2003. V. 13. №. 6. P. 347.. Дело в том, что за президентское кресло Буш конкурировал с Альбертом Гором, одним из самых известных энвайроменталистов и главным проводником климатической политики при Билле Клинтоне, и таким образом пытался сбалансировать свою программу и увеличить свои шансы на победу. Во-вторых, определенную роль оказало и недоверие Буша к научной обоснованности проблемы глобального изменения климата. Уже в должности президента запустит исследования для перепроверки фактов, указанных в докладах МГЭИК Manipulation of Global Warming Science [Электронный ресурс]. URL: https://www.ucsusa.org/our-work/center-science-and-democracy/promoting-scientific-integrity/manipulation-of-global.html (дата обращения: 19.04.18). В-третьих, как уже было сказано, Дж. Буш был губернатором штата Техас и имел тесные связи с представителями нефтегазовой отрасли Steurer R. Op.cit P. 347..

Если стороны, поддерживающие Киотское соглашение, выступали за сокращение эмиссии по разным мотивам, от идеалистических до экономических, то все заинтересованные группы, выступающие против сокращения выбросов, опасались больших экономических издержек. Кроме Конгресса, такой позиции придерживались энергетические компании и промышленные ассоциации. Энергетический гигант Exxon Mobil был одним из влиятельнейших оппонентов Протокола и выражал скепсис по поводу научной обоснованности проблемы Macalister J.B.T. How the high priests of capitalism run roughshod over fears for planet |The Guardian. 17.04.2011 [Электронный ресурс]. URL: https://www.theguardian.com/world/2001/apr/17/environment.highereducation (дата обращения: 20.04.18); Revealed: how oil giant influenced Bush | US news | The Guardian [Электронный ресурс]. URL: https://www.theguardian.com/news/2005/jun/08/usnews.climatechange (дата обращения: 20.04.18).. Также оппонентами Киотского протокола были Торговая палата США, несколько профсоюзов и фермерских ассоциаций Steurer, Reinhard. Op.cit. P. 350..

Таким образом, можно считать, что в случае Киотского протокола имело место противостояние давления извне - со стороны мирового сообщества - и изнутри - со стороны в первую очередь Конгресса; итог же этого противостояния зависел от личности новоизбранного президента, и в данном случае победа кандидата-республиканца стала решающим фактором.

Выход из Киотского соглашения стал отправной точкой нового этапа эволюции участия США в международном климатическом регулировании, этапа, который ознаменовался продвижением национальной климатической стратегии и изоляцией на международной арене.

Выход США главной новостью всех мировых СМИ и шоком для других стран-участниц, которые были заверены Кристиной Уитман - администратором Агентства по охране окружающей среды на саммите G8, что США останутся в соглашении Lisowski M. Playing the two-level game: US President Bush's decision to repudiate the Kyoto Protocol //Environmental Politics.2002. V. 11. №. 4. P. 111.. Известие о выходе повлекло за собой бурную критику США со стороны других государств EU dismay as Bush reneges on Kyoto | Environment | The Guardian [Электронный ресурс]. URL: https://www.theguardian.com/environment/2001/mar/30/usnews.globalwarming (дата обращения: 20.04.18). В результате США оказались в большей оппозиции международному сообществу по вопросу климатического регулирования, чем когда бы то ни было.

Выход США из Протокола не только не похоронил соглашение, но дал толчок другим странам для более активной борьбы с выбросами в рамках договоренностей. Шестая и седьмая конференции сторон РКИК состоялись в июле и в ноябре 2001 года соответственно. На конференциях обсуждались и закреплялись практические детали реализации киотской программы. США остались в изоляции.

Показательно, что США неверно оценили настроения мирового сообщества относительно Киотского соглашения, поставив себя в такое невыгодное положение. С позиции гегемона США рассчитывали, что без них Протокол не сможет существовать, как из-за большой доли выбросов США, так и из-за выхода других стран, последовавших американскому примеру. В более широком контексте такая позиция характерна для всей американской дипломатии. Организация развивающихся стран - Группа 77 - и Китай назвали результаты шестой конференции «победой многополярности и сотрудничеством над однополярностью» Implementation of the Buenos Aires Plan of Action: Adoption of decisions giving effect to the Bonn Agreements (decision 5/cp.6). Technical and legal review. Note by the secretariat. P.9. | UNFCCC [Электронный ресурс]. URL: https://unfccc.int/resource/docs/cop7/misc04.pdf (дата обращения: 20.04.18).

После выхода из соглашения США заверили другие стороны, что не будут в качестве участника РКИК блокировать другие соглашения, принятые в продолжение к Протоколу. Тем не менее, во время седьмой конференции сторон в Марракеше представители США предупредили страны, что некоторые элементы Киотского протокола будут неприемлемы для США в ином контексте, нежели в обсужденном при участии американской делегации Closure of the Session: View from a Party | UNFCCC [Электронный ресурс]. URL: https://unfccc.int/resource/docs/cop7/misc09.pdf (дата обращения: 22.04.18).

После марта 2001 года стало очевидно, что США отвергли не только Киотский протокол, но и возможность реализовать какую-либо программу по борьбе с изменением климата в рамках РКИК. США разработали собственную программу сокращения выбросов, рассчитывая, что она сможет стать образцом для развивающихся стран. В феврале 2002 года Администрации объявила о национальном плане по сокращению выбросов и выпустила доклад, освещающий основные цели и направления будущей деятельности GlobalChange.gov: U.S. Climate Action Report 2002 [Электронный ресурс]. URL: https://www.globalchange.gov/browse/reports/us-climate-action-report-2002-cd (дата обращения: 22.04.18). В рамках новой политики предполагалось снижение углеродоемкости американской экономики на 18% к 2012 года Цель должна была быть достигнута благодаря добровольным инициативам и технологическим инновациям. Компаниям, использующим энергоэффективные технологии, полагались налоговые льготы. В рамках разработанной концепции налоговые кредиты за первый год должны были составить $555 млн и $4,6 млрд за следующие пять лет.

Несмотря на внешнюю амбициозность, данный план ставил перед экономикой весьма скромную задачу. Дело в том, что углерлодоемкость производства в США и так снижалась в соответствии с общемировым трендом смещения в сторону сектора услуг и повышения энергоэффективности Christiansen A. C. Convergence or divergence?: Status and prospects for US climate strategy //Climate Policy. 2003. V. 3. №. 4. P. 352.. Кроме этого, в вышеуказанном докладе 2002 года указывалось, что углеродоемкость снизилась бы на 14% к 2012 года даже без каких-либо дополнительных мер GlobalChange.gov: U.S. Climate Action Report 2002 [Электронный ресурс]. URL: https://www.globalchange.gov/browse/reports/us-climate-action-report-2002-cd P. 5. (дата обращения: 22.04.18). Забегая вперед, стоит отметить, что в результате разработки и добычи сланцевого газа доля природного газа в энергобалансе страны резко возросла, заместив долю угля. Это позволило, начиная с 2007 года резко сократить выбросы парниковых газов Ibid..

В рамках национальной политики снижения выбросов предлагалось развитие трех научных программам: Национальной климатической технологической инициативе, Исследовательской инициативе и международному сотрудничеству. Особое внимание было уделено технологическому развитию. Возможно, вера в то, что любая проблема может быть решена технологически, является национальной особенностью США, как страны -лидера по внедрению технологических инноваций. Кроме этого, в рамках технологической программы бизнес получает бонусы от правительства, а не несет дополнительных обязательств, как в случае, например, налогов на выбросы. Такой подход также отвечает национальной особенности США как страны победившего капитализма.

Несмотря на то, что правительство представляло национальную программу как путь, альтернативный Киотскому соглашению, по сути она отражала только часть его целей. Долгосрочное технологическое совершенствование в Киотском соглашении подразумевается, однако не заменяет введения ограничений на выбросы здесь и сейчас.

На девятой конференции сторон РКИК в декабре 2003 года американская делегация была очень многочисленна - 95 человек - несмотря на рядовой характер встречи. США демонстрировали свои технологические и научные инициативы на специальной двухнедельной выставке, а также провели несколько встреч вне официальной программы для дополнительного разъяснения своей политики ENB. Special Report on Selected Side Events at UNFCCC COP-9 // IISD. 2003. V. 13. № 7. P. 2, 4-5. URL: http://enb.iisd.org/climate/cop9/enbots/pdf/enbots1307e.pdf [Электронный ресурс]. (дата обращения: 22.04.18). Несмотря на то, что США решили пойти своим путем в борьбе против сокращения выбросов, они хотели, чтобы остальные страны оценили этот путь и признали его.

На национальном уровне нахождение США в оппозиции к мировому сообществу по вопросу климатического регулирования дало толчок к повышению внимания к климатической проблеме. В 2003-2004 года представители обеих палат Конгресса вносили на рассмотрение законопроекты по климату в 11 раз чаще, чем в 1997-1998 года Depledge, J. Op. cit. P. 25.. В 2003 года Комитет Сената по международным отношениям подготовил бюджет на 2004 года, в тексте которого подтверждались выводы об антропогенной природе климатических изменений, об опасности проблемы для человечества и США, о неизбежности дальнейшего повышения температуры в отсутствие специальных мер, изложенные в докладах МГЭИК 108th Congress (2003-2004): Foreign Relations Authorization Act, Fiscal Year 2004 [Электронный ресурс]. URL: https://www.congress.gov/bill/108th-congress/senate-bill/925/text (дата обращения: 24.04.18). Также Комитет обозначал необходимость работать над сокращением выбросов как на национальном уровне, так и на международном: США должны участвовать в конференциях сторон РКИК, чтобы обеспечить участие страны в новом соглашении по климату.

На региональном уровне 11 штатов последовали общей тенденции в июле 2002 года правительства штатов Аляска, Калифорния, Коннектикут, Мэн, Мэриленд, Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Нью-Йорк, Нью-Джерси, Род-Айленд и Вермонт обратились с требованием к федеральному правительству Дж. Буша усилить меры для сокращения выбросов парниковых газов. Также в 28 штатах началась разработка локальных мер для сокращения выбросов Reducing the Threat of Climate Change in the U.S.: A Survey of Activities | Worldwatch Institute [Электронный ресурс]. URL: http://www.worldwatch.org/node/3947 (дата обращения: 24.04.18). Кроме этого, многие компании начали добровольно вводить ограничения на выбросы на своих производствах, среди них Dupont, Alcoa, Bank of America, Shaw's Supermarket, компании Силиконовой долины и энергетические компании Ibid..

Параллельно с разворачивающимися действиями по сокращению выбросов на национальном уровне США начали готовиться к новому международному климатическому соглашению В декабре 2007 года на Бали состоялась 13-я конференция сторон РКИК, на которой разрабатывалась концепция соглашения на смену Киотскому протоколу, период действия которого истекал в 2012 года Американская делегация отвергла предложение ЕС и других стран установить для развитых стран новые цели сокращения эмиссии на 25-40% от уровня 1990 года к 2020 года США настаивали на том, что такие цели нереалистичны и недостижимы, а эффективное соглашение возможно только при участии Китая, Индии и Бразилии Crook J. R. US Positions in International Climate Change Negotiations //American Journal of International Law. 2008. V. 102. №. 1. P. 165.. В итоге стороны условились на том, что будущее соглашение будет включать как развитые, так и развивающиеся страны, которым будет обеспечена финансовая помощь и доступ к современным «зеленым» технологиям.

Американская сторона руководствовалась тем, что новое соглашение должно быть эффективным с точки зрения борьбы с изменением климата и в то же время приемлемым и безопасным для экономики. Кроме этого подчеркивалось, что проблема изменения климата является глобальной, и ее решения также должно быть глобальным - то есть охватывать всех основных эмитентов US Department of State: Paula J. Dobriansky, Under Secretary for Democracy and Global Affairs, Oral Statement Before the Senate Foreign Relations Committee. Washington, DC, November 13, 2007 [Электронный ресурс]. URL: https://2001-2009.state.gov/g/rls/rm/95130.htm (дата обращения: 25.04.18).

Период президентства Джорджа Буша-младшего был отмечен рядом очень громких событий: терактом 11 сентября, ураганом Катрина, войнами в Афганистане и Ираке, в связи с которыми его политика оценивается очень неоднозначно. Что касается климатических переговоров, можно с уверенностью сказать, что период президентства совпал с отдельным этапом эволюции участия США международном климатическом регулировании, который имел следующие отличительные признаки. Во-первых, это был период изоляции США. Страна показала всему мировому сообществу свое пренебрежение к глобальным институтам и другим странам и подверглась жесткой критике мирового сообщества. Стоит отметить, что рейтинг популярности США как участника климатических переговоров был очень низок на протяжении всего этапа Parker C. F., Karlsson C. The UN climate change negotiations and the role of the United States: assessing American leadership from Copenhagen to Paris //Environmental Politics. 2018. V. 27. №. 3. P. 530.. Во-вторых, страна выбрала не проактивную, а оппозиционную стратегию, отвергая все инициативы, предложенные другими участниками (например, цели ЕС на конференции на Бали). Если в рамках первого этапа, несмотря на существующие разногласия, США готовы были идти на уступки, соглашаясь на обязательные цели сокращения выбросов и отсутствие количественных обязательств для развивающихся стран, то на данном этапе они заняли принципиальную позицию. Тем не менее, несмотря на существующую конфронтацию, национальную политику по сокращению выбросов и попытки популяризировать собственный путь, США не выходили из переговоров и стремились принять участие в формировании нового климатического соглашения.

Во второй половине 2008 года фокус политической повестки был традиционно смещен в сторону президентских выборов. На 14-й конференции сторон РКИК в декабре 2008 года в Познани (Польша) участие США прошло незаметно, и, уже зная энвайроменталистскую позицию нового президента Барака Обамы, международное сообщество ожидало нового положительно витка в международных климатических переговорах. Их ожидания были оправданы.

3.2 Участие США в международном климатическом регулировании с 2009 года до 2017 года

В январе 2009 года в должность президента вступил кандидат от демократической партии Барак Обама: начался новый и самый успешный этап эволюции участия США в международном климатическом регулировании. Пост вице-президента занял демократ Джо Байден. У новой администрации были большие возможности неофициального влияния на законодательную ветвь власти, так как и президент, и вице-президент получили свои назначения сразу после окончания их срока заседания в Сенате. Кроме этого, Джо Байден долгое время был лидером Комитета Сената по международным отношениям, членом которого был также и новоизбранный президент.

Климатическая повестка была важной составляющей предвыборной кампании Барака Обамы и касалась как внутренней, так и внешней политики. На федеральном уровне планировалось ввести ежегодные цели по сокращению эмиссии, чтобы к 2020 года достичь уровня 1990 года Особое внимание уделялось развитию альтернативных источников энергии и местным инициативам. Также кандидат обещал «начать новою главу» и вернуть США лидерство в климатических переговорах Obama promises action on climate change - The New York Times [Электронный ресурс]. URL: https://www.nytimes.com/2008/11/18/world/americas/18iht-transition.4.17937900.html (дата обращения: 25.04.18). После инаугурации федеральное правительство начало предпринимать активные действия для выполнения объявленного плана.

В 2009 года был принят Закон о восстановлении экономики и реинвестировании, выделявший 787 млрд долларов 2009-2019 года на сохранение существующих и создание новых рабочих мест, стимулирование экономической активности, повышение прозрачности и эффективности расходования государственных средств Пискулова Н.А., Костюнина ГОДАМ., Абрамова А.В. Климатическая политика основных торговых партнеров России и ее влияние на экспорт ряда российских регионов. М.: Всемирный фонд дикой природы (WWF), 2013 года C. 20. URL: http://www.wwf.ru/resources/publ/book/847 (дата обращения: 25.04.18). Из этих средств 94 млрд были ориентированы на развитие зеленого сектора экономики HSBC: Building a green recovery. HSBC Research, 2009. P.13. [Электронный ресурс]. URL: http://unglobalcompact.org/docs/issues_doc/Environment/Building_a_Green_Recovery.pdf (дата обращения: 15.04.18); Key Provisions: American Recovery and Reinvestment Act. 2009 [Электронный ресурс]. URL: http://www.c2es.org/docUploads/Pew-Summary-ARRA-Key-Provisions.pdf. Р.10. (дата обращения: 15.04.18).

С 2009 года на территории США функционирует программа по торговле квотами на выбросы углекислого газа - Региональная инициатива по выбросам парниковых газов, в которую на данный момент входит 9 штатов. Кроме этого существует система торговли квотами в Калифорнии Аверченков А.А. и др. Регулирование выбросов парниковых газов как фактор повышения конкурентоспособности России. М.: НОПППУ, 2013. С. 21..

Из-за препятствия Конгресса Обаме не удалось создать национальную систему торговли квотами на выбросы парниковых газов. В 2009 года на рассмотрение в Палату представителей был внесен законопроект Ваксмана-Марки - «Об американской чистой энергетике и безопасности» Congress.gov: H.R.2454 - American Clean Energy and Security Act of 2009 [Электронный ресурс].

URL: https://www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/2454 (дата обращения: 15.04.18). Законопроект предполагал создание национальной системы торговли квотами на выбросы и обязывал крупные энергетические компании получать 20% энергии из возобновляемых источников. Законопроект с трудом прошел в Палате представителей, и в Сенат был направлен в более смягченном виде. Но даже с большинством демократов в Сенате, проект провалился.

В 2009 года директор Агентства по охране окружающей среды подписала заключение о том, что парниковые газы наносят вред здоровью людей, и поэтому попадают под действие Закона о чистом воздухе от 1990 года и в сферу прямого регулирования Агентства Макаров И А. США и новая энергетика -- на всех парах к чистым выбросам | Российский совет по международным делам [Электронный ресурс]. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=6505#top-content (дата обращения: 25.04.18). Оно получило права проводить климатическую политику без одобрения Конгресса. Однако, необходимо уточнить, что речь может идти не о рыночных инструментах климатического регулирования (налогах и системе cap-and-trade), для которых требуется согласование законодателей, а лишь о командно-административных, прежде всего технологических стандартах Там же.. В 2009 года было принято постановление, которое ужесточало потребление топлива автомобилями и обязывало крупнейших эмитентов предоставлять ежегодные отчеты о выбросах Макаров И.А. Роль США в противодействии глобальному изменению климата // США. Канада. Экономика -- политика -- культура. 2012. № 4. С. 108..

В мае 2009 года в преддверии 15-й конференции сторон в Копенгагене США объявили о своем намерении заключить всеобъемлющее соглашение на предстоящей встрече UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE: AD HOC WORKING GROUP ON LONG-TERM COOPERATIVE ACTION UNDER THE CONVENTION.P. 106-108. [Электронный ресурс]. URL: https://unfccc.int/resource/docs/2009/awglca6/eng/misc04p02.pdf (дата обращения: 25.04.18). Кроме этого, было сформировано четкое видение структуры будущего соглашения, которое должно основываться на более активном и добровольном участии развивающихся стран.

Копенгагенское соглашение должно было прийти на смену Киотскому режиму в 2012 года Однако, на конференции стало очевидно, что между участниками сохраняется слишком много противоречий. Американская сторона рассчитывала, что новое соглашение станет новым универсальным документом с новой структурой, в рамках которого все основные эмитенты примут меры для сокращения выбросов. Развивающиеся же страны настаивали на том, что соглашение должно стать продолжением Киотского протокола, не накладывая на них количественных обязательств.

В рамках переговоров США предложили сокращение выбросов на 17% от уровня 2005 года к 2020 года и на 83% к 2050 г Parker C. F., Karlsson C. Op. cit., P. 525.. Однако, установка 2005 года в качестве базового вместо 1990 года, как в Киотском соглашении, делало предложение США бледным на фоне еще более амбициозных целей стран ЕС. Также достижение подобного объема сокращения выбросов может требовать не только введения стимулирующих и поощряющих мер для предприятий, но и ограничительных, законопроекты которых потенциально будут заблокированы Конгрессом.

Переговоры проходили в очень напряженной обстановке. По отдельным формулировкам у США, Китая, Индии, Бразилии и ЮАР возникли особые разногласия, которые обсуждались дополнительно. В результате Копенгагенское соглашение представляет собой декларацию, не имеющую юридической силы, которую страны «приняли к сведению» Report of the Conference of the Parties on its fifteenth session, held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009| UNFCCC, 30.03.2010 P.4. [Электронный ресурс]. URL: https://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/11.pdf (дата обращения: 29.04.18). Согласование юридически обязательного соглашения было отложено до встречи в Канкуне (Мексика) в 2010 года

Несмотря на видимую неудачу, в реальности Копенгагенское соглашение было дипломатическим успехом США Parker C. F. et al. Fragmented climate change leadership: making sense of the ambiguous outcome of COP-15 //Environmental Politics. 2012. V. 21. №. 2. P. 283.. Именно американское видение легко в основу новой системы международного климатического регулирования, которая впервые обрела форму в Копенгагене и была позже зафиксирована в Париже. Главной особенностью этой системы станет подход «снизу вверх», когда страны-участницы самостоятельно и на добровольной основе ставят себе цели по сокращению выбросов, которые при этом не закрепляются юридически, а мировое сообщество играет роль наблюдателя. Только при таких условиях можно вовлечь в соглашение всех основных эмитентов парниковых газов, включая развивающиеся страны.

На 16-й конференции сторон РКИК в Канкуне в декабре 2010 года США заняли достаточно жесткую позицию, настаивая на необходимости таких развивающихся стран как Китай и Индия также поставить цели по сокращению выбросов, заявить о них и дать возможность мировому сообществу оценить их достижение Goldenberg S., correspondent U. environment. Cancъn climate change summit: America plays tough | The Guardian. 30.11.2010. [Электронный ресурс]. URL: https://www.theguardian.com/environment/2010/nov/30/cancun-climate-change-summit-america (дата обращения: 29.04.18). В случае же, если по вопросу развивающихся стран не будет достигнута прогресса, США угрожали выходом из переговоров.

Переговоры в Канкуне прошли успешнее Копенгагенских Report of the Conference of the Parties on its sixteenth session, held in Cancun from 29 November to 10 December 2010 | UNFCCC, 15.03. 2011. [Электронный ресурс]. URL: https://unfccc.int/resource/docs/2010/cop16/eng/07a01.pdf (дата обращения: 29.04.18). Впервые развивающиеся страны согласились активно участвовать в мировой борьбе против климатических изменений. Кроме этого, было окончательно принято решение основать Зеленый климатический фонд для помощи беднейшим стран в адаптации к климатическим изменениям. Проблему составлял разрыв между предлагаемыми сокращениями эмиссии со стороны стран, которые по разным оценкам позволили бы удержать повышение температуры в рамках 3.2 °С и необходимыми объемами сокращения, ведущими к непревышению роста температуры допустимого порога 2 °С Climate Action Tracker [Электронный ресурс]. URL: http://www.climateactiontracker.org/ (дата обращения: 29.04.18). Эту проблему планировалось решить на встрече 2011 года в Дурбане, которая должна была стать решающей для заключения нового климатического соглашения.

Можно заключить, что договоренности, достигнутые в Канкуне, также являются дипломатической победой США. Именно они на протяжении всей истории международного климатического регулирования упорно настаивали на необходимости участия всех основных эмитентов, прибегая даже к спекуляции на возможности выхода из переговоров.

На встрече сторон в Дурбане в 2011 года договоренности окрепли: все основные эмитенты, включая развивающиеся страны, окончательно закрепили новую дорожную карту борьбы с изменением климата. Был объявлен второй период действия Киотского протокола с 2013 года до 2020 года, после которого в силу должно было вступить новое всеобъемлющее соглашение, которое планировалось принять в 2015 года Опасения вызвали грядущие выборы в США, так как победа республиканского кандидата могла нарушить установившееся хрупкое согласие.

Национальная климатическая политика также развивалась. В 2011 года были приняты новые стандарты потребления автомобильного топлива для легковых и малых грузовых автомобилей, которые подразумевали увеличение миль пробега на галлон бензина Макаров И А. США и новая энергетика -- на всех парах к чистым выбросам | Российский совет по международным делам [Электронный ресурс]. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=6505#top-content (дата обращения: 15.02.17). Кроме того, были введены квоты на выбросы парниковых газов для некоторых предприятий Mildner S.-A., Richert J. Obama's New Climate Policy. Opportunities and Challenges of Climate Policy Change in the US // SWP Research Paper. 2010. №4. Р.28..

После переизбрания Барака Обамы на второй срок, климатическая повестка стала еще более востребованной. В июне 2013 года был обнародован новый пул мер, направленный на сокращение выбросов углекислого газа на национальном уровне. План был ориентирован на повышение энергоэффективности и создание новых предприятий чистой энергии, что, как подчеркивалось в официальных документах, также создаст дополнительные рабочие места и уменьшит плату за энергию FACT SHEET: President Obama's Climate Action Plan [Электронный ресурс]. URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/06/25/fact-sheet-president-obama-s-climate-action-plan (дата обращения: 30.04.18). План опирается в первую очередь на исполнительную власть и полномочия Агентства по охране окружающей среды. Свои достижения на национальном уровне США с гордостью анонсировали на международном: на конференциях сторон РКИК в Варшаве и в Лиме были перечислены все основные направления американской климатической политики Stern, T., 2013. High level segment opening statement. [Электронный ресурс]. URL: https://unfccc.int/files/meetings/warsaw_nov_2013/statements/application/pdf/cop19_hls_usa.pdf (дата обращения: 30.04.18). Также было подчеркнуто, что США уверено движутся к достижению объявленных на конференции в Копенгагене целей.

Необходимо особо подчеркнуть положительную роль США в финансировании международного климатического процесса. В 2013 года США выделили $2,7 млрд на развитие международных климатических исследований и инициатив и заняли лидирующую позицию для сбора средств, чтобы увеличить общее финансирование до $100 млрд к 2020 г Ibid.. Также США активно помогали в сборе средств для Зеленого климатического фонда, выделив $3 млрд в 2014 года, которые вместе с финансированием от Японии - $1,5 млрд - и стран Евросоюза - $5 млрд - позволили собрать необходимую сумму и положительно повлияли на заключение эпохального соглашения в Париже The White House: United States and Japan Announce $4.5 Billion in Pledges to Green Climate Fund (GCF) [Электронный ресурс]. URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/11/15/united-states-and-japan-announce-45-billion-pledges-green-climate-fund-g (дата обращения: 30.04.18).

США неоднократно подчеркивали и свою лидерскую роль в продвижении нового климатического соглашения, и в разработке структуры и формата взаимодействия, которые бы, с одной стороны, были приемлемы для все сторон, а, с другой, позволили бы удерживать повышение температуры в допустимых пределах US, 2013. ADP workstream 1: 2015 agreement submission of the United States. [Электронный ресурс]. URL: http://unfccc.int/bodies/awg/items/6656.php#2012submissions (дата обращения: 30.04.18).

Венцом климатической политики Б. Обамы стал План чистой энергетики, принятый в августе 2015 года с целью сократить выбросы энергетической отрасли на 32% от уровня 2005 года к 2030 года В его рамках разрабатывались планы по сокращению выбросов для каждого штата, выполнение которых может осуществляться за счет инвестирования в возобновляемую энергетику, повышения энергоэффективности, развития атомной энергетики и газодобычи, сокращения потребления угля Макаров И А. США и новая энергетика -- на всех парах к чистым выбросам. - Российский совет по международным делам [Электронный ресурс]. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=6505#top-content (дата обращения: 25.04.18). В 2016 года Верховный суд приостановил действие Плана, и, наиболее вероятно, что он уже никогда не будет возобновлен, так как Дональдом Трампом уже был подписан указ о полной его переработке.

12 Декабря 2015 года на 21-й конференции в Париже 196 стран-участниц РКИК ООН подписали историческое Парижское соглашение по климату Парижское соглашение по климату 12 декабря 2015 года [Электронный ресурс]. URL: http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/rus/l09r.pdf (дата обращения 19.01.18). Основная цель - удержать повышение глобальной температуры в пределах 2°С, а при возможности от 0 до 1,5°С . Соглашение, наконец, объединило развитые и развивающиеся страны в стремлении предотвратить глобальную катастрофу.

В рамках подготовки к соглашению США усердно работали над установкой двусторонних связей с основными акторами климатического регулирования. Барак Обама в частном порядке убеждал лидеров развивающихся в необходимости поддержать соглашение Clйmenзon R. The Two Sides of the Paris Climate Agreement: Dismal Failure or Historic Breakthrough? // The Journal of Environment & Development. 2016. V. 25. № 1. P. 6.. Особого успеха и понимая удалось достичь в отношениях с Китаем. В ноябре 2014 года после форума АТЭС президент США и глава Китая сделали совместное заявление о перспективах климатического сотрудничества. Барак Обама и Си Цзиньпин обозначили свои вклады по сокращению эмиссии парниковых газов и подтвердили важность совместной работы и сотрудничества с другими странами ради достижения соглашения, обладающего юридической силой на климатической конференции ООН в Париже в 2015 года Со своей стороны США намерены снизить к 2025 года эмиссию на 26-28% по сравнению с уровнем 2005 года, а КНР рассчитывает достичь пика выбросов к 2030 года и увеличить долю безуглеродных источников энергии до 20% в энергобалансе страны к этому же году The World and Japan Database: U.S.-China Joint Announcement on Climate Change 2014 [Электронный ресурс]. URL: http://www.ioc.u-tokyo.ac.jp/~worldjpn/documents/texts/USC/20141112.D1E.html (дата обращения: 01.05.18).

В сентябре 2015 года было сделано второе совместное заявление США и КНР The White House: U.S.-China Joint Presidential Statement on Climate Change [Электронный ресурс]. URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/09/25/us-china-joint-presidential-statement-climate-change (дата обращения: 01.05.18). Страны подчеркнули намерение заключить соглашение в Париже, усилить двустороннее и международное климатическое сотрудничество, и продвигать национальные климатические инициативы. Именно двустороннее партнерство Китая и США, по мнению многих экспертов, стало ключевым фактором в подписании Парижского соглашения Dimitrov R. S. The Paris agreement on climate change: Behind closed doors //Global Environmental Politics. 2016. V. 16. №. 3. P.9..

Заключение Соглашения стало победным не только для международного климатического регулирования, но и для американской дипломатии. Во-первых, Соглашение полностью соответствовало всем основным требованиям американской стороны Ibid.. P.8.. Кроме этого, американская делегация добилась принятия Соглашения в виде, не требующем ратификации Сенатом Rajamani Rajamani L. Ambition and differentiation in the 2015 Paris Agreement: Interpretative possibilities and underlying politics //International & Comparative Law Quarterly. 2016. V. 65. №. 2. P.511.. Во-вторых, после позорного выхода из Киотского соглашения, Парижское соглашение стало триумфальным символом американского лидерства в климатическом регулировании. В-третьих, это стало личной победой администрации Обамы.

Именно стремление демократа Барака Обамы, глубоко убежденного в серьезности проблемы и необходимости принятия мер, с одной стороны, и, желающего улучшить климатический имидж США, с другой стороны, можно считать главным фактором, за относительно небольшой срок превратившим США из аутсайдера международного климатического регулирования в абсолютного лидера.

В своей речи на 21-й конференции Барак Обама назвал Соглашение «поворотным для всего мира» и «данью США как лидеру», сказал, что за 7 лет США удалось стать ведущей державой в борьбе против изменения климата White House, 2015. Statement by the president on the Paris climate agreement // URL: https:// https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/12/12/statement-president-paris-climate-agreement (дата обращения: 01.05.18). Несколькими днями позднее, на пресс-конференции он подчеркнул главную роль США в достижении соглашения CNN, 2015. Obama End-of-Year Press Conference. 18/12/2015 // URL: http://edition.cnn.com/TRANSCRIPTS/1512/18/cnr.06.html (дата обращения: 01.05.18).

Период президентства Барака Обамы, как и в случае Дж. Буша-младшего, совпадает с отдельным (третьим) этапом эволюции участия США в международном климатическом регулировании. На протяжении этого этапа популярность США как участника климатических переговоров невероятно возросла. По оценкам исследователей за период с 2008 по 2015 года рейтинг США возрос на 29%, что сделало США в 2015 года наиболее авторитетным и признаваемым лидером климатических переговоров Parker C. F., Karlsson C. Op. cit., P. 530.. США стали драйвером процесса формирования нового соглашения, не просто принимая или отвергая предложения других стран, но предложив формат сотрудничества, который полностью изменил подход к международному климатическому регулированию.

Подводя итоги, можно сказать, что Обама полностью выполнил свое предвыборное обещание 2008 г The New York Times: Obama promises action on climate change 18/11/2018 // URL: https://www.nytimes.com/2008/11/18/world/americas/18iht-transition.4.17937900.html (дата обращения 27.04.18). Надо отметить, что и его преемник следует своим предвыборным обещаниям, что отбрасывает США назад на задворки международного климатического регулирования.

3.3 Участие США в международном климатическом регулировании с 2017 года до 2018 года

Кандидат от Республиканской партии Дональд Трамп не включил в свою предвыборную кампанию ни одного пункта, касающегося расширения климатической политики и ставит под сомнение само существование данной проблемы Harrington R. Donald Trump's positions on climate change and the environment - Business Insider [Электронный ресурс]. URL: http://www.businessinsider.com/donald-trump-climate-change-global-warming-environment-policies-plans-platforms-2016-10 (дата обращения: 06.05.18). Он не раз высказывал предположение, что «проблема глобального потепления была сфабрикована Китаем и в угоду Китая, чтобы сделать американскую промышленность менее конкурентоспособной» Donald J. Trump on Twitter [Электронный ресурс].

URL: https://twitter.com/intent/tweet?in_reply_to=265895292191248385 (дата обращения: 04.05.18). Изменение климата Трамп никогда не считал проблемой и сомневался в антропогенном факторе климатических изменений Trump: Climate change is `not one of our big problems' | MSNBC [Электронный ресурс]. URL: http://www.msnbc.com/msnbc/trump-climate-change-not-one-our-big-problems (дата обращения: 04.05.18).

Вступление в должность Дональда Трампа открывает новый этап участия США в международном климатическом регулировании. Свои планы относительно внешней и внутренней климатической политики Трамп обозначил в рамках своей энергетической программы Donald Trump - Council on foreign relations [Электронный ресурс].

URL: https://www.cfr.org/interactives/campaign2016/donald-trump/on-energy-and-climate (дата обращения: 04.05.18). Кандидат обещал привести страну к энергетической независимости, увеличивая добычу нефти и газа, свернуть План чистой энергетики Барака Обамы и выйти из Парижского соглашения, хотя решение о выходе уже после инаугурации периодически и сменялось «раздумыванием» по этому поводу Paris climate deal: Trump says he now has an «open mind» about accord | US news | The Guardian [Электронный ресурс]. URL: https://www.theguardian.com/us-news/2016/nov/22/donald-trump-paris-climate-deal-change-open-mind (дата обращения: 06.05.18).

После инаугурации в январе 2017 года Трамп начал реализовывать обещанную программу. Важно отметить, что система сдержек и противовесов, опирающаяся на двухпартийность и не допускающая слишком сильного влияния одной заинтересованной группы, в данном случае не сработала, и кадровый состав Конгресса играет на руку новому президенту. И в Сенате, и в Палате представителей на протяжении двух созывов (2015 - 2019) представлено республиканское большинство, традиционно поддерживающее нефтегазовую и угледобывающую промышленность U.S. Senate: Party Division [Электронный ресурс]. URL: https://www.senate.gov/history/partydiv.htm (дата обращения: 06.05.18) ; Party Divisions of the House of Representatives | US House of Representatives: History, Art & Archives [Электронный ресурс]. URL: http://history.house.gov/Institution/Party-Divisions/Party-Divisions/ (дата обращения: 04.05.18). Вице-президентом стал республиканец Майкл Пенс. Ближайшие советники Трампа по энергетической политике также имеют тесные связи с нефтегазовой отраслью и/или являются климатическими скептиками. Так министром энергетики США был назначен республиканец и климатический скептик Рик Перри, Государственным секретарем стал председатель совета директоров нефтяной компании «ExxonMobil» Рекс Тиллерсон (на посту до 31 марта 2018 года). Главой Агентства по охране окружающей среды стал республиканец Скотт Прюитт, который в прошлом боролся против Плана чистой энергетики. Министром внутренних дел стал республиканец Райан Зинке, выражавший в 2010 года обеспокоенность проблемой глобального потепления и призывавший к использованию чистой энергии, однако впоследствии неоднократно выражавший сомнения относительно научной обоснованности антропогенного изменения климата Fact check: Has Ryan Zinke changed his position on climate change? - Ballotpedia [Электронный ресурс]. URL: https://ballotpedia.org/Fact_check/Has_Ryan_Zinke_changed_his_position_on_climate_change%3F (дата обращения: 06.05.18).

27 Марта 2017 года новый президент поручил Скотту Прюитту в качестве главы Агентства по охране окружающей среды рассмотреть возможности аннулирования Плана чистой энергетики, который был необходимым условием для того, чтобы США достигли поставленной в рамках Парижского соглашения цели сократить эмиссию парниковых газов на 26 - 28% от уровня 2005 года к 2025 г Popovitch N. Trump's Executive Order Pushes the U.S. Climate Pledge Further Out of Reach - The New York Times. 28.03.2017 [Электронный ресурс].

URL: https://www.nytimes.com/interactive/2017/03/28/climate/trumps-executive-order-pushes-the-us-climate-pledge-further-out-of-reach.html (дата обращения: 04.05.18). В октябре 2017 года администратор Агентства по охране окружающей среды внес предложение по отмене Плана. Однако, надо заметить, что процесс отмены постановлений занимает столько же времени и требует таких же мероприятий, что и принятие. Это значит, что Агентство должно предложить новый пул мер на замену, который будет обсуждаться и проверяться на соответствие Закону о чистом воздухе Natural Resources Defense Council (NRDC): THE ROAD FROM PARIS: CHINA'S PROGRESS TOWARD ITS CLIMATE PLEDGE [Электронный ресурс]. URL: https://www.nrdc.org/sites/default/files/paris-climate-conference-China-IB.pdf (дата обращения: 04.05.18).

1 Июня 2017 года Дональд Трамп объявил о выходе США из Парижского соглашения и прекращении выполнении как обязательств по сокращению эмиссии, так и финансовых обязательств The White House: Statement by President Trump on the Paris Climate Accord [Электронный ресурс].

URL: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-trump-paris-climate-accord/ (дата обращения: 04.05.18). Так как Соглашение является исполнительным, президент имеет право выйти из него без одобрения Конгресса CRS: TREATIES AND OTHER INTERNATIONAL AGREEMENTS: THE ROLE OF THE UNITED STATES SENATE [Электронный ресурс]. URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CPRT-106SPRT66922/pdf/CPRT-106SPRT66922.pdf p. 208 (дата обращения: 04.05.18). 4 Августа Государственный департамент направил официальное письмо в ООН с уведомлением о том, что США имеют намерение выйти из Соглашения.

Уже второй раз за историю международного климатического регулирования США ставит под удар климатическое соглашение, достигнутое путем долгих и трудных переговоров. Как и в случае с Киотским протоколом все факторы, повлиявшие на решение выйти из соглашения, относятся ко внутренним Zhang, H.B. et al. U.S. withdrawal from the Paris Agreement: reasons, impacts, and China's response. Advances in Climate Change Research 13, (2017). P.221.. Во-первых, администрация Дональда Трампа имеет отношение к нефтегазовой отрасли, а лобби является сильнейшим драйвером американской политики. Кроме этого, республиканская партия в целом действует в интересах промышленного лобби, в том числе, например, мультинациональной корпорации Koch Industries, которая занимается среди прочего переработкой нефти и химическим производством Mayer, J. In the withdrawal from the Paris Climate Agreement, the Koch Brothers' campaign becomes overt. The New Yorker, June 5, 2017. [Электронный ресурс]. URL: https://www.newyorker.com/news/news-desk/in-the-withdrawal-from-the-paris-climate-agreement-the-koch-brothers-campaign-becomes-overt (дата обращения: 04.05.18). В мае 2017 года 22 сенатора от республиканской партии написали письмо президенту Трампу, который в тот момент еще не принял окончательного решения о выходе, наставая на необходимости выйти из Парижского соглашения. Известно, что эти сенаторы получили больше $10млн прибыли со своих нефтяных, газовых и угольных кампаний McCarthy, T., Gambino. The Republicans who urged Trump to pull out of Paris deal are big oil darlings | US news | The Guardian [Электронный ресурс]. URL: https://www.theguardian.com/us-news/2017/jun/01/republican-senators-paris-climate-deal-energy-donations (дата обращения: 06.05.18).

Во-вторых, важным фактором является климатический скептицизм Дональда Трампа и его отрицание антропологической причины климатических изменений. Также в своей речи по поводу выхода из Парижского соглашения Трамп назвал его нечестным по отношению к США, особенно по сравнению обязательствами, накладываемыми Соглашением на Китай и Индию The White House: Statement by President Trump on the Paris Climate Accord. 1.06.2017. [Электронный ресурс]. URL: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-trump-paris-climate-accord/ (дата обращения: 04.05.18). Вообще, если Барак Обама видел в Парижском соглашении стимул обеспечения климатической безопасности, развития низкоуглеродной экономики с возобновляемыми источниками энергии и будущее конкурентное преимущество Obama. B. The Republicans who urged Trump to pull out of Paris deal are big oil darlings | US news | The Guardian [Электронный ресурс]. URL: https://www.theguardian.com/us-news/2017/jun/01/republican-senators-paris-climate-deal-energy-donations (дата обращения: 05.05.18), то Дональд Трамп видит в Соглашении угрозы снижения конкурентных преимуществ, подрыва традиционной энергетической промышленности и потенциальной безработицы The White House: Statement by President Trump on the Paris Climate Accord. 1.06.2017. [Электронный ресурс]. URL: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-trump-paris-climate-accord/ (дата обращения: 04.05.18).

В-третьих, можно говорить о личной неприязни Дональда Трампа к своему предшественнику, которая является производной от неприязни ядра электората нового президента Liptak A., Jones K. Trump-Obama relationship reaches historic nastiness - CNNPolitics [Электронный ресурс]. URL: https://edition.cnn.com/2017/06/28/politics/trump-obama-relationship/index.html (дата обращения: 05.05.18). Во время президентской кампании 2016 года Трамп и Обама открыто выражали друг другу антипатию, и, неудивительно, что теперь Трамп рассматривает возможности для сворачивания таких проектов, как План чистой энергетики, и выходит из Соглашения, которое было одним из главных достижений президентского срока Барака Обамы.